Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen viranomaisen päätöksestä, jolla A:lle oli asetettu velvoite. A ei ollut käyttänyt hallinto-oikeudessa asiamiestä. Hallinto-oikeuden päätös oli tullut antaa tiedoksi A:lle todisteellisesti.

Äänestys 15-8 (täysistuntoratkaisu) ja esittelijän eriävä mielipide

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 90 § 1 ja 2 momentti

Ks. KHO 27.12.2021 taltionumero H4774 (lyhyt ratkaisuseloste)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 18.5.2022 nro H914/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ratkaisee tällä välipäätöksellä erikseen kysymyksen siitä, onko valituslupahakemus toimitettu korkeimmalle hallinto-oikeudelle määräajassa.

Korkein hallinto-oikeus tulkitsee valituslupahakemuksen saapuneen määräajassa. Hakemus siirretään tämän vuoksi muilta osin jatkokäsittelyyn jaostolle.

Asian tausta

(1) Valtiokonttori on päätöksellään 19.10.2021 määrännyt A:n maksettavaksi liikennevakuutuslaissa tarkoitetun vakuuttamisvelvollisuuden laiminlyönnin johdosta ajalta 9.6.–14.6.2021 vakuutusmaksua vastaavan maksun 25 euroa ja laiminlyöntimaksun 50 euroa.

(2) Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hylännyt A:n valituksen Valtiokonttorin päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätös on antopäivänään 18.5.2022 lähetetty A:lle tiedoksi tavallisena tiedoksiantona sähköpostitse. A:lla ei ole ollut asiamiestä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Sirkesalo, Jaakko Sivonen ja Jukka Anttila. Esittelijä Kaisa Mäkelä.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3) A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä laiminlyöntimaksun osalta. Valituslupahakemuksessa on todettu muun ohella, että A on saanut hallinto-oikeuden päätöksen tiedokseen sähköpostitse 23.5.2022.

(4) Korkein hallinto-oikeus on varannut A:lle tilaisuuden lausua käsityksensä siitä, onko valituslupahakemus pantu vireille määräajassa.

(5) A on katsonut valituslupahakemuksen tulleen perille ajoissa.

(6) Valtiokonttori on vaatinut, että valituslupahakemus jätetään tutkimatta myöhässä tehtynä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(7) Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös on lähetetty muutoksenhakijalle sähköpostitse tavallisena tiedoksiantona 18.5.2022. Mikäli tiedoksiantotapa on ollut lainmukainen, valituslupahakemus olisi tullut toimittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen viimeistään maanantaina 20.6.2022 kello 16.15. Valituslupahakemus on toimitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen sähköpostitse 23.6.2022 kello 22.28.

(8) Asiassa on ensin ratkaistavana, onko valituslupahakemus jätettävä myöhään tehtynä tutkimatta. Ratkaistavana on, onko hallinto-oikeuden valituksenalaista päätöstä, jolla muutoksenhakijan valitus viranomaisen muutoksenhakijaa velvoittavasta päätöksestä on hylätty, pidettävä sellaisena oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:n 2 momentissa tarkoitettuna velvoittavana päätöksenä, jonka tiedoksianto olisi mainitun lainkohdan perusteella tullut toimittaa todisteellisesti.

Sovellettavat oikeusohjeet

(9) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen päätös tai muu asiakirja annetaan tiedoksi kirjeitse tai sähköisellä viestillä käyttäen tiedoksiannon vastaanottajan tuomioistuimelle tätä tarkoitusta varten ilmoittamaa prosessiosoitetta (tavallinen tiedoksianto).

(10) Saman pykälän 2 momentin mukaan tiedoksianto on kuitenkin toimitettava todisteellisesti, jos se koskee velvoittavaa päätöstä, jonka tiedoksisaannista alkaa kulua muutoksenhakuaika tai muu vastaanottajan oikeuteen vaikuttava määräaika. Todisteellista tiedoksiantoa voidaan käyttää myös, jos se on muusta syystä tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi. Tiedoksianto on toimitettava todisteellisesti myös, jos se koskee päätöksen täytäntöönpanoa tai muuta väliaikaista määräystä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(11) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:n 2 momentin sanamuoto on tulkinnanvarainen. Sen perusteella ei yksiselitteisesti ratkea, onko todisteellista tiedoksiantoa käytettävä, kun annetaan tiedoksi hallinto-oikeuden päätös, jolla on vain hylätty valitus hallintoviranomaisen velvoittavasta päätöksestä asettamatta uusia velvoitteita.

(12) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain esitöiden (HE 29/2018 vp) yksityiskohtaisista perusteluista käy ilmi, että säännös vastaisi tältä osin hallintolain 60 §:n säännöksiä todisteellisen tiedoksiannon käyttöalasta. Hallituksen esityksen mukaan velvoittavia ovat päätökset, joissa asetetaan esimerkiksi maksuvelvoite. Myös päätökset, joilla tietty toiminta tai toimenpide kielletään tai joilla velvoitetaan suorittamaan se, ovat velvoittavia. Velvoittavana ei sen sijaan pidettäisi päätöstä, jossa myönteiseen pääasiaratkaisuun liitetään ehtoja tai rajoituksia. Pelkästään päätöksen kielteisyys ei siis edellyttäisi todisteellista tiedoksiantoa.

(13) Hallintolain 60 §:n yksityiskohtaisista perusteluista (HE 72/2002 vp) ilmenee, että vaikka tiedoksiantotapojen tuolloisen uudistuksen tarkoituksena oli rajoittaa todisteellisten tiedoksiantotapojen käyttöala mahdollisimman vähäiseksi, yleisten oikeusturvaperiaatteiden kannalta todisteellisesta tiedoksiannosta ei kuitenkaan voitu luopua.

(14) Todisteellista tiedoksiantoa koskeva vaatimus on siten yhteydessä tehdyn päätöksen oikeusvaikutuksiin ja sen merkitykseen päätöksen vastaanottajan oikeusturvan kannalta. Hallituksen esityksen perustelujen perusteella ei voida päätellä yksiselitteisesti, tuleeko hallintotuomioistuimen antaa asianosaiselle todisteellisesti tiedoksi päätöksensä vain silloin, kun tuomioistuin olisi itse päätöksessään asettanut asianosaiselle jonkin velvoitteen tai kiellon. Tällä tavoin tulkittuna oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:n 2 momentissa edellytettäisiin todisteellista tiedoksiantoa sovellettavaksi lähinnä asioissa, joissa hallintotuomioistuin tekisi ensi asteena päätöksen, tuomitsisi uhkasakon tai muuttaisi hallintoviranomaisen päätöstä siten, että asianomaiselle asetettaisiin hallintopakkoasiassa velvoite, jonka viranomainen on jättänyt määräämättä.

(15) Hallintotuomioistuinten lainkäyttö muodostuu pääosin muutoksenhausta hallintoviranomaisten päätöksiin. Hallintotuomioistuimen päätöksen oikeusvaikutukset ovat siten kiinteässä yhteydessä sen hallintopäätöksen oikeusvaikutuksiin, jota tuomioistuimen päätös koskee. Jos hallintotuomioistuimen valituksen hylkäävään päätökseen on edelleen mahdollista hakea muutosta säännönmukaisia muutoksenhakukeinoja käyttäen, oikeusturvaseikat edellyttävät tuomioistuimen päätöksen todisteellista tiedoksiantoa vastaavista syistä kuin hallintopäätöksenkin todisteellista tiedoksiantoa.

(16) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 122 §:stä käy ilmi, että muutoksenhaku lähtökohtaisesti lykkää hallintopäätöksen täytäntöönpanoa, ja hallintoviranomaisen päätöksellä asetettu velvoite tulee yleensä lainvoimaiseksi ja täytäntöönpanokelpoiseksi hallintotuomioistuimen valituksen johdosta antamalla päätöksellä. Vasta tämän jälkeen viranomaispäätöksellä asetettu velvoite voidaan panna täytäntöön. Hallintoviranomaisen päätöksen vaikutukset tulevat siten asianosaisen kannalta lopullisesti ratkaistuksi vasta hallintotuomioistuimen ratkaisulla. Päätöksen todisteellisen tiedoksiannon perusteella sekä asianosaiset että täytäntöönpanosta vastaavat viranomaiset voivat varmistua siitä, onko hallintoviranomaisen päätös täytäntöönpanokelpoinen.

(17) Kuten edellä kohdasta 12 käy ilmi, hallituksen esityksen (HE 29/2018 vp) perustelujen mukaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetun todisteellisen tiedoksiannon käyttöala on sama kuin hallintolain 60 §:n 1 momentin, joka koskee hallintoviranomaisen päätöksen tiedoksiantoa. Tämä perustelulausuma puoltaa tulkintaa, jonka mukaan hallinto-oikeuden on käytettävä todisteellista tiedoksiantoa silloin, jos viranomaisen on tullut hallintolain 60 §:n 1 momentin nojalla antaa oma velvoittava päätöksensä tiedoksi todisteellisesti.

(18) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:n 2 momenttia ja sitä koskevia hallituksen esityksen (HE 29/2018 vp) perustelulausumia on tulkittava myös perustuslain 21 §:n ja erityisesti sen muutoksenhakuoikeutta koskevan 2 momentin lähtökohdat huomioon ottaen. Tiedoksiannolla on myös perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön (PeVL 9/2010 vp) valossa olennainen vaikutus siihen, miten asianosaisen oikeus perustuslain 21 §:ssä turvattuun oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin toteutuu.

(19) Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:n 2 momenttia on tulkittava siten, että hallintotuomioistuimen on annettava päätöksensä todisteellisesti tiedoksi, jos päätös koskee muutoksenhakua viranomaisen velvoittavasta päätöksestä.

(20) Nyt kysymyksessä olevassa asiassa hallinto-oikeudessa on valituksen kohteena ollut Valtiokonttorin päätös, jossa muutoksenhakijalle on asetettu maksuvelvoite. Näin ollen myös muutoksenhaun kohteena oleva hallinto-oikeuden päätös on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:n 2 momentissa tarkoitettu velvoittava päätös, joka olisi tullut toimittaa todisteellisesti tiedoksi muutoksenhakijalle. Tähän nähden valituslupahakemusta ei tule jättää myöhään tehtynä tutkimatta.

(21) Muutoksenhakemuksen ratkaiseminen korkeimman hallinto-oikeuden täysistunnossa on ollut korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perusteltua asian periaatteellisen merkittävyyden vuoksi siltä osin kuin kysymys on siitä, onko Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksessä kysymys velvoittavasta päätöksestä ja onko valituslupahakemus tämän vuoksi saapunut määräajassa.

(22) Valituslupahakemus on tämän vuoksi perusteltua siirtää muilta osin jatkokäsittelyyn korkeimman hallinto-oikeuden toiselle jaostolle.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Eija Siitari, Mika Seppälä, Outi Suviranta, Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio, Petri Helander, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Anne Nenonen, Jaakko Autio, Monica Gullans, Joni Heliskoski, Juha Lavapuro, Tero Leskinen, Toni Kaarresalo, Robert Utter ja Ari Wirén. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.

Äänestyslausunto ja eriävä mielipide

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Kaarresalon äänestyslausunto, johon oikeusneuvokset Leskinen, Heliskoski, Nenonen, Helander, Nuotio, Ranta-Lassila ja Telivuo yhtyivät:

”En tutki valituslupahakemusta.

Perustelut

Kysymyksenasettelun ja sovellettavien oikeusohjeiden osalta viittaan enemmistön perusteluihin. Asian oikeudellisen arvioinnin ja johtopäätösten osalta totean seuraavaa:

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain lähtökohtana on, että hallintotuomioistuimen päätös annetaan tiedoksi tavallisena tiedoksiantona. Lailla on sen esitöistä (HE 29/2018 vp) ilmenevin tavoin tarkoitettu muuttaa aiempaa oikeustilaa, jolloin pääsääntönä oli todisteellinen tiedoksianto.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:n 2 momentissa on säädetty tilanteista, joissa tiedoksianto on lain lähtökohdasta poiketen tehtävä todisteellisesti. Tiedoksianto on toimitettava todisteellisesti muun ohella silloin, jos se koskee säännöksessä tarkoitettua velvoittavaa päätöstä.

Säännös on tulkinnanvarainen sen suhteen, milloin tiedoksiannon on katsottava koskevan velvoittavaa päätöstä. Säännöksestä tai sen esitöistä ei ole yksiselitteisesti todettavissa, onko säännöksen tarkoitettu koskevan vain tilannetta, jossa tuomioistuimen päätöstä on siinä asetetun velvoitteen, kiellon tai muun syyn vuoksi pidettävä velvoittavana, vai onko todisteellista tiedoksiantoa käytettävä myös esimerkiksi silloin, kun tuomioistuin vain hylkää valituksen velvoittavana pidettävästä viranomaisen päätöksestä.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:ssä on säädetty tuomioistuimen päätöksen tiedoksiannosta. Siten pykälän 2 momentissa viitatulla velvoittavalla päätöksellä, jota tiedoksianto koskee, voidaan tarkoittaa vain tuomioistuimen päätöstä, ei muutoksenhaun kohteena olevaa viranomaisen päätöstä.

Säännöksen sanamuoto lähtee näin ollen siitä, että velvollisuus toimittaa tiedoksianto todisteellisesti määräytyy sen perusteella, onko tiedoksi annettava tuomioistuimen päätös velvoittava, ei sen perusteella, onko muutoksenhaun kohteena oleva viranomaisen päätös velvoittava. Säännöksen esitöissä (HE 29/2018 vp) on vastaavasti todettu, että tuomioistuimen tulisi käyttää todisteellista menettelyä ”antaessaan tiedoksi velvoittavan päätöksen”.

Säännöksen esitöissä on mainittu esimerkkejä velvoittavana pidettävistä päätöksistä. Esitöiden kyseinen kappale on selostettu enemmistön perusteluissa osittain (kohta 12). Kappale jatkuu maininnalla, jonka mukaan päätöstä ei tarvitsisi antaa tiedoksi todisteellisesti, vaikka siihen liittyisi oikeudenkäyntimaksua koskeva maksuvelvoite, jos pääasiaratkaisu ei edellytä todisteellista tiedoksiantoa. Kun otetaan huomioon kappale kokonaisuudessaan, esimerkit viittaavat siihen, että säännöstä sovellettaessa olennaista on tuomioistuimen päätöksen sisältö.

Laista tai sen esitöistä ei ilmene, että todisteellista tiedoksiantoa olisi tarkoitettu edellyttää tuomioistuimen päätöksen sisällöstä riippumatta kaikissa niissä tilanteissa, joissa muutoksenhaun kohteena oleva viranomaisen päätös on velvoittava. Esitöissä on päinvastoin todettu, että pelkästään päätöksen kielteisyys ei edellyttäisi todisteellista tiedoksiantoa. Todisteellisen tiedoksiannon käyttöalan ymmärtäminen tuomioistuimen päätöksen sisällöstä riippumattomasti laajana olisi ristiriidassa tämän perustelulausuman ja sen kanssa, että lain nimenomaisena tavoitteena on ollut tiedoksiantomenettelyn keventäminen.

Edellä olevan perusteella katson, että tiedoksianto on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:n 2 momentin edellä mainitun säännöksen nojalla toimitettava todisteellisesti vain, kun sen kohteena oleva tuomioistuimen päätös on sisältönsä perusteella velvoittava. Tuomioistuimen päätöstä ei ole pidettävä velvoittavana pelkästään sillä perusteella, että tuomioistuimessa muutoksenhaun kohteena oleva viranomaisen päätös on sitä koskevien säännösten nojalla velvoittava.

Asiaa ei ole arvioitava toisin enemmistön viittaamien oikeusturvaan tai perustuslain 21 §:ään liittyvien näkökohtien vuoksi tai hallintopäätöksen täytäntöönpanokelpoisuuden varmistamiseen liittyvistä syistä. Ensin mainitut näkökohdat eivät ole olleet esteenä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:n 3 momentille, joka mahdollistaa velvoittavankin päätöksen tiedoksi antamisen tavallisena tiedoksiantona. Päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta voidaan puolestaan varmistua myös tavallisen tiedoksiannon ja siitä laskettavan tiedoksisaantiajankohdan perusteella.

Esillä olevassa asiassa hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen Valtiokonttorin päätöksestä liikennevakuutuslaissa tarkoitetussa asiassa. Hallinto-oikeuden päätöksellä A:lle ei ole asetettu asiaa koskevaa maksuvelvoitetta tai muutakaan velvoitetta. Päätös ei ole myöskään sisältänyt mitään toimintaa tai toimenpidettä koskevaa kieltoa taikka velvollisuutta sellaisen suorittamiseen.

Hallinto-oikeuden päätös ei näin ollen ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 90 §:n 2 momentissa tarkoitettu velvoittava päätös. Asiaa ei ole arvioitava toisin päätökseen liittyvän oikeudenkäyntimaksua koskevan maksuvelvollisuuden johdosta.

Tämän vuoksi ja kun muutakaan perustetta todisteellisen tiedoksiannon käyttämiselle ei ole ilmennyt, hallinto-oikeus on voinut antaa päätöksen tiedoksi A:lle tavallisena tiedoksiantona.

Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn laillisen valitusosoituksen mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista, sitä päivää lukuun ottamatta. Käytettäessä tavallista sähköistä tiedoksiantotapaa vastaanottajan katsotaan saaneen tiedon päätöksestä kolmantena päivänä viestin lähettämisestä, jollei muuta näytetä.

Hallinto-oikeuden päätös on lähetetty A:lle sähköpostitse tavallisena tiedoksiantona 18.5.2022. Asiassa ei ole ilmennyt, että tiedoksianto olisi lähetetty muuhun kuin A:n prosessiosoitteenaan pitämään osoitteeseen. A:n on siten katsottava saaneen tiedon hallinto-oikeuden päätöksestä 21.5.2022. A:n esittämää selvitystä ei ole pidettävä riittävänä näyttönä tiedoksisaannin tapahtumisesta tätä myöhemmin. Valituslupahakemus olisi näin ollen tullut toimittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen viimeistään maanantaina 20.6.2022 kello 16.15.

Valituslupahakemus on toimitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen 23.6.2022 kello 22.28 ja siis valitusajan päätyttyä. Tämän vuoksi jätän valituslupahakemuksen tutkimatta.

Velvollisena tutkimaan valituslupahakemuksen enemmistön ratkaisun pohjalta olen samaa mieltä hakemuksen siirtämisestä jatkokäsittelyyn jaostolle.”

Asian esittelijän esittelijäneuvos Koivusalon esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Kaarresalon äänestyslausunto.