KHO:2023:24
Maakuntavaltuusto oli hyväksynyt Helsingin seudun vaihemaakuntakaavan, joka tulisi korvaamaan alueella aikaisemmin voimassa olleet maakuntakaavat muun ohella luonnonsuojelualueita ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita koskevien merkintöjen osalta. Vaihemaakuntakaava poikkesi aikaisemmista maakuntakaavoista esittämistavaltaan siten, että kaikkia kaava-alueeseen sisältyviä Natura 2000 -kohteisiin kuuluvia alueita ei ollut esitetty kaavakartalla Natura 2000 -alueen ominaisuusmerkinnällä. Kaavakartalla ei myöskään ollut osoitettu suojelualueina kaikkia aikaisemmissa maakuntakaavoissa osoitettuja luonnonsuojelualueita. Nämä pienialaisiksi määritellyt, aikaisemmin maakuntakaavan kaavakartalla esitetyt ja nyt esittämättä jätetyt alueet ilmenivät tarkemmin kaavaselostuksen liitteestä.
Luonnonsuojeluyhdistys X ja luonnonsuojeluyhdistys Y olivat hallinto-oikeudelle tekemissään valituksissa vaatineet, että vaihemaakuntakaava kumotaan siltä osin kuin siihen ei ollut sisällytetty aikaisemmissa maakuntakaavoissa osoitettuja luonnonsuojelualueita ja Natura 2000 -verkoston alueita koskevia merkintöjä. Luonnonsuojeluyhdistysten valituksissa tarkoitetut merkinnät olisivat tulleet vaihemaakuntakaavan voimaantulon myötä kumoutumaan.
Hallinto-oikeus oli luonnonsuojeluyhdistysten valitusten johdosta kumonnut vaihemaakuntakaavan valituksissa tarkoitettuja alueita koskevilta osin lainvastaisena. Hallinto-oikeus oli lisäksi todennut, että valituksissa tarkoitettujen alueiden osalta jäivät voimaan aikaisempien maakuntakaavojen kaavakartoilla olevat merkinnät.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli maakuntahallituksen valituksen johdosta ratkaistavana, oliko hallinto-oikeus voinut toimivaltansa puitteissa kumota vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen edellä mainituilta osin.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hallintotuomioistuin voi kunnallisvalituksen johdosta kumota kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen joko kokonaan tai osittain taikka hylätä valituksen. Hallintotuomioistuin ei kuitenkaan voi kunnallisvalituksen johdosta sisällöllisesti muuttaa muutoksenhaun kohteena olevaa kunnan tai tässä tapauksessa maakunnan liiton toimielimen tekemää päätöstä.
Muutoksenhaun kohteena hallinto-oikeudessa oli ollut vaihemaakuntakaava siinä muodossa kuin se oli hyväksytty. Valitusten johdosta hallinto-oikeudessa oli siten ollut ratkaistavana, täyttikö hyväksytty vaihemaakuntakaava maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut vaatimukset. Hallinto-oikeus ei näin ollen ollut voinut valitusten perusteella ratkaista erillisenä kysymyksenä sitä, oliko yhdistysten valituksessa tarkoitettujen merkintöjen kumoutumiselle esitetty hyväksyttävät perusteet. Hallinto-oikeuden päätös, jolla vaihemaakuntakaava oli kumottu osittain, oli tarkoittanut myös sitä, että aikaisemmissa maakuntakaavoissa olleet merkinnät olisivat jääneet osittain voimaan. Hallinto-oikeus oli päätöksellään näin eri tavoin muuttanut vaihemaakuntakaavan sisältöä samalla asialliseksi toiseksi kuin kaavan hyväksynyt maakuntavaltuusto oli tarkoittanut.
Hallinto-oikeus oli edellä mainitut seikat huomioon ottaen ylittänyt asiassa toimivaltansa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös oli lainvastaisena kumottava, siltä osin kuin hallinto-oikeus oli luonnonsuojeluyhdistysten valituksista osittain kumonnut maakuntavaltuuston päätöksen vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä.
Korkein hallinto-oikeus tutki luonnonsuojeluyhdistysten valitukset siltä osin kuin asiassa oli kysymys siitä, perustuiko hyväksytty vaihemaakuntakaava arvokkaiden luontoalueiden huomioon ottamista koskevilta osin riittäviin selvityksiin ja täyttikö kaavaratkaisu tältä osin luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen. Valitukset hylättiin. Maakuntavaltuuston päätös vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä jäi siten suojelualueita ja Natura 2000 -verkoston alueita koskevien merkintöjen osalta voimaan.
Maakuntahallituksen valituksesta oli lisäksi otettava kantaa seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön koon alarajaan taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeellä.
Muiden valitusten johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli otettava kantaa siihen, oliko olemassa maankäytöllisiä edellytyksiä osoittaa Kirkkonummen ja Espoon rajalle raskaan raideliikenteen varikkoa koskeva kohdemerkintä, sekä siihen, täyttikö maakuntakaava viheryhteyksien osoittamisen osalta maakuntakaavalle asetetut sisältövaatimukset.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 28 § 3 momentti, 188 § 1 momentti
Kuntalaki 135 § 2 momentti
Ks. ja vrt. muina päätöksinä julkaistut Itä- ja Länsi-Uudenmaan vaihemaakuntakaavoja koskevat ratkaisut KHO 13.3.2023 taltionumero 755 ja KHO 13.3.2023 taltionumero 756
Ks. KHO 2009:30
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Helsingin hallinto-oikeus 24.9.2021 nro H4582/2021
Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös
Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 22.2.2022 taltionumero H564/2022 myöntänyt valitusluvan Luoman Kyläyhdistys - Kirkkonummi ry:lle, A:lle, B:lle, C:lle, Kirkkonummen kunnanhallitukselle, D:lle ja hänen asiakumppaneilleen, E:lle ja hänen asiakumppaneilleen, MTK-Uusimaa ry:lle ja sen asiakumppaneille sekä Uudenmaan maakuntahallitukselle.
Korkein hallinto-oikeus on mainitulla välipäätöksellä myöntänyt lisäksi valitusluvan Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:lle siltä osin kuin yhdistyksen valituslupahakemuksessa on vaadittu maakuntavaltuuston ja hallinto-oikeuden päätöksien kumoamista Espoon ja Kirkkonummen rajalle osoitetun raskaan raideliikenteen varikkomerkinnän osalta sekä lisäksi sen yhdistyksen esittämän vaatimuksen osalta, joka koskee viheryhteyksien osoittamista vaihemaakuntakaavassa.
Korkein hallinto-oikeus on mainitulla välipäätöksellä vielä hylännyt Luoman Kyläyhdistys - Kirkkonummi ry:n, A:n, B:n, C:n, Kirkkonummen kunnanhallituksen, D:n ja hänen asiakumppaniensa, E:n ja hänen asiakumppaniensa sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n vaatimukset vaihemaakuntakaavapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian niiltä osin kuin muutoksenhakijoille on myönnetty valitusluvat.
Luoman Kyläyhdistys - Kirkkonummi ry:n, A:n, B:n, C:n, D:n ja hänen asiakumppaniensa sekä E:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimukset katselmuksen järjestämisestä hylätään.
Hallinto-oikeuden päätös kumotaan Uudenmaan maakuntahallituksen valituksesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen, Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Espoon ympäristöyhdistys ry:n valituksista osittain kumonnut maakuntavaltuuston päätöksen vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä. Edellä mainittujen tahojen valitukset hallinto-oikeudelle hylätään näiltä osin.
Muilta osin valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muilta osin muuteta. Maakuntavaltuuston päätös vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä jää siten kokonaisuudessaan voimaan.
Luoman Kyläyhdistys - Kirkkonummi ry:n, A:n, B:n, C:n, D:n ja hänen asiakumppaniensa sekä E:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Asian tausta
(1) Uudenmaan liiton maakuntavaltuusto on 25.8.2020 (§ 20) hyväksynyt Helsingin seudun vaihemaakuntakaavan. Maakuntavaltuusto on samana päivänä tekemillään eri päätöksillä hyväksynyt myös Itä-Uudenmaan ja Länsi-Uudenmaan vaihemaakuntakaavat. Mainitut kolme vaihemaakuntakaavaa muodostavat Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden.
(2) Helsingin hallinto-oikeus on maakuntavaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset enemmälti hyläten kumonnut vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen
- Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Espoon ympäristöyhdistys ry:n valituksista siltä osin kuin päätöksellä on kumottu kaavaselostuksen liitteessä 3 ”Kumottavat merkinnät” esitetyllä tavalla voimassa olleissa maakuntakaavoissa ollut ominaisuusmerkintä ”Natura 2000 -verkostoon kuuluva tai ehdotettu alue” mainittujen osa-alueiden osalta,
- Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Espoon ympäristöyhdistys ry:n valituksista siltä osin kuin päätöksellä on kumottu aiemmissa maakuntakaavoissa olleet luonnonsuojelualueita koskevat merkinnät, ja
- Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevan suunnittelumääräyksen viimeisen kappaleen määräyksen, joka koskee merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajoja muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä, osalta.
(3) Hallinto-oikeus on lisäksi, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Luoman Kyläyhdistys - Kirkkonummi ry:n, A:n, B:n, C:n, D:n ja hänen asiakumppaniensa sekä E:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.
(4) Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin maakuntavaltuuston päätös on kumottu, perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
Aiemmissa maakuntakaavoissa esitettyjen Natura 2000 -verkostoon kuuluvia tai ehdotettuja alueita sekä luonnonsuojelualueita koskevien merkintöjen kumoaminen
(5) (Kaava)ratkaisu poikkeaa siltä osin kuin alle viiden hehtaarin suuruiset Natura-alueen osa-alueet on jätetty esittämättä kaavakartalla sekä esitystapaa koskevista säännöksissä tarkoitetuista lähtökohdista että vakiintuneesta kaavoituskäytännöstä eli siitä, että maakuntakaavassa käytetyt kaavamerkinnät selityksineen tulee kaikilta osin ilmaista myös kaavakartalla. Edellä lausuttu huomioon ottaen valtakunnallisesti merkittävien kohteiden osittaista kartalla esittämättä jättämistä ei voida perustella sillä maakuntahallituksen lausunnossa viitatulla perusteella, että maakuntakaavamerkintöjen ulkopuolisilla alueilla tarkempaa alueidenkäytön suunnittelua joka tapauksessa ohjaavat maakuntakaavan oikeusvaikutteiset yleiset suunnittelumääräykset. Samasta syystä ja ottaen erityisesti huomioon mahdollisuus esittää osa varauksista oikeusvaikutteisilla liitekartoilla, valtakunnallista arvoa omaavien kohteiden esittämättä jättämistä ei voida perustella myöskään kaavaselostuksessa esitetyllä kaavakartan selkeyteen liittyvällä tavoitteella tai maakuntakaavan lähtökohtaisella yleispiirteisyydellä. Se, että maakuntakaavan oikeusvaikutteiset yleiset suunnittelumääräykset sinänsä edellyttävät, että suunnittelussa tulee käyttää valtioneuvoston Natura-alueita koskeviin päätöksiin sisältyviä aluerajauksia ja viimeisimpiä Natura-tietolomakkeita, ei näin ollen hallinto-oikeuden käsityksen mukaan poista valtakunnallisesti arvokkaiden osa-alueiden esittämättä jättämisestä seuraavaa oikeudellista epäselvyyttä kaavan kuntakaavoitusta ohjaavan kartalta ilmenevän sisällön ja tavoitteena olevien oikeusvaikutusten välillä.
(6) Kun Natura-alueiden osa-alueiden osoittamatta jättäminen oikeusvaikutteisella kaavakartalla saattaa aiheuttaa tulkinnanvaraisuutta yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa, Natura-alueita koskevia maakuntakaavan oikeusvaikutteisia yleisiä suunnittelumääräyksiä ilman vastaavaa karttamerkintää ei voida näissä oloissa pitää oikeudellisesti riittävänä eikä riittävän selkeänä maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa säädetyn ohjausvaikutuksen kannalta eikä siten myöskään 28 §:n 2 momentissa ja 3 momentin 6 kohdassa säädetyn luonnonarvojen vaalimiseen liittyvän maakuntakaavan sisältövaatimuksen mukaisena.
(7) Tähän nähden ja kun Natura-alueiden osa-alueiden esittämättä jättämiselle ei niiden valtakunnallinen merkitys huomioon ottaen ole esitetty muutakaan hyväksyttävää perustetta, kaavan hyväksymistä koskeva päätös on lainvastaisena kumottava siltä osin kuin sillä on kumottu kaavaselostuksen liitteessä 3 ”Kumottavat merkinnät” esitetyllä tavalla voimassa olleissa maakuntakaavoissa ollut ominaisuusmerkintä ”Natura 2000 -verkostoon kuuluva tai ehdotettu alue” mainittujen osa-alueiden osalta oikeusvaikutuksiltaan epäselvänä ja maakuntakaavan esitystapaa koskevista säännöksistä poikkeavana. Mainittujen alueiden osalta voimaan jää siis aiempien maakuntakaavojen kaavakartoilla oleva ominaisuusmerkintä ”Natura 2000 -verkostoon kuuluva tai ehdotettu alue”. Koska valituksissa ei ole katsottava vaaditun Natura-alueita koskevan yleisen suunnittelumääräyksen kumoamista, Natura-alueiden osoittamista koskevaa ratkaisua ei ole syytä kumota muilta osin.
(8) Siltä osin kuin kysymys on muista aiempien maakuntakaavojen kumotuista luonnonsuojelumerkinnöistä, valitusten johdosta hallinto-oikeudelle annetun maakuntahallituksen lausunnon liitteestä 26.1.2021 (Liite 1: Uusimaa-kaava 2050 kokonaisuus: aiempien maakuntakaavojen luonnonsuojelumerkinnöistä kumotut alueet, jotka poistettu maakuntakaavasta) ilmenee, että muutosta on 50 kohteen osalta perusteltu kohteen pienialaisuudella. Hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että maakuntahallitus voi harkintavaltansa puitteissa lähtökohtaisesti päättää esimerkiksi siitä, että jonkin tietyn pinta-alan alittavia enintään maakunnallista arvoa omaavia kohteita ei esitetä kaavakartalla. Perustetta tulee kuitenkin soveltaa paitsi johdonmukaisesti myös siten, että se ei perusteettomasti johda luontoarvoiltaan arvokkaiden kohteiden osoittamatta jättämiseen. Tällaisia ovat esimerkiksi alueet tai kohteet, joilla yksin tai yhdessä läheisen alueen kanssa on edelleen suojeluarvoja.
(9) Kaavaselostuksen mukaan pienialaisina on käsitelty alle 5 hehtaarin kokoisia tai alle 200 metrin leveitä (esimerkiksi jokivarret) alueita. Hallinto-oikeus toteaa, että pienialainen, kuten myös kaavaselostuksessa käytetty esimerkki viittaa varsin pieniin alueisiin. Esimerkiksi metsälain soveltamisohjeissa pienialaisena pidetään yleensä enintään kahden hehtaarin suuruisia alueita. Saadusta selvityksestä ilmenee, että pienialaisuutensa vuoksi kumottujen varausten pinta-alat vaihtelevat kuitenkin viidestä hehtaarista runsaaseen kymmeneen hehtaariin. Vaikka poiston perusteena ei näiltä osin ole kohteen pinta-ala, vaan mahdollisesti alle 200 metrin leveys, kohteita ei hallinto-oikeuden käsityksen mukaan voida pitää käsitteellisesti pienialaisina tai muutoinkaan tällä perusteella suojeluarvonsa tai maakunnallisen merkityksensä menettäneinä. Kun näiden alueiden kumoamiselle ei ole esitetty luontoarvojen heikentymiseen tai muitakaan kaavan sisältövaatimuksiin liittyvää perustetta, ratkaisua on myös tältä osin pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja 28 §:n 3 momentin 6 kohdassa säädettyjen maakuntakaavan luonnonarvojen vaalimista koskevien sisältövaatimusten sekä 32 §:n 1 momentissa säädetyn ohjausvaikutuksen kannalta lainvastaisena.
(10) Kun lisäksi otetaan huomioon, että osa suojelualuemerkintöjen poistoista perustuu (---) selvityksiin tai arviointeihin, jotka eivät ole olleet, eivätkä ole voineetkaan olla maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyn vuorovaikutusmenettelyn kohteena, aiemmissa maakuntakaavoissa osoitettujen suojeluvarausten kumoamista koskeva ratkaisu on eri perustein lukuisien kohteiden osalta lainvastaisena kumottava.
(11) Koska kaavan on tarkoitettu muodostavan luontoarvot turvaava kokonaisuus, ja koska maakuntakaavan osittainen kumoaminen johtaisi sekä oikeudellisesti että kuntakaavoituksen ohjausvaikutuksen kannalta epäselvään tilanteeseen, aiempien maakuntakaavojen luonnonsuojelumerkintöjen kumoamista koskeva ratkaisu on näissä oloissa kumottava. Näin ollen aiemmissa maakuntakaavoissa esitetyt luonnonsuojelualueet ja niitä koskevat merkinnät jäävät kokonaisuudessaan voimaan Uusimaa 2050 -kaavassa esitettyjen suojelualueiden ohella. Se, että alueiden kumoamiselle on mahdollisesti kaavan nähtävillä pitämisen jälkeen valmistuneissa selvityksissä tai arvioinneissa joiltakin osin esitetty sinänsä asianmukaiset perusteet, ei näissä oloissa anna aihetta arvioida asiaa toisin.
Merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä
(12) Pääkaupunkiseudun ulkopuolella keskustatoimintojen alueilla ei ole kaupan mitoitusta eikä laadun rajoitusta. Pääkaupunkiseudun ulkopuolella saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikköjä erikseen sijoituspaikaksi osoitetuille kaupan alueille, joille on osoitettu maakuntakaavassa kaupan alueiden enimmäismitoitukset (30 000–125 000 k-m2). Lisäksi erikseen merkittyjen palvelukeskittymien alueille saa sijoittaa 6 000 k-m2. Pääkaupunkiseudun ulkopuolella saa edellä kerrottujen lisäksi sijoittaa kehittämisperiaatemerkinnällä osoitetulle taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeelle kaupallisia palveluja aina 10 000 k-m2:iin asti ilman, että kysymyksessä on merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikkö.
(13) Hallinto-oikeus toteaa tarkastelunsa lähtökohtana, että maakuntahallituksen lausunnossakin viitatun yleisen suunnittelumääräyksen kohdan ”Merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat ovat seuraavat, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta” sanamuoto edellyttää uusia selvityksiä käytännössä ainoastaan siinä tapauksessa, että poikkeaminen tapahtuu rajasta ylöspäin, koska määräys ei sitovasti edellytä rajojen uudelleen arviointia yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa, vaan ainoastaan, mikäli niistä halutaan poiketa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon vähittäiskauppaa koskevien maankäyttö- ja rakennuslain säännösten tarkoitus, on valituksissa tarkoitetulle alarajan nostolle maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:ssä tarkoitetusta 4 000 k-m2:sta merkittävästi korkeammalle esitettävä riittävät perusteet jo maakuntakaavaa varten laadituissa selvityksissä eikä niitä voi jättää pelkästään kuntakaavoituksen varaan. Näin ollen sille maakuntaliiton lausunnossa viitatulle seikalle, että rajoista on mahdollista poiketa selvitysten perusteella, ei voida antaa ratkaisevaa oikeudellista merkitystä sen paremmin vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevien erityisten sisältövaatimusten kuin vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumista koskevien säännöstenkään kannalta.
(14) Samasta syystä ja kun otetaan huomioon, että kaavan on täytettävä maankäyttö- ja rakennuslain 71 b ja c pykälien vaatimukset siinäkin tilanteessa, että kaikki kaavan mahdollistama mitoitus toteutuu, ratkaisevaa merkitystä ei voida antaa myöskään sille lausunnossa viitatulle seikalle, että selvityksissä on pidetty epätodennäköisenä, että näin suuret kauppapaikat voisivat tosiasiallisesti kaikissa kunnissa ja kaikilta osin toteutua.
(15) Hallinto-oikeus toteaa, että selvityksistä ilmenee, että 10 000 k-m2:n alarajaa voidaan pitää asukasmääriltään ja ostovoimaltaan pääkaupunkiseudulla ja joidenkin suurimpien kuntien osalta siinä määrin alhaisena, että rajan nostamista lain tarkoittamaa 4 000 kerrosneliömetriä suuremmaksi voidaan pitää vähittäiskaupan sijoittumisen ja keskustojen ensisijaisuuden kannalta ongelmattomana. Suuressa osaa kuntia valituksenalainen määräys ja merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alarajan nosto 10 000 k-m2:iin yhdessä muiden maakuntakaavan kauppaa koskevien merkintöjen kanssa nostaa kaupan kokonaismitoituksen kuitenkin niin korkeaksi, ettei maakuntakaavaratkaisu enää voi maankäyttö- ja rakennuslain 9 a luvussa tarkoitetulla tavalla ohjata vähittäiskaupan sijoittumista. Merkitykseltään seudullisiksi katsottavien vähittäiskaupan suuryksikköjen sijoittuminen siirtyisi tässä tilanteessa tosiasiallisesti ratkaistavaksi yksittäisten kuntien yleis- ja asemakaavoissa eikä maakuntakaavalla, mikä olisi vastoin maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kaavaohjausjärjestelmää, jossa seudullinen maankäyttö tulee ratkaista maakuntakaavalla.
(16) Maakuntakaavassa valitun ratkaisun ohjausvaikutuksen heikentymistä korostaa osaltaan lisäksi se, että valituksenalaisen määräyksen lisäksi kaavassa on osoitettu pääsääntöisesti useita palvelukeskittymiä, jotka mahdollistavat maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:ssä tarkoitettua 4 000 kerrosneliömetriä suurempien vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumisen osin hyvinkin etäälle keskustatoimintojen alueista. Selvitysten perusteella on ilmeistä, että osassa kuntia pelkästään palvelukeskittymien ja valituksenalaisen määräyksen mahdollistama mitoitus ylittää selvästi laskelmat, joiden mukaan kerrosalaltaan 5 000 neliömetrin kokoinen myymälä tarvitsee noin 12 000 asukasta ja 10 000 neliömetrin myymälä noin 26 000 asukasta, vaikka eri ostovoimaa lisäävät tekijät, kuten esimerkiksi vapaa-ajan asumisen ja matkailun sekä tavoitteelliset ostovoiman siirtymät otetaan huomioon.
(17) Näistä lähtökohdista hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavan seudullisuuden koon alarajoja on maakuntakaavassa tarkasteltu koko kunnan väestömäärän pohjalta siten, että merkitystä ei ole annettu esimerkiksi kuntaliitoskuntien monikeskustaisille rakenteille. Näissä oloissa, kun erityisesti otetaan huomioon, että edes koko väestömäärään pohjautuvaan tarkastelutapaan perustuvat ennusteet eivät riittävästi tue nyt valittuja alarajoja, ei asiassa laadittujen selvitysten valossa ole siten varmistettu, että vähittäiskaupan ratkaisulla valituksenalaisilta osin ei olisi maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 1 momentin 1–3 kohdissa tarkoitettuja merkittäviä haitallisia vaikutuksia keskusta-alueiden kaupallisiin palveluihin ja niiden kehittämiseen ja palvelujen saavutettavuuteen joukkoliikenteellä ja kevyellä liikenteellä. Selvityksistä ei riittävällä varmuudella ole liioin pääteltävissä, että valittu ratkaisu edistäisi sellaisen palveluverkon kehitystä, jossa asiointimatkojen pituudet ovat kohtuulliset ja liikenteestä aiheutuvat haitalliset vaikutukset mahdollisimman vähäiset.
(18) Tähän nähden ja kun kysymyksessä olevan ratkaisun ei siten selvitysten perusteella riittävällä varmuudella ole katsottava ohjaavan alemmantasoista kaavoitusta varmistamaan Uudenmaan erilaisten kuntien erityyppisten keskusta-alueiden ensisijaisuutta vähittäiskaupan suuryksikköjen sijoittumisessa, on päätös valituksenalaiselta osin maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena kumottava. Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että kumoamisen johdosta muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä tulee noudatettavaksi maakuntakaavan kauppaa ja elinkeinoja koskeva yleinen suunnittelumääräys.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Petteri Leppikorpi ja Esa Hakkola, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(19) Luoman Kyläyhdistys – Kirkkonummi ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin Espoon ja Kirkkonummen rajalla sijaitsevalle alueelle on osoitettu ”raskaan raideliikenteen varikko” -kohdemerkintä. Mainittu varikkomerkintä kohdistuu alueelle, joka käsittää Espoon Mankin kylään ja Kirkkonummen Luoman kylään kuuluvia alueita. Alueella on järjestettävä katselmus merkinnän vaikutusalueella vallitsevien olosuhteiden ja muutoksenhaun kohteena olevasta kaavasta niihin kohdistuvien vaikutusten hahmottamiseksi. Uudenmaan liitto on velvoitettava korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut korkoineen.
Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:
(20) Varikkomerkintä on sisällytetty kaavaehdotukseen vasta luonnosvaiheen jälkeen. Osallisilla ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta osallistua ja vaikuttaa kaavoitusmenettelyyn, vaikka merkinnässä on toteutuessaan kysymys vaikutuksiltaan laaja-alaisesta toiminnasta, joka muuttaisi erityisen merkittävän kulttuuri- ja luontoympäristön teolliseksi ympäristöksi. Viranomaisneuvotteluja alueellisten museoiden (Espoon kaupunginmuseo ja Länsi-Uudenmaan Museo) tai Museoviraston kanssa ei ole pidetty merkintään liittyen.
(21) Varikkomerkintä sijoittuu kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen ympäristöön sekä lisäksi Espoonlahti-Saunalahti Natura 2000 -alueen välittömään läheisyyteen. Alueen maaperä on sulfaattisavipitoista ja soveltuu erittäin huonosti rakentamiseen. Mankin alueella Kehä III:n ja Kauklahden väylän risteyksessä sijaitsee 1-luokan pohjavesiesiintymä ja osa varikkoalueesta on lisäksi tulvariskialuetta. Varikkomerkintä perustuu eri sijaintivaihtoehtojen kartoittamisen osalta puutteelliseen tarkasteluun. Varikkomerkinnän toteuttamisedellytyksiä ei myöskään ole varmistettu maankäyttö- ja rakennuslain eikä luonnonsuojelu- ja vesienhoitolainsäädännön edellyttämällä tavalla riittävin ja alueen erityisolosuhteet huomioon ottavin selvityksin.
(22) Varikkomerkintä on maakuntakaavalle asetettujen sisältövaatimusten vastainen. Merkintä ei toteuta valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vaatimuksia kulttuuriympäristön suojelua eikä arvokkaiden ja ekologisten yhteyksien säilymistä koskevien tavoitteiden osalta. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät myös, että maankäytön suunnittelussa varaudutaan sään ääri-ilmiöihin ja tulviin sekä ilmastonmuutoksen vaikutuksiin. Uusi rakentaminen on sijoitettava tulvariskialueiden ulkopuolelle tai tulvariskien hallinta on varmistettava muutoin.
(23) Luoman ja Mankin kylien kulttuuriympäristön avoimeen peltomaisemaan esitetty varikkoalueen toteuttamisen mahdollistava merkintä on ristiriidassa maakuntakaavan luonnon- ja kulttuuriympäristön säilyttämistä koskevien merkintöjen kanssa. Lisäksi varikkoalueen toteuttaminen vaarantaa vaikutusalueen luontoarvot sekä heikentää vaikutusalueen asumisolosuhteita ja asumisympäristön laatua. Varikkomerkintä sijoittuu maisemallisesti erittäin näkyvälle paikalle ja tästä syystä varikon toteuttamisesta aiheutuvat maisemavaikutukset olisivat merkittäviä. Varikkoalueen toteutuessa sen ja Kehä III -väylän yhteisvaikutukset myös nostaisivat pysyvästi alueen melutasoa. Melutaso vaikuttaa asutukseen, virkistysalueen käyttöön ja luonnonsuojelualueisiin. Varikko muuttaisi lisäksi asuinympäristön valo-olosuhteita merkittävästi.
(24) Varikkomerkintä sijoittuu alueelle, joka on pääasiallisesti aktiivisessa maataloustuotannossa ja alueella toimii useita perheviljelmiä. Varikko uhkaisi perheviljelmien toimintaedellytyksiä alueella. Luoman alueella on myös majoitus- ja ravintolatoimintaa. Kaavaratkaisussa ei ole huomioitu alueiden käytön taloudellisuutta, elinkeinojen toimintaedellytyksiä eikä sitä, ettei maanomistajille tai muille oikeudenhaltijoille aiheudu kohtuutonta haittaa.
(25) A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin Espoon ja Kirkkonummen rajalla sijaitsevalle alueelle on osoitettu ”raskaan raideliikenteen varikko” -kohdemerkintä. Mainittu varikkomerkintä kohdistuu alueelle, joka käsittää Espoon Mankin kylään ja Kirkkonummen Luoman kylään kuuluvia alueita. Alueella on järjestettävä katselmus merkinnän vaikutusalueella vallitsevien olosuhteiden ja muutoksenhaun kohteena olevasta kaavasta niihin kohdistuvien vaikutusten hahmottamiseksi. Uudenmaan liitto on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkoineen.
(26) A on perustellut vaatimuksiaan olennaisilta osin samalla tavoin kuin Luoman Kyläyhdistys – Kirkkonummi ry. A on lisäksi esittänyt, että varikon toteuttaminen heikentäisi alueen läheisyydessä sijaitsevien hevostallin, omenatarhan ja mehiläistuotannon toimintaedellytyksiä ja aiheuttaisi hänelle yrittäjänä kohtuutonta haittaa.
(27) B on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin Espoon ja Kirkkonummen rajalla sijaitsevalle alueelle on osoitettu ”raskaan raideliikenteen varikko” -kohdemerkintä. Mainittu varikkomerkintä kohdistuu alueelle, joka käsittää Espoon Mankin kylään ja Kirkkonummen Luoman kylään kuuluvia alueita. Alueella on järjestettävä katselmus merkinnän vaikutusalueella vallitsevien olosuhteiden ja muutoksenhaun kohteena olevasta kaavasta niihin kohdistuvien vaikutusten hahmottamiseksi. Uudenmaan liitto on velvoitettava korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut korkoineen.
(28) B on perustellut vaatimuksiaan olennaisilta osin samalla tavoin kuin Luoman Kyläyhdistys – Kirkkonummi ry. B on lisäksi esittänyt, että varikon toteuttaminen heikentäisi alueen kulttuurihistorialliseen ympäristöön pohjautuvien elinkeinojen toimintaedellytyksiä ja aiheuttaisi hänelle maanomistajana ja yrittäjänä kohtuutonta haittaa.
(29) C on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin Espoon ja Kirkkonummen rajalla sijaitsevalle alueelle on osoitettu ”raskaan raideliikenteen varikko” -kohdemerkintä. Mainittu varikkomerkintä kohdistuu alueelle, joka käsittää Espoon Mankin kylään ja Kirkkonummen Luoman kylään kuuluvia alueita. Alueella on järjestettävä katselmus merkinnän vaikutusalueella vallitsevien olosuhteiden ja muutoksenhaun kohteena olevasta kaavasta niihin kohdistuvien vaikutusten hahmottamiseksi. Uudenmaan liitto on velvoitettava korvaamaan C:n oikeudenkäyntikulut korkoineen.
(30) C on perustellut vaatimuksiaan olennaisilta osin samalla tavoin kuin Luoman Kyläyhdistys – Kirkkonummi ry. C on lisäksi esittänyt, että varikon toteuttaminen heikentäisi maatalouden ja perheviljelyn toimintaedellytyksiä alueella ja aiheuttaisi hänelle yrittäjänä kohtuutonta haittaa.
(31) Kirkkonummen kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin Espoon ja Kirkkonummen rajalla sijaitsevalle alueelle on osoitettu ”raskaan raideliikenteen varikko” -kohdemerkintä. Mainittu varikkomerkintä kohdistuu alueelle, joka käsittää Espoon Mankin kylään ja Kirkkonummen Luoman kylään kuuluvia alueita.
Kunnanhallitus on perustellut vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:
(32) Kysymyksessä olevaa kohdemerkintää koskevan suunnittelumääräyksen sisältöön tehtiin merkittävä lisäys Uusimaa-kaava 2050 kokonaisuuden nähtävillä olon 8.10.–8.11.2019 jälkeen. Vaikka lisäyksellä on johdettu kunnalle huomattavia velvoitteita yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, kunnalle ei varattu mahdollisuutta ottaa kantaa täydentyneeseen suunnittelumääräykseen. Kaavavalmistelun vuorovaikutteisuus ja avoimuus ei siten ole toteutunut. Kirkkonummen kunta on lisäksi kaavaehdotuksesta antamassaan muistutuksessa ilmoittanut vastustavansa raideliikenteen varikon sijoittamista sen alueelle.
(33) Vaihemaakuntakaava ei täytä mainitun kohdemerkinnän osalta maakuntakaavalle asetettuja sisältövaatimuksia. Merkinnän tarkoittamalle alueelle osoitettu lukuisia toistensa kanssa ristiriitaisia merkintöjä määräyksineen, joten maakuntakaavan ohjausvaikutus jää epäselväksi. Merkintään liittyvät lukuisat suunnittelun reunaehdot yhdessä aluetta koskevien muiden maakuntakaavan maankäyttömerkintöjen ja niiden suunnittelumääräysten kanssa johtavat lisäksi tilanteeseen, jossa alueen kehittäminen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tosiasiallisesti estyy.
(34) Alueen muuttaminen varikoksi on vahingollista alueen perinteisen metsä- ja maatalouselinkeinon kannalta. Luoman ja Mankin alueiden maaperä on valtaosin savea ja alueella esiintyy suurella todennäköisyydellä happamia sulfaattimaita. Alue sopii tämän vuoksi äärimmäisen huonosti varikkoalueen rakentamiseen. Erityisesti Luoman alue on kulttuuriperinnöltään maakunnallisesti ja osin myös valtakunnallisesti arvokasta. Suunnitellulla maankäytöllä olisi Mankin alueen osalta myös kielteinen vaikutus Espoonlahteen ja siihen liittyvään Natura-alueeseen sekä osaan Espoonjokilaaksoa. Luoman alueella puolestaan virtaa myös Luomanpuro, jolla on tärkeää ja edelleen kasvavaa merkitystä meritaimenen lisääntymisessä. Varikkohanke uhkaa mainittuja pienimuotoisia ja herkkiä vesialueita sekä haittaa tärkeiden vesialueiden kestävää käyttöä ja ekologista kestävyyttä.
(35) D ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin Espoon ja Kirkkonummen rajalla sijaitsevalle alueelle on osoitettu ”raskaan raideliikenteen varikko” -kohdemerkintä. Mainittu varikkomerkintä kohdistuu alueelle, joka käsittää Espoon Mankin kylään ja Kirkkonummen Luoman kylään kuuluvia alueita. Alueella on järjestettävä katselmus varikkomerkinnän vaikutusalueella vallitsevien olosuhteiden ja muutoksenhaun kohteena olevasta kaavasta niihin kohdistuvien vaikutusten hahmottamiseksi. Uudenmaan liitto on velvoitettava korvaamaan D:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulut korkoineen.
(36) D ja hänen asiakumppaninsa ovat perustelleet vaatimuksiaan olennaisilta osin samalla tavoin kuin Luoman Kyläyhdistys – Kirkkonummi ry.
(37) E ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin Espoon ja Kirkkonummen rajalla sijaitsevalle alueelle on osoitettu ”raskaan raideliikenteen varikko” -kohdemerkintä. Mainittu varikkomerkintä kohdistuu alueelle, joka käsittää Espoon Mankin kylään ja Kirkkonummen Luoman kylään kuuluvia alueita. Alueella on järjestettävä katselmus merkinnän vaikutusalueella vallitsevien olosuhteiden ja muutoksenhaun kohteena olevasta kaavasta niihin kohdistuvien vaikutusten hahmottamiseksi. Uudenmaan liitto on velvoitettava korvaamaan E:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulut korkoineen.
(38) E ja hänen asiakumppaninsa ovat perustelleet vaatimuksiaan olennaisilta osin samalla tavoin kuin Luoman Kyläyhdistys – Kirkkonummi ry.
(39) MTK-Uusimaa ry ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan ja vaihemaakuntakaava palautetaan uuteen valmisteluun.
MTK-Uusimaa ry ja sen asiakumppanit ovat perustelleet vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:
(40) Kaavoitusprosessissa ei ole noudatettu maankäyttö- ja rakennuslain velvoitteita vuorovaikutteisesta kaavoitusprosessista. Vaihemaakuntakaavassa osoitetuilla laaja-alaisilla suojelualuemerkinnöillä (SL) on niin suuri oikeudellinen ja taloudellinen merkitys maa- ja metsätalousmaan omistajille, että kaikkia maanomistajia, joiden kiinteistöt sisältyvät suojelualueeseen, olisi tullut informoida ja kuulla henkilökohtaisesti. Selvityksiä, joihin SL-rajaukset perustuvat, ei myöskään ole ollut saatavilla vielä kaavaehdotuksen nähtävillä ollessakaan. Kaavaan osalliset eli maanomistajat eivät siten ole pystyneet riittävällä tavalla perehtymään kaavaehdotuksen perusteisiin ja vaikuttamaan mailleen tuleviin rajauksiin ja rajoituksiin. Maakuntakaavan selostuksessa ei ole esitetty kaavaprosessin aikana maankäyttö- ja rakennusasetuksen 10 §:n edellyttämiä tarpeellisia tietoja.
(41) Kaavaratkaisu ei perustu suojelualuemerkintöjen osalta riittäviin selvityksiin. Kaava-aineistoon ei myöskään sisälly selvitystä edellytyksistä muodostaa suojelualueet luonnonsuojelulain mukaisiksi luonnonsuojelualueiksi. Maankäyttö- ja rakennuslaki velvoittaa ottamaan maakuntakaavoituksessa huomioon luonnonsuojelulain mukaisessa menettelyssä perustetut luonnonsuojelualueet, mutta ei oikeuta tekemään suojelualuemerkintöjä heikoin luonnontieteellisin perustein ja ilman maanomistajan suostumusta. Maakuntakaavan suojelualuemerkinnällä on oltava selkeä peruste, joka on muodostunut luonnonsuojelulain mukaisessa menettelyssä. Suojelualuemerkintöjä koskevat suunnittelumääräykset ovat sekä maanomistajien että muiden toimijoiden kannalta epäselviä, eivätkä täytä kaavan oikeusvaikutusten selkeyden vaatimusta.
(42) Metsälaki ei ole voimassa maakuntakaavassa suojelualuemerkinnällä osoitetuilla alueilla, jos maakuntakaava on ainoa alueella voimassa oleva kaava. Kestävän metsätalouden rahoituslain mukaiset rahoitusmahdollisuudet ja kannustinjärjestelmät eivät nekään ole käytettävissä näillä alueilla. Vaihemaakuntakaava rajaa laajasti maanomistajien oikeutta käyttää omaisuuttaan, mutta ei kuitenkaan takaa maanomistajalle minkäänlaista korvausta määräämisoikeuden menettämisestä. Perustuslain 15 § edellyttää, että omaisuuden ottaminen yleiseen tarpeeseen tapahtuu lain voimalla ja täyttä korvausta vastaan. Suojelualuemerkinnät yksityisten maanomistajien alueilla aiheuttavat maanomistajille kohtuutonta haittaa.
(43) Uudenmaan maakuntahallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n, Espoon ympäristöyhdistys ry:n sekä Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksista osin kumonnut maakuntavaltuuston päätöksen, ja että maakuntavaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset näiltä osin hylätään.
Maakuntahallitus on perustellut vaatimuksiaan luonnonsuojelualueiden osalta keskeisesti seuraavasti:
(44) Hallinto-oikeus on ylittänyt toimivaltansa kumotessaan kaavaratkaisulla kumoutuviksi tarkoitettuja luonnonsuojelualuemerkintöjä. Hallinto-oikeuden päätös perustuu lisäksi virheelliseen lainsoveltamiseen. Hallinto-oikeuteen ei ole valitettu sillä perusteella, että kaavassa esitetty luonnonsuojelua koskeva ratkaisu olisi lainvastainen.
(45) Maakuntavaltuuston päätös hyväksyä kaava ei sisällä erillistä ratkaisua kumota suojelualuevarauksia tai mitään muitakaan merkintöjä. Maakuntavaltuusto on hyväksynyt kaavan, joka voimaantullessaan kumoaisi ja korvaisi Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavan ratkaisun myös suojeluratkaisun osalta. Hallinto-oikeus ei ole voinut kumota kaavan hyväksymispäätöksessä kumoutuviksi tarkoitettuja alueita ilman, että se olisi ottanut kantaa hyväksytyn kaavan suojeluratkaisun lainmukaisuuteen kokonaisuutena. Maakuntaliiton harkintavaltaan kuuluu ratkaista, miten yleispiirteisesti tai yksityiskohtaisesti se kaavaratkaisun sisällön esittää. Koska Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavan luonnonsuojelualueita koskevat aluevarausmerkinnät jäävät hallinto-oikeuden päätöksen perusteella voimaan, aiheutuu myös epäselvyyttä siitä, mitkä samoille alueille osoitetuista hyväksytyn kaavan muista merkinnöistä ja määräyksistä ovat voimassa.
(46) Suojelualueita koskevassa vaikutusten arvioinnissa on tarkasteltu ekologisen verkoston kokonaisuutta. Alle viiden hehtaarin kohteilla tai kapeilla alueilla ei ole vastaavaa merkitystä maakuntatason alueidenkäytön ohjauksen kannalta kuin laajemmilla alueilla. Yleisten suunnittelumääräysten mukaisesti yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä on otettava huomioon ympäristön arvokkaat ominaispiirteet ja turvattava luontoarvot. Tämä määräys koskee myös pienialaisia luonnonsuojelullisesti arvokkaita kohteita. Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden liitekartassa esitetään maakunnallisesti arvokkaat luontokohteet, joita ei esitetä kaavakartalla.
(47) Suojelualueita koskeva ratkaisu on kaava-asiakirjoissa perusteltu ja se perustuu riittäviin selvityksiin niin osoitettujen kuin kumottavaksi tarkoitettujen alueiden osalta. Suojelualueratkaisu ja sitä koskevat selvitykset ovat olleet keskeisiltä osin osallisten arvioitavissa kaavan ehdotusvaiheen kuulemisessa. Kaavaehdotuksen uudelleen nähtäville asettamisen kynnys ylittyy vasta, jos kaavaa on muutettu olennaisesti ehdotusvaiheen jälkeen.
Maakuntahallitus on perustellut vaatimuksiaan Natura 2000 -kohteisiin kuuluvien alueiden osalta keskeisesti seuraavasti:
(48) Natura 2000 -kohteiden alueet osoitetaan maa- ja vesialueilla rasterimerkinnällä ja jokikohteet viivamerkinnällä. Merkinnöillä ei ole omaa suunnittelumääräystä, mutta kaavaan sisältyy yleismääräys Natura 2000 -alueiden huomioon ottamiseksi. Natura 2000 -kohteiden huomioon ottaminen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tapahtuu kuitenkin ensisijaisesti luonnonsuojelulain kautta. Luonnonsuojelulaki edellyttää kaavaratkaisusta riippumatta, ettei Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja saa merkittävästi heikentää.
(49) Vaikka kaavakartalla ei osoiteta alle viiden hehtaarin suuruisia Natura-alueita, myös pienet alueet on otettu Natura-arvioinneissa huomioon. Pienialaisten alueiden esitystavan muutos on osa Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuudessa vaihemaakuntakaavoille asetettuja tavoitteita, joiden perusteella Uudenmaan liitto on päättänyt laatia kaavan ohjaustavaltaan aiempaa yleispiirteisempänä ja strategisempana. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteella jäisi voimaan Natura 2000 -alueiden ominaisuusmerkintöjä merialueilla, jotka eivät enää kuulu Natura 2000 -alueiden rajauksiin.
Maakuntahallitus on perustellut vaatimuksiaan vähittäiskaupan suuryksiköiden osalta keskeisesti seuraavasti:
(50) Vaihemaakuntakaavassa osoitettu kaupan mitoitus osoittaa uuden liiketilan tarpeen Uudellamaalla ja se sisältää sekä paikallisesti että seudullisesti merkittävän liiketilan. Maakuntakaavaa laatiessaan ja kaavaratkaisussaan Uudenmaan liitto on pyrkinyt ottamaan huomioon myös toimivan kilpailun edellytykset esittämällä kaupan ratkaisussa väljyyttä ja vaihtoehtoisia sijaintipaikkoja. Mitä tiheämpi palveluverkko, sen paremmin palvelut ovat saavutettavissa ja asiointimatkat lyhyempiä.
(51) Maakuntakaavalla ohjataan seudullisesti merkittävää kauppaa. Kauppa kysymyksessä olevilla pääkaupunkiseudun ulkopuolisilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä ei ole riittävän vetovoimainen seudullisesti, jos vähittäiskaupan suuryksikkökoko on vähäisempi kuin 10 000 k-m2. Kaavassa on suunnattu kokonaisuudessaan vain neljännes Uudenmaan kaupan mitoituksesta keskustan ulkopuolisiin vähittäiskaupan suuryksiköihin.
(52) Jos keskustojen ulkopuolelle sijoittuu paikallista kauppaa, se on kuntakaavoituksessa osoitettava ja selvitettävä asia. Jos keskustan ulkopuolelle taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeelle sijoittuu 9 999 k-m2:n suuruinen myymälä tai myymäläkeskittymä, sillä on todennäköisesti vaikutusta läheisen pienen keskustan elinvoimaan, mutta tämä vaikutus on paikallista. Selvityksen perusteella alle 10 000 k-m2:n kokoinen myymälä ei ole siinä määrin vetovoimainen, että se vaikuttaisi seudullisesti naapurikunnan keskustan elinvoimaisuuteen. Vaikutus läheiseen keskustaan on samansuuntainen, jos taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeelle sijoittuu 3 999 k-m2:n suuruinen myymälä. Ratkaisut ovat paikallisia ja paikallisesti merkittäviä.
(53) Vaikutukset keskustan ensisijaisuuteen kaupan sijaintipaikkana eivät ole välittömästi yhteydessä kaupan mitoituksen alarajaan. Jo 4 000 k-m2:n suuruinen yksikkö keskustan ulkopuolella voi vaikuttaa pienen keskustan elinvoimaan. Seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön koon määrittelyyn ei siten vaikuta vain se, että löytyykö sille asiakkaita oman kunnan alueelta, vaan myös se, miten paljon sen ennakoidaan saavan asiakkaita oman kuntansa ulkopuolelta ja se minkä kokoisella kaupan alueella, kaupan laatu (toimiala) huomioon ottaen, voidaan katsoa olevan seudullisia vaikutuksia.
(54) Merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat seudulliselle keskustahakuiselle kaupalle ja paljon tilaa vaativalle erikoiskaupalle on selvitetty riittävästi ajantasaisiin selvityksiin perustuen ja kaavalle asetetut tavoitteet ja kaupan toimintaedellytykset huomioon ottaen. Selvityksin on varmistuttu, että ratkaisu ei vaaranna keskustakaupan toimintaedellytyksiä. Myös kestävä saavutettavuus on otettu Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuudessa huomioon yhtenä keskeisenä suunnittelun lähtökohtana, sillä taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeet ovat keskusten lisäksi juuri niitä maakunnan alueita, joissa on jo nykyisellään hyvät edellytykset kestävälle liikkumiselle ja parhaat edellytykset kestävän liikkumisen edellytysten kehittämisen kannalta.
(55) Uudenmaan ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa on viitattu Mäntsälään ja väkimäärältään sitä pienempiin kuntiin eli 1 970 asukkaan kunnista noin 20 700 asukkaan kuntiin. Hallinto-oikeuden kumoamispäätöksen vaikutukset kohdistuvat Helsingin seudun vaihemaakuntakaavan osalta kuitenkin pääosin Mäntsälää suurempiin kuntiin.
(56) Lisäksi hallinto-oikeuden päätös, jolla vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräys on kumottu osittain, tosiasiallisesti muuttaa kaupan mitoitusta ja koko kauppaa koskevaa Uudenmaan liiton tekemää suunnitteluratkaisua.
(57) Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin Espoon ja Kirkkonummen rajalla sijaitsevalle Espoon Mankin kylän alueita ja Kirkkonummen Luoman kylän alueita käsittävälle alueelle on osoitettu ”raskaan raideliikenteen varikko” -kohdemerkintä sekä siltä osin kuin vaihemaakuntakaavalla kumoutuu merkittävä osa voimassa olevien maakuntakaavojen viheryhteysmerkintöjä.
Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:
(58) Mankin ja Luoman alueelle osoitetut varikkovaihtoehdot sijaitsevat tulvariskialueella ja maakunnallisesti arvokkaassa kulttuuriympäristössä. Varikko sijaitsisi myös Espoonlahti-Saunalahti Natura 2000 -alueen välittömässä läheisyydessä Espoonlahden valuma-alueella, mikä on merkittävä riski Natura-alueeseen kohdistuvien hulevesi- ja muiden päästöjen suhteen. Natura-alueen keskeisiin suojeluperusteisiin kuuluu vedessä elävän meriuposkuoriaisen esiintyminen. Kaavassa osoitetun kohdemerkinnän sijainnista ja alueen maaperäolosuhteista johtuen on erittäin epätodennäköistä, että yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa olisi löydettävissä sellaista ratkaisua, joka olisi yhtä aikaa sekä mahdollinen toteutettavaksi lain puitteissa että vastaisi niihin tarpeisiin, joiden vuoksi varikkomerkintä on maakuntakaavaan tehty.
(59) Vaihemaakuntakaavaa varten laadittu Natura-arviointi perustuu puutteellisiin ja osin virheellisiin tietoihin ja olettamiin, eikä sitä johtopäätöksineen ja suosituksineen näistä syistä voida pitää lain vaatimukset täyttävänä arviointina. Natura-arvioinnissa ei ole otettu riittävästi huomioon tulvariskialueita eikä rakentamisen ja tulvariskien yhteisvaikutuksia luonnonarvoihin. Näin ollen jää vähintään varteenotettava tieteellinen epäilys siitä, että varikkohankkeesta aiheutuisi niin rakentamis- kuin operointivaiheessakin Natura-alueen suojeluperusteena oleviin luontotyyppeihin kohdistuvaa, merkittävästi niitä heikentävää haittaa.
(60) Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuudessa on kaikki kolme vaihemaakuntakaavaa mukaan lukien jätetty esittämättä yli 90 aiemmin vähintään maakunnallisesti merkittäväksi määritettyä viheryhteyttä. Ratkaisu ei täytä maakuntakaavan sisältövaatimuksia eikä huolehdi riittävästi valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämästä viherverkoston jatkuvuudesta. Kaava-aineistosta myös puuttuu selvitys, jossa olisi kumoutuviksi tulevien viheryhteystarvemerkintöjen osalta viheryhteyskohtaisesti arvioitu ja dokumentoitu ne tekijät, joiden takia kyseinen merkintä on katsottu perustelluksi kumota.
(61) Uudenmaan maakuntahallitus on antanut lausuman Luoman Kyläyhdistys – Kirkkonummi ry:n, A:n, B:n, C:n, Kirkkonummen kunnanhallituksen, D:n ja hänen asiakumppaneidensa, E:n ja hänen asiakumppaneidensa, MTK-Uusimaa ry:n ja sen asiakumppaneiden sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valitusten johdosta.
(62) Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry ovat antaneet lausumat Uudenmaan maakuntahallituksen valituksen johdosta. Espoon ympäristöyhdistys ry:lle on varattu tilaisuus lausuman antamiseen.
(63) Luoman Kyläyhdistys – Kirkkonummi ry, A, B, C, Kirkkonummen kunnanhallitus, D ja hänen asiakumppaninsa, E ja hänen asiakumppaninsa, MTK-Uusimaa ry ja sen asiakumppanit sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry ovat antaneet Uudenmaan maakuntahallituksen lausuman johdosta vastaselitykset.
(64) Uudenmaan maakuntahallitus on antanut Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n lausumien johdosta vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Katselmuksen järjestämistä koskeva vaatimus
(65) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 48 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi järjestää asian selvittämiseksi katselmuksen. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Luoman Kyläyhdistys - Kirkkonummi ry, A, B, C, D ja hänen asiakumppaninsa sekä E ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet katselmuksen järjestämistä, vaihemaakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä maankäytön suunnitelmana sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen järjestäminen ei ole muutoksenhakijoiden valituksissa tarkoitetun kysymyksen selvittämiseksi tarpeen.
2. Ratkaisut valituksiin
2.1 Raskaan raideliikenteen varikko
2.1.1 Kohdemerkintä ja sitä koskeva kaavaratkaisu
(66) Vaihemaakuntakaavan kohdemerkintä Raskaan raideliikenteen varikko kuuluu kaavan liikkumiseen ja logistiikkaan liittyviin merkintöihin. Merkinnän kuvauksen mukaan tällä kohdemerkinnällä osoitetaan alueita raskasta raideliikennettä palvelevaa varikkotoimintaa varten.
(67) Mainitun varikkomerkinnän suunnittelumääräyksen mukaan merkinnällä osoitetun raskaan raideliikenteen varikon sijainti ja laajuus on määriteltävä yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa siten, että alue muodostaa toiminnallisesti yhtenäisen kokonaisuuden ja alue on riittävä turvaamaan varikon toiminta- ja kehittämisedellytykset. Varikko tulee suunnitella siten, että toiminnasta aiheutuvat melu- ja muut ympäristöhäiriöt ovat mahdollisimman vähäiset. Uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava ympäristöönsä tavalla, joka turvaa ympäristö- ja luontoarvot sekä ottaa huomioon alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota hulevesien hallintaan ja varauduttava sään ääri-ilmiöihin.
(68) Muutoksenhaun kohteena oleva varikkomerkintä on osoitettu Espoon Mankin kylän ja Kirkkonummen Luoman kylän alueille Kirkkonummen ja Espoon rajan tuntumaan siten, että merkintä sijoittuu vaihemaakuntakaavassa osoitettujen olemassa olevan pääradan ja maakunnallisesti merkittävän tien (Kehä III) yhteyteen. Merkinnän molemmille puolille on osoitettu taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeet.
(69) Varikkomerkinnän ympäristöä koskee myös vaihemaakuntakaavan ominaisuusmerkintä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeästä alueesta. Tämä ominaisuusmerkintä käsittää maakunnallisesti merkittävät kohteet Luoman kylä ja Vitträskin ympäristö sekä varikkomerkinnän länsipuolella lounaasta koilliseen kulkevan Suuren rantatien, joka on valtakunnallisesti merkittävä RKY-kohde. Espoonjokilaakson maisema-alue, joka sijoittuu varikkomerkinnän itäpuolelle, on myös osoitettu kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeän alueen ominaisuusmerkinnällä. Varikkomerkinnän etelä-, itä- ja länsipuolille on osoitettu viheryhteystarve.
(70) Varikkomerkinnän eteläpuolella sijaitsee Espoonlahti-Saunalahti Natura 2000 -kohde, jota koskee mainittua ominaisuutta kuvaava kaavamerkintä sekä suojelualueen aluevarausmerkintä.
2.1.2 Kysymyksenasettelu
(71) Luoman Kyläyhdistys - Kirkkonummi ry, A, B, C, Kirkkonummen kunnanhallitus, D ja hänen asiakumppaninsa, E ja hänen asiakumppaninsa sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry ovat valituksissaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan edellä mainitun Espoon ja Kirkkonummen rajalle osoitetun varikkomerkinnän osalta.
(72) Asiassa on ratkaistavana, onko vaihemaakuntakaava valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen mainitun varikkomerkinnän osalta.
(73) Valitusten johdosta on siten otettava kantaa siihen, onko kaavaa valmisteltaessa menetelty maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutusta ja viranomaisyhteistyötä koskevien säännösten mukaisesti, onko kaavaratkaisu perustunut varikkomerkinnän osalta maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytettyihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin, aiheutuuko merkinnästä maanomistajille ja elinkeinotoiminnanharjoittajille maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa, ja täyttääkö kaavaratkaisu varikkomerkinnän osalta maankäyttö- ja rakennuslaissa maakuntakaavalle asetetut erityisesti luonnonarvojen ja maiseman vaalimista koskevat sisältövaatimukset. Samoin asiassa tulee arvioitavaksi, onko kaavaratkaisun vaikutukset läheiselle Natura 2000 -alueelle selvitetty luonnonsuojelulaissa edellytetyllä tavalla. Asiassa on myös kaavaratkaisun lainmukaisuutta arvioitaessa otettava kantaa siihen, ovatko varikkomerkinnän ja siihen liittyvien suunnittelumääräyksien oikeusvaikutukset yksityiskohtaisempaan suunnitteluun kohdistuvan ohjausvaikutuksen kannalta riittävän yksiselitteisiä.
2.1.3 Oikeudellinen arviointi
2.1.3.1 Vuorovaikutusmenettely ja viranomaisten kuuleminen
(74) Kysymyksessä oleva Espoon ja Kirkkonummen rajalle osoitettu raskaan raideliikenteen varikko -kohdemerkintä on lisätty vaihemaakuntakaavan valmisteluprosessin aikana kaavaluonnosvaiheen ja ensimmäistä kaavaehdotusta koskeneen lausuntomenettelyn jälkeen. Kaavaehdotus, johon raskaan raideliikenteen varikkoa koskeva merkintä on sisältynyt, on kuitenkin ollut nähtävillä 8.10.2019–8.11.2019, joten osallisilla ja viranomaisilla on ollut mahdollisuus muistutuksen tekemiseen kaavaehdotuksesta maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Myös kuntien kuuleminen tapahtuu ensisijaisesti normaalien maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momenttiin perustuvien vuorovaikutusmenettelyjen puitteissa.
(75) Asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella Museovirasto on kutsuttu maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 1 momentissa tarkoitettuun ehdotusvaiheen viranomaisneuvotteluun 14.8.2019, jossa ovat olleet esillä muun ohella raskaan raideliikenteen varikkomerkintään liittyvät kysymykset, mutta Museovirasto ei ole osallistunut tilaisuuteen. Museovirasto on kulttuuriympäristötehtävistä vastaava viranomainen, jonka tehtävänä on ottaa kantaa maakunnallisiin suunnitelmiin, eikä viranomaisten kuulemisessa ole tapahtunut virhettä sillä perusteella, että maakuntamuseota ei ole kutsuttu viranomaisneuvotteluun. Länsi-Uudenmaan museo ja Espoon kaupunginmuseo ovat jättäneet kaavaehdotuksesta kirjalliset muistutukset, joihin kaavan laatija on antanut yhteisen kirjallisen vastineen.
(76) Varikkoaluetta koskevaa kaavamääräystä on täydennetty kaavaehdotuksen nähtävillä olon jälkeen ympäristö- ja luonnonarvojen turvaamisen, alueen kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten omaispiirteiden sekä hulevesien hallintaa koskevilta osin. Kysymys ei kuitenkaan ole ollut sellaisesta maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:ssä tarkoitetusta kaavaehdotuksen olennaisesta muuttamisesta, joka olisi edellyttänyt kaavaehdotuksen asettamista uudelleen nähtäville.
(77) Päätös vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä ei ole ollut muutoksenhakijoiden esittämillä vuorovaikutukseen tai kaavoitusmenettelyyn liittyvillä perusteilla lainvastainen.
2.1.3.2 Varikon sijaintipaikan valintaa, ympäristövaikutuksia ja rakennettavuutta koskevien selvitysten riittävyys
(78) Vaihemaakuntakaavassa rantaradalle Kirkkonummen ja Espoon rajan tuntumaan osoitetulla raskaan raideliikenteen varikko -kohdemerkinnällä ei ole määritelty varikkoalueen täsmällistä sijaintia eikä laajuutta. Arvioitaessa sitä, onko kaavaratkaisu varikkomerkinnän osalta perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin, on samoin otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentista ilmenevä maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä maankäytön suunnitteluvälineenä sekä maakuntakaavan oikeusvaikutuksien toteutuminen alemmanasteiseen kaavoitukseen kohdistuvan ohjausvaikutuksen kautta maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:ssä tarkoitetulla tavalla.
(79) Maakuntakaavan tarkoitus ei siten edellytä, että maakuntakaavassa osoitetun maankäytön toteuttaminen tulisi yksityiskohtaisesti ratkaista jo maakuntakaavatasolla. Varikkohankkeen toteuttaminen edellyttää maakuntakaavatasoa merkittävästi yksityiskohtaisempaa jatkosuunnittelua, jossa ratkaistaan muun ohella varikon alueellinen ulottuvuus. Laadittujen selvitysten perusteella on kuitenkin voitava varmistaa maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä säädettyjen maakuntakaavan sisältövaatimusten täyttyminen sekä tähän liittyen myös voitava arvioida, onko varikkohanke ennalta arvioiden toteutettavissa yksityiskohtaisessa suunnittelussa yleis- ja asemakaavan sisältövaatimusten edellyttämällä tavalla.
(80) Kaava-aineistoon sisältyvän esiselvityksen mukaan uusi lähiliikenne tarvitsee uutta junakalustoa ja vastaavasti uusi junakalusto vaatii oman varikon (Lähiliikennevarikkoselvitys Espoon ja Kirkkonummen alueella – Esiselvitys, Väyläviraston julkaisuja 35/2019). Esiselvityksessä on tarkasteltu kolmea kohdetta rantaradalla Kauklahden aseman länsipuolella: Mankkia, Luomaa ja Vuohimäkeä. Tavoitteena on saada yhdelle varikolle mahtumaan vähintään 70 pidemmän mitoitusyksikön pituista junaa. Esiselvityksen jatkotoimenpiteenä on esitetty varikkosuunnitelmien tarkentamista Mankin ja Luoman alueiden osalta. Vuohimäen aluetta on pidetty huonoimpana vaihtoehtona kaukaisen sijaintinsa vuoksi.
(81) Esiselvityksen pohjalta laadituissa selvityksissä on tarkasteltu varikon toteuttamista rantaradan ja Kehä III:n väliin sijoittuville alueille joko Espoon Mankkiin tai Kirkkonummen Luomaan. Selvityksissä on tarkasteltu varikkohankkeen liikenteellisiä vaikutuksia, varikon vaihtoehtoisten sijaintipaikkojen rakennettavuutta ja arvioituja rakennuskustannuksia, vaikutuksia kaavoitukseen ja maankäyttöön, ympäristöhäiriöitä sekä vaikutuksia ihmisiin, luontoon, maisemaan ja kulttuuriympäristöön.
(82) Esiselvityksessä tarkasteltu kohde Mankissa sijoittuu Mankinniitylle rantaradan ja Kehä III:n väliselle alueelle. Maisema on pääpiirteissään avointa, ja lähimmät asuin- ja lomarakennukset sijaitsevat alle 100 metrin päässä alueesta. Kohdealueen poikki on voimassa olevassa maakuntakaavassa osoitettu viheryhteystarve. Alue on maatalouskäytössä ja sen sisään jää muutamia pieniä metsäalueita. Alueen poikki kulkee kaksi peltojen välissä sijaitsevaa avo-ojaa, jotka laskevat Mankinjokeen.
(83) Esiselvityksessä tarkasteltu kohde Luomassa sijoittuu myös rantaradan ja Kehä III:n väliselle peltoalueelle. Alueen keskellä on pieni metsäinen saareke, jonka sisälle sijoittuvat myös alueella olevat rakennukset. Asutusta, jonne varikkoalue näkyisi, on huomattavasti enemmän kuin Mankin vaihtoehdossa. Alueelle sijoittuu paikallisesti arvokkaita luontotyyppikuvioita ja alueen pohjoisosassa kulkee luonnontilainen Luomanpuro, jota on tarkastellun alueen osalta muokattu tierummuin. Alueen läpi kulkee myös uoma, joka on Luomanpuron lailla saukon potentiaalinen kulkuyhteys. Alueen metsäalueista osa on potentiaalisia lepakoiden elinympäristöjä ja alueen läpi kulkee myös liito-oravan liikkumiselle hyvin soveltuva yhteys, joka on kuitenkin radan kohdalla heikko.
(84) Tarkasteltujen kohteiden rakennettavuudesta on esiselvityksessä sekä Mankin että Luoman alueen osalta todettu, että alueet ovat vanhaa merenpohjaa eivätkä sovellu hyvin varikon raiteiston ja rakennusten rakentamiseen. Alueiden maaperä on arvioitu rakentamiseen erittäin huonosti soveltuvaksi ja vaativan paaluperustuksen kantavaan pohjaan. Tärinän ilmeneminen on mahdollista maaperän todennäköisen savisuuden johdosta ja myös meluhäiriöt lähiasutukselle lisääntyvät äänimaailman muuttuessa. Lähiliikennejunien aiheuttama mahdollinen tärinä on kuitenkin arvioitu vähäiseksi ja se on esiselvityksen mukaan torjuttavissa pohjarakenneratkaisuilla. Varikon valaistuksesta voi esiselvityksen mukaan aiheutua ympäristöhäiriöitä ihmisille ja eläimille pimeän aikaan. Varikon aitaaminen myös aiheuttaa estevaikutuksen ihmisten ja eläinten liikkumiselle. Varikolle tullaan esiselvityksen mukaan toteuttamaan aluekohtaiset hulevesijärjestelyt, jolloin varikon toiminnasta ei todennäköisesti aiheudu vaikutuksia alueen pinta‐ ja pohjavesiin. Kohdealueille tai niiden välittömään läheisyyteen ei esiselvityksen mukaan sijoitu pohjavesialueita.
(85) Selvitysten perusteella kokoluokaltaan maakunnallisesti merkittävän varikkohankkeen toteuttaminen esiselvityksessä tarkastelluille alueille edellyttäisi merkittäviä maarakennustöitä. Varikko muuttaisi merkittävästi alueen maisemaa ja visuaalista ilmettä ja varikon toteuttamisesta aiheutuisi valo-, melu- ja tärinävaikutuksia. Lisäksi varikon toiminnalla voisi olla vaikutuksia myös pinta- ja pohjavesiin. Alueet eivät kuitenkaan selvitysten perusteella sijaitse luokitelluilla pohjavesialueilla. Mankin alueen osalta varikon toteuttamisen on todettu vaikuttavan myös alueen läpi kulkevan viheryhteyden toteutumiseen.
(86) Maakuntakaavalla ei edellä todetusti ole ratkaistu varikkoalueen tarkkaa sijaintia tai laajuutta, eikä varikkoalueen käytöstä tai toiminnoista ole vielä yksityiskohtaista suunnitelmaa. Tämän vuoksi myöskään maakuntakaavan perusteena olevissa selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa ei ole ollut tarpeen eikä mahdollistakaan yksityiskohtaisesti selvittää varikkohankkeen jatkosuunnittelussa ratkaistavia seikkoja kuten varikon sijaintipaikan paikallisista luonnonoloista ja maaperäolosuhteista hankkeen toteuttamiselle aiheutuvia vaatimuksia, eikä myöskään hankkeen toteuttamiseen liittyviä ratkaisuja liittyen esimerkiksi rakennustyönaikaiseen ja käytönaikaiseen hulevesien hallintaan, maaperän mahdolliseen sulfaattipitoisuuteen, tulvariskien hallintaan, melu- ja tärinähaittojen hallintaan tai varikkoalueen valaistukseen.
(87) Laadittuja selvityksiä voidaan varikon sijaintipaikan valintaa, ympäristövaikutuksia ja rakennettavuutta koskevilta osin pitää kaavan tarkkuustaso huomioon ottaen riittävinä.
2.1.3.3 Vaikutukset Espoonlahti–Saunalahti Natura 2000 -alueelle ja Espoonlahden vesialueen tilaan
(88) Varikkomerkinnän läheisyydessä Espoon ja Kirkkonummen rajalla sijaitsee kaksiosainen Natura 2000 -kohde Espoonlahti-Saunalahti (FI0100027), joka on suojeltu luontodirektiivin mukaisena alueena (SAC). Kohteen kokonaispinta-ala on 223 hehtaaria. Suojelun perusteena olevat luontotyypit ovat 1) fladat, kluuvijärvet ja laguuninomaiset lahdet, 2) laajat matalat lahdet, 3) Itämeren boreaaliset rantaniityt, 4) kostea suurruohokasvillisuus, 5) Fennoskandian hemiboreaaliset luontaiset jalopuumetsät, 6) boreaaliset lehdot sekä 7) Fennoskandian hakamaat ja kaskilaitumet. Suojelun perusteina olevat lajit ovat meriuposkuoriainen ja katkokynsisammal.
(89) Natura-kohdetta koskevan tietolomakkeen (25.3.1999) mukaan pinta-alaltaan 220 hehtaarin suuruinen Espoonlahden osa-alue koostuu ruovikkoisesta merenlahdesta sekä metsälehmusvaltaisen jalopuulehdon, niittyjen ja hakamaan muodostamasta maa-alueesta (Fiskarsinmäki), joka on ollut laidunkäytössä 1970-luvun loppuun saakka. Lahteen laskee kolme pientä jokea. Saunalahden noin kolmen hehtaarin suuruinen osa-alue on sisällytetty kohteeseen meriuposkuoriaisen (Macroplea pubipennis) esiintymispaikkana. Laji on tunnettu alueelta 1960-luvulta lähtien, ja populaatio on säilynyt runsaana. Meriuposkuoriaisen suojelualuerajaus koostuu muutaman hehtaarin ruovikkoisesta vesialueesta.
(90) Maakuntakaavaehdotuksesta on tehty luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettu Natura-arviointi (Uudenmaan liiton julkaisuja E 227–2019). Natura-arvioinnin mukaan kohteen läheisyyteen sijoittuva raskaan raideliikenteen varikko aiheuttaa rakentamisen ja käytön aikana ainakin hulevesistä, melusta, tärinästä ja valaistuksesta johtuvia heikentäviä vaikutuksia ympäristöönsä, joten näiden ympäristöhäiriöiden ehkäisemiseen ja lieventämiseen on arvioinnin mukaan kiinnitettävä yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa huomiota. Natura-arvioinnissa on edelleen todettu, että ilman huolellisia toimenpiteitä sekä rakennustöiden aikaiset että valmiin varikon hulevesien vaikutukset voivat heikentää Espoonlahden veden laatua. Arvioinnin johtopäätösten mukaan kohteen lähiympäristössä tapahtuvista muutoksista voi aiheutua epäsuoria heikentäviä vaikutuksia kohteen suojelun perusteena oleville luontotyypeille ja lajeille. Olennaisten heikentävien vaikutusten on todettu liittyvän erityisesti Espoonlahden vedenlaadun heikkenemiseen sinne valuvien hulevesien määrän kasvun ja/tai heikon laadun vuoksi. Ilman lieventämistoimia heikentävien vaikutusten on arvioitu olevan korkeintaan kohtalaisia luontotyyppien osalta ja vähäisiä lajien osalta. Lievennystoimilla vaikutukset voidaan todennäköisesti kokonaan ehkäistä. Natura-arvioinnin mukaan lausunnossa esitetyt lieventämistoimenpiteet on mahdollista toteuttaa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Natura-arvioinnissa on johtopäätöksenä todettu, että maakuntakaavaehdotus ei yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden tiedossa olevien hankkeiden tai suunnitelmien kanssa merkittävästi heikennä luonnonsuojelulain tarkoittamalla tavalla Espoonlahti–Saunalahti -Natura 2000 -kohteen valinnan perusteena olevia luontoarvoja tai alueen eheyttä.
(91) Uudenmaan ELY-keskus on luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentissa tarkoitetussa lausunnossaan 9.10.2019 pitänyt Natura-arvioinnissa esitettyjä johtopäätöksiä perusteltuina ja todennut vedenlaadun heikkenemisen estämisen olevan sekä meriuposkuoriaisen että suojelun perusteena olevien vesiluontotyyppien kannalta keskeisintä. ELY-keskus on katsonut, ettei maakuntakaavaehdotus yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa merkittävästi heikennä Espoonlahti–Saunalahti Natura 2000 -kohteen suojelun perusteena olevia luontoarvoja, kun arvioinnissa kuvatut lieventämistoimenpiteet toteutetaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.
(92) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtävä alueelle suunnitelmasta tai hankkeesta aiheutuvien vaikutusten asianmukainen arviointi merkitsee sitä, että alaa koskeva paras tieteellinen tieto huomioon ottaen on yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki näkökohdat, jotka voivat yksinään tai yhdistettyinä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa kyseisen alueen suojelutavoitteisiin (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puolan tasavalta, C-441/17, 113 kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C-387/15 ja C388/15, 51 kohta). Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua suunnitelmaa tai hanketta koskeva lupa voidaan siten myöntää vain edellyttäen, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat varmistuneet siitä, että se ei vaikuta pysyvällä tavalla haitallisesti kyseisen alueen koskemattomuuteen. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puolan tasavalta, C-441/17, 117 kohta, tuomio 11.4.2013, Sweetman ym., C- 258/11, 40 kohta ja tuomio 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-243/15, 42 kohta). Jos suunnitelma sisältää yleisellä tasolla yhden tai useamman hankkeen, joista ei kuitenkaan esitetä yksityiskohtia, suunnitelmasta tehty arvio ei vapauta yksittäisiä hankkeita 6 artiklan 3 kohdan mukaisista arviointivaatimuksista myöhemmässä vaiheessa, jolloin niistä on saatu enemmän tietoa (Euroopan komission tiedonantona 21.11.2018 julkaistu ohje ”Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö - Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset” (2019/C 33/01)).
(93) Vaihemaakuntakaavassa ei sen yleispiirteisyydestä johtuen ole ratkaistu raskaan raideliikenteen varikon toteuttamisen yksityiskohtia kuten varikon sijaintia suhteessa Natura-alueeseen. Natura-arvioinnissa ja ELY-keskuksen Natura-arvioinnista antamassa lausunnossa mainittuja Natura-alueeseen kohdistuvia vaikutuksia on mahdollista arvioida yksilöidymmin ja muun ohella varikolle valittavan sijaintipaikan erityisolosuhteet huomioon ottavalla tavalla vasta hankkeen jatkosuunnittelun yhteydessä. Hankkeen jatkosuunnitteluun liittyy myös velvollisuus uuden Natura-arvioinnin suorittamiseen. Laadittua Natura-arviointia voidaan siten pitää maakuntakaavan suunnittelutarkkuus huomioon ottaen riittävänä sen varmistamiseksi, ettei maakuntakaavaratkaisun toteuttamisesta ennalta arvioiden aiheudu sellaisia 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuja Natura-alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia, että saman lain 66 §:n 1 momentti olisi ollut esteenä maakuntakaavan hyväksymiselle.
(94) Varikon toteuttamisesta aiheutuvien haitallisten vesistövaikutusten estämistä on edellä esitetyssä Natura-arviointi- ja lausuntomenettelyssä pidetty hankkeen toteuttamisen edellytyksenä. Haitalliset vesistövaikutukset ovat saadun selvityksen perusteella estettävissä Natura-arvioinnissa esitetyin lieventämistoimenpitein, joiden yksityiskohtaisemmasta toteutuksesta on mahdollista päättää vasta hankkeen jatkosuunnittelun yhteydessä.
(95) Kaavaratkaisusta ei näin ollen ennalta arvioiden aiheudu sellaisia haitallisia vaikutuksia myöskään Espoonlahden tilaan, että päätös vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä olisi valituksissa esitetyillä vesienhoitolainsäädännön huomioon ottamiseen liittyvillä perusteilla lainvastainen.
2.1.3.4 Muut ympäristövaikutukset
(96) Laajan varikkoalueen toteuttamisella on väistämättä erilaisia, edellä kappaleissa 2.1.3.2 ja 2.1.3.3 mainittuja ympäristövaikutuksia, jotka kohdistuvat erityisesti hankealueelle ja sen lähiympäristöön. Varikkoalueen tarkka sijainti, laajuus sekä varikkoalueen käyttöön ja toimintoihin liittyvät yksityiskohdat määritetään kuitenkin vasta hankkeen jatkosuunnittelussa, jolloin myös hankealueen paikallisista luonnonoloista johtuvat erityisvaatimukset tulevat yksityiskohtaisesti tarkasteltaviksi.
(97) Esiselvityksessä tarkasteltujen alueiden paikallisista luonnonarvoista ja varikkohankkeen ympäristövaikutuksista saadun selvityksen perusteella hankkeen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on ennalta arvioiden löydettävissä sellainen toteuttamistapa, joka riittävällä tavalla huomio alueen luonnonarvot ja muut erityispiirteet. Kun lisäksi otetaan huomioon varikkomerkintään liittyvät suunnittelumääräykset, kaavaratkaisu ei ole varikon ympäristövaikutuksiin liittyvillä perusteilla maakuntakaavalle asetettujen sisältövaatimusten vastainen.
2.1.3.5 Maisemaan ja kulttuuriympäristöön kohdistuvat vaikutukset
(98) Varikkomerkintä sijoittuu avoimeen maisemaan kolmen kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeän alueen eli Luoman kylän ja Vitträskin ympäristön, Suuren rantatien sekä Espoonjokilaakson maisema-alueen väliin. Suuri rantatie on lisäksi valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö (RKY 2009).
(99) Luoman kylä ja Vitträskin ympäristö on osoitettu vaihemaakuntakaavassa ominaisuusmerkinnällä kulttuuriympäristön ja maiseman vaalisen kannalta tärkeä alue. Ominaisuusmerkinnän rajausta on selvityksessä ”Missä maat on mainiommat - Uudenmaan kulttuuriympäristöt” (2016) perusteltu sillä, että kysymyksessä on maakunnan halkaiseva suuri murroslaakso ja liikenteen solmukohtaan sijoittuva kylä. Vitträskin rannoilla on lisäksi 1900-luvun alun huvila-asutusta.
(100) Suuri rantatie on valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö (RKY), jonka kuvauksen mukaan Suuri Rantatie on Hämeen Härkätien ohella Suomen tärkein historiallinen maantieyhteys. Turkua ja Viipuria yhdistämään rakennetun Suuren Rantatien parhaiten säilyneistä tieosuuksista voi hyvin hahmottaa keskiaikaisen tien kulkua halki Etelä-Suomen rannikkoalueen. Suuri osa rannikkoa seuraavasta, keskiaikaisten kirkkojen, kartanoiden, satamapaikkojen ja muinaislinnojen kautta kulkevasta tiestä on edelleen käytössä. Kirkkonummen, Espoon ja Vantaan halki kulkiessaan tie ohittaa pitäjien keskiaikaiset kirkot. Espoonkartanon alueella Mankinjoen ylittää 1770-luvun kiviholvisilta, joka on myös museosilta.
(101) Espoonjokilaakson maisema-alue on selvityksessä ”Missä maat on mainiommat - Uudenmaan kulttuuriympäristöt” (2016) luokiteltu ylikunnalliseksi kulttuuriympäristöksi. Selvityksessä esitetyn kuvauksen mukaan Espoonjokilaakso on osa maakunnan halkaisevaa ja paikoin hyvin havaittavaa kallioperän murroslaaksoa, jossa on lukuisia historiallisia kerrostumia keskiaikaisista kylistä viljelymaisemineen ja kylineen 1900-luvun alun teollisuuteen.
(102) Edellä mainitun Väyläviraston vuonna 2019 laatiman esiselvityksen mukaan varikon sijoittuminen radan ja Kehä III:n väliin muuttaisi merkittävästi avointa maisematilaa riippumatta varikon lopullisesta sijainnista. Suurimmat vaikutukset kohdistuisivat avoimiin viljelymaisemiin sekä tilakeskuksiin suhteessa niiden ympäristöön. Varikko myös muuttaisi ympäristön visuaalista ilmettä ja maisemaa erityisesti sen läheisyyteen sijoittuvien asuin- ja lomarakennuksien sekä virkistyskäytön kannalta.
(103) Alueen kulttuuriympäristön ja maiseman nykyisiä arvoja ei edellä esitetty huomioon ottaen ole mahdollista kokonaan turvata, jos varikko toteutetaan. Kulttuuriympäristömerkinnät koskevat toisaalta varsin laajoja alueita ja varikon rakentaminen muuttaisi alueen luonnetta lähinnä tämän laajan kokonaisuuden yhdellä osa-alueella. Kulttuuriympäristömerkinnät eivät myöskään tarkoita, että maisemassa ei saisi tapahtua minkäänlaista muutosta. Suuren rantatien valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristöön varikon toteuttamisella ei saadun selvityksen mukaan olisi suoria vaikutuksia. Liikenneväylät Kehä III ja rantarata halkaisevat jo nyt maisemaa, ja varikko niveltyisi toimintona osaksi tätä liikenteellistä kokonaisuutta. Varikon vaikutukset maiseman kokonaisuuteen riippuvat hankkeen yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä tehtävistä ratkaisuista.
(104) Kun edellä mainittujen seikkojen lisäksi alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet otetaan huomion hankkeen jatkosuunnittelussa, kaavaratkaisussa on kokonaisuutena arvioiden otettu riittävällä tavalla huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön vaaliminen.
2.1.3.6 Vaikutukset alueen maanomistajiin ja elinkeinotoimintaan
(105) Varikkomerkinnän mukaisesti toteuttava raskaan raideliikenteen varikko tulee selvitysten mukaan muuttamaan alueen nykyistä maankäyttöä varsin laajalla alueella ja siten väistämättä vaikuttamaan haitallisesti alueella nykyisin harjoitettavaan viljely- ja muuhun elinkeinotoimintaan.
(106) Vaihemaakuntakaavalla ei kuitenkaan ole ratkaistu varikon alueellista ulottuvuutta kiinteistökohtaisesti, joten varikon toteuttamisen välittömät vaikutukset alueen maanomistajille ja alueella harjoitettavalle elinkeinotoiminnalle ovat arvioitavissa vasta yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, kun varikon täsmällinen sijainti ja laajuus on ratkaistu. Kun lisäksi otetaan huomioon varikon osoittamista koskevan kaavaratkaisun tueksi esitetyt selvitykset ja perusteet sekä maakuntavaltuustolle kuuluva harkintavalta erisuuntaisten intressien ja maankäyttötarpeiden yhteensovittamisessa, varikkomerkintää ei voida sellaisenaan pitää maanomistajien kannalta maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuuttomana.
2.1.3.7 Sijaintikunnan kannan huomioon ottaminen ja kaavamerkinnän oikeusvaikutusten yksiselitteisyys
(107) Maakuntavaltuustolla on maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n asettamissa rajoissa itsenäinen harkintavalta päättää siitä, minkä sisältöinen maakuntakaava alueelle laaditaan. Kaava-alueelle sijoittuvilla kunnilla on mahdollisuus esittää kaavan valmistelun aikana kantansa valmistellun kaavaehdotuksen sisällöstä vuorovaikutusmenettelyä koskevien säännösten mukaisesti, mutta maakuntavaltuusto voi toimivaltansa puitteissa päättää kaavan sisällöstä myös yksittäisten kuntien esittämien kantojen vastaisesti.
(108) Raskaan raideliikenteen varikon kohdemerkintää koskevat suunnittelumääräykset asettavat varikkohankkeen yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle monia, esimerkiksi varikon toiminta- ja kehittämisedellytyksiin, toiminnasta aiheutuvien ympäristöhäiriöiden minimointiin sekä uuden rakentamisen ympäristöön sopeuttamiseen liittyviä vaatimuksia. Kun otetaan huomioon maakuntakaavatasoisen suunnittelun yleispiirteisyys sekä maakuntakaavaratkaisun varikkoalueen yksityiskohtaisempaan suunnitteluun jättämä suunnitteluvara, varikkomerkintää ja siihen liittyviä suunnittelumääräyksiä ei ole pidettävä oikeusvaikutuksiltaan epäselvinä.
2.1.3.8 Johtopäätökset ja lopputulos varikkomerkintää koskevien valitusten osalta
(109) Perusteena raskaan raideliikenteen kohdemerkinnän osoittamiselle Espoon ja Kirkkonummen rajalle ovat saadun selvityksen perusteella olleet uuden lähiliikennettä palvelevan varikon tarve sekä liikenteen järjestämisen kannalta edullinen sijainti. Maakuntahallitus on valitusten johdosta antamissaan lausunnoissa lisäksi tuonut esiin, että rantaradan varikon mahdollisia sijaintivaihtoehtoja rajoittavat varikon vaatima suuri tilantarve, rantaradan nykyinen geometria sekä rantaradan varren tiivis rakentaminen Helsingin ja Espoon asemien välillä.
(110) Varikkohankkeen toteuttamisen haasteiksi on maakuntakaavatasoisessa tarkastelussa todettu alueen huono rakennettavuus, läheisen Natura 2000 -kohteen erityisesti hulevesien hallinnalle asettamat vaatimukset sekä kohdemerkinnän sijoittuminen kulttuuriympäristön ja maiseman kannalta arvokkaalle alueelle. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kuitenkin ennalta arvioiden löydettävissä kohdemerkintään liittyvissä suunnittelumääräyksissä esitetyt reunaehdot huomioon ottaen sellainen toteuttamistapa, joka riittävällä tavalla huomioi alueen erityispiirteet, valtakunnallista alueidenkäyttötavoitteista johtuvat vaatimukset sekä yleis- ja asemakaavatasoiselle suunnittelulle asetetut sisältövaatimukset.
(111) Maakuntakaavaa laadittaessa on maakuntakaavalle asetettujen sisältövaatimusten mukaan kiinnitettävä erityistä huomiota ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon ratkaisuihin sekä toisaalta maiseman-, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen. Vastaavasti valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumisen kannalta on yhtäältä kehitettävä olemassa olevia liikenneyhteyksiä ja verkostoja (kohta 3.2) sekä toisaalta huolehdittava valtakunnallisesti arvokkaiden kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvojen turvaamista ja edistettävä luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaiden alueiden säilymistä (kohta 3.4).
(112) Kun otetaan huomioon varikon sijaintipaikan valintaan liittyvät liikenteen järjestämiseen liittyvät perusteet sekä maakunnan oloista johtuva erityinen tarve varikkoalueen osoittamiselle, maakuntavaltuusto on voinut maakuntakaavan erisuuntaisten sisältövaatimusten yhteensovittamista koskevan harkintavaltansa puitteissa päättää raskaan raideliikenteen varikkoa koskevan kohdemerkinnän osoittamisesta kysymyksessä olevalle alueelle. Kysymyksessä oleva kohdemerkintä ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.
2.2 Suojelualueet ja Natura 2000 -alueet
2.2.1 Ratkaisun lähtökohdat
2.2.1.1 Suojelualueita koskeva kaavaratkaisu
(113) Vaihemaakuntakaavan aluevarausmerkinnällä Suojelualue osoitetaan merkinnän kuvauksen mukaan luonnonsuojelulain nojalla suojellut tai suojeltavaksi tarkoitetut alueet. Niitä ovat kansallispuistot, luonnonpuistot ja muut luonnonsuojelualueet tai muutoin maakunnallisesti arvokkaiksi todetut luontoalueet. Merkinnällä osoitetaan myös suojeluohjelmien alueita sekä Natura 2000 -ohjelman alueita siltä osin kuin päätösten yhteydessä on toteuttamiskeinoksi päätetty luonnonsuojelulaki. Suojelualueena voi olla myös alue, jolle viranomainen on tehnyt hallinnassaan olevaa aluetta koskevan muun kuin luonnonsuojelulakiin perustuvan suojelun turvaavan päätöksen. Toteutuneen suojelualueen tarkat rajat ja aluetta koskevat rauhoitusmääräykset ilmenevät asianomaisesta viranomaispäätöksestä. Merkintään liittyy maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n mukainen rakentamisrajoitus. Merkintään ei liity maankäyttö- ja rakennuslain 30 §:n mukaisia suojelumääräyksiä.
(114) Suojelualue-merkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan suojelualueeksi osoitetulle alueelle ei saa suunnitella toimenpiteitä, jotka vaarantavat tai heikentävät niitä luonto- ja ympäristöarvoja, joiden perusteella alueesta on muodostettu suojelualue tai tavoitteena on siitä perustaa sellainen.
(115) Vaihemaakuntakaavan yleisissä suunnittelumääräyksissä (ympäristön voimavarat ja vetovoima) on muun ohella määrätty, että laajat yhtenäiset luonnon- ja kulttuurimaisema-alueet tulee ottaa huomioon ilmastonmuutoksen hillinnän ja siihen sopeutumisen, maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien elinkeinojen kehittämisen sekä luonnon monimuotoisuuden ja virkistyskäytön kannalta. Laajojen, yhtenäisten rakentamattomien alueiden pirstomista ja pinta-alan pienentämistä on vältettävä erityisesti taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeiden ulkopuolisilla alueilla.
(116) Kaavaselostuksesta ilmenee Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden suojelualueita koskevan kaavaratkaisun osalta muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 117–123):
(117) Suojelualueina osoitetaan luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltaviksi tarkoitettuja alueita. Uusina suojelualueina osoitetaan toteutunutta suojelualueverkostoa täydentäviä, vähintään maakunnallisesti arvokkaita luontokohteita, joilla on arvioitu olevan perusteet toteutua luonnonsuojelualueina. Alueet perustuvat Uudenmaan liiton tekemien luontoselvitysten tuloksiin, kuntakaavoituksen yhteydessä tuotettuihin luontoselvityksiin sekä muihin tietoihin vähintään maakunnallisista luontoarvoista.
(118) Suojelualueiden osoittamisen yleisenä perusteena on se, että alueella on luonnonsuojelulain kautta toteutettavaksi soveltuvia vähintään maakunnallisia luontoarvoja.
(119) Valtakunnallisesti arvokkaiden soiden osalta suojelualuemerkinnät perustuvat soidensuojelun täydennysehdotuksen valmistelun yhteydessä (2012–2015) tuotettuun luontotietoon ja paikkatietoaineistoon. Suojelualuemerkinnällä on osoitettu soidensuojelun täydennysehdotuksen rajaukset, koska ne ovat luontoarvoiltaan valtakunnallisia sekä luonnonsuojelulain kautta toteutettavaksi soveltuvia.
(120) Suojelualueita osoitetaan enemmän kuin voimassa olevissa maakuntakaavoissa. Kaikkiaan suojelualuemerkintöjen pinta-ala näissä kaavoissa on yhteensä 105 489 hehtaaria, josta uusina osoitettavat alueet ovat noin 14 prosenttia. Uusina osoitettuja alueita on yhteensä 14 533 hehtaaria, josta suurin osa on jo luonnonsuojelualueina toteutuneita alueita ja monet laajat alueet sijoittuvat merialueille. Selostuksen liiteaineistossa on kuvattu tarkemmin niiden suojelualueiden ratkaisujen perusteluita, jotka on merkitty kaavakartalle.
(121) Suojelualueina osoitetaan luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltavaksi tarkoitettuja alueita. Pienialaisia, eli alle viiden hehtaarin kokoisia tai alle 200 metriä leveitä (esimerkiksi jokivarret) suojelualueita kaavoissa ei osoiteta. Ratkaisun keskeiset perusteet ovat tavoite kaavakartan selkeydestä ja maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä suunnitelmana. Alle viiden hehtaarin kohteilla tai kapeilla alueilla ei ole vastaavaa merkitystä maakuntatason alueidenkäytön ohjauksen kannalta kuin laajemmilla alueilla. Jo toteutuneilla pienialaisilla suojelualueilla on suoja luonnonsuojelulain mukaisten päätösten kautta ja osa alueista on hankittu valtiolle luonnonsuojelua varten. Yleisten suunnittelumääräysten mukaisesti yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä on otettava huomioon ympäristön arvokkaat ominaispiirteet ja turvattava luontoarvot. Tämä määräys koskee myös pienialaisia luonnonsuojelullisesti arvokkaita kohteita.
(122) Luontoinventoinneissa tunnistetut maakunnallisesti arvokkaat alueet tulee ottaa huomioon yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa myös suoraan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti, sillä kuntakaavoitusta koskevat maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n ja 54 §:n sisältövaatimukset. Luonnonsuojelulain mukainen luonnonsuojelualueen perustaminen on osalla näistäkin alueista mahdollista. Liitekartassa esitetään maakunnallisesti arvokkaat luontokohteet, joita ei esitetä kaavakartalla.
(123) Kaavaehdotusten nähtävilläolon jälkeen on tehty joitakin suojelualueiden rajausten pienennyksiä ja joidenkin suojelualueiden poistoja muistutusten sekä muiden uusien tietojen takia. Poistetun suojelualueen osan tilalle ei osoiteta muita sellaisia merkintöjä, jotka eivät jo olleet nähtävillä olleissa maakuntakaavojen ehdotuksissa.
2.2.1.2 Natura 2000 -alueiden esittäminen kaavakartalla
(124) Vaihemaakuntakaavassa valtioneuvoston päätöksien mukaiset Natura 2000 -ohjelman alueet osoitetaan ominaisuusmerkinnällä Natura 2000 -alue. Maa- ja vesialueet osoitetaan rasterimerkinnällä ja jokikohteet viivamerkinnällä.
(125) Vaihemaakuntakaavan yleisten suunnittelumääräysten mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon Natura 2000 - ohjelmaan kuuluvat tai siihen kuuluviksi ehdotetut alueet, turvattava alueiden yhtenäisyys, arvioitava suunnitelmasta alueelle kohdistuvat vaikutukset ja huolehdittava, ettei merkittävästi heikennetä niitä luonnonarvoja, joiden perusteella alue on ehdotettu tai sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Suunnitelman vaikutukset ja hyväksymisedellytykset tulee arvioida siten kuin luonnonsuojelulaissa on säädetty. Vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon mahdolliset yhteisvaikutukset muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa. Suunnittelussa tulee käyttää valtioneuvoston Natura-alueita koskeviin päätöksiin sisältyviä aluerajauksia sekä viimeisimpiä Natura-tietolomakkeita.
(126) Kaavaselostuksesta ilmenee Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden Natura 2000 -alueiden esittämisen osalta muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 127–128):
(127) Natura 2000 -verkosto esitetään vaihemaakuntakaavoissa sellaisena kuin se on viimeisimmän valtioneuvoston päätöksen (5.12.2018) jälkeen. Alueiden merkintätapa noudattaa vaihemaakuntakaavoissa voimassa olevien maakuntakaavojen merkintätapaa. Poikkeuksen tekevät alle viiden hehtaarin kokoiset alueet, joita ei esitetä kaavakartalla. Syynä on kaavakartan mittakaava 1:250 000, mikä ei anna edellytyksiä kaikkein pienempien alueiden esittämiselle kaavakartalta vaadittavalla selkeydellä. Yhtään Natura-tunnuksen alla olevaa aluekokonaisuutta ei poistettu kokonaisuudessaan, vaan ainoastaan näiden osa-alueita. Tällaisia pieniä osa-alueita on yhteensä 47 kappaletta. Vaikutusten arvioinnissa se sijaan ovat mukana kaikki Natura-alueet, myös alle viiden hehtaarin alueet.
(128) Kaavaehdotuksia laadittaessa on otettu huomioon Natura-alueiden sijainti suhteessa muuhun maankäyttöön. Aikaisemmista maakuntakaavoista poiketen vaihemaakuntakaavoissa ei anneta merkintäkohtaisten suunnittelumääräysten yhteydessä Natura-alueiden huomioon ottamista koskevia määräyksiä. Natura-alueiden huomioon ottaminen on toteutettu kaavaehdotuksissa yleismääräyksen kautta.
2.2.2 Kaavan osittainen kumoaminen
2.2.2.1 Kysymyksenasettelu
(129) Vaihemaakuntakaavan oikeusvaikutteisella kaavakartalla ei ole osoitettu suojelualueina kaikkia aikaisemmissa maakuntakaavoissa osoitettuja luonnonsuojelualueita. Myöskään kaikkia vaihemaakuntakaavan kaava-alueeseen sisältyviä Natura 2000 -kohteisiin kuuluvia alueita ei ole esitetty oikeusvaikutteisella kaavakartalla Natura 2000 -alueen ominaisuusmerkinnällä. Nämä aikaisemmin maakuntakaavan kaavakartalla esitetyt ja nyt esittämättä jätetyt alueet ilmenevät tarkemmin kaavaselostuksen liitteestä ”Kumottavat merkinnät”.
(130) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Uudenmaan maakuntahallituksen valituksesta ensin ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut toimivaltansa puitteissa kumota vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevan maakuntavaltuuston päätöksen edellä mainituilta osin Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Espoon ympäristöyhdistys ry:n valituksista.
2.2.2.2 Oikeudellinen arviointi
(131) Maakuntakaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaisesti muutosta kunnallisvalituksella. Valituksen voi kuntalain 135 §:n 2 momentin mukaan tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.
(132) Korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (esimerkiksi KHO 2009:30) hallintotuomioistuin voi kunnallisvalituksen johdosta kumota kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen joko kokonaan tai osittain taikka hylätä valituksen. Jos kaavan hyväksymistä koskeva päätös kumotaan osittain, kumotuksi tulevan kaavanosan tulee muodostaa sellainen maankäytöllinen kokonaisuus, jonka suunnitteleminen myöhemmällä kaavaratkaisulla on mahdollista. Voimaan jäävän kaavanosan tulee lisäksi täyttää kaavalle asetettavat sisältövaatimukset. Hallintotuomioistuin ei siten voi kunnallisvalituksen johdosta sisällöllisesti muuttaa valituksen kohteena olevaa kunnan tai tässä tapauksessa maakunnan liiton toimielimen tekemää päätöstä.
(133) Uudenmaan maakuntavaltuusto on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hyväksynyt Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuudesta Helsingin seudun vaihemaakuntakaavan. Hyväksymispäätös on maakuntakaavan esittämistapaa koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 29 § huomioon ottaen koskenut kaavakarttaa ja siihen liittyviä merkintöjä ja määräyksiä. Sen sijaan maakuntakaavaselostus ja sen liiteaineisto kuten oikeusvaikutuksettomat liitekartat eivät ole hyväksymispäätöksen myötä vahvistuvia kaava-asiakirjoja.
(134) Uusi hyväksytty kaava korvaa samalla alueella voimassa olevan samantasoisen kaavan, ellei kaavan hyväksymispäätöksessä ole nimenomaisesti toisin määrätty. Vaihekaavan osalta tämä tarkoittaa niitä asiakokonaisuuksia tai toimintoja, taikka sitä maantieteellistä osa-aluetta, jota vaihekaava koskee. Vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevassa maakuntavaltuuston päätöksessä on tässä tapauksessa nimenomaisesti todettu, että uusi vaihemaakuntakaava kumoaa voimaan tullessaan kaava-alueelle sijoittuvat maakuntakaavat lukuun ottamatta Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavassa esitettyä tuulivoimaratkaisua. Hyväksytty vaihemaakuntakaava on siten tarkoitettu korvaamaan alueella voimassa olevat aiemmat maakuntakaavat myös Natura 2000 -alueita ja luonnonsuojelualueita koskevien merkintöjen osalta.
(135) Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Espoon ympäristöyhdistys ry:n valitukset hallinto-oikeudelle ovat koskeneet ensisijaisesti sellaisia aikaisempien maakuntakaavojen luonnonsuojelualueita ja Natura 2000 -verkoston alueita koskevia merkintöjä, joita ei ole sisällytetty nyt muutoksenhaun kohteena olevaan vaihemaakuntakaavaan, ja jotka tulisivat vaihemaakuntakaavan voimaantulon myötä kumoutumaan. Vaihemaakuntakaavan hyväksymispäätöstä koskevassa muutoksenhaussa on päätöksestä tehtyjen valitusten johdosta kuitenkin ollut ratkaistavana, täyttääkö hyväksytty vaihemaakuntakaava, siinä muodossa kuin se on hyväksytty, maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut vaatimukset.
(136) Hallinto-oikeus ei ole näin ollen ole voinut vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevien valitusten perusteella ratkaista erillisenä kysymyksenä sitä, onko yhdistysten valituksessa mainittujen merkintöjen kumoutumiselle esitetty hyväksyttävät perusteet. Hallinto-oikeuden kumoamisratkaisu, jolla on tarkoitettu saattaa osin voimaan aikaisempien maakuntakaavojen merkintöjä, on myös eri tavoin muuttanut kaavaratkaisun sisältöä toiseksi kuin kaavan hyväksynyt maakuntavaltuusto on tarkoittanut.
(137) Hallinto-oikeus on edellä mainitut seikat huomioon ottaen ylittänyt asiassa toimivaltansa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on lainvastaisena kumottava, siltä osin kuin hallinto-oikeus on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Espoon ympäristöyhdistys ry:n valituksista osittain kumonnut maakuntavaltuuston päätöksen vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä.
2.2.3 Kaavaratkaisun lainmukaisuus suojelualueiden ja Natura 2000 -alueita koskevien merkintöjen osalta
2.2.3.1 Kysymyksenasettelu
(138) Hallinto-oikeuden päätöksen tultua edellä kumotuksi asiassa on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Espoon ympäristöyhdistys ry:n hallinto-oikeudelle tekemien valitusten johdosta vielä ratkaistavana, perustuuko maakuntavaltuuston päätöksellä hyväksytty vaihemaakuntakaava arvokkaiden luontoalueiden huomioon ottamista koskevilta osin riittäviin selvityksiin ja täyttääkö kaavaratkaisu tältä osin luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen. Kysymys on erityisesti siitä, onko luonnonarvojen vaaliminen otettu kaavaratkaisussa riittävällä tavalla huomioon, vaikka pienialaisiksi määriteltyjä luonnonsuojelualueita ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita ei kaavan esitystavasta johtuen esitetä oikeusvaikutteisella kaavakartalla.
(139) Kuten edellä kappaleessa 2.2.1.1 selostetusta ilmenee, vaihemaakuntakaavassa on myös osoitettu aikaisemmin voimassa olleeseen maakuntakaavaan verrattuna uusia suojelualueita. Asiassa on MTK-Uusimaa ry:n ja sen asiakumppanien valituksesta ensin ratkaistavana, onko vaihemaakuntakaavan valmistelussa menetelty suojelualueiden osoittamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutusta koskevien säännösten mukaisesti. Yhdistyksen ja sen asiakumppanien valituksen johdosta on myös arvioitavana, onko suojelualueiden osoittaminen perustunut riittäviin selvityksiin ja onko kaavaratkaisusta tältä osin maanomistajille aiheutuvia vaikutuksia pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 4 momentissa tarkoitettuna kohtuuttomana haittana.
2.2.3.2 Oikeudellinen arviointi suojelualueiden osoittamiseen liittyvän menettelyn osalta
(140) MTK-Uusimaa ry ja sen asiakumppanit ovat esittäneet kaavan vaikutuksien olevan suojelualueiden osoittamisen osalta niin merkittäviä maanomistajille, että niistä olisi tullut tiedottaa laajemmin ja henkilökohtaisesti. Tältä osin korkein hallinto-oikeus toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 8 lukuun sisältyvät säännökset kaavoitusmenettelyyn liittyvästä vuorovaikutuksesta viranomaisten ja osallisten kesken on lähtökohtaisesti tarkoitettu tyhjentäviksi. Hallintolain säännökset asianosaisen henkilökohtaisesta kuulemisesta eivät siten tule kaava-asiassa sovellettavaksi.
(141) Kaavaselostuksesta ja maakuntahallituksen hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamista lausunnoista ilmenevien tietojen mukaan osallisilla on ollut mahdollisuus antaa mielipiteensä osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta, valmisteluaineistosta, kaavaluonnoksista sekä muistutus kaavaehdotuksista. Nähtävilläolosta on kuulutettu osallistumis- ja arviointisuunnitelman mukaisesti Uudenmaan liiton verkkosivuilla, Uudenmaan liiton ja jäsenkuntien virallisilla ilmoitustauluilla sekä Uudenmaan liiton ilmoituslehdissä. Maakuntahallituksen lausuntojen mukaan kaikille avoimia esittelytilaisuuksia on lisäksi ollut useita ja kaavan ratkaisuja sekä aineistoja on esitelty laajasti muun muassa kaavan internetsivuilla.
(142) Kaava-aineistoon kuuluvassa kaavaselostuksessa esitetään muun ohella yhteenveto kaavan vaikutusten arvioimiseksi laadituista selvityksistä. Kaavaselostuksen liiteaineistossa on esitetty kaavakartalla esitettävistä suojelualueista kohdekohtainen luettelo, jossa on mainittu myös alueen osoittamisen perusteena oleva päätös tai selvitys. Kaavaselostuksen voidaan näin ollen katsoa sisältävän maankäyttö- ja rakennusasetuksen 10 §:ssä edellytetyt tiedot. Vuorovaikutusmenettelyn lainmukaisuuden edellytyksenä ei ole, että kaikki kaavaan liittyvät selvitykset liitetään osaksi kaavaselostusta tai että selvitykset ovat osallisten luettavissa esimerkiksi maakunnan liiton internetsivuilta.
(143) Vaihemaakuntakaavan kaavoitusmenettelyn voidaan näin ollen katsoa täyttävän vuorovaikutuksen ja tiedottamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt vaatimukset.
2.2.3.3 Oikeudellinen arviointi suojelualueiden osoittamista koskevan kaavaratkaisun lainmukaisuuden osalta
(144) Suojelualueen aluevarausmerkinnällä osoitetaan luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltaviksi tarkoitettuja alueita. Uusina suojelualueina on osoitettu vähintään maakunnallisesti arvokkaita luontokohteita, joilla on arvioitu olevan perusteet toteutua luonnonsuojelualueina. Suojelualueita koskevien aluevarausmerkintöjen oikeusvaikutukset kohdistuvat ensisijaisesti näiden alueiden yksityiskohtaisempaan suunnitteluun.
(145) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että jonkin tietyn alueen osoittaminen maakuntakaavassa suojelualueena ei edellytä, että alue olisi jo aikaisemmin muodostettu luonnonsuojelualueeksi luonnonsuojelulain mukaisessa menettelyssä. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota siihen, että luonnonsuojelualueen perustamisen edellytyksistä säädetään luonnonsuojelulaissa, eivätkä suojelualueina vaihemaakuntakaavassa osoitetut alueet siten muodostu luonnonsuojelulain mukaisiksi suojelualueiksi pelkästään maakuntakaavamerkinnän perusteella. Luonnonsuojelulain mukaisen suojelualueen perustaminen voi tilanteesta riippuen edellyttää perustamisen yleisten edellytysten täyttymisen lisäksi myös maanomistajan suostumusta.
(146) Suojelualueiden osoittaminen on saadun selvityksen mukaan perustunut Uudenmaan liiton tekemien luontoselvitysten tuloksiin, kuntakaavoituksen yhteydessä tuotettuihin luontoselvityksiin sekä muihin tietoihin vähintään maakunnallisista luontoarvoista. Selvitysten merkitystä osana kaavaratkaisun perusteluja on arvioitava ensisijaisesti niiden sisällön perusteella. Näin ollen esimerkiksi valtakunnallisen soidensuojeluohjelman täydennysehdotuksen yhteydessä laadittua inventointiraporttia on myös voitu käyttää maakuntakaavan selvitysaineistona, vaikka inventoinnit on laadittu soidensuojeluohjelman täydennystä varten eikä suojeluohjelman jatkosta ole tehty päätöksiä. Kaavaratkaisun voidaan katsoa perustuvan uusien suojelualueiden osoittamisen osalta riittäviin selvityksiin.
(147) Suojelualueiden osoittamisen perusteena ovat edellä todetusti olleet selvitykset näiden alueiden vähintään maakunnallisesti merkittävistä luontoarvoista. Luonnonarvojen vaalimiseen on tullut maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetettujen sisältövaatimusten mukaisesti kiinnittää huomiota vaihemaakuntakaavaa laadittaessa. Suojelualuemerkintä osoittaa alueella todetut luontoarvot, eikä merkintää tähän nähden ole pidettävä oikeusvaikutuksiltaan epäselvänä sillä perusteella, että suojelualueiden perustaminen luonnonsuojelualueiksi joissakin tilanteissa edellyttää maanomistajan suostumusta.
(148) Suojelualueiden osoittamisesta näiden alueiden maanomistajille aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia, kuten esimerkiksi näiden alueiden jäämistä metsälain soveltamisalan ulkopuolelle, ei edellä mainitut merkinnän perusteet huomioon ottaen ole pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 4 momentissa tarkoitettuna kohtuuttomana haittana. Siltä osin kuin merkintä aiheuttaa rajoituksia näiden alueiden käyttämiselle rakentamiseen, rajoitus on maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:ssä tarkoitetulla tavalla ehdollinen. Alueen osoittaminen vaihemaakuntakaavassa suojelualueeksi ei merkitse kyseisen alueen pakkolunastamista eikä muutoinkaan vaikuta maanomistajan oikeusasemaan tavalla, jota olisi pidettävä perustuslain takaaman omaisuudensuojan vastaisena.
(149) Kaavaratkaisu ei ole myöskään suojelualueiden osoittamisen osalta MTK-Uusimaa ry:n ja sen asiakumppanien valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.
2.2.3.4 Oikeudellinen arviointi merkintöjen esittämistavan ja luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen täyttymisen osalta
(150) Kuten edellä on todettu, asiassa on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Espoon ympäristöyhdistys ry:n hallinto-oikeudelle tekemien valitusten johdosta vielä arvioitava, onko luonnonarvojen vaaliminen otettu kaavaratkaisussa riittävällä tavalla huomioon, vaikka pienialaisiksi määriteltyjä luonnonsuojelualueita ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita ei kaavan esitystavasta johtuen esitetä oikeusvaikutteisella kaavakartalla.
(151) Korkein hallinto-oikeus toteaa arvioinnin lähtökohtana, että maakuntakaava on maankäytön suunnittelujärjestelmän yleispiirteisin kaavamuoto, jolla osoitetaan maakunnan alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet. Maakuntakaavalle asetetuista luonnonarvojen vaalimista ja luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen luonnonsuojeluohjelmien ja päätösten ohjeena pitämistä koskevista vaatimuksista ei siten seuraa, että kaikki vähintään maakunnallista arvoa omaavat luontoalueet olisi niiden pinta-alasta riippumatta ehdottomasti osoitettava tyhjentävästi maakuntakaavassa oikeusvaikutteisin merkinnöin. Maakuntakaavan sisällöllisen lainmukaisuuden arvioinnin lähtökohtana ovat kaavamerkintöjen ja niitä koskevien suunnittelumääräyksien muodostama kokonaisuus, ja maakuntavaltuusto voi maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa päättää maakuntakaavan esitystavasta. Kaavaratkaisu ei ole lainvastainen yksinomaan sillä perusteella, että se poikkeaa lähtökohdiltaan ja esitystavaltaan alueella voimassa olevista maakuntakaavoista. Kaavaratkaisussa on kuitenkin valitusta esitystavasta riippumatta tunnistettava vähintään maakunnallisesti merkittävät luontoarvot ja ohjattava muuta alueiden käyttöä siten, että vaatimus luonnonarvojen vaalimisesta toteutuu.
(152) Kaavaratkaisun perusteena olevissa selvityksissä ovat mukana kaikki kaava-alueelle sijoittuvat vähintään maakunnallisesti arvokkaat luontoalueet ja Natura 2000 -verkoston alueet niiden pinta-alasta riippumatta. Myös pienialaiset suojelukohteet on siten huomioitu vaihemaakuntakaavan maankäyttöratkaisuissa. Kaavaratkaisun perusteena olevia selvityksiä voidaan tässä sekä edellä kappaleessa 2.2.3.3 mainituilla perusteilla pitää kaavan suunnittelutarkkuuteen nähden riittävinä. Siltä osin kuin suojelualueita koskevat selvitykset ovat täydentyneet ja kaavaehdotusta on joidenkin suojelualueiden ja suojelualueiden rajauksien osalta muutettu vielä kaavaehdotuksen nähtävillä olon jälkeen, kysymys on ollut sellaisista merkitykseltään vähäisistä muutoksista, jotka eivät maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 § huomioon ottaen ole edellyttäneet kaavan asettamista uudelleen nähtäville.
(153) Vaihemaakuntakaavan aikaisemmasta poikkeavaa suojelualueiden merkintöjen esittämistapaa, jossa pienialaisiksi määriteltyjä arvokkaita alueita ei osoiteta kaavakartalla, voidaan pitää ongelmallisena sekä ohjausvaikutuksen kannalta että siitä näkökulmasta, että yksittäisen alueen pinta-ala ei ole suoraan verrannollinen sen kanssa, mikä on tällaisen alueen luonnonsuojelullinen merkitys. Maakuntakaavoituksessa on kuitenkin lähtökohtaisesti hyväksyttävää keskittyä sellaisiin laajempiin alueisiin tai aluekokonaisuuksiin, joilla on erityistä merkitystä maakuntatasoisen alueiden käytön suunnittelun kannalta. Vaihemaakuntakaavan esittämistapaa koskeva ratkaisu ei myöskään vaikuta sellaisiin pienialaisiksi määriteltyihin kohteisiin, jotka on jo perustettu luonnonsuojelualueiksi. Vaihemaakuntakaavan yleinen suunnittelumääräys edellyttää ottamaan yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä huomioon ympäristön arvokkaat ominaispiirteet ja turvaamaan luontoarvot myös muiden pienialaisiksi määriteltyjen arvokkaiden luontoalueiden osalta. Vaihemaakuntakaava täyttää siten suojelualueiden osalta luonnonarvojen vaalimista koskevan kaavan sisältövaatimuksen.
(154) Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin samoin kuin hallinto-oikeus, että kaavaratkaisu poikkeaa sekä kaavan esittämistapaa koskevista lähtökohdista että vakiintuneesta kaavoituskäytännöstä siltä osin kuin Natura 2000 -alueita ei ole kaikilta osin ilmaistu ominaisuusmerkinnällä kaavakartalla. Kun lisäksi otetaan huomioon Natura 2000 -alueiden suojelullinen merkitys sekä mahdollisuus esittää osa varauksista esimerkiksi oikeusvaikutteisilla liitekartoilla, kaavaselostuksessa esitetyt kaavakartan selkeyteen tai maakuntakaavan lähtökohtaiseen yleispiirteisyyteen liittyvät tavoitteet eivät sellaisenaan ole peruste pienialaisten Natura 2000 -alueiden osa-alueiden osoittamatta jättämiselle vaihemaakuntakaavassa. Kaikkia kaava-alueelle sijoittuvia Natura 2000 -alueita koskee kuitenkin niiden pinta-alasta riippumatta edellä selostettu ja sisällöltään yksiselitteiden suunnittelumääräys, joka edellyttää Natura-alueiden huomioon ottamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa valtioneuvoston päätöksiin sisältyvien aluerajausten mukaisesti. Lisäksi asiassa on otettava huomioon, että vaihemaakuntakaavaa toteutettaessa Natura 2000 -verkostoa koskevat luonnonsuojelulain 10 luvun säännökset on maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin nojalla jo muutoinkin otettava huomioon.
(155) Asiassa ei ole myöskään selvitystä siitä, että vaihemaakuntakaavassa olisi osoitettu Natura 2000 -verkostoon kuuluvien pienialaisten alueiden lähelle sellaista maankäyttöä, joka olisi sillä tavoin ristiriidassa Natura 2000 -alueen suojeluarvojen kanssa, että kaavaratkaisua olisi näiltä osin pidettävä lainvastaisena maakuntakaavan sisältövaatimusten kannalta.
(156) Natura 2000 -alueita koskevasta kaavan esittämistavasta ei näin ollen voida katsoa aiheutuvan niin merkittävää epäselvyyttä vaihemaakuntakaavan yksityiskohtaisempaan kaavoitukseen kohdistuvien ohjausvaikutusten tai sisältövaatimusten täyttymistä koskevan arvioinnin kannalta, että kaavaratkaisua olisi pidettävä Natura 2000 -alueisiin liittyvien merkintöjen osalta lainvastaisena.
(157) Vaihemaakuntakaava ei edellä esitetty huomioon ottaen ole lainvastainen Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Espoon ympäristöyhdistys ry:n hallinto-oikeudelle tekemissä valituksissa esitetyillä, suojelualueita ja Natura 2000 -verkoston alueita koskevilla perusteilla. Tämän vuoksi yhdistysten valitukset hallinto-oikeudelle on näiltä osin hylättävä.
2.3 Viheryhteydet
2.3.1 Kysymyksenasettelu
(158) Asiassa on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta ratkaistavana, onko vaihemaakuntakaavan viheryhteyksien osoittamista koskeva ratkaisu perustunut riittäviin selvityksiin, ja täyttääkö hyväksytty vaihemaakuntakaava viheryhteyksien osoittamisen osalta maakuntakaavalle asetetut sisältövaatimukset siitä huolimatta, että merkittävä osa aiemmissa maakuntakaavoissa osoitetuista viheryhteyksistä on jätetty osoittamatta oikeusvaikutteisella kaavakartalla.
2.3.2 Kaavaratkaisu ja sen perusteena olevat selvitykset
(159) Kehittämisperiaatemerkinnällä Viheryhteystarve osoitetaan merkinnän kuvauksen mukaan maakunnallisesta ekologisesta ja virkistyksellisestä verkostosta ne yhteystarpeet, joiden toteuttaminen edellyttää muusta maankäytöstä johtuvaa yhteensovittamista. Merkintä ei osoita yhteyden tarkkaa sijaintia eikä määritä yhteyden leveyttä maastossa.
(160) Merkintään liittyvien suunnittelumääräysten mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava, että merkinnällä osoitettu yhteystarve säilyy tai toteutuu tavalla, joka turvaa lajiston liikkumismahdollisuudet, virkistys- ja ulkoilumahdollisuudet sekä ylläpitää maisema- ja luontoarvoja. Viheryhteyden tarkkaa sijaintia ratkaistaessa on selvitettävä, että yhteydellä on edellytykset toimia osana laajempaa ekologista ja virkistyksellistä verkostoa.
(161) Vaihemaakuntakaavan yleisissä suunnittelumääräyksissä (ympäristön voimavarat ja vetovoima) on määrätty, että laajat yhtenäiset luonnon- ja kulttuurimaisema-alueet tulee ottaa huomioon ilmastonmuutoksen hillinnän ja siihen sopeutumisen, maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien elinkeinojen kehittämisen sekä luonnon monimuotoisuuden ja virkistyskäytön kannalta. Laajojen, yhtenäisten rakentamattomien alueiden pirstomista ja pinta-alan pienentämistä on vältettävä erityisesti taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeiden ulkopuolisilla alueilla. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon Helsingin seudun viherkehän kokonaisuuden kehittäminen. Muiden ohella taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeitä ja ohjeellisia tielinjauksia koskevissa suunnittelumääräyksissä on lisäksi määrätty viheryhteystarpeiden huomioon ottamisesta.
(162) Kaavaselostuksen mukaan keskeinen muutos voimassa oleviin maakuntakaavoihin on se, että viheryhteystarpeiden määrää kaavakartalla on vähennetty ja merkinnän esittämistapaa on yleispiirteistetty vastaamaan Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden yleispiirteistä tarkastelutasoa. Merkitsemättä jätettyjen olemassa olevien ja tunnistettujen viheryhteyksien huomioon ottaminen tapahtuu kaavaselostuksen mukaan yleisten suunnittelumääräysten sekä taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeen määräysten kautta.
(163) Kaavaselostuksesta ja sen liiteaineistosta ilmenee lisäksi viheryhteyksiä koskevan kaavaratkaisun perusteena olleiden selvitysten osalta muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 164–166):
(164) Viheryhteystarpeina on osoitettu ekologisesta ja virkistyksellisestä verkostosta ne maakunnalliset yhteydet, joiden toteuttaminen ja kehittäminen on erityisen tärkeää muusta maankäytöstä johtuvien muutospaineiden ja estevaikutusten takia. Yhteystarpeiden tunnistamisessa on käytetty Zonation-menetelmällä tuotettua tietoa Uudenmaan arvokkaista luontoalueista ja ekologisista verkostoista (Uudenmaan ekologiset verkostot Zonation-analyysien perusteella).
(165) Taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä osoitetaan niiden läpi kulkevia yhteyksiä sekä vyöhykkeen virkistys- tai suojelualueilta vyöhykkeen ulkopuolelle johtavia yhteyksiä. Ratkaisu toteutuu Helsingin seudun vaihemaakuntakaavan taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeellä, jolla on erityinen rakentamispaine ja tarve yhteensovittaa eri toimintoja. Taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä viheryhteystarpeiden linjaukset perustuvat muun muassa olemassa oleviin ulkoilu- ja virkistysalueisiin sekä metsien, peltojen ja jokivarsien muodostamiin käytäviin. Viheryhteystarvemerkinnällä on osoitettu paitsi olemassa olevia ja hyvin toimivia yhteyksiä, myös uusia tarpeellisia tai kehitettäviä yhteyksiä, joissa yhteys on nykytilassa heikko.
(166) Helsingin seudulla on rakentamispaineita myös taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeen ulkopuolella. Viheryhteyksiä osoitetaan pitkinä suojelu- ja virkistysalueita yhdistävinä yhteyksinä siten, että ratkaisu tukee Helsingin seudun viherkehän kehittämistä ja yhtenäisyyttä.
2.3.3 Oikeudellinen arviointi
(167) Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on valituksessaan vaatinut, että vaihemaakuntakaava kumotaan siltä osin kuin päätöksellä kumoutuu huomattava määrä voimassa olevien maakuntakaavojen viheryhteysmerkintöjä. Valituksessa on esitetty, että kaavakokonaisuudessa on täysin sivuutettu viheryhteyksien kehittäminen poistamalla ilman erillisselvitystä ja viheryhteyskohtaisia perusteluja merkittävä osa aiemmissa maakuntakaavoissa esitetyistä viheryhteysmerkinnöistä. Valituksessa on lisäksi esitetty, että päätös heikentää olennaisesti maakunnallisesti ja valtakunnallisesti merkittävien ekologisten yhteyksien ja muiden merkittävien viheryhteyksien turvaamista kaavoituksessa. Muutos on merkittävä etenkin yhdistettynä virkistysalueiden muuttuneeseen osoittamistapaan kaavassa.
(168) Korkein hallinto-oikeus viittaa arvioinnin lähtökohtana edellä kappaleessa 2.2.2.2 hallintotuomioistuimien toimivallasta kunnallisvalitusasiassa lausuttuun ja toteaa, että korkein hallinto-oikeus on valituksen johdosta toimivaltainen arvioimaan ainoastaan sitä, täyttääkö vaihemaakuntakaava hyväksytyssä muodossaan, kun otetaan huomioon oikeusvaikutteisella kaavakartalla esitetyt kaavamerkinnät ja kaavaratkaisuun sisältyvät suunnittelumääräykset, maakuntakaavalle asetetut sisältövaatimukset viheryhteyksien osoittamista koskevilta osin ja perustuuko kaavaratkaisu tältä osin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.
(169) Maakuntakaavaa laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin mukaan kiinnitettävä erityisesti huomiota muun ohella alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen, luonnonarvojen vaalimiseen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 3.4 mukaan on huolehdittava virkistyskäyttöön soveltuvien alueiden riittävyydestä sekä viheralueverkoston jatkuvuudesta.
(170) Vaihemaakuntakaavan sisällöllisen lainmukaisuuden arvioinnin lähtökohtana ovat edellä kappaleessa 2.2.3.4 todetusti kaavamerkintöjen ja niitä koskevien suunnittelumääräyksien muodostama kokonaisuus. Maakuntavaltuusto voi maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa päättää maakuntakaavan esitystavasta, eikä kaavaratkaisu ole lainvastainen yksinomaan sillä perusteella, että se poikkeaa lähtökohdiltaan ja esitystavaltaan alueella voimassa olevista maakuntakaavoista.
(171) Vaihemaakuntakaavassa on kaavaselostuksen mukaan osoitettu viheryhteystarpeina ekologisesta ja virkistyksellisestä verkostosta ne maakunnalliset yhteystarpeet, joiden toteutuminen ja kehittäminen on erityisen tärkeää muusta maankäytöstä johtuvien muutospaineiden ja estevaikutusten takia. Muilta osin viheryhteystarpeiden yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjataan aikaisempaa enemmän kaavan suunnittelumääräyksillä. Taajamien sisäisiä viheryhteystarpeita ei ole pääsääntöisesti merkitty kaavakartalle, vaan niiden toteutumista ohjataan taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeen määräyksellä. Keskeisenä selvitysaineistona on tältä osin mainittu Zonation-analyyseihin perustuva tietopohja ekologisen verkoston kytkeytyneisyydestä.
(172) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavassa on kaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen osoitettava erityisesti sellaiset kuntarajoja ylittävien viheralueiden yhteydet, joilla on merkitystä maakuntatason viheryhteyksinä. Näin ollen kaavaratkaisua, jossa viheryhteystarpeina keskitytään osoittamaan ne maakunnallisen ekologisen ja virkistyksellisen verkoston osat, joiden toteuttamisen on todettu edellyttävän muusta maankäytöstä johtuvaa yhteensovittamista, voidaan pitää lähtökohdiltaan perusteltuna. Viheryhteyksien osoittamisen perusteena on käytetty kattavaa tietoaineistoa ja vaihemaakuntakaavan voidaan viheryhteyksien osoittamisen osalta katsoa perustuvan sen tarkkuustaso huomioon ottaen riittäviin selvityksiin.
(173) Esitystapaa koskeva ratkaisu, jossa viheryhteystarpeiden yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjataan erityisesti taajama-alueiden osalta kaavamerkintöihin liittyvillä suunnittelumääräyksillä, korostaa yksityiskohtaisemman suunnittelun merkitystä viheryhteyksien säilymisessä ja toteutumisessa näillä alueilla. Asiassa saadun selvityksen perusteella on kuitenkin katsottava, että olennaisia maakuntatason viheryhteyksiä ei ole jäänyt osoittamatta vaihemaakuntakaavassa. Kun lisäksi otetaan huomioon valitulle maakuntakaavan esitystavalle esitetyt perusteet, viheryhteyksien toteutumista turvaavat suunnittelumääräykset kokonaisuutena sekä se, että yleis- ja asemakaavoille asetetut sisältövaatimukset edellyttävät viheryhteyksien turvaamista alueiden yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, viheryhteyksien toteutuminen on otettu vaihemaakuntakaavassa huomioon maakuntakaavan sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämällä tavalla.
(174) Vaihemaakuntakaava ei ole lainvastainen Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n esittämillä viheryhteyksien osoittamiseen liittyvillä perusteilla.
2.4 Seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeellä
2.4.1 Kysymyksenasettelu
(175) Hallinto-oikeus on Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevaan kehittämisperiaatemerkintään liittyvän suunnittelumääräyksen viimeisen kappaleen määräyksen, joka koskee merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajoja muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä.
(176) Suunnittelumääräys on kuulunut kokonaisuudessaan seuraavasti (kumottu kappale kursiivilla):
”Merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat ovat seuraavat, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta:
Taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeellä pääkaupunkiseudulla (Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa)
- Keskustahakuinen kauppa (päivittäistavaran kauppa ja muun erikoistavaran kauppa) 10 000 k-m²
- Paljon tilaa vaativa erikoistavaran kauppa 30 000 k-m²
Muilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä
- Keskustahakuinen kauppa (päivittäistavaran kauppa ja muun erikoistavaran kauppa) 10 000 k-m²
- Paljon tilaa vaativa erikoistavaran kauppa 10 000 k-m².”
(177) Asiassa on Uudenmaan maakuntahallituksen valituksesta ratkaistavana, onko merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alarajan määrittely hallinto-oikeuden kumoamilta osin perustunut riittäviin selvityksiin ja täyttääkö vaihemaakuntakaava tältä osin maakuntakaavalle asetetut sisältövaatimukset.
2.4.2 Vähittäiskaupan suuryksikköjä koskevat säännökset ja lain esityöt
(178) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:n mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan mainitussa laissa yli 4 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää.
(179) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:n säännös on tullut voimaan 1.5.2017 lakimuutoksella 230/2017. Mainittua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 251/2016 vp) todetaan, että vähittäiskaupan suuryksikön kokorajan määrittelyllä 4 000 kerrosneliömetriin voidaan suuryksikköjä koskeva erityinen sijainnin ohjaus rajata koskemaan niitä myymälöitä, joilla on erityisen merkittäviä vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen, liikenteeseen tai kaupan palvelujen saavutettavuuteen.
(180) Edellä mainitussa hallituksen esityksessä viitataan lisäksi ympäristöministeriön julkaisuun ”Vähittäiskaupan palveluverkkoselvityksistä maakuntakaavoituksessa” (Ympäristöministeriön raportteja 13/2016), jonka mukaan merkitykseltään seudullisen päivittäistavarakaupan koon alarajat ovat korkeintaan 5 000 kerrosneliömetriä. Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että mikäli vähittäiskaupan suuryksikön kokoraja olisi 5 000 kerrosneliömetriä, tarkoittaisi se usein sitä, että merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksikköjen sijoittuminen ratkaistaisiin tosiasiallisesti kuntien yleis- ja asemakaavoissa eikä maakuntakaavoissa. Tämä olisi vastoin maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kaavaohjausjärjestelmää, jossa seudullinen maankäyttö ratkaistaan maakuntakaavassa.
(181) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 1 momentin mukaan osoitettaessa maakunta- tai yleiskaavassa vähittäiskaupan suuryksiköitä on sen lisäksi, mitä maakunta- ja yleiskaavasta muutoin säädetään, katsottava, että: 1) suunnitellulla maankäytöllä ei ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia keskusta-alueiden kaupallisiin palveluihin ja niiden kehittämiseen; 2) alueelle sijoittuvat palvelut ovat mahdollisuuksien mukaan saavutettavissa joukkoliikenteellä ja kevyellä liikenteellä; sekä 3) suunniteltu maankäyttö edistää sellaisen palveluverkon kehitystä, jossa asiointimatkojen pituudet ovat kohtuulliset ja liikenteestä aiheutuvat haitalliset vaikutukset mahdollisimman vähäiset.
(182) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 2 momentin mukaan maakuntakaavassa tulee esittää merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja. Vähittäiskaupan suuryksiköiden enimmäismitoitus on osoitettava maakuntakaavassa osoitettujen keskustatoimintojen alueiden ulkopuolella riittävällä tarkkuudella.
(183) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n säännös on tullut voimaan 15.4.2011 lakimuutoksella 319/2011. Pykälän 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 309/2010 vp) mukaan seudullisesti merkittävällä vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan sellaista kaupan yksikköä, jolla voidaan arvioida olevan yhtä kuntaa laajempia, seudullisia vaikutuksia. Seudullista merkitystä omaavan suuryksikön koon kynnys voi olla erilainen riippuen kyseessä olevasta alueesta ja olosuhteista sekä kaupan laadusta. Alaraja voi siten vaihdella maan eri osissa ja myös yksittäisen maakunnan alueella.
(184) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 c §:n 1 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksiköiden ensisijainen sijaintipaikka on keskusta-alue, ellei muu sijainti kaupan palvelujen saavutettavuus huomioon ottaen ole perusteltu. Pykälän 2 momentin mukaan merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen maakuntakaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle edellyttää, että vähittäiskaupan suuryksikön sijoituspaikaksi tarkoitettu alue on maakuntakaavassa erityisesti osoitettu tähän tarkoitukseen.
2.4.3 Kaavaratkaisu ja sen perusteena olevat selvitykset
(185) Kaavaselostuksen mukaan vaihemaakuntakaavan kaupan palveluverkon kokonaisratkaisu muodostuu keskustatoimintojen alueiden, kaupan alueiden, taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeiden, uusien raideliikenteeseen tukeutuvien taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeiden, palvelukeskittymien sekä lentoaseman liikennealuetta koskevien merkintöjen ja määräysten kokonaisuudesta.
(186) Maakuntakaavan yleisten suunnittelumääräysten (Kauppa ja elinkeinot) mukaan merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja on 4 000 k-m2, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta ja ellei näissä suunnittelumääräyksissä muuta määrätä.
(187) Taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevalla kehittämisperiaatemerkinnällä osoitetaan merkinnän kuvauksen mukaan suurimpiin ja monipuolisimpiin keskuksiin tukeutuvat, valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai seudullisesti merkittävät taajamatoimintojen vyöhykkeet, joiden yhdyskuntarakenteen kehittämisellä ja tehostamisella on erityistä merkitystä koko maakunnan kehittämisen kannalta.
(188) Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat ovat taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeellä pääkaupunkiseudulla (Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa) seuraavat, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta:
- Keskustahakuinen kauppa (päivittäistavaran kauppa ja muun erikoistavaran kauppa) 10 000 k-m²
- Paljon tilaa vaativa erikoistavaran kauppa 30 000 k-m²
Muilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä
- Keskustahakuinen kauppa (päivittäistavaran kauppa ja muun erikoistavaran kauppa) 10 000 k-m²
- Paljon tilaa vaativa erikoistavaran kauppa 10 000 k-m².
(189) Kaava-aineistoon sisältyvässä selvityksessä ”Uudenmaan palveluverkon mitoittaminen ja vaikutusten arviointi” (2018) on todettu, että suuryksikön seudullista merkitystä arvioidaan vaikutusten perusteella, miten suuryksikkö vaikuttaa alueen muissa kunnissa ja keskuksissa sijaitsevien vähittäiskaupan myymälöiden myyntiin ja miten paljon sen ennakoidaan saavan asiakkaita oman sijaintikuntansa ulkopuolelta tai muista keskushierarkialtaan saman tasoisista tai ylemmän tasoisista keskuksista.
(190) Edellä mainitussa selvityksessä on todettu lisäksi muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 191–193):
(191) Päivittäistavarakaupassa kerrosalaltaan 4 000 neliömetrin kokoinen myymälä tarvitsee yli 9 000 asukasta toimiakseen keskimääräisellä myyntitehokkuudella. Näin ollen asukasluvultaan pienissä kunnissa ei ole vain omaan väestöpohjaan perustuen edellytyksiä päivittäistavarakaupan suuryksiköille. Selvityksessä esitetyn laskelman mukaan kerrosalaltaan 5 000 neliömetrin kokoinen myymälä tarvitsee noin 12 000 asukasta ja 10 000 neliömetrin myymälä noin 26 000 asukasta. Oletuksena tällöin on, että kaikki asukkaat asioivat tässä myymälässä. Tulevaisuudessa tavoitemyynnin aikaansaamiseen riittää pienempi määrä asukkaita, koska ostovoima asukasta kohden kasvaa.
(192) Erikoiskauppa (muu kuin tilaa vaativa kauppa) keskittyy suurelta osin kunnan pääkeskuksiin sekä jonkin verran myös kaupan alueille, sen sijaan alakeskuksissa erikoiskauppaa on yleensä vähäisesti. Erikoiskaupassa vähittäiskaupan suuryksiköt ovat yleensä laajan tavaravalikoiman myymälöitä. Erikoiskaupassa vähittäiskaupan suuryksikkörajan kokoinen myymälä tarvitsee asukkaita lähes 6 000 toimiakseen paikallisena myymälänä, kun taas 10 000 k- m2 myymälä edellyttää lähes 15 000 asukasta saavuttaakseen keskimääräisen myynnin.
(193) Kuuma-kunnissa sekä muissa suurissa kunnissa, Porvoossa, Lohjalla ja Raaseporissa, on riittävästi asukkaita, jotta 10 000 k-m2 suuruinen vähittäiskaupan suuryksikkö keskustahakuisessa kaupassa on merkitykseltään paikallinen. Tämän suuruinen suuryksikkö ei myöskään ole niin vetovoimainen, että se vetäisi asiakkaita lähialuetta kauempaa. Uudenmaan maakunnan pienissä kunnissa seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön alarajaksi suositellaan keskustahakuisessa kaupassa 4 000 k-m2. Asukkaita on Hangossa, Inkoossa, Karkkilassa, Siuntiossa, Askolassa, Lapinjärvellä, Loviisassa, Myrskylässä ja Pukkilassa niin vähän, että yli 4 000 k-m2:n suuruista vähittäiskaupan myymälää voidaan keskustahakuisessa kaupassa pitää seudullisesti merkittävänä.
(194) Kaava-aineistoon sisältyvän selvityksen ”Uudenmaan palveluverkon mitoittaminen ja vaikutusten arviointi 2017 -herkkyysselvityksen jatkoselvitys: vaikutukset keskustoihin” (2019) mukaan kauppa ei ole riittävän vetovoimainen seudullisesti, jos vähittäiskaupan suuryksikkökoko on vähäisempi kuin 10 000 k-m2.
(195) Saman selvityksen mukaan taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeen keskustahakuisen kaupan merkitykseltään seudullisen koon alaraja on pääkaupunkiseudun ulkopuolella ja pääkaupunkiseudulla sama. Sen sijaan pääkaupunkiseudulla väestötiheys on huomattavasti korkeampi kuin pääkaupunkiseudun ulkopuolella. Pääkaupunkiseudun ulkopuolella on alaraja korkea useassa kunnassa, jos tarkastellaan kunnan asukasmäärää ja sillä oletuksella, että koko alaraja toteutuu yhden toimialan keskittymänä. Jos paikallinen keskus toteutuisi päivittäistavarakauppana, sille ei riittäisi laskennallisesti paikallista ostovoimaa Mäntsälässä tai tätä pienemmissä kunnissa. Keskustakaupan alaraja (10 000 k-m2) on korkea Mäntsälässä ja tätä pienemmissä kunnissa, jos kyse on päivittäistavarakaupasta. Jos paikallinen keskus toteutuisi erikoiskauppana, sille ei riittäisi laskennallisesti paikallista ostovoimaa Mäntsälässä tai tätä pienemmissä kunnissa. Keskustakaupan alaraja (10 000 k-m2) on korkea Karkkilassa ja tätä pienemmissä kunnissa myös erikoiskauppaa koskien.
2.4.4 Oikeudellinen arviointi
(196) Merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alarajan määrittelylle ei ole maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettu tarkkarajaisia kriteereitä tai määrittelyperusteita. Maakuntavaltuustolla on siten koon alarajan määrittelyssä lähtökohtaisesti varsin laaja harkintavalta. Siltä osin kuin koon alaraja on määritelty maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:ssä tarkoitettua 4 000 k-m2:iä suuremmaksi, kaavaratkaisun on kuitenkin perustuttava mainitun lain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin, ja kaavaratkaisussa on otettava huomioon vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittamiselle maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 1 momentissa asetetut vaatimukset.
(197) Asiassa on Helsingin seudun vaihemaakuntakaavan osalta kysymys seuraaville alueille osoitetuista taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeistä: Hyvinkää, Järvenpää, Kerava, Kirkkonummi/ Kirkkonummen keskusta, Kirkkonummi/Masala, Kirkkonummi/Veikkola, Mäntsälä, Nurmijärvi/Klaukkala, Nurmijärvi/Nurmijärven kirkonkylä, Nurmijärvi/ Rajamäki, Sipoo/Nikkilä, Sipoo/Söderkulla, Tuusula/Hyrylä, Tuusula/Jokela ja Vihti/Nummela.
(198) Uudenmaan ELY-keskus on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esittänyt, että vaihemaakuntakaavassa määritetty seudullisuuden alaraja on liian korkea Mäntsälässä ja tätä pienemmissä kunnissa, jos tarkastellaan kunnan asukasmäärää ja sillä oletuksella, että koko alaraja toteutuu yhden toimialan keskittymänä. Jos paikallinen keskus toteutuisi päivittäistavarakauppana, sille ei riittäisi laskennallisesti paikallista ostovoimaa Mäntsälässä tai tätä pienemmissä kunnissa. ELY-keskus on edelleen esittänyt, että päivittäistavarakaupan ja erikoistavarakaupan samanlaisten seudullisuuden alarajojen perustuminen kaupalliseen vetovoimaan on maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n vähittäiskaupan sijainninohjauksen säännösten vastaista.
(199) Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että yleisen suunnittelumääräyksen kohdan ”Merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat ovat seuraavat, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta” sanamuoto edellyttää uusia selvityksiä ainoastaan poikettaessa rajasta ylöspäin. Mainitusta suunnittelumääräyksen kohdasta ei siten voi tehdä sitä johtopäätöstä, että kaavaratkaisun lainmukaisuutta arvioitaessa ei olisi tarpeen kiinnittää huomiota siihen, onko kaavaratkaisu perustunut merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alarajan määrittelyn osalta riittäviin selvityksiin.
(200) Mäntsälä, jonka väestömääräksi on kaavaratkaisun perusteena olevissa selvityksissä mainittu 20 690 asukasta vuonna 2015, on nyt kysymyksessä olevista kunnista väestömäärältään pienin. Muiden nyt kysymyksessä olevien kuntien väestömäärä vaihtelee välillä 28 920–46 460.
(201) Seudullisuuden käsitettä on mainituissa selvityksissä arvioitu ensinnäkin siitä näkökulmasta, löytyykö myymälän myynnille riittävästi lähiasukkaita, sekä toiseksi siitä näkökulmasta, ovatko myymälät niin vetovoimaisia, että ne vetävät asiakkaita lähialuetta laajemmalta alueelta. Mäntsälä kuuluu selvityksissä mainittuihin Kuuma-kuntiin, joissa on selvitysten perusteella todettu olevan riittävästi asukkaita, jotta 10 000 k-m2 suuruinen vähittäiskaupan suuryksikkö on keskustahakuisessa kaupassa merkitykseltään paikallinen. Jatkoselvityksissä on toisaalta todettu, että keskustakaupan alaraja 10 000 k-m2 on korkea Mäntsälässä ja tätä pienemmissä kunnissa, jos kyse on päivittäistavarakaupasta. Jos paikallinen keskus toteutuisi erikoiskauppana, sille ei riittäisi laskennallisesti paikallista ostovoimaa Mäntsälässä tai tätä pienemmissä kunnissa. Kaupallisen vetovoiman osalta on todettu, ettei kerrosalaltaan alle 10 000 neliömetrin suuruinen suuryksikkö ole niin vetovoimainen, että se vetäisi asiakkaita lähialueita kauempaa.
(202) Kun otetaan huomioon merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan koon alarajan määrittämistä koskevan sääntelyn yleispiirteisyys, määrittelyyn liittyvät tapauskohtaiset olosuhteet sekä kysymyksessä olevien taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeiden kohdentuminen Helsingin seudun vaihemaakuntakaavan osalta pääosin väestömäärältään Mäntsälää suurempiin kuntiin, maakuntavaltuusto on voinut harkintavaltansa puitteissa päättää, että seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja kysymyksessä olevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä on keskustahakuisen kaupan (päivittäistavaran kauppa ja muun erikoistavaran kauppa) osalta 10 000 k-m2 ja paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan osalta 10 000 k-m2.
(203) Edellä lausuttu huomioon ottaen vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei siten ole ollut Uudenmaan ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle esittämillä perusteilla lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös, jolla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevan suunnittelumääräyksen viimeisen kappaleen määräys on kumottu, on kumottava.
2.5 Lopputulos
(204) Vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n, Espoon ympäristöyhdistys ry:n sekä Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hallinto-oikeudelle tekemissä valituksissa esitetyillä, suojelualueita ja Natura 2000 -verkoston alueita eikä merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajan määrittämistä koskevilla perusteilla. Hallinto-oikeuden päätös vaihemaakuntakaavan osittaisesta kumoamisesta on tämän vuoksi kumottava ja edellä mainittujen tahojen hallinto-oikeudelle tekemät valitukset näiltä osin hylättävä.
(205) Vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen myöskään raskaan raideliikenteen varikkomerkintää, suojelualueiden osoittamista tai viheryhteyksien osoittamista koskevissa valituksissa esitetyillä perusteilla. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiselle ei näiltä osin ole perusteita.
(206) Maakuntavaltuuston päätös vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä jää kokonaisuudessaan voimaan.
3. Oikeudenkäyntikulut
3.1 Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa
(207) Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, ei ole kohtuutonta, että Luoman Kyläyhdistys - Kirkkonummi ry, A, B, C, D ja hänen asiakumppaninsa sekä E ja hänen asiakumppaninsa ovat joutuneet itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla edellä mainittujen muutoksenhakijoiden vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty, muuttamiseen ei ole perusteita.
3.2 Oikeudenkäyntikuluvaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(208) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Luoman Kyläyhdistys - Kirkkonummi ry:lle, A:lle, B:lle, C:lle, D:lle ja hänen asiakumppaneilleen eikä E:lle ja hänen asiakumppaneilleen ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.