KHO:2023:28

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko B:n kaupungilla ollut lainmukainen peruste irtisanoa A:n kirjasto- ja museopalveluiden tiimivastaavan virkasuhde taloudellisilla ja tuotannollisilla perusteilla siitä huolimatta, että kaupungilla oli irtisanomisaikana ollut avoinna viestintäasiantuntijan työsopimussuhteinen tehtävä. Kysymys oli erityisesti sen arvioimisesta, olisiko A voitu ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella kouluttaa viestintäasiantuntijan tehtävään irtisanomisen välttämiseksi.

Työnantajan velvollisuus kouluttaa viranhaltija uusiin tehtäviin koskee sellaisia tehtäviä, joihin kouluttamista voidaan pitää viranhaltijan kykyihin sekä työnantajan tarpeeseen nähden tarkoituksenmukaisena ja kohtuullisena. Olennaista on tällöin arvioida, pystyisikö irtisanomisuhan alla oleva viranhaltija ammattitaitonsa ja kykyjensä perusteella suoriutumaan kohtuullisen koulutuksen jälkeen tarjolla olevasta tehtävästä. Koulutuksen kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan erityisesti huomioon koulutuksen vaatima aika. Se, minkä kestoista koulutusta voidaan yksittäistapauksessa pitää kohtuullisena, riippuu tehtävän luonteesta, työnantajan tarpeista ja muista asian olosuhteista.

Viestintäasiantuntijan tehtävän keskeisestä sisällöstä sekä A:n ammattitaidosta, koulutuksesta ja työkokemuksesta saadun selvityksen perusteella tehtävään kouluttamiseen olisi vaadittu työnantajan tarpeiden kannalta kohtuuttoman pitkä aika. B:n kaupunki ei siten ollut laiminlyönyt uudelleensijoittamis- ja kouluttamisvelvollisuuttaan sillä perusteella, että A:lle ei ole tarjottu viestintäasiantuntijan tehtävää irtisanomisen välttämiseksi.

Laki kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta 37 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 20.5.2021 nro 21/0232/2

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta siltä osin kuin siinä on vedottu kiellettyyn syrjintäperusteeseen.
Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
A:n ja B:n kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) B:n kaupunginjohtaja on 17.1.2020 tekemällään päätöksellä (§ 8) vahvistanut, että A:n kirjasto- ja museopalveluiden tiimivastaavan virkasuhde päättyy 20.7.2020. Irtisanominen on tehty taloudellisilla ja tuotannollisilla irtisanomisperusteilla.

(2) B:n kaupunginhallitus on päätöksellään 21.9.2020 (§ 235) hylännyt muutoksenhakijan irtisanomista koskevan oikaisuvaatimuksen.

(3) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Elina Ranz ja Olli Rautsi, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden, kaupunginhallituksen ja kaupunginjohtajan päätökset kumotaan. B:n kaupunki on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

(5) Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(6) Irtisanomiselle ei ole ollut laillista perustetta, koska A:n irtisanomisaikana B:n kaupungilla on ollut avoinna viestintäasiantuntijan työsopimussuhteinen tehtävä. Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että A ei ole ollut pätevä tähän tehtävään ja että kaupunki ei ole laiminlyönyt viranhaltijalain 37 §:n 1 momentin mukaista uudelleensijoittamis- ja koulutusvelvollisuuttaan. A:n soveltumista tehtävään ei ole tosiasiassa arvioitu. Vaatimus viestintäalan korkeakoulututkinnon suorittamisesta tehtävän kelpoisuusehtona on perusteeton. A olisi ollut perehdytettävissä viestintäasiantuntijan tehtävään, sillä hänen toimenkuvaansa on jo aiemmin sisältynyt viestinnän tehtäviä.

(7) B:n kaupunki on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä. A on velvoitettava korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(8) Kaupunki on lausunnossaan muun ohella todennut, että kirjastotoimen esihenkilö- ja asiantuntijatehtävät poikkeavat sisällöltään täysin kaupungin viestinnän asiantuntijatehtävistä. Koulutusvelvollisuuden perusteella työnantajalla ei ole velvollisuutta kouluttaa viranhaltijaa kokonaan uuteen viestintäasiantuntijan ammattiin. Kuka tahansa ei sovellu suunnitelmallisen organisaatioviestinnän toteuttajaksi, eikä satunnainen päivitysten tekeminen työnantajan sosiaalisen median kanaviin pätevöitä viestinnän ammattilaiseksi.

(9) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Tutkimatta jättäminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10) Kuntalain 135 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

(11) Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

(12) Pykälän 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

(13) Muutoksenhakija on vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa eli valitusajan hallinto-oikeudessa jo päätyttyä vedonnut siihen, että päätös perustuisi kiellettyyn syrjintään. Kun otetaan huomioon, että valittajan on kuntalain 135 §:n 3 momentin mukaan tullut esittää pykälän 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä eikä kysymys myöskään ole aikaisemmin esitettyjen valitusperusteiden täydentämisestä, valitus on tältä osin jätettävä tutkimatta.

Pääasia

Kysymyksenasettelu

(14) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A:n valituksen johdosta ratkaistavana, onko B:n kaupungilla ollut lainmukainen peruste irtisanoa A:n kirjasto- ja museopalveluiden tiimivastaavan virkasuhde taloudellisilla ja tuotannollisilla perusteilla siitä huolimatta, että kaupungilla on irtisanomisaikana ollut avoinna viestintäasiantuntijan työsopimussuhteinen tehtävä. Kysymys on erityisesti sen arvioimisesta, olisiko A viranhaltijalain 37 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla voitu ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella kouluttaa kyseiseen viestintäasiantuntijan tehtävään.

Sovellettavat oikeusohjeet

(15) Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003, nykyisin laki kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta, jäljempänä viranhaltijalaki) 37 §:n 1 momentin mukaan virkasuhde voidaan irtisanoa, kun viranhaltijan tehtävät ovat vähentyneet olennaisesti ja pysyvästi taloudellisista syistä, työnantajan tai asianomaisen yksikön tehtävien uudelleen järjestelyn vuoksi taikka muista niihin verrattavista syistä. Irtisanominen edellyttää lisäksi, ettei viranhaltijaa voida ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella sijoittaa toiseen virkasuhteeseen tai ottaa sellaiseen työsuhteeseen, jonka tehtävät eivät olennaisesti poikkea viranhaltijan tehtävistä, tai kouluttaa uusiin tehtäviin.

(16) Viranhaltijalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 196/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mainitun lain 37 §:n 1 momentin osalta, että säännöksen mukainen uudelleensijoitusvelvoite koskisi vain sellaisia virkasuhteita ja työtehtäviä, joita kunnassa on jo olemassa. Sijoittaminen toiseen virkasuhteeseen edellyttäisi, että irtisanottava viranhaltija täyttää asianomaiset kelpoisuusvaatimukset. Viranhaltijalle tulisi tarjota ensisijaisesti sellaista virkaa tai virkasuhdetta, joka lähinnä vastaa hänen entistä virkasuhdettaan ja tämän jälkeen muuta virkasuhdetta, johon hän on ammattitaitonsa ja kykyjensä puolesta sopiva. Viranhaltijan tulee täyttää tarjottavan virkasuhteen kelpoisuusvaatimukset. Uudelleensijoittaminen työsuhteeseen edellyttäisi, että työsuhteeseen kuuluvat tehtävät eivät olennaisesti poikkea viranhaltijan tehtävistä. Olennaisena poikkeamisena ei yleensä pidettäisi pelkästään sitä, että työsuhteeseen kuuluviin tehtäviin ei voi sisältyä julkisen vallan käyttämistä.

(17) Edelleen esitöiden mukaan annettavan koulutuksen tulisi olla kunnan toiminnan kannalta tarpeellista. Kouluttamisen mahdollisuuksia arvioitaessa on otettava huomioon paitsi kunnan käytännölliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen antamiseen myös viranhaltijan soveltuvuus kyseeseen tulevan koulutuksen vastaanottamiseen. Työnantajan työn tarjoamis- ja koulutusvelvollisuus olisivat näin ollen osa irtisanomisperustetta; irtisanomisperusteen asiallisuutta ja painavuutta harkittaessa tai arvioitaessa jälkikäteen tulisi ottaa huomioon sekä tarjolla olevan työn vähentymisen määrä ja kestoaika että työnantajan mahdollisuus tarjota viranhaltijalle muuta työtä ja tämän työn mahdollisesti edellyttämä koulutus tai perehdyttäminen, jos viimeksi mainitut olisivat tarpeen.

Asiassa saatu selvitys

Muutoksenhakijan irtisanominen ja viestintäasiantuntijan tehtävän täyttäminen

(18) B:n kaupunginjohtajan päätöksen 17.1.2020 johdanto-osion mukaan B:n kaupungilla on vuoden 2020 talousarvion perusteella ollut 1,6 miljoonan euron sopeutustarve. Kaupungissa on käyty koko kaupungin henkilöstöä koskeneet yhteistoimintaneuvottelut henkilöstöä edustavien järjestöjen kanssa, minkä seurauksena useita kaupungin virkasuhteita on päätetty lakkauttaa. Lakkautettuihin virkasuhteisiin on kuulunut muun ohella A:n kirjasto- ja tiimivastaavan virkasuhde, minkä johdosta hänen palvelussuhteensa on irtisanottu päättymään 20.7.2020.

(19) B:n kaupunki on 16.6.2020 julistanut haettavaksi toistaiseksi voimassa olevan viestintäasiantuntijan työsuhteen. Muutoksenhakija on hakenut tehtävää, mutta hän ei ole tullut siihen valituksi.

Viestintäasiantuntijan tehtävä

(20) Viestintäasiantuntijan työsuhdetta koskevan hakuilmoituksen mukaan B:n kaupunki on hakenut palvelukseensa viestintäasiantuntijaa, jonka tehtäviin kuuluu muun muassa sisäistä ja ulkoista viestintää, tiedotejuttujen tuottamista, kuvaamista, videointia, sosiaalisen median ja verkkosisältöjen tuottamista, viestinnän laadullista ja määrällistä analysointia, viestinnän kehittämistä, henkilöstön kouluttamista sekä asukaslehden tuottajana toimimista. Hakuilmoituksessa tehtävän kelpoisuusvaatimukseksi on ilmoitettu viestintäalan ammattikorkea- tai korkeakoulututkinto. Valittavalta on lisäksi edellytetty hyvää kielitaitoa (suomi, englanti), kykyä tuottaa selkeää tekstiä, monimediaosaamista ja kuvaamisen perustaitoja. Eduksi on hakuilmoituksen mukaan luettu videointitaidot, työkokemus mediassa, venäjän kielen osaaminen sekä B-ajokortti.

Muutoksenhakijan ammattitaidosta, koulutuksesta ja työkokemuksesta saatu selvitys

(21) A on koulutukseltaan yhteiskuntatieteiden maisteri pääaineinaan kirjastotiede ja informatiikka. Lisäksi hän on suorittanut useita täydennys- ja jatkokoulutuksia, kuten viestinnän perusopinnot ja luovan kirjoittamisen opintoja avoimessa yliopistossa sekä johtamiseen liittyviä ammatillisia erikoistumisopintoja.

(22) A:n työkokemus on pääasiassa kirjastotoimen alalta, jolla hän on toiminut kirjasto- ja museopalveluiden tiimivastaavan tehtävän lisäksi muun ohella kirjastotoimenjohtajana, kirjastonjohtajana, kirjastonhoitajana, informaatikkona ja tietopalvelupäällikkönä.

(23) A on viestintäasiantuntijan tehtävää koskevassa työhakemuksessaan ilmoittanut tehneensä aikaisemmassa työssään sisäistä ja ulkoista viestintää sekä laatineensa B:n kaupungille lukuisia tiedotteita sekä sisältöä sosiaaliseen mediaan ja verkkosivuille. Muutoksenhakijan mukaan hänellä on lisäksi kuvaamisen perustaidot sekä multimediaosaamista ja hän on hakemuksensa mukaan osallistunut B:n kaupungin viestintätyöryhmään ja julkaisualustojen hankintaprojekteihin sekä kuulunut asukaslehden toimituskuntaan.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(24) Asiassa ei ole osapuolten välillä erimielisyyttä siitä, että muutoksenhakijan tehtävät kirjasto- ja museopalveluiden tiimivastaavan virkasuhteessa ovat vähentyneet viranhaltijalain 37 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Osapuolet ovat yksimielisiä myös siitä, että viestintäasiantuntijan tehtävä poikkesi olennaisesti muutoksenhakijan aiemmasta kirjasto- ja museopalveluiden tiimivastaavan tehtävästä. Sen sijaan muutoksenhakija on korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa edelleen katsonut, että kaupunki ei ole täyttänyt kouluttamisvelvollisuuttaan ja että muutoksenhakija olisi ollut perehdytettävissä B:n kaupungilla irtisanomisaikana avoimeksi tulleeseen viestintäasiantuntijan tehtävään.

(25) Taloudellisista ja tuotannollisista syistä tehtävän irtisanomisen edellytyksenä on viranhaltijalain 37 §:n 1 momentin toisen virkkeen perusteella se, että viranhaltija ei ole irtisanomisen välttämiseksi kohtuudella sijoitettavissa tai koulutettavissa sellaisiin tehtäviin, joita työnantajalla on irtisanomisajan päättymiseen asti tarjolla. Kuten säännöksen edellä kohdassa 17 selostetuissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan työnantajan työn tarjoamis- ja koulutusvelvollisuus ovat siten osa irtisanomisperustetta.

(26) Lainkohdan mukainen työnantajan velvollisuus kouluttaa viranhaltija uusiin tehtäviin koskee sellaisia tehtäviä, joihin kouluttamista voidaan pitää viranhaltijan kykyihin sekä työnantajan tarpeeseen nähden tarkoituksenmukaisena ja kohtuullisena. Olennaista on tällöin arvioida, pystyisikö irtisanomisuhan alla oleva viranhaltija ammattitaitonsa ja kykyjensä perusteella suoriutumaan kohtuullisen koulutuksen jälkeen tarjolla olevasta tehtävästä. Irtisanomisuhan alla olevaa henkilöä ei tällöin verrata muihin tarjolla ollutta tehtävää mahdollisesti hakeneisiin henkilöihin, vaan hänellä on etusija tulla sijoitetuksi virkasuhteeseen tai otetuksi työsopimussuhteiseen tehtävään, jos hän täyttää tehtävään liittyvät, tarpeellisena pidettävät kelpoisuusvaatimukset ja hänen voidaan arvioida suoriutuvan tehtävästä kohtuullisen koulutuksen tai perehdyttämisen jälkeen.

(27) Koulutuksen kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan erityisesti huomioon koulutuksen vaatima aika. Se, minkä kestoista koulutusta voidaan yksittäistapauksessa pitää kohtuullisena, riippuu tehtävän luonteesta, työnantajan tarpeista ja muista asian olosuhteista.

(28) Muutoksenhakija on vedonnut siihen, että hän olisi ollut aiemman kokemuksensa ja osaamisensa perusteella helposti perehdytettävissä viestintäasiantuntijan tehtävään. Hän olisi suoriutunut uusista tehtävistä tavanomaisella, uuteen tehtävään siirtyvän henkilön perehdyttämisellä. Muutoksenhakijan mukaan hänet olisi voitu kouluttaa tehtävässä vaaditun uuden tekniikan käyttämiseen ja monikanavaisen viestinnän tekemiseen lyhyessä ajassa työn ohella. Kysymys ei olisi ollut useiden vuosien tai edes kuukausien koulutuksesta.

(29) B:n kaupunki on puolestaan korostanut, että viestintäasiantuntijan tehtävä on asiantuntijatehtävä, jossa on painottunut journalistinen mediaosaaminen, kokemus modernista ja monikanavaisesta organisaatioviestinnästä sekä uuden tekniikan ja kanavien hallinta. Muutoksenhakijan kouluttaminen viestintäasiantuntijan tehtävän vaatimuksiin ei olisi ollut mahdollista erityisesti käytettävissä olleessa lyhyehkössä ajassa. Kaupunki on katsonut, että A olisi tarvinnut koulutusta muun ohella verkkoon ja verkon ylläpitoon, monikanavaisuuteen, videointiin, valokuvaukseen ja kuvankäsittelyyn sekä sosiaaliseen mediaan liittyvissä tehtävissä. Koulutustarpeen kestoksi on arvioitu työn ohella suoritettuna kaksi vuotta ja kaupungin näkemyksen mukaan kysymys on viranhaltijan kouluttamisesta kokonaan uuteen viestintäasiantuntijan ammattiin.

(30) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että saadun selvityksen perusteella viestintäasiantuntijan tehtävissä painottuvat journalistinen ja monikanavainen viestintäosaaminen ja siihen liittyvien nykyaikaisten viestintätaitojen ja -tekniikoiden hallinta. Muutoksenhakija on sinänsä aiemmissa tehtävissään hoitanut viestintään liittyviä tai sitä sivuavia tehtäviä, kuten tiedotteiden laatimista ja sosiaalisen median tilien hallinnointia ja sisällön tuottamista. Hän on myös aktiivisesti kouluttanut itseään työuransa aikana ja suorittanut muun ohella viestinnän perusopinnot avoimessa yliopistossa noin kaksikymmentä vuotta sitten. Muutoksenhakijan työkokemuksen selkeä pääpaino on kuitenkin ollut muunlaisissa, erityisesti kirjastotoimeen liittyvissä tehtävissä, joihin hänellä myös on soveltuva koulutus. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että työnantaja on näissä olosuhteissa voinut perustellusti katsoa, ettei muutoksenhakija ole ollut kykeneväinen suoriutumaan viestintäasiantuntijan tehtävästä eikä hänen kouluttamisensa näihin tehtäviin olisi tehtävien luonne ja työnantajan tarpeet huomioon ottaen ollut kohtuullisessa ajassa mahdollista.

(31) Siltä osin kuin muutoksenhakija on katsonut kaupungin edellyttämän viestintäalan korkeakoulututkinnon olevan perusteeton vaatimus kyseessä olevaan tehtävään, korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymys on viestintäalan asiantuntijan tehtävästä, jonka laaja-alaisen tehtävänkuvan hoitamiseen viestintäalan korkeakoulututkinnon voidaan katsoa antavan parhaat edellytykset. Viestintäasiantuntijalta hakuilmoituksessa edellytettyä viestintäalan ammattikorkea- tai korkeakoulututkintoa ei siten voida pitää tehtävän luonteen kannalta perusteettomana vaatimuksena.

(32) Kun otetaan huomioon saatu selvitys viestintäasiantuntijan tehtävän keskeisestä sisällöstä, puutteet A:n tällaiseen asiantuntijatehtävään liittyvässä osaamisessa ja mainittuihin seikkoihin nähden tehtävään kouluttamiseen vaadittava työnantajan tarpeiden kannalta kohtuuttoman pitkänä pidettävä aika, sekä se, että A:lla ei ole ollut viestintäasiantuntijan tehtävään edellytettyä viestintäalan korkeakoulututkintoa, korkein hallinto-oikeus katsoo, että B:n kaupunki ei ole laiminlyönyt viranhaltijalain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettua uudelleensijoittamis- ja kouluttamisvelvollisuuttaan sillä perusteella, että A:lle ei ole tarjottu viestintäasiantuntijan tehtävää irtisanomisen välttämiseksi.

(33) Edellä mainittuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

(34) Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 1 momentin (627/2021) mukaan sen estämättä, mitä oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään, on kunnallisvalituksen tehnyt asianomainen viranhaltija tai muu henkilö, jonka on katsottava tehneen valituksen viranhaltijan puolesta, vaadittaessa velvoitettava korvaamaan työnantajan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, mikäli valitus koskee tässä laissa tarkoitettua asiaa eikä valitusta hyväksytä.

(35) Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentista poiketen oikeudenkäyntikuluja ei velvoiteta korvattaviksi silloin, kun päätös koskee virkaan ottamista tai jos asia on ollut oikeudellisesti niin epäselvä, että oikeudenkäyntiin on ollut perusteltu syy tai oikeudenkäyntikulujen korvaamista on muutoin pidettävä asian laatu tai olosuhteet huomioon ottaen kohtuuttomana.

(36) Kun otetaan huomioon asian laatu ja tulkinnanvaraisuus, A:ta ei ole velvoitettava maksamaan B:n kaupungille korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(37) Kun otetaan huomioon, että A:n valitus on tullut korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätyksi, B:n kaupunkia ei ole velvoitettava maksamaan korvausta A:n oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Ari Wirén ja Kristina Björkvall. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.