KHO:2023:62
Valtioneuvosto oli antanut eduskunnalle ilmastolaissa tarkoitetun ilmastovuosikertomuksen.
Muutoksenhakijat vaativat korkeimmassa hallinto-oikeudessa, että valtioneuvoston päätös kumotaan ja asia palautetaan valtioneuvostolle uuteen valmisteluun. Valituksen mukaan ilmastovuosikertomuksessa ei ollut esitetty laissa säädettyä arviota tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista lisätoimista, vaikka ennen vuosikertomuksen antamista saadut tiedot maankäyttösektorin hiilinielujen romahtamisesta olivat osoittaneet tällaiset lisätoimet tarpeellisiksi. Jättäessään laissa säädetyn päätöksen tekemättä valtioneuvosto oli muutoksenhakijoiden mukaan toiminut vähintäänkin passiivisesti niin, että asianosaisen oikeusturva ja perusoikeuksien turvaaminen edellyttivät mahdollisuutta hakea muutosta valtioneuvoston ratkaisuun, vaikka asiassa ei ollut tehty varsinaista hallintopäätöstä.
Korkein hallinto-oikeus ei tutkinut valitusta. Korkein hallinto-oikeus totesi, ettei valtioneuvoston päätös ilmastovuosikertomuksen antamisesta eduskunnalle ollut hallintopäätös, johon voitiin hakea muutosta valittamalla. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että valtioneuvoston päätösmenettelyn lainmukaisuuden arvioiminen muutoksenhakijoiden tarkoittamalla tavalla voisi tulla tuomioistuimen tutkittavaksi sellaisessa tapauksessa, että päätöksen tekemättä jättäminen tuossa vaiheessa johtaisi ilmastolain vastaiseen lopputulokseen tai että valtioneuvoston tosiasiallinen toiminta osoittaisi, ettei sillä ole tarkoitusta tehdä asianmukaisia päätöksiä laissa edellytettyjen tavoitteiden ja velvoitteiden saavuttamiseksi riittävän nopealla aikataululla. Korkein hallinto-oikeus totesi, ettei valtioneuvosto ollut ilmastovuosikertomuksen antamisen yhteydessä tehnyt päätöstä hiilinielujen vähenemisen edellyttämistä toimista tai tällaisten toimien tarpeettomuudesta taikka jättänyt mainittuja toimenpiteitä koskevaa asiaa tutkimatta. Asiassa saadun selvityksen perusteella ei myöskään voitu päätellä, että valtioneuvoston ratkaisu olisi tässä vaiheessa tarkoittanut ilmastolain tavoitteiden ja velvoitteiden noudattamisen lainvastaista laiminlyöntiä. Valtioneuvoston ratkaisua asiassa ei voitu pitää valituskelpoisena hallintopäätöksenä, joten valitus oli jätettävä tutkimatta.
Äänestys 3–2.
Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 6 §, 8 § 1 momentti, 13 § 1 momentti ja 81 § 2 momentti 2 kohta
Suomen perustuslaki 20 §, 21 § 1 momentti, 22 § ja 46 § 1 momentti
Ilmastolaki 1, 2 ja 7 §, 16 § 1 momentti, 17 § 1 momentti ja 18 § 1 momentti
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Valtioneuvosto 27.10.2022 nro YM/2022/71
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta.
Valtioneuvoston päätös
(1) Valtioneuvosto on valituksessa tarkoitetulla päätöksellään antanut eduskunnalle valtioneuvoston ilmastovuosikertomuksen 2022.
Valtioneuvosto on todennut päätöksessään muun ohella seuraavaa:
(2) Valtioneuvosto antaa kalenterivuosittain ilmastolain 18 §:n mukaisen ilmastovuosikertomuksen eduskunnalle. Ilmastovuosikertomuksessa tarkastellaan yleistä kasvihuonekaasujen päästökehitystä ja suunniteltujen toimien riittävyyttä seuraavan 15 vuoden ajalle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi sekä arvioidaan sopeutumissuunnitelman toimeenpanotilannetta.
(3) Tilastokeskuksen antamien pikaennakkotietojen mukaan maankäyttösektori muuttui vuonna 2021 ensimmäistä kertaa nielusta päästölähteeksi. Tästä syystä Suomen nettopäästöt kääntyivät kasvuun, ja ne ylittivät nyt vuoden 2005 tason. Päästöt kasvoivat edellisvuodesta neljä prosenttia.
(4) Nielun muuttumisen päästölähteeksi arvioidaan johtuvan hidastuneesta puuston kasvusta sekä korkeista hakkuumääristä. Ilmastovuosikertomuksessa käytettyjen skenaarioiden pohjalta voidaan arvioida, että päästökaupan ja taakanjakosektorin nykyiset ja suunnitteilla olevat toimet ovat riittäviä päästövähennystavoitteiden saavuttamiseksi. Tavoitteiden saavuttamiseen liittyy kuitenkin huomattavaa epävarmuutta, eikä käytetyissä skenaarioissa ole otettu huomioon energian hinnannousua tai maankäyttösektorin päästö- ja nielukehitystä.
(5) Onkin tärkeää, että toimien riittävyyttä tarkastellaan säännöllisesti ja tarvittaessa päätetään myös uusista toimista. Tässä hiilineutraaliustavoitteen arvioinnissa käytetyt skenaariot päivitetään tulevina vuosina. Tällöin on mahdollista ottaa huomioon esimerkiksi energian hinnan kehitys, joka on ollut poikkeuksellinen kevään 2022 aikana erityisesti Ukrainassa käytävän sodan seurauksena. Fossiilisten polttoaineiden voimakas hinnannousu vaikuttaa usealla sektorilla päästökehitykseen tavalla, jota ei ole nyt käytetyissä skenaarioissa otettu huomioon. Kokonaispäästökehitystä suuremmat epävarmuudet liittyvät maankäyttösektorin päästö- ja nielukehitykseen ja siihen, toteutuuko tässä oletettu nielutaso.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(6) Suomen luonnonsuojeluliitto ry ja Greenpeace Norden ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan. Asia on palautettava uuteen valmisteluun ilmastolain 16 §:n 1 momentin ja 17 §:n 1 momentin mukaisten velvoitteiden noudattamiseksi sekä lain 2 §:ssä tarkoitettujen tavoitteiden toteutumisen varmistamiseksi.
Muutoksenhakijat ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella seuraavaa:
(7) Ilmastolain 16 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston on seurattava laissa tarkoitettujen ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumista riittävästi sen toteamiseksi, saavutetaanko suunnitelmissa asetetut ilmastonmuutoksen hillitsemistä ja ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevat tavoitteet sekä 2 §:ssä tarkoitetut tavoitteet. Seurannan perusteella valtioneuvosto päättää tarvittaessa tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista lisätoimista. Lain 17 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston on muutettava ilmastopolitiikan suunnitelmia lisätoimia koskevan päätöksen mukaisesti.
(8) Valtioneuvosto hyväksyi heinäkuussa 2022 maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman ja antoi suunnitelmasta selonteon eduskunnalle. Suunnitelma hyväksyttiin kuusi viikkoa sen jälkeen, kun tieto Suomen hiilinielujen muuttumisesta päästölähteeksi oli tullut julki. Ilmastopaneelin ja Suomen ympäristökeskuksen suosituksista huolimatta suunnitelma ei sisältänyt toimia hiilinielun korjaamiseksi. Maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman hyväksymisen yhteydessä valtioneuvosto ainoastaan käynnisti lisäselvityksiä ja asetti tavoitteita erilaisille prosesseille. Toimien määrällistä vaikutusta ei kuitenkaan arvioitu ilmastolain tavoitteiden toteutumisen näkökulmasta. Lisäksi toimet olivat linjauksia, valmistelua ja selvityksiä, joiden lopputulemasta ei ole tehty poliittisia päätöksiä. Valtioneuvoston päätöksiä lisätoimista ei siksi voida pitää ilmastolain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuina päätöksinä tarvittavista lisätoimista, joilla ilmastolain 2 §:n mukaisiin tavoitteisiin voidaan nykytilanteessa päästä. Toimia ei ole myöskään sisällytetty ilmastolain 17 §:n 1 momentin mukaisesti maankäyttösektorin ilmastosuunnitelmaan.
(9) Valtioneuvoston päätöksentekomenettelyn tosiasialliset vaikutukset syntyvät ilmastolain vastaisesta menettelystä ilmastovuosikertomuksen yhteydessä. Ilmastolain 18 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan valtioneuvoston on arvioitava ilmastopolitiikan suunnitelmissa esitettyjen nykyisten ja suunniteltujen toimien riittävyyttä seuraavan 15 vuoden ajalle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen osalta ja tehtävä arvio lain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettujen lisätoimien tarpeesta tavoitteiden saavuttamiseksi. Valtioneuvoston ilmastovuosikertomuksen olisi siksi tullut sisältää riittävän perusteellinen ja kattava arvio esimerkiksi maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman tavoitteiden ja toimien riittävyydestä suhteessa lain 2 §:n tavoitteisiin. Arvio lisätoimien tarpeesta on välttämätön, mutta valtioneuvosto kuitenkin arvioi, että maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman ja keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman mukaiset toimet olisivat riittävät.
(10) Valtioneuvoston hyväksymä ilmastovuosikertomus 2022 on ensimmäinen uuden ilmastolain mukainen ilmastovuosikertomus. Se on laadittu aikana, jolloin poikkeuksellinen hiilinielun romahdus oli tiedossa. Vuosikertomuksessa tilanne todetaan, mutta lisätoimien tarvetta arvioidaan puutteellisesti. Vuosikertomuksen mukaan skenaarioiden pohjalta voidaan arvioida, että päästökaupan ja taakanjakosektorin toimet ovat riittäviä päästövähennystavoitteiden saavuttamiseksi. Kertomuksen mukaan tavoitteiden saavuttamiseen liittyy kuitenkin huomattavaa epävarmuutta, eikä käytetyissä skenaarioissa ole otettu huomioon energian hinnannousua tai maankäyttösektorin päästö- ja nielukehitystä. Tämän valossa arvio lisätoimien tarpeesta jää epäselväksi.
(11) Ilmastovuosikertomuksessa ei ole ilmastolain 18 §:n 1 momentin 2 kohdan edellyttämällä tavalla arvioitu ilmastopolitiikan suunnitelmissa asetettujen toimien riittävyyttä ja lisätoimien tarvetta tavalla, joka voisi käynnistää lain 16 §:n 1 momentin ja 17 §:n 1 momentin mukaisen lisätoimimenettelyn. Valtioneuvosto on siten ilmastolain 16 §:n 1 momentin vastaisesti jättänyt ilmastovuosikertomuksessa käsittelemättä ja tutkimatta lisätoimien tarpeellisuuden ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi tilanteessa, jossa käytettävissä olevien tietojen ja asiantuntija-arvioiden valossa lisätoimien tarve oli ilmeinen. Kuilu ilmastopoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien hiilinielujen ja Tilastokeskuksen vuoden 2021 pikaennakon mukaisten maankäyttösektorin hiilinielujen välillä on erittäin mittava ja välitön, ja sitä voidaan pitää hallituksen esityksen perustelujen mukaisena “suhteellisen merkittävänä lisätoimien tarpeena”. Valtioneuvosto on näin ollen laiminlyönyt mainitun säännöksen mukaisen velvollisuutensa päättää seurannan perusteella tarvittaessa lisätoimista ja ilmastolain 17 §:n 1 momentin mukaisen velvollisuutensa päättää ilmastopoliittisten suunnitelmien muuttamisesta.
(12) Ilmastolain 23 §:n siirtymäsäännöksen mukaan maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma on päivitettävä viimeistään vaalikaudella 2027–2031. Koska maankäyttösektorin hiilinielut muodostavat puolet ilmastolain hiilineutraaliustavoitteesta, maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman hyväksymisellä ei voida enää tuolloin saavuttaa ilmastolain mukaisia hiilinielutavoitteita vuosille 2021–2030 sekä vuoteen 2035 mennessä. Valitusmahdollisuuden siirtyminen vuosille 2027–2031 tekisi siksi muutoksenhaun tehottomaksi ilmastolain mukaisen hiilineutraaliustavoitteen, EU-velvoitteiden ja koko lain tarkoituksen kannalta.
(13) Valtioneuvosto on jättänyt tekemättä asiassa ilmastolain mukaisen muodollisen päätöksen, vaikka laki olisi sitä edellyttänyt. Valtioneuvoston passiivisuudella asiassa on ollut tosiasiallisia ja välittömiä oikeusvaikutuksia muutoksenhakijoiden valitusoikeuden käyttöön.
(14) Vaikka viranomaisen passiivisuus ei pääsääntöisesti voi olla valituksen kohteena, valituskelpoisuutta voidaan tietyin edellytyksin tulkita laajentavasti. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain esitöiden mukaan asianosaisen oikeusturvan tarve ja perusoikeuksien turvaamisvelvoite saattavat edellyttää valitusoikeutta myös tilanteessa, jossa varsinaista hallintopäätöstä ei ole tehty. Lisäksi selvän vaatimuksen sivuuttamista päätöksenteossa on pidetty tutkimatta jättämistä koskevaan päätökseen rinnastettavana.
(15) Valituskelpoisuuden ala on ollut oikeuskäytännössä laajentumaan päin muun muassa perus- ja ihmisoikeuksien suojaamistarpeesta johtuen. Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen soveltamisalaan kuuluvat myös muut kuin perinteisessä mielessä subjektiiviset oikeudet, kuten ympäristönsuojeluun liittyvät päätökset, joilla on vaikutusta ihmisoikeuksien toteutumiseen. Valitusoikeuden tulkitsemista laajentavasti puoltaa myös muun ohella se, että perustuslain 21 §:n mukainen oikeusturva ei toteudu, jos julkisen vallan passiivisuudesta johtuvasta lisätoimien puutteesta ei ole mahdollista valittaa. Lisäksi perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Valtion velvollisuus turvata oikeuksien tehokas toteutuminen on myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä vakiintunut periaate.
(16) Apulaisoikeuskansleri on todennut (OKV/10/50/2019), että ilmastovuosikertomus on yksi keinoista, joiden avulla turvataan kansalaisten vaikuttamismahdollisuuksia omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuden mukaisesti.
(17) Ympäristöministeriö on lausunnossaan katsonut, että muutoksenhakijoiden valitus tulisi ensisijaisesti jättää tutkimatta, koska valituksen kohteena oleva ilmastovuosikertomus ei ole valituskelpoinen hallintopäätös.
Ympäristöministeriö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa:
(18) Vaikka ilmastovuosikertomuksesta päätetään valtioneuvoston yleisistunnossa, kysymys ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisesta hallintoasian ratkaisusta. Sellaisia eivät ole muutkaan ylimpien valtioelinten vuorovaikutusta palvelevat hallituksen kertomukset eduskunnalle.
(19) Ilmastovuosikertomuksen luonne raportoinnin ja seurannan välineenä käy ilmi sekä kumotun ilmastolain että nykyisen ilmastolain ja sen muuttamista koskevan lain esitöistä. Vuonna 2015 annettua ilmastolakia koskevan hallituksen esityksen mukaan ilmastovuosikertomuksella toimitetaan eduskunnalle kalenterivuosittain tiedot päästökehityksestä, keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmaan sisältyvien päästövähennystavoitteiden toteutumisesta ja mahdollisista tavoitteiden toteuttamisen edellyttämistä lisätoimista. Ilmastovuosikertomuksen rungon muodostavat keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmaan sisältyvien päästövähennystavoitteiden seurantatiedot, minkä lisäksi siinä otetaan huomioon mahdolliset päätetyt lisätoimet päästövähennysten saavuttamiseksi. Vuosikertomus rinnastetaan perustuslain 46 §:ssä tarkoitettuihin eduskunnalle annettaviin kertomuksiin.
(20) Ilmastolain 1.3.2023 voimaan tulleen 21 b §:n mukaan ilmastopolitiikan suunnitelmia koskevasta valtioneuvoston päätöksestä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhakumahdollisuus koskee siten valtioneuvoston päätöksiä lain 9–12 §:ssä tarkoitettujen ilmastopolitiikan suunnitelmien hyväksymisestä sekä lain 17 §:ssä tarkoitettua päätöstä suunnitelman muuttamisesta.
(21) Ilmastovuosikertomus ei ole rinnastettavissa ilmastolain 9–12 §:n mukaisiin ilmastopolitiikan suunnitelmiin. Ilmastovuosikertomus on ilmastopolitiikan raportoinnin ja seurannan väline, eikä päätös vuosikertomuksen antamisesta vaikuta välittömästi minkään tahon oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Ilmastovuosikertomus mahdollistaa ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumisen parlamentaarisen seurannan. Eduskunta voi vuosikertomuksen käsittelyn yhteydessä arvioida ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumista ja kuulla asiantuntijoita.
(22) Ilmastovuosikertomuksesta ja sen sisällöstä säädetään ilmastolain 18 §:ssä. Ilmastovuosikertomuksessa ei ole tarkoitus ottaa kantaa ilmastolain 16 ja 17 §:ssä tarkoitettuun lisätoimia koskevaan menettelyyn. Lisätoimia koskeva päätös tehdään ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumisen seurannan perusteella erillisellä valtioneuvoston päätöksellä ilmastolain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun päätöksen yhteydessä.
(23) Ilmastolain 2 §:n tavoitteiden saavuttamiseksi asetettavat toimet määritellään ilmastopolitiikan suunnitelmissa. Ilmastovuosikertomuksessa tai muussa hallinnonalakohtaisessa seurannassa voidaan todeta lisätoimien tarve, mutta toimiin liittyvää valmistelua ja päätöksentekoa ei tehdä vuosikertomuksen yhteydessä. Lisätoimien tarpeen arvioiminen ilmastovuosikertomuksessa ei ole edellytys ilmastolain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettujen lisätoimien valmistelun käynnistämiselle. Lisätoimia koskeva menettely voidaan käynnistää riippumatta ilmastovuosikertomuksen lisätoimien tarpeen arvioinnin lopputuloksesta. Päätös ilmastovuosikertomuksesta ei myöskään sisällä päätöstä olla ryhtymättä ilmastolain 16 ja 17 §:ssä tarkoitettuun lisätoimia koskevaan menettelyyn. Valitus kohdistuukin ensisijaisesti valtioneuvoston toiminnan riittävyyteen eikä sen lainmukaisuuteen. Tilastokeskuksen 24.5.2022 julkaisemien, vuoden 2021 maankäyttösektorin päästöjä koskevien pikaennakkotietojen perusteella valtioneuvosto on ryhtynyt valmistelemaan lisätoimia.
(24) Muutoksenhakijat ovat vastaselityksessään todenneet muun ohella, että ilmastolain tavoitteiden saavuttaminen pitkällä aikavälillä ja myös ilmastolain 16 §:n 1 momentin säännös riittävästä seurannasta edellyttävät, että lisätoimien tarpeellisuutta on arvioitava säännöllisesti. Valtioneuvoston vuosittainen ilmastovuosikertomus on tähän keskeinen väline. Ilmastolain 16 §:n 1 momentin mukaisten lisätoimien tarve on vuoden 2021 nieluromahduksen takia ollut niin ilmeinen, että päätös lisätoimista olisi pitänyt tehdä ilmastovuosikertomuksen yhteydessä. Muunlainen tulkinta nostaisi säännöksen soveltamiskynnyksen niin korkealle, että säännös jäisi käytännössä vaille merkitystä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Kysymyksenasettelu
(25) Asiassa on ensin ratkaistava, voidaanko ilmastolain 18 §:n 1 momentissa tarkoitettua valtioneuvoston päätöstä, jolla valtioneuvosto antaa eduskunnalle mainitun pykälän mukaisen ilmastovuosikertomuksen, pitää oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuna hallintopäätöksenä, johon saa hakea valittamalla muutosta.
(26) Jos valtioneuvoston edellä mainittua päätöstä ei ole pidettävä valituskelpoisena hallintopäätöksenä, asiassa on tämän jälkeen ratkaistava, sisältääkö valituksessa tarkoitettu valtioneuvoston päätös kuitenkin sellaisen ilmastolain 16 §:n 1 momentissa ja 17 §:n 1 momentissa tarkoitetun päätöksen tai päätöksen tekemättä jättämisen, jota on pidettävä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuna hallintopäätöksenä ja johon saa hakea valittamalla muutosta.
2. Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet
(27) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan valittamalla saa hakea muutosta päätökseen, jolla viranomainen on ratkaissut hallintoasian tai jättänyt sen tutkimatta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan valittamalla ei saa hakea muutosta päätökseen, joka koskee vain asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.
(28) Mainitun lain 8 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
(29) Lain 13 §:n 1 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
(30) Saman lain 81 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan hallintotuomioistuin jättää valituksen tutkimatta, jos päätös ei ole valituskelpoinen.
(31) Suomen perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.
(32) Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
(33) Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
(34) Perustuslain 46 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston tulee antaa vuosittain eduskunnalle kertomus hallituksen toiminnasta sekä niistä toimenpiteistä, joihin se on eduskunnan päätösten johdosta ryhtynyt, samoin kuin kertomus valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan eduskunnalle annetaan muita kertomuksia sen mukaan kuin perustuslaissa, muussa laissa tai eduskunnan työjärjestyksessä säädetään.
(35) Ilmastolain 1 §:n mukaan mainitussa laissa säädetään tavoitteet ja puitteet Suomen ilmastopolitiikan suunnittelulle ja sen toteutumisen seurannalle. Lain tarkoituksena on: 1) tehostaa ja sovittaa yhteen ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen tähtäävien toimenpiteiden suunnittelua ja täytäntöönpanon seurantaa; 2) vahvistaa eduskunnan ja yleisön mahdollisuuksia osallistua ja vaikuttaa ilmastopolitiikan suunnitteluun.
(36) Ilmastolain 2 §:n 1 momentin mukaan lain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteena on osaltaan varmistaa, että kasvihuonekaasujen päästöt vähentyvät ja nielujen aikaansaamat poistumat kasvavat mainitun momentin 1–4 kohdassa säädetyllä tavalla ja säädettyinä ajanjaksoina. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan lain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteena on myös varmistaa osaltaan Suomea sitovista sopimuksista sekä Euroopan unionin lainsäädännöstä johtuvien kasvihuonekaasujen vähentämistä ja seurantaa, nielujen vahvistamista sekä sopeutumista koskevien velvoitteiden täyttyminen. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan lain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteena on lisäksi: 1) varmistaa osaltaan ilmastotoimien oikeudenmukaisuus ja kestävä kehitys; 2) turvata osaltaan saamelaisten edellytykset ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.
(37) Ilmastolain 7 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain mukainen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmä muodostuu seuraavista ilmastopolitiikan suunnitelmista: 1) pitkän aikavälin ilmastosuunnitelma; 2) kansallinen ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelma; 3) keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma; 4) maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmässä määritetään kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisen, nielujen vahvistamisen ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen tavoitteet sekä niiden saavuttamiseksi tarvittavat toimet eri hallinnonaloilla.
(38) Ilmastolain 16 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston on seurattava 9– 12 §:ssä tarkoitettujen ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumista riittävästi sen toteamiseksi, saavutetaanko suunnitelmissa asetetut ilmastonmuutoksen hillitsemistä ja sopeutumista koskevat tavoitteet sekä 2 §:ssä tarkoitetut tavoitteet. Seurannan perusteella valtioneuvosto päättää tarvittaessa tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista lisätoimista.
(39) Ilmastolain 17 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston on 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun lisätoimia koskevan päätöksen mukaisesti muutettava 9–12 §:ssä tarkoitettuja ilmastopolitiikan suunnitelmia. Suunnitelmien muuttamisessa noudatetaan, mitä 13 ja 14 §:ssä säädetään suunnitelmien valmistelussa noudatettavasta menettelystä.
(40) Ilmastolain 18 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto antaa kalenterivuosittain ilmastovuosikertomuksen eduskunnalle. Säännöksen 1 kohdan mukaan ilmastovuosikertomuksen tulee sisältää tiedot päästöjen ja poistumien kehityksestä. Momentin 2 kohdan mukaan ilmastovuosikertomuksen tulee sisältää arvio ilmastopolitiikan suunnitelmissa esitettyjen nykyisten ja suunniteltujen toimien riittävyydestä seuraavan 15 vuoden ajalle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen osalta ja arvio niiden saavuttamisen edellyttämien 16 §:n 1 momentissa tarkoitettujen lisätoimien tarpeesta.
(41) Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen (SopS 121–122/2004, jäljempänä Århusin yleissopimus) 9 artiklan 2 kappaleen mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että niillä, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee, ja joiden etua asia riittävästi koskee, ja (a) joiden etua asia riittävästi koskee, tai vaihtoehtoisesti (b) jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos sopimuspuolen hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään, on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa ja/tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä minkä tahansa 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus sekä vastaavasti muiden tämän yleissopimuksen asiaankuuluvien määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi kansallisen lainsäädännön määräysten mukaisesti ja rajoittamatta mainitun artiklan 3 kappaleen soveltamista.
Mainitun artiklan 3 kappaleen mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on mainitun artiklan 1 ja 2 kappaleessa tarkoitettujen uudelleentarkastelumenettelyjen lisäksi ja niiden soveltamista rajoittamatta mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.
3. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
3.1 Ilmastolain mukainen suunnittelujärjestelmä, raportointi ja seuranta
(42) Uudistettu ilmastolaki (423/2022) tuli voimaan 1.7.2022. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ilmastolain perusluonne säilyi edelleen puitelakina, jolla säädetään ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmästä ja sen toteutumisen seurannasta. Ilmastolailla ohjataan ilmastopolitiikan suunnittelua. Lakia sovelletaan valtion viranomaisten ja kunnan tehtäviin ilmastopolitiikan suunnitelmien laatimisessa sekä niiden täytäntöönpanon varmistamisessa. Ilmastolaki ei suoraan velvoita yksityisiä tahoja ilmastotoimiin.
(43) Uudistettuun ilmastolakiin on kirjattu hiilineutraaliustavoite vuodelle 2035 ja päästövähennystavoitteet vuosille 2030 ja 2040 sekä päivitetty tavoite vuodelle 2050. Lakiin on kirjattu myös tavoite nielujen kasvattamisesta hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseksi ja edelleen myös vuoden 2035 jälkeen.
(44) Ilmastolain 2 §:n mukaisten tavoitteiden saavuttaminen pyritään varmistamaan ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmällä, josta säädetään lain 2 luvussa. Ilmastolain 7 §:n 2 momentin mukaan ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmässä määritetään kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisen, nielujen vahvistamisen ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen tavoitteet sekä niiden saavuttamiseksi tarvittavat toimet eri hallinnonaloilla. Suunnittelujärjestelmä koostuu lain 9–12 §:n mukaisesta pitkän aikavälin suunnitelmasta, keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmasta, maankäyttösektorin ilmastosuunnitelmasta ja sopeutumissuunnitelmasta, jotka valtioneuvosto hyväksyy suunnitelmakohtaisesti säädetyn aikataulun mukaisesti. Suunnitelmia valmisteltaessa yleisölle on varattava tilaisuus tutustua suunnitelmaluonnokseen sekä esittää siitä mielipiteensä, ja luonnoksesta on pyydettävä laissa säädetyt lausunnot.
(45) Ilmastolain mukaisesta raportoinnista ja seurannasta säädetään lain 3 luvussa. Valtioneuvosto antaa eduskunnalle selonteon hyväksymistään ilmastopolitiikan suunnitelmista. Valtioneuvosto seuraa ilmastosuunnitelmien toteutumista ja lain 2 §:ssä tarkoitettujen tavoitteiden riittävyyttä, päättää tarvittaessa suunnitelmien ja lain 2 §:n mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista lisätoimista sekä muuttaa ilmastosuunnitelmia mainitun päätöksen mukaisesti. Valtioneuvosto antaa lisäksi kalenterivuosittain eduskunnalle ilmastovuosikertomuksen.
3.2 Valtioneuvoston ilmastovuosikertomusta koskevan päätöksen valituskelpoisuus
(46) Valtioneuvoston eduskunnalle antamasta ilmastovuosikertomuksesta säädetään ilmastolain 18 §:ssä. Säännös vastaa kumotun ilmastolain (609/2015) 14 §:ää. Mainittujen säännösten esitöiden mukaan (HE 82/2014 vp ja HE 27/2022 vp) eduskunnalla on kalenterivuosittain annettavan ilmastovuosikertomuksen avulla mahdollisuus seurata säännöllisesti kansallisen ilmastopolitiikan toimeenpanoa, käydä keskustelua tilannearvion pohjalta ja vaikuttaa ilmastopolitiikan kokonaisuuteen. Ilmastovuosikertomuksen avulla myös ilmastopolitiikan kannalta keskeiset toimijat ja yleisö saisivat tietoa ilmastopolitiikan tuloksellisuudesta ja suunnitelmien toteuttamisesta. Kumotun ilmastolain yleisperustelujen mukaan (HE 82/2014 vp) ilmastovuosikertomus voidaan antaa eduskunnalle hallituksen vuosikertomuksen osana.
(47) Ilmastolain 18 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ilmastovuosikertomuksen tulee sisältää arvio ilmastopolitiikan suunnitelmissa esitettyjen nykyisten ja suunniteltujen toimien riittävyydestä seuraavan 15 vuoden ajalle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen osalta ja arvio niiden saavuttamisen edellyttämien 16 §:n 1 momentissa tarkoitettujen lisätoimien tarpeesta.
(48) Valtiollisten tehtävien jakoa ja parlamentarismia sääntelevän perustuslain 3 §:n mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta. Hallitusvaltaa käyttävät tasavallan presidentti sekä valtioneuvosto, jonka jäsenten tulee nauttia eduskunnan luottamusta. Tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus.
(49) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ilmastovuosikertomus on perustuslain 46 §:n 2 momentissa tarkoitettu, eduskunnalle muun lain mukaisesti annettava kertomus. Valtioneuvoston ilmastovuosikertomus kuten muutkin eduskunnalle mainitun säännöksen mukaisesti annettavat kertomukset palvelevat lainsäädäntövaltaa käyttävän eduskunnan ja hallitusvaltaa käyttävän valtioneuvoston välistä tiedonkulkua ja vuorovaikutusta.
(50) Eduskunnan työjärjestyksen 19 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston kertomuksen antamisesta ilmoitetaan täysistunnossa. Työjärjestyksen 34 §:n mukaan valiokunnan tulee ilman aiheetonta viivytystä käsitellä sinne lähetetyt asiat ja antaa niistä asian laadun mukaisesti mietintö täysistunnolle. Työjärjestyksen 55 §:n mukaan muut kuin lakiehdotukset käsitellään täysistunnossa yhdessä käsittelyssä.
(51) Eduskunta on täysistunnossa 22.2.2023 eduskunnan ympäristövaliokunnan mietinnön mukaisesti hyväksynyt ilmastovuosikertomusta 2022 koskevan kannanoton (EK 77/2022 vp – K 24/2022 vp, YmVM 25/2022 vp – K 24/2022 vp). Eduskunta on muun ohella edellyttänyt, että valtioneuvosto kiirehtii muuttuneen tilannekuvan johdosta ilmastopolitiikan perus- ja politiikkaskenaariotyön taustalaskelmien saattamista ajan tasalle sekä korostaa tarvetta varmistaa ilmastolain mukaisesti nielujen vahvistaminen ja kansallisen vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen saavuttamisen edellytykset riittävillä lisätoimilla päästöjen vähentämiseksi ja/tai hiilinielujen vahvistamiseksi.
(52) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että eduskunta ottaa ilmastokertomusta koskevassa mietinnössään tarvittaessa kantaa muun ohella siihen, sisältääkö kertomus ilmastolain 18 §:ssä säädetyt tiedot ja arviot sekä eduskunnan mahdollisesti tarpeellisiksi katsomat muut tiedot. Eduskunta päättää myös siitä, mihin toimenpiteisiin se katsoo kertomuksen perusteella aiheelliseksi ryhtyä. Perustuslain 60 §:n mukaan ministerit ovat virkatoimistaan vastuunalaisia eduskunnalle. Ilmastovuosikertomuksen valmistelu ja sen käsittely on edellä kuvatun prosessin mukaisesti osa ilmastopolitiikkaa, joka koostuu eduskunnan ja sille poliittisessa vastuussa olevan valtioneuvoston välisestä vuoropuhelusta.
(53) Ilmastovuosikertomus ja siitä ilmenevät vuosittaiset tiedot ja ilmastotoimien riittävyyttä koskevat seikat muodostavat keskeisen osan ilmastolain suunnittelujärjestelmää, joten niillä on sinänsä keskeinen selvitysluonteinen merkitys ilmastopolitiikan päätöksentekojärjestelmässä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ilmastovuosikertomuksen antaminen valtioneuvostolta eduskunnalle tai sen käsittely eduskunnassa eivät kuitenkaan lähtökohtaisesti sisällä ratkaisuja, joiden lainmukaisuus voisi tulla arvioitavaksi tuomioistuimessa.
(54) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä kohdissa (49), (52) ja (53) sanotuin perustein, ettei valtioneuvoston päätös ilmastovuosikertomuksen antamisesta eduskunnalle ole sellainen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettu hallintopäätös, johon voidaan hakea muutosta valittamalla.
(55) Ilmastolakiin on 1.3.2023 voimaan tulleella lailla (108/2023) lisätty muun ohella muutoksenhakua koskevat säännökset. Lain 21 b §:ssä säädetään muutoksenhausta ilmastopolitiikan suunnitelmaa koskevaan valtioneuvoston päätökseen. Pykälän esitöiden mukaan (HE 239/2022 vp) säännöksessä tarkoitettu muutoksenhaku ei koskisi esimerkiksi ilmastovuosikertomusta tai ilmastopaneelin asettamista koskevaa valtioneuvoston päätöstä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei ilmastovuosikertomuksen valituskelpoisuutta olisi siten arvioitava toisin myöskään uuden muutoksenhakusääntelyn perusteella.
3.3 Valtioneuvoston ratkaisun valituskelpoisuus muulla perusteella
(56) Muutoksenhakijoiden mukaan valtioneuvosto on eduskunnalle antamassaan ilmastovuosikertomuksessa tehnyt muun ohella päätöksen siitä, ettei valtioneuvosto tutki kysymystä ilmastolain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettujen lisätoimien tarpeellisuudesta ilmastosuunnitelmissa asetettujen taikka lain 2 momentissa säädettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Vaihtoehtoisesti valtioneuvosto on tehnyt päätöksen siitä, ettei ilmastolain 16 §:n 1 momentissa edellytettyihin lisätoimiin ryhdytä. Muutoksenhakijoiden mukaan valtioneuvosto on näin menetellessään tehnyt oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun päätöksen, johon voi hakea muutosta valittamalla. Muutoksenhakijat ovat lisäksi katsoneet, että perustuslain 21 ja 22 § huomioon ottaen valtioneuvoston päätökseen tulisi voida hakea muutosta myös siinä tapauksessa, että valtioneuvoston katsottaisiin jättäneen kokonaan tekemättä asiassa päätöstä.
(57) Kumottuun ilmastolakiin (609/2015) ei ole sisältynyt muutoksenhakusäännöksiä, eikä sellaisia sisältynyt myöskään 1.7.2022 voimaan tulleeseen ilmastolakiin (423/2022). Ilmastolakiin on edellä kohdassa (55) todetusti 1.3.2023 voimaan tulleella lailla (108/2023) lisätty muutoksenhakua koskevat säännökset. Muutoksenhakumahdollisuus koskee valtioneuvoston päätöksiä ilmastolain 9–12 §:ssä tarkoitettujen ilmastopolitiikan suunnitelmien hyväksymisestä sekä lain 17 §:ssä tarkoitettua päätöstä suunnitelman muuttamisesta. Sen sijaan ilmastolain 16 §:n mukaisessa nyt kyseessä olevassa tilanteessa, jossa valtioneuvosto ei tee päätöstä lisätoimista, ilmastolakiin ei sisälly nimenomaista oikeussuojakeinoa.
(58) Hallintopäätöksen muutoksenhakukelpoisuutta koskee yleissäännöksenä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §. Sen mukaan valittamalla saa hakea muutosta päätökseen, jolla viranomainen on ratkaissut hallintoasian tai jättänyt sen tutkimatta. Mainitun 6 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 29/2018 vp) asianosaisen oikeusturvan tarve ja perusoikeuksien turvaamisvelvoite saattavat edellyttää valitusoikeutta myös tilanteessa, jossa varsinaista hallintopäätöstä ei ole tehty. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mainitun 6 §:n sanamuoto ilmentää hallintolainkäytössä vallitsevaa periaatetta, jonka mukaan viranomaisten passiivisuus tai käsittelyn viivästyminen eivät lähtökohtaisesti synnytä valituskelpoista ratkaisua. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin ei myöskään sisälly säännöksiä passiivisuus- tai viivästysvalituksesta. Perusoikeuksien turvaamistarve ja kansainvälisten velvoitteiden toteutuminen koko ihmiskunnan tulevaisuuden kannalta olennaisessa ilmastonmuutoksen hillinnässä tulee kuitenkin ottaa erityisesti huomioon arvioitaessa julkisen vallan velvollisuutta turvata ihmisoikeudet ja perusoikeudet. Tämä saattaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain esitöissä ilmaistulla tavalla edellyttää valitusoikeutta myös tilanteessa, jossa varsinaista hallintopäätöstä ei ole tehty.
(59) Ilmastolain mukaiset suunnitelmat ja niiden ajantasaisuus sekä seuranta ovat keskeisiä tekijöitä ilmastolain 2 §:n mukaisten ilmastotavoitteiden saavuttamisessa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ilmastolain 16 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto päättää laissa säädetyn seurannan perusteella tarvittaessa lisätoimista ilmastopolitiikan suunnitelmissa asetettujen sekä lain 2 §:ssä säädettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Ilmastolain 16 §:n esitöiden mukaan (HE 27/2022 vp) pykälän 1 momentissa tarkoitettujen seurantatietojen ja lisätoimien arviointia voitaisiin tehdä lain 18 §:n mukaisessa ilmastovuosikertomuksessa tai muussa hallinnonalakohtaisessa, ilmastopolitiikan suunnitelmia koskevassa arvioinnissa, joita voisivat olla esimerkiksi suunnitelmien toteutumisen arvioinnit tai väliarvioinnit. Esitöiden mukaan valtioneuvosto päättäisi tarvittaessa tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeellisista lisätoimista ilmastovuosikertomuksen tai muun hallinnonalakohtaisen arvioinnin perusteella. Tämän jälkeen valtioneuvosto päättäisi ilmastopolitiikan suunnitelmien muuttamisesta lisätoimia koskevan ilmastolain sääntelyn mukaisesti.
(60) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ilmastolain 16 §:n 1 momentin ja sen esitöiden mukaisesti valtioneuvoston päätös lisätoimista on oikeudellisesti riippumaton lain 18 §:n mukaisesta eduskunnalle annettavaa ilmastovuosikertomusta koskevasta valtioneuvoston päätöksestä. Ilmastovuosikertomuksessa esitetty arvio lisätoimien tarpeellisuudesta taikka tällaisen arvion mahdollinen puuttuminen eivät siksi välittömästi vaikuta valtioneuvostolle ilmastolain 16 §:n 1 momentissa säädettyyn velvollisuuteen seurata ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumista ja seurannan perusteella päättää tarvittaessa lisätoimista tavoitteiden saavuttamiseksi.
(61) Ilmastolain osin uudistettu suunnittelujärjestelmä on koskenut maankäyttösektoria 1.7.2022 alkaen. Kun otetaan huomioon valtioneuvoston ilmastovuosikertomusta koskevan päätöksen tekemisajankohta 26.10.2022, lain 16 §:n mukaisten lisätoimien tarpeen arvioimiseksi käytettävissä ollut aika on maankäyttösektoria koskien ollut varsin lyhyt. Ilmastolain 16 ja 17 §:n mukaisten päätösten tekemättä jättäminen ei siten näissä olosuhteissa muodosta sellaista ristiriitaa ympäristöperusoikeutta koskevan perustuslain 20 §:n, oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 §:n 1 momentin eikä perusoikeuksien turvaamista koskevan perustuslain 22 §:n kanssa, että se olisi tulkittava valituskelpoiseksi ratkaisuksi.
(62) Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä kohdassa (55) esitetyin perustein, ettei valtioneuvoston päätöksen valituskelpoisuutta tältä osin olisi arvioitava toisin myöskään ilmastolain 1.3.2023 voimaan tulleen muutoksenhakusääntelyn perustella.
(63) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä kohdassa (60) esitetyn perusteella, ettei valtioneuvoston päätöksessä ole kyse sellaisesta Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetusta asiasta, jonka voitaisiin katsoa erityisesti koskevan kenenkään etua yleissopimuksessa tarkoitetulla tavalla. Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä kohdassa (61) mainituin perustein, ettei valtioneuvoston päätöksessä ole kyse myöskään sellaisesta yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa tarkoitetusta viranomaisen toimesta tai laiminlyönnistä, joka voisi olla ristiriidassa kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ja jonka vuoksi yleisöllä tulisi olla mahdollisuus turvautua tuomioistuinmenettelyihin.
(64) Muutoksenhakijat ovat perustaneet käsityksensä valtioneuvoston ratkaisun valituskelpoisuudesta erityisesti siihen, että valtioneuvoston olisi tullut ilmastovuosikertomuksen yhteydessä tehdä päätös lisätoimista hiilinielujen osoittauduttua ennakoitua merkittävästi vähäisemmiksi.
(65) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Suomen perustuslain 2 §:stä ilmenevä oikeusvaltioperiaate ja 3 §:stä ilmenevän vallanjaon periaate edellyttävät yhtäältä valtiovallan kolmijaon turvaamista sekä toisaalta, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2, 6 ja 8 artikla ja perustuslain 20, 21 ja 22 § huomioon ottaen nykyisen ja tulevien sukupolvien ihmis- ja perusoikeuksien turvaamista.
(66) Ilmastonmuutos on parhaan tieteellisen tiedon perusteella ihmiskunnan kohtalonkysymys, joka uhkaa nykyisen ja tulevien sukupolvien elinehtoja maapallolla, ellei pikaisiin ja tehokkaisiin toimenpiteisiin päästörajoitusten ja hiilinielujen säilyttämisen ja lisäämisen osalta ryhdytä. Tämän vuoksi toimien lykkääminen siirtää vastuuta tulevaisuuteen ja vaikeuttaa Pariisin sopimuksessa (Sops 75-76/2016) tavoitellun enintään 1,5 asteen lämpötilan nousun saavuttamista. Toisaalta ensisijainen vastuu kansainvälisten velvoitteiden täyttämisestä on demokraattisesti valituilla poliittisilla päätöksentekijöillä. Tuomioistuinten asiana on muutoksenhaun perusteella varmistaa, että poliittisten päätöksentekijöiden ratkaisut ovat lainmukaisia eivätkä estä ihmis- ja perusoikeuksien toteutumista.
(67) Suomalaisessa hallintolainkäytön järjestelmässä valituskelpoisena päätöksenä pidetään vakiintuneesti ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöstä, jolla viranomainen on ratkaissut asian tai jättänyt sen tutkimatta. Vakiintuneen tulkinnan mukaan viranomaisen passiivisuuteen ei, toisin kuin eräissä muissa maissa, voida reagoida tekemällä valitus tai nostamalla passiivisuuskanne. Viranomaisten toimimatta jättämiseen tai laissa edellytetyn päätöksen tekemättä jättämiseen voidaan puuttua tekemällä hallintokantelu ylimmille lainvalvojille tai muille valvontaviranomaisille. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:ssä tarkoitetuissa asioissa on mainitussa laissa säädetyin edellytyksin mahdollista panna vireille hallintoriita-asia hallinto-oikeudessa.
(68) Tässä tapauksessa ei itse ilmastovuosikertomuksessa eikä sen yhteydessä, valtioneuvoston päätettyä antaa kertomuksen eduskunnalle, ole tehty päätöstä toimista hiilinielujen vähenemisen johdosta. Liioin ei ole jätetty tätä seikkaa koskevaa asiaa tutkimatta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Asiassa ei siten ole tehty valituskelpoista päätöstä. Ilmastolaissa säädetään erikseen muutoksenhausta mainitun lain 9–12 §:n mukaisten suunnitelmien hyväksymisen yhteydessä.
(69) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä kohdissa (58)–(61) sekä (65) ja (66) esitetyistä lähtökohdista käsin valtioneuvoston päätösmenettelyn lainmukaisuuden arvioiminen muutoksenhakijoiden tarkoittamalla tavalla voisi tulla tuomioistuimen tutkittavaksi sellaisessa tapauksessa, että päätöksen tekemättä jättäminen tässä vaiheessa johtaisi ilmastolain vastaiseen lopputulokseen tai että valtioneuvoston tosiasiallinen toiminta osoittaisi, ettei sillä ole tarkoitusta tehdä asianmukaisia päätöksiä laissa edellytettyjen tavoitteiden ja velvoitteiden saavuttamiseksi riittävän nopealla aikataululla.
(70) Ilmastovuosikertomuksen ja ympäristöministeriön asiassa antaman lausunnon perusteella valtioneuvosto on ryhtynyt valmistelemaan lisätoimia, ja päätöksiä muun ohella nieluihin liittyen on ilmoitettu tehtävän myöhemmin. Asiassa saadun selvityksen perusteella ei voida päätellä, että valtioneuvoston ratkaisu sen päätettyä ilmastovuosikertomuksen antamisesta eduskunnalle tarkoittaisi ilmastolain tavoitteiden ja velvoitteiden noudattamisen lainvastaista laiminlyöntiä. Kun mahdollisten lisätoimien tarpeellisuuden arviointiaika on ollut uuden ilmastolain tultua voimaan varsin lyhyt, ei kysymys ole edellä kohdassa (69) tarkoitetusta tilanteesta. Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus ei tässä vaiheessa voi tutkia muutoksenhakijoiden valitusta valtioneuvoston päätöksestä.
3.4 Johtopäätös
(71) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä lausutun perusteella, ettei valituksessa tarkoitettu valtioneuvoston päätös sisällä sellaista ratkaisua, johon voitaisiin hakea muutosta valittamalla. Valitus on tämän vuoksi jätettävä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla tutkimatta.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.
Äänestyslausunto
Eri mieltä olleen oikeusneuvos Tuomas Kuokkasen äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Mika Seppälä yhtyi:
”Katson, että valtioneuvoston päätös sisältää valituskelpoisen ratkaisun. Kun enemmistöllä on tästä toinen käsitys, minulla ei ole perusteita arvioida, onko muutoksenhakijoilla valitusoikeus ja olisiko valitus siinä tapauksessa hylättävä vai hyväksyttävä.”
Perustelut
Yhdyn enemmistön päätöksen perustelujen kohtiin 25 ja 27–55. Olen eri mieltä kysymyksenasettelua koskevasta kohdasta 26 sekä päätöksen kohdista 56–71. Perustelen kohtaa 26 ja päätöstä kohdasta 56 alkaen seuraavasti:
1. Kysymyksenasettelu
(---)
Jos valtioneuvoston päätöstä ilmastovuosikertomuksen antamisesta eduskunnalle ei ole sellaisenaan pidettävä valituskelpoisena hallintopäätöksenä, asiassa on tämän jälkeen ratkaistava, sisältääkö valtioneuvoston päätös sellaisen lisätoimia koskevan kannanoton, jota on pidettävä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuna hallintopäätöksenä ja johon voi hakea muutosta valittamalla.
3.3 Valtioneuvoston päätöksen valituskelpoisuus muulla perusteella
Oikeudellisen harkinnan lähtökohdista
Valtioneuvoston päätös ilmastovuosikertomuksen antamisesta eduskunnalle ei edellä lausutun perusteella ole sellaisenaan hallintopäätös, johon voidaan hakea muutosta valittamalla. Asiassa on kuitenkin vielä ratkaistava, sisältääkö valtioneuvoston päätös sellaisen lisätoimia koskevan kannanoton, jota on pidettävä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuna hallintopäätöksenä ja johon voi hakea muutosta valittamalla. Tällä perusteella päätöksen voitaisiin katsoa olevan valituskelpoinen siitä huolimatta, että ilmastolaki ei sisältynyt muutoksenhakusäännöksiä sinä ajankohtana, kun valtioneuvosto teki valituksen kohteena olevan päätöksen.
Totean, että jos valitus voidaan tutkia, on sen johdosta arvioitavana vain se, onko valtioneuvoston päätös ilmastolain vastainen. Korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu ottaa kantaa siihen, mitkä toimenpiteet olisivat tarkoituksenmukaisia eikä siihen, johtavatko tällaiset toimenpiteet kaikilta osin varmasti Suomea sitoviin kansainvälisiin ja ilmastolaissa säädettyihin tavoitteisiin. Oikeudellisessa harkinnassa voidaan ottaa kantaa kuitenkin siihen, että perustuuko valtioneuvoston kanta riittäviin selvityksiin, ja onko se perusteltavissa ilmastonmuutoksen hillinnän tai sopeutumisen kannalta.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan lähtökohtana on, että valituskelpoisena pidetään hallintopäätöstä, jolla hallintoasia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Momenttia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, ettei yleissäännöksessä ole mahdollista luetella kaikkia niitä tilanteita, joissa viranomaisen toimenpide sisältää valituskelpoisen hallintopäätöksen (HE 29/2018 vp). Päätöksen valituskelpoisuus joudutaan arvioimaan tapauskohtaisesti perustuslain 21 §:n 1 momentissa asetettujen lähtökohtien pohjalta ottaen huomioon asianosaisen oikeusturvan tarve ja päätöksen oikeusvaikutukset sekä oikeuskäytäntö. Yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan hallintopäätöksen valituskelpoisuuden arvioinnissa kiinnitetään huomiota erityisesti siihen, sisältääkö päätös ratkaisun, jolla on välitön vaikutus jonkun oikeuteen, velvollisuuteen tai oikeudellisesti määriteltyyn etuun. Valituskelpoisuutta koskeviin rajanvetoihin vaikuttavat perusoikeussäännökset, kansainväliset ihmisoikeussopimukset sekä EU-oikeuden vaatimukset pääsystä tuomioistuimeen.
Ilmastonmuutosta pidetään ihmiskunnan kohtalonkysymyksenä. Sen yleisistä syistä ja seurauksista vallitsee tieteellisesti perusteltu yksimielisyys. Ilmastonmuutos aiheutuu ihmisen erilaisista toimista, joilla on lisätty kasvihuonekaasujen päästöjä ja vähennetty luonnon kykyä sitoa kasvihuonekaasuja, erityisesti pienentämällä hiilinieluja. Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli IPCC julkaisi maaliskuussa 2023 kuudennen arviointiraportin yhteenvetoraportin. Sen mukaan ihmisen toiminnasta aiheutuvien kasvihuonekaasupäästöjen seurauksena maapallon keskilämpötila on noussut noin 1,1 astetta esiteollisesta ajasta. Ilmaston lämpenemisestä johtuvat muutokset ovat raportin mukaan ennennäkemättömän laajoja ja nopeita. Ilmastonmuutoksen vaikutukset ja riskit ihmiselle ja luonnon monimuotoisuudelle kasvavat sitä enemmän, mitä enemmän ilmasto lämpenee. Lämpötilan nousun talttuminen edellyttää kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä ripeästi ja kauaskantoisesti. Lisäksi hiilidioksidin poistaminen ilmakehästä erityisesti hiilinielujen avulla on sitä tärkeämpää, mitä hitaammin päästöjä vähennetään.
Ilmastonmuutoksen syyt ja siitä aiheutuvat seuraukset koskevat sekä eri valtioiden alueita monin eri tavoin että lähes kaikkia yhteiskuntien politiikan eri sektoreita. Ilmastonmuutokseen liittyvien kysymysten ratkaiseminen edellyttää kansainvälistä yhteistyötä ja yhteiskunnan eri sektoreiden toimien yhteensovittamista. Kyse on myös siitä, miten tulevien sukupolvien oikeudet ihmisarvoiseen elämään taataan.
Suomessa ilmastopolitiikkaan liittyvä lainsäädäntö kehittyi aluksi vähitellen kansainvälisten sopimusten ja EU-lainsäädännön sisältämien velvoitteiden myötä. Lisäksi alkuvaiheessa Suomen ilmastopolitiikan kehittämisen kannalta keskeisiä poliittisluonteisia asiakirjoja olivat energia- ja ilmastostrategiat, joita laadittiin useita. Ensimmäisen ilmastolain (609/2015) tarkoituksena oli luoda pohja pitkäjänteisen, johdonmukaisen ja kustannustehokkaan ilmastopolitiikan suunnittelemiseen ja toteuttamiseen avoimella ja ennakoitavalla tavalla. Lain tarkoituksena oli varmistaa kansalaisten osallistumismahdollisuudet ja eduskunnan osallistuminen tiiviimmin ilmastopolitiikan päätöksentekoon.
Ilmastonmuutosta koskevan YK:n puitesopimuksen (SopS 61/1994) ja siihen liittyvien oikeudellisten asiakirjojen perimmäisenä tavoitteena on vakiinnuttaa kasvihuonekaasujen pitoisuudet ilmakehässä sellaiselle tasolle, ettei ihmisen toiminnasta aiheudu vaarallista häiriötä ilmastojärjestelmässä. Puitesopimukseen Kioton pöytäkirja (SopS 12–13/2005, muutos 112–113/2020) sisältää kasvihuonekaasupäästöjen määrällisiä rajoitus- ja vähennyssitoumuksia pöytäkirjan velvoitekausille 2008–2012 ja 2013–2020. Vuonna 2015 tehdyn Pariisin sopimuksen (SopS 75–76/2016) sopimuksen tavoitteena on pitää maapallon keskilämpötilan nousu selvästi alle kahdessa celsiusasteessa, pyrkien rajoittamaan keskilämpötilan nousu 1,5 celsiusasteeseen, suhteessa esiteolliseen aikaan, vahvistaa sopeutumiskykyä ja ilmastokestävyyttä. Maailmanlaajuisten päästöjen kasvu pyritään taittamaan mahdollisimman pian, minkä jälkeen päästöjä on tarkoitus vähentää mahdollisimman nopeasti. Tavoitteena on, että vuosisadan loppupuolella ihmisen toiminnan aiheuttamat päästöt ja niitä sitovat nielut ovat tasapainossa.
Euroopan unioni on sitoutunut vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä vähintään 55 prosenttia vuoteen 2030 mennessä vuoden 1990 tasosta. Lisäksi EU:n tavoitteena on olla ensimmäinen ilmastoneutraali maanosa vuoteen 2050 mennessä. Nämä tavoitteet on kirjattu osaksi vuonna 2021 hyväksyttyä niin sanottua eurooppalaista ilmastolakia (EU) 2021/1119. EU:n ilmastopolitiikka ja lainsäädäntö sisältää lukuisia toimenpiteitä ja säädöksiä. Maankäytöstä, maankäytön muutosta ja metsätaloussektorista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/841 (LULUCF-asetus) on tärkeä instrumentti EU:n ilmastopolitiikassa. LULUCF-asetus velvoittaa jäsenmaita pitämään maankäyttösektorin laskennalliset kasvihuonekaasujen poistumat vähintään sen laskennallisten päästöjen tasolla kaudella 2021–2030.
Nykyinen ilmastolaki tuli voimaan 1.7.2022. Laissa säädetään ilmastopolitiikan suunnittelusta ja seurannasta sekä kansallisista ilmastotavoitteista. Ilmastolakiin on lisätty uudet päästövähennystavoitteet vuosille 2030, 2040 ja 2050. Laki on laajentunut koskemaan myös maankäyttösektoria, ja siihen on lisätty nielujen vahvistamista koskeva tavoite. Lain sisältöä on tarkemmin selostettu päätöksen kohdissa 42–45.
Ilmastonmuutoksen hillintä ja siihen sopeutuminen haastavat perinteisen ongelmalähtöisen hallinto-oikeudellisen sääntelyn ja päätöksenteon. Ilmastopolitiikkaa koskeva päätöksenteko ei ole yksiulotteista hallinnollista päätöksentekoa, jossa on olemassa tarkkarajainen päätöksen kohde, ja päätöksen vaikutus voidaan ymmärtää yksiselitteisesti. Asian luonteen vuoksi ilmastotoimien suunnittelu on laaja-alaista ja moniulotteista. Päätösten vaikutukset eivät ole välttämättä nähtävissä lähitulevaisuudessa, vaan erilaisia keinoja ja niiden yhdistelmiä on muunneltava ja seurattava jatkuvasti. Kysymys on myös erilaisten oikeudellisten toimien yhteisvaikutuksesta. Tällöin myös sellaiset päätökset, joilla ei perinteisesti ole katsottava olevan sitovia vaikutuksia, voivat olla merkityksellisiä välittäessään kokonaisnäkemystä eri toimista.
Uutena ilmiönä ilmastonmuutokseen liittyen järjestöt ovat saattaneet vireille useissa valtioissa oikeudenkäyntejä valtioita ja yrityksiä vastaan. Ilmastolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen yleisperusteluiden mukaan ilmasto-oikeudenkäynnit ovat joissakin tapauksissa perustuneet kansalliseen oikeuteen ja joissakin tapauksissa valtion kansainvälisiin velvoitteisiin sekä perus- ja ihmisoikeuksiin (HE 239/2022 vp, s. 13). Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan vaatimuksina oikeudenkäynneissä ovat olleet muun muassa valtion velvoittaminen nopeuttamaan toimia kasvihuonekaasujen päästövähennystavoitteiden saavuttamiseksi tai sen osoittaminen, että kansalliset päästövähennystavoitteet ovat riittämättömiä tai että niihin ei edes pyritä.
Ilmastoon liittyviä oikeudenkäyntejä ja valvontamenettelyitä on käynnistetty myös kansainvälisellä tasolla. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa (EIT) on vireillä useita tapauksia, joissa on vedottu muun ohella valtioiden riittämättömiin toimiin. Suomi on osapuolena EIT:n tapauksessa Cláudia Duarte Agostinho ja muut vastaan Portugali (hakemusnumero 39371/20), jossa ryhmä portugalilaisia lapsia ja nuoria on haastanut 33 valtiota riittämättömistä ilmastotoimista ihmisoikeustuomioistuimeen. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa on vireillä myös tapaus Verein KlimaSeniorinnen Schweiz ja muut vastaan Sveitsi (hakemusnumero 53600/20). Valittajina on sveitsiläinen ilmastonmuutosta vastaan toimiva yhdistys. Sveitsin hallitukselle osoitetut ihmisoikeustuomioistuimen kysymykset koskivat Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 18 ja 19/1990) artiklaa 2 (oikeus elämään), artiklaa 8 (oikeus yksityis- ja perhe-elämään), artiklaa 6 (oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin) ja artiklaa 13 (oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon). EIT:n lisäksi YK:n eri valvontaelimet ovat käsitelleet ilmastoon liittyviä ihmisoikeusvalituksia.
Kansainvälisiin ilmasto-oikeudenkäynteihin viitattiin myös ilmastolain muuttamisesta annetussa hallituksen esityksessä (HE 239/2022 vp). Esiin on noussut esityksen mukaan kysymys siitä, kuinka oikeusturva ilmastopolitiikkaan liittyvässä päätöksenteossa toteutuu kansallisesti. Ilmastolain täydentämistä muutoksenhakua koskevilla säännöksillä pidettiin esityksessä tästäkin syystä tarkoituksenmukaisena. Muutoksenhausta säätämättä jättäminen voisi esityksen mukaan aiheuttaa sen, että muutoksenhakupaineet kanavoituisivat muualle, esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen.
Edellä kohdassa 41 viitattu Århusin yleissopimus koskee muun ohella yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa. Yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappale ei sovellu muutoksenhaun kohteena olevaan valtioneuvoston päätökseen. Kyse ei myöskään suoraan ole 9 artiklan 3 kappaleessa tarkoitetusta tilanteesta. Mainittu 3 kappale samoin kuin yleissopimuksen johdantoon kirjattu tavoite siitä, että yleisöllä olisi käytettävissään tehokkaita oikeudellisia menettelyjä oikeutettujen etujensa turvaamiseksi ja lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi, heijastaa sitä pyrkimystä, joista monissa viimeaikaisissa ilmasto-oikeudenkäynneissä on kyse. Kansalaiset ja järjestöt ovat panneet oikeudenkäyntejä vireille, koska ne haluavat oikeusteitse selvittää, onko viranomaisen toimi tai laiminlyönti ristiriidassa kansallisen lainsäädännön kanssa.
Edellä tässä jaksossa olevan perusteella voidaan todeta, että oikeusvaltioissa tulee olla mekanismeja, jotka antavat mahdollisuuden saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi sellaiset toimet, joiden voidaan arvioida liittyvän ihmisten perustavan laatuisten perusoikeuksien, kuten terveellisen ja ihmisarvoisen ympäristön turvaamiseen myös tulevaisuudessa.
Valtioneuvoston päätöksen valituskelpoisuus
Muutoksenhakijoiden mukaan valtioneuvosto on eduskunnalle antamassaan ilmastovuosikertomuksessa tehnyt muun ohella päätöksen siitä, ettei valtioneuvosto tutki kysymystä ilmastolain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettujen lisätoimien tarpeellisuudesta ilmastosuunnitelmissa asetettujen taikka lain 2 momentissa säädettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Vaihtoehtoisesti valtioneuvosto on muutoksenhakijoiden mukaan tehnyt päätöksen siitä, ettei ilmastolain 16 §:n 1 momentissa edellytettyihin lisätoimiin ryhdytä. Muutoksenhakijoiden mukaan valtioneuvosto on näin menetellessään tehnyt oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun päätöksen, johon voi hakea muutosta valittamalla.
Katson, että valtioneuvoston päätös on sinänsä päätös ilmastolain 18 §:n mukaisesta ilmastovuosikertomuksen antamisesta. Valtioneuvosto ei ole siten tehnyt 17 §:n mukaista päätöstä 16 §:n mukaisista lisätoimista hylkäämällä ne tai jättämällä tutkimatta jotakin valituksessa tarkoitetulla tavalla.
Kumottuun ilmastolakiin (609/2015) ei ole sisältynyt muutoksenhakusäännöksiä, eikä sellaisia sisältynyt myöskään 1.7.2022 voimaan tulleeseen ilmastolakiin (423/2022). Ilmastolakiin on edellä kohdassa 49 todetusti 1.3.2023 voimaan tulleella lailla (108/2023) lisätty muutoksenhakua koskevat säännökset. Muutoksenhakumahdollisuus koskee valtioneuvoston päätöksiä ilmastolain 9–12 §:ssä tarkoitettujen ilmastopolitiikan suunnitelmien hyväksymisestä sekä lain 17 §:ssä tarkoitettua päätöstä suunnitelman muuttamisesta. Aiemmin voimassa olleessa laissa tai nyt voimaan tulleessa laissa ei kuitenkaan ole säädetty siitä, onko mahdollista hakea muutosta sellaisessa tilanteessa, jossa lain 16 §:n mukaisista lisätoimista ei tehdä nimenomaisesti 17 §:ssä tarkoitettua päätöstä.
Edellä oikeudellisen harkinnan lähtökohtia koskevassa kohdassa todetun mukaisesti oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n mukaan valituskelpoisuus edellyttää viranomaisen päätöstä. Mainitun 6 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 29/2018 vp) asianosaisen oikeusturvan tarve ja perusoikeuksien turvaamisvelvoite saattavat edellyttää valitusoikeutta myös tilanteessa, jossa varsinaista hallintopäätöstä ei ole tehty. Totean, että mainitun 6 §:n sanamuoto ilmentää hallintolainkäytössä vallitsevaa periaatetta, jonka mukaan viranomaisten passiivisuus tai käsittelyn viivästyminen eivät lähtökohtaisesti synnytä valituskelpoista ratkaisua. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin ei myöskään sisälly säännöksiä passiivisuus- tai viivästysvalituksesta. Arvioitaessa oikeusturvan saatavuutta koko ihmiskunnan tulevaisuuden kannalta olennaisessa ilmastonmuutoksen hillinnässä ja siihen sopeutumisessa tulee kuitenkin erityisesti ottaa huomioon perusoikeuksien turvaamistarve ja ilmastoon liittyvien oikeudellisten velvoitteiden noudattamisen varmistaminen. Tämä saattaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain esitöissä ilmaistulla tavalla edellyttää valitusoikeutta myös tilanteessa, jossa varsinaista hallintopäätöstä ei ole tehty. Kysymys tulee ratkaista tapauskohtaisesti ottaen huomioon, että kyse on merkittävästä poikkeuksesta hallintolainkäytön pääsääntöön. Poikkeuksen tekemisen tarpeen tulee olla riittävän ilmeinen ottaen huomioon tapauksen kaikki tosiseikat.
Edellä kuvatun mukaisesti ilmastonmuutos on keskeinen ympäristökysymys. Ilmastopolitiikka on muuttunut entistä säännellymmäksi ja valtioilta edellytetään myös toimenpiteitä ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja siihen sopeutumiseksi. Niin sanotun maankäyttösektorin hiilinielujen romahtaminen Suomessa ja tästä aiheutuvat ongelmat ovat lähitulevaisuudessa keskeinen haaste ilmastopolitiikassa. Ilmastonmuutos ja siihen vastaaminen on katsottava kaikkien kannalta merkittäväksi kysymykseksi, joka liittyy olennaisesti myös tulevien sukupolvien ihmisoikeuksien turvaamiseen. Katson, että tätä on pidettävä painavana perusteena sille, että viranomaisen passivisuus voi olla peruste muutoksenhakumahdollisuudelle.
Totean, että ympäristöä koskevan päätöksenteon liittyessä keskeiseen ja vakavaan tulevaisuuden uhkaan on perustuslain 20 §:n mukaisesti pyrittävä takaamaan laaja osallistumisoikeus. Osallistumisoikeuteen kuuluu keskeisesti oikeus muutoksenhakuun, ja perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeutta on tulkittava yhdessä perustuslain 21 §:n kanssa. Muutoksenhakuoikeuden mahdollisuutta on arvioitava myös ottaen huomioon edellä todettu Århusin yleissopimuksen tavoite. Myös ilmastolain keskeisenä tavoitteena on lain 1 §:n mukaan parantaa yleisön osallistumisoikeutta ilmastopolitiikkaa koskevaan päätöksentekoon. Mainituista lähtökohdista johtuen valtioneuvoston päätöksen muutoksenhakukelpoisuutta ei voida tulkita suppeasti.
Valtioneuvoston päätöksen muutoksenhakukelpoisuutta tukee myös Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittyvä toissijaisuus- eli subsidiariteettiperiaate, jonka mukaan väitetyt ihmisoikeusloukkaukset tulee käsitellä ensi sijassa kansallisissa tuomioistuimissa. Periaatteen merkitystä korostettiin vuonna 2013 hyväksytyssä Euroopan ihmisoikeussopimuksen viidennessätoista pöytäkirjassa (SopS 45 ja 46/2021). Pöytäkirjalla lisättiin yleissopimuksen johdantoon maininta, että sopimuspuolilla on toissijaisuusperiaatteen mukaisesti ensisijainen vastuu yleissopimuksessa ja sen pöytäkirjoissa määriteltyjen oikeuksien ja vapauksien turvaamisesta ja että niillä on tässä tehtävässä käytettävissään harkintavaltaa, jonka suhteen Euroopan ihmisoikeustuomioistuin käyttää valvontavaltaa.
Katson, että kun laissa ei ole varsinaisia säännöksiä asian vireillepanosta tai mahdollisuudesta hakea muutosta viranomaisen passiivisuustilanteessa, on perusteltua, että muutoksenhakumahdollisuus kiinnitetään ensisijaisesti sellaiseen päätöksentekotilanteeseen, josta säädetään muutoin lailla. Tällöinkin on edellytettävä, että laissa säädetyn päätöksenteon sisällöstä on säädetty siten, että se liittyy kiinteällä tavalla viranomaisen passiivisuuteen. Jos laissa ei ole säädetty tällaisesta päätöksentekotilanteesta, voidaan toissijaisesti arvioida mahdollisuuksia saattaa asia tuomioistuimeen hallintoriitana sitä koskevien edellytysten täyttyessä muutoin. Hallintokantelua tai virkavastuuta koskevilla säännöksillä saattaa olla myös merkitystä oikeussuojan kannalta, mutta niitä ei yksinomaisina keinoina voida pitää riittävän tehokkaina oikeussuojan elementteinä.
Ilmastolain säännösten muodostamaa suunnittelujärjestelmää on arvioitava kokonaisuutena. Varsinaisten suunnitelmien hyväksymispäätökset tehdään suhteellisen harvoin, minkä vuoksi kesken suunnittelukausien aikana nähtävissä olevat muutokset tulee tehdä lisätoimina. Tämä korostaa lisätoimia koskevan päätöksen merkitystä. Suunnittelun käynnistävänä tekijänä on valtioneuvoston ja eduskunnan välinen poliittinen vuoropuhelu, joka kanavoituu ilmastovuosikertomuksen kautta. Vuoropuhelu ei voi olla sinänsä muutoksenhaun kohteena. Valtioneuvostolla on kuitenkin tässä yhteydessä ilmastolain 18 §:n mukaan lakisääteinen velvollisuus esittää käsityksensä lisätoimien tarpeellisuudesta. Valtioneuvoston päätöstä ei voida pitää ilmastolain suunnittelujärjestelmän mukaisena, jos ilmastolain 16 §:n mukainen päätös lisätoimista tehtäisiin ilman, että tästä olisi kannanotto jo vuosikertomuksessa. Edellä mainituista syistä katson, että vaikka päätös ilmastovuosikertomuksen antamisesta ei itsessään ole valituskelpoinen, osittainen muutoksenhakukelpoisuus voi perustua kertomukseen sisältyvään kannanottoon, ettei lisätoimia tarvita. Selvyyden vuoksi totean, että muutoksenhakukelpoisuudesta sanottu ei siten koske sellaista kannanottoa, jonka mukaan lisätoimia tarvitaan, koska näiden lisätoimien riittävyyden lainmukaisuus tai tarpeellisuus ylipäätään voi olla muutoksenhaun kohteena vain lisätoimia koskevan päätöksen yhdessä.
Nyt valituksenalainen valtioneuvoston ilmastovuosikertomus sisältää kertomuksen tiivistelmässä kannanoton lisätoimien tarpeellisuudesta ilmastolain 18 §:n mukaisesti. Kannanotto on lyhyt, mutta sisällöltään se tarkoittaa, ettei lisätoimiin ole vielä tarvetta. Kannanoton on tältä osin katsottava sisältävän suunnittelujärjestelmää koskevan päätöksen, joka vastaa päätöstä siitä, ettei 16 §:n mukaisista lisätoimista ole tarpeen tehdä päätöstä. Kun otetaan lisäksi huomioon edellä todettu, ilmastovuosikertomuksen kannanotto on tulkittava tältä osin valituskelpoiseksi päätökseksi.