KHO:2023:73

Kunnan rakennus- ja ympäristölautakunta oli oikeusvaikutteiseen tuulivoimaosayleiskaavaan ja hankkeelle myönnettyihin poikkeamispäätöksiin perustuen myöntänyt rakennusluvat kahdeksalle tuulivoimalalle, joiden suurin sallittu kokonaiskorkeus oli 240 metriä.

Hankealueelle oli osayleiskaavan hyväksymisen jälkeen muodostunut susireviiri. Asiassa oli ratkaistavana, oliko tuulivoimaloiden rakennushanke mahdollista toteuttaa aiheuttamatta susien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskiellon vastaisia vaikutuksia.

Luonnonsuojelulakiin perustuva lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto voi koskea vain verrattain suppeita alueita, eikä se velvoittanut suojelemaan suden koko elinympäristöä. Kiellon noudattamisen arvioinnissa oli kuitenkin otettava huomioon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittelyyn liittyvät lajikohtaiset erityispiirteet sekä se, että tuulivoimaloista saattoi aiheutua häiriötä tuulivoimalan varsinaista rakennuspaikkaa laajemmalle alueelle.

Selvitys susien esiintymisestä hankealueella perustui rakennuslupien hakijan esittämiin selvityksiin sekä korkeimman hallinto-oikeuden Luonnonvarakeskukselta pyytämään lausuntoon. Hankealue sijoittui noin 820 km2:n suuruisen reviirialueen reunalle, eikä hankealueella tai sen vaikutusalueella selvitysten perusteella sijainnut tunnettuja susien lisääntymis- tai levähdyspaikkoja. Kysymys ei selvitysten perusteella ollut myöskään alueesta, jolle susien lisääntymisen tai muutoin lauman olemassaolon kannalta keskeiset alueet yleensä sijoittuivat. Kun lisäksi otettiin huomioon susireviirin ja reviirialueelle sijoittuvien potentiaalisten lisääntymisalueiden laajuudesta sekä susien käyttäytymisestä ja muista lajikohtaisista piirteistä saatu selvitys, selvityksiä voitiin pitää riittävinä sen osoittamiseksi, ettei rakennuslupien myöntämisestä aiheudu alueella esiintyville susille luonnonsuojelulain vastaisia kielteisiä vaikutuksia.

Asiassa oli lisäksi ratkaistavana, oliko rakennettavien tuulivoimaloiden voimalatyyppi ja tekniset ominaisuudet yksilöity rakennuslupahakemuksissa riittävän tarkasti. Osayleiskaavassa ja poikkeamispäätöksissä rakentamiselle asetettujen ehtojen täyttymisen ja hankkeen vaikutusten naapureihin tuli olla rakennusluvista päätettäessä riittävän luotettavasti arvioitavissa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että rakennuslupahakemuksissa ja pääpiirustuksissa esitettyjen tuulivoimalan yksilöintitietojen oli oltava riittävän täsmällisiä siten, että niiden perusteella oli mahdollista luotettavasti arvioida, olivatko rakennusluvan myöntämisedellytykset olemassa. Vastaavasti rakennuslupapäätöksiin sisällytettävien lupaehtojen oli oltava riittävän tarkkoja luvan myöntämisen edellytysten varmistamiseksi.

Rakennuslupapäätösten yhteydessä hyväksytyissä pääpiirustuksissa ei ollut tässä tapauksessa esitetty kaikkia rakennettavien tuulivoimaloiden päämittoja, vaan tarkat tiedot oli edellytetty toimitettavaksi rakennusvalvontaviranomaiselle vasta yksi kuukausi ennen aloituskokousta. Rakennettavia tuulivoimaloita koskevien yksilöintitietojen tai rakennuslupamääräysten perusteella ei myöskään ollut mahdollista varmistua siitä, että melu- ja välkemallinnuksissa esitetyt tiedot vastasivat voimaloiden rakentamisesta naapurustolle aiheutuvia enimmäisvaikutuksia. Koska tuulivoimaloiden keskeisiä ominaisuuksia koskevat tiedot jäivät rakennuslupapäätösten ja niiden yhteydessä hyväksyttyjen pääpiirustusten perusteella epäselviksi, lupapäätöksistä ei käynyt yksiselitteisesti ilmi, millaisiin rakennustoimenpiteisiin luvanhakija oli myönnettyjen rakennuslupien perusteella oikeutettu ja millaisiksi tuulivoimaloiden rakentamisesta naapurustolle aiheutuvat vaikutukset muodostuivat.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 125 §, 131 § 1 ja 2 momentti, 197 § 1 momentti (132/1999)

Luonnonsuojelulaki (1096/1996) 49 § 1 momentti

Ks. ja vrt. KHO 2019:160, KHO 2023:70 ja KHO 18.6.2020 taltionumero 2641 (lyhyt ratkaisuseloste)

Ks. ja vrt. KHO 2019:125 ja KHO 2019:126

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 29.3.2022 nro 22/0016/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvat ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan muutoksenhakijoiden valituksista siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen ja kumonnut tuulivoimaloita TUO 1–TUO 8 koskevat rakennuslupapäätökset.

Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivästyksen välttämiseksi välittömästi tutkittavakseen A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen niiltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut valituksen, mutta ei ole ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi valitusperusteista lausunut. Valituksen johdosta Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset rakennuslupien myöntämisestä kahdeksalle tuulivoimalalle (TUO 1–TUO 8) kumotaan ja rakennuslupahakemukset palautetaan rakennus- ja ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäviksi.

Asian tausta

(1) Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunta on 28.4.2020 (§:t 20–27) myöntänyt TM Voima Tuomiperä Oy:lle rakennusluvat kahdeksalle Tuomiperän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueelle sijoittuvalle tuulivoimalalle (TUO 1–TUO 8).

(2) Hallinto-oikeus on kumonnut muutoksenhaun kohteena olevat rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset ja palauttanut rakennuslupahakemukset uudelleen käsiteltäviksi.

(3) Hallinto-oikeus on todennut, että koska susi (Canis lupus) on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu laji, lupa-asiaa ratkaistaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaisesti otettava huomioon, ettei luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttiin perustuvaa lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskieltoa rikota. Asiassa saadun selvityksen perusteella Tuomiperän tuulivoimapuisto sijoittuu susien Nivalan reviirin sisään. Valituksenalaisia lupapäätöksiä ratkaistaessa ei ole kuitenkaan tarkemmin selvitetty, sijaitseeko tuulivoimapuiston alueella tai sen vaikutusalueella susien lisääntymis- ja levähdyspaikkoja, tai muutoinkaan kiinnitetty huomiota kaavan toteuttamisesta susille mahdollisesti aiheutuviin vaikutuksiin. Vaikka luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettujen lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto koskee vain verrattain suppeita alueita eikä mainittu säännös velvoita suojelemaan siinä tarkoitettujen eläinlajien koko elinympäristöä, luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa kiellettyjen vaikutusten aiheutumista ei ole kuitenkaan asiassa saadun selvityksen perusteella mahdollista poissulkea.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Renne Pulkkinen, Anne-Mari Keskitalo ja Laura Juntunen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) TM Voima Tuomiperä Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Hallinto-oikeudelle tehty valitus on otettava välittömästi tutkittavaksi siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole siitä lausunut, rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksistä hallinto-oikeudelle tehty valitus on kokonaisuudessaan hylättävä ja rakennuslupapäätökset on saatettava voimaan.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:

(5) Rakennuslupien myöntäminen on perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaiseen oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan. Alueen soveltuvuus tuulivoimarakentamiseen sekä hankkeen vaikutukset esimerkiksi alueen luonnonarvoihin on selvitetty kaavoituksen yhteydessä. Hakijalla ei enää rakennuslupavaiheessa ole velvollisuutta esittää selvitystä kaavoituksen yhteydessä tutkituista ja ratkaistuista asioista.

(6) Luonnonvarakeskuksen susikantaraportit on otettu huomioon rakennuslupapäätöksissä. Vaikka Tuomiperän alueella liikkuu susia, kaava-alue ei ole Luonnonvarakeskuksen selvitysaineiston perusteella Nivalan reviirin ydinaluetta. Karttatarkastelujen perusteella tuulivoimaloiden rakennuspaikoille ei myöskään sijoitu tiedossa olevia susien lisääntymis- tai levähdyspaikkoja.

(7) Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunta on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Hallinto-oikeudelle tehty valitus on otettava välittömästi tutkittavaksi siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole siitä lausunut, rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksistä hallinto-oikeudelle tehty valitus on kokonaisuudessaan hylättävä ja rakennuslupapäätökset on saatettava voimaan.

Lautakunta on perustellut vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:

(8) Rakennuspaikan soveltuvuus rakentamiseen ratkaistaan kaavoituksella, jonka yhteydessä laaditaan tarvittavat selvitykset. Hakijalla on oikeus saada rakennuslupa, jos hanke on lainvoimaisen kaavan ja hanketta varten mahdollisesti myönnetyn poikkeamisluvan mukainen.

(9) Rakennuslupien myöntämisen yhteydessä on tarkasteltu saatavilla ollut susireviiriin liittyvä aineisto. Luonnonvarakeskuksen vuosittain julkaisemien susikanta-arvioiden mukaan Tuomiperän tuulivoimapuisto sijoittuu Nivalan reviirin länsiosiin, lähelle reviirin rajaa. Tuulivoimapuisto ei siten sijaitse reviirin keskiosassa, jonne suden pesimä- ja levähdyspaikat tutkimustiedon perusteella yleensä sijoittuvat.

(10) Nivalan susilaumaan kuuluvista susista ei ole saatavissa GPS-seurantatietoja, eikä rakennusvalvontaviranomaisella muutoinkaan ole ollut mahdollisuutta selvittää susilauman pesimä- ja levähdyspaikkoja. Tuulivoimapuiston susireviirille mahdollisesta aiheuttamat vaikutukset on selvitetty sillä tavoin kuin tämä olemassa olevan aineiston perusteella on mahdollista.

(11) Luonnonvarakeskus on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä 2.3.2023 päivätyn lausunnon koskien tuulivoimaloiden rakentamisen ja käytön vaikutuksia alueella esiintyviin susiin sekä susien mahdollisten lisääntymis- ja levähdyspaikkojen sijoittumista hankealueelle tai muutoin hankkeen vaikutusalueelle. Luonnonvarakeskusta on lisäksi pyydetty esittämään arvionsa susien lisääntymis- ja levähdyspaikan määrittelystä ja tunnistamisesta.

Luonnonvarakeskus on todennut lausunnossaan seuraavaa (kohdat 12–19):

(12) Nivalan susireviiri on viimeisimmän kanta-arvion (2022) mukaan kooltaan 820 km². Reviirillä on ollut maaliskuussa 2021 perhelauma ja maaliskuussa 2022 todennäköisimmin pari. Nivalan reviirille sijoittuu Tuomiperän hankkeen lisäksi kuusi muuta suunniteltua tai rakenteilla olevaa tuulivoimahanketta.

(13) Suden tiedetään olevan sopeutuva laji, joka käyttää saatavilla olevaa ympäristöä tehokkaasti saalistukseen, ihmisten välttämiseen ja reviirirajojen ylläpitämiseen. Tällä hetkellä ei ole tietoa siitä, mikä vaikutus tuulivoimalla Suomen olosuhteissa on suden lisääntymiseen ja elinmahdollisuuksiin.

(14) Tuulivoiman vaikutuksia sudelle on tutkittu Portugalissa, jossa saatujen alustavien tulosten mukaan sudet liikkuvat tuulivoima-alueilla. Sudet käyttävät aluetta sitä vähemmän mitä enemmän alueella on voimaloita ja mitä lähemmäksi voimalat sijoittuvat sudelle tärkeitä alueita. Tuulivoimalat ovat vaikuttaneet negatiivisesti pesimäpaikkauskollisuuteen ja lisääntymismenestykseen. Lisäksi saaliseläinten saatavuudella on merkitystä suden esiintyvyydelle. Samoissa tutkimuksissa on todettu, että sudet hylkäävät tai eivät enää säännöllisesti käytä sellaisia pesimäalueita, jotka ovat voimalan läheisyydessä. Portugalissa susireviirien koko on kuitenkin merkittävästi pienempi kuin Suomessa, joten viitatut tutkimukset eivät ole suoraan verrannollisia Suomen olosuhteissa.

(15) Luonnonvarakeskus määrittää susien reviirit vuosittain kanta-arvion yhteydessä. Reviirien rajat perustuvat sähköiseen kirjausjärjestelmään Tassuun tallennettuihin havaintotietoihin, maastosta kerättyihin DNA-näytteisiin ja GPS-pannoitettujen susien paikannustietoihin. Havaintoaineisto tai DNA-aineisto ei ilmaise, miten susien liikkuminen painottuu reviirillä, sillä aineistoa kertyy pääasiassa sieltä, missä ihmiset liikkuvat. Tarkka tieto vaatisi yksilöllisesti seurattujen susien jatkuvaa paikannustietoa.

(16) Tuomiperän hanke sijoittuu Nivalan susireviirille. Kyseisen susiparin ydinreviiriä ei kuitenkaan voida tarkoin määrittää, sillä yksilöitä ei ole seurattu GPS-lähettimien avulla. Tuomiperän hankkeen vaikutusalueen määrittäminen saattaa vaatia myös muiden Nivalan reviirille sijoittuvien tuulivoimahankkeiden yhteisvaikutusten määrittämistä ja arvioimista. Ydinreviirin sijainnin ja rajojen määrittäminen ilman GPS-pannoitusta ei todennäköisesti ole mahdollista.

(17) Susien liikkuminen on vuodenaikaan sidonnaista. Lähempänä penikointia susi hakeutuu reviirin ydinalueille, joissa synnytys ja pentujen hoito tapahtuu. Suden pesän sijaintia ei voida ennustaa tai määritellä kartoista. Suomessa suden synnytyspesät ja paikat, joissa pentue viettää kesän, eivät useinkaan ole vuodesta toiseen samoja vaan niiden sijainti todennäköisesti vaihtuu. Sekä synnytyspesät että pentueen kesäiset olinpaikat sijaitsevat aina reviirin rajojen sisäpuolella, usein reviirin ydinosissa. Vuosittain syntyy uusia reviirejä ja aiempia reviirejä katoaa jonkin verran.

(18) Jotta suden lisääntymispaikan voisi virallisesti määritellä, rajata ja siten tunnistaa, tarvitaan selkeyttä luontodirektiivin liitteen IV(a) lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittelemiseen. Lisääntymispaikka määritellään direktiivilajien osalta ”alueeksi, jota tarvitaan paritteluun ja poikimiseen, ja se kattaa myös pesän tai poikimispaikan lähiympäristön, mikäli jälkeläiset ovat riippuvaisia tällaisista alueista. Joidenkin lajien osalta lisääntymispaikka sisältää myös reviirin rajausta ja puolustamista varten tarvittavat rakenteet.” Toisaalta käsitteiden ”lisääntymispaikka” ja ”levähdyspaikka” tulkinnassa on otettava huomioon kukin laji ja vallitsevat olosuhteet (Komission tiedonanto Ohjeasiakirja luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta, Bryssel 12.10.2021 C (2021) 7301 final). Määritelmät perustuvat oletukseen, että kyseiset alueet voidaan tunnistaa ja rajata kohtuullisen selkeästi.

(19) Havaintoaineiston ja DNA-aineiston pohjalta voidaan karkeasti määritellä reviirin rajat. Susien tilankäytön ja lisääntymisen kannalta tärkeimmät alueet sijoittuvat yleensä reviirin sisäosiin, mutta yksittäisen reviirin tapauksessa niiden tarkempaa sijoittumista on lähes mahdotonta määritellä ilman GPS-lähetinten antamaa tietoa susien liikkumisesta.

(20) TM Voima Tuomiperä Oy on antanut Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunnan valituslupahakemuksen ja valituksen sekä Luonnonvarakeskuksen lausunnon johdosta lausuman.

(21) Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut TM Voima Tuomiperä Oy:n valituslupahakemuksen ja valituksen sekä Luonnonvarakeskuksen lausunnon johdosta lausuman.

(22) A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet valituslupahakemusten ja valitusten, Luonnonvarakeskuksen lausunnon sekä asiassa annettujen lausumien johdosta lausuman.

(23) TM Voima Tuomiperä Oy on antanut vastaselityksen.

(24) Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Ratkaisu TM Voima Tuomiperä Oy:n ja Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksiin

Kysymyksenasettelu

(25) Asiassa on ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut kumota kahdeksalle Tuomiperän tuulivoimaosayleiskaavan alueelle sijoittuvalle tuulivoimalalle myönnetyt rakennusluvat sillä perusteella, että hankealueelle osayleiskaavan hyväksymisen jälkeen muodostunut susireviiri ja että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa kiellettyjen vaikutusten aiheutumista alueella esiintyville susille ei ole esitetyn selvityksen perusteella mahdollista poissulkea.

Sovellettavat säännökset

(26) Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen rakentamiseen on oltava rakennuslupa.

(27) Maankäyttö- ja rakennuslain 131 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan rakennusvalvontaviranomainen voi hankkeen laatu ja laajuus huomioon ottaen tarvittaessa edellyttää, että rakennuslupahakemukseen liitetään rakennuslupahakemuksen ratkaisemiseksi tarvittava olennainen selvitys.

(28) Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin (132/1999) mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

(29) Luonnonsuojelulain (1096/1996) 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä luonnonsuojelulaissa säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.

(30) Euroopan yhteisöjen neuvoston luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevan direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV (a) tarkoitettuja eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä muun ohella niiden lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen.

(31) Luonnonsuojelulain (1096/1996) 49 §:n (1587/2009) 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

(32) Susi (Canis lupus) kuuluu poronhoitoalueen ulkopuolella luontodirektiivin liitteessä IV (a) lueteltuihin eläinlajeihin.

(33) Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission luontodirektiivin soveltamisesta antama tiedonanto, joka koskee erityisesti suojeltuja lajeja (Ohjeasiakirja luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta, Bryssel 12.10.2021 C (2021) 7301 final).

Oikeudellinen arviointi

(34) Tuulivoimaloiden TUO 1–TUO 8 rakentamista koskeva hanke sijoittuu Ylivieskan kaupunginvaltuuston 4.6.2014 hyväksymän Tuomiperän tuulivoimapuiston osayleiskaavan alueelle. Osayleiskaava mahdollistaa enintään kahdeksan tuulivoimalan rakentamisen osayleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden (tv) alueille. Osayleiskaava on laadittu oikeusvaikutteisena siten, että sitä on mahdollista käyttää maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaisesti rakennuslupien myöntämisen perusteena.

(35) Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunta on lisäksi 28.4.2020 (§:t 12–19) myöntänyt TM Voima Tuomiperä Oy:lle luvan poiketa osayleiskaavan tuulivoimaloiden kokonaiskorkeutta ja enimmäistehoa koskevista kaavamääräyksistä siten, että tuulivoimaloiden kokonaisteho nostetaan osayleiskaavamääräysten mukaisesta 30 megawatista alle 45 megawattiin ja kaikki tuulivoimalat korotetaan osayleiskaavamääräysten mukaisesta 210 metristä 240 metriin.

(36) Tuulivoimaloita TUO 1–TUO 8 koskevien rakennuslupahakemusten käsittelyn yhteydessä on A:n ja hänen asiakumppaniensa 10.1.2020 tekemän muistutuksen johdosta tullut esiin, että Ylivieskan alueelle on muodostunut susireviiri. TM Voima Tuomiperä Oy on muistutuksen johdosta antamassaan vastineessa 21.2.2020 todennut, että Luonnonvarakeskuksen (Luke) susikantaraportin (Susikanta Suomessa maaliskuussa 2019) mukaan Ylivieskan Tuomiperän läheisyyteen sijoittuvat kahden susilauman reviirit (Nivalan reviiri ja Pulkkilan reviiri). Yhtiö on edelleen todennut, että sen asiantuntijat ovat tutustuneet susikantaraportin aineistona käytettyyn tarkempaan susihavaintoaineistoon, ja aineiston perusteella susia liikkuu Tuomiperän alueella, mutta kaava-alue ei ole kummankaan susilauman ydinreviirialuetta eikä lisääntymis- ja levähdyspaikkojen aluetta. TM Voima Tuomiperä Oy:n hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamien lausumien mukaan vastaavat johtopäätökset on mahdollista tehdä myös Luonnonvarakeskuksen vuosina 2020 ja 2021 julkaisemien susikanta-arvioiden perusteella.

(37) TM Voima Tuomiperä Oy on lisäksi esittänyt selvityksenä 31.3.2023 laaditun Tuomiperän tuulivoimahankkeen susivaikutusten arvioinnin (Ramboll Finland Oy). Selvityksessä esitetyn elinympäristötarkastelun mukaan Tuomiperän tuulivoimahankkeen vaikutusalueelle sijoittuu suden lisääntymiselle potentiaalisia alueita. Tuulivoimaloiden vaikutusalueella pesimiseen potentiaalista ympäristöä on noin 5,1 km², joka on 0,62 prosenttia koko reviirin pinta-alasta ja 1,73 prosenttia koko reviirin lisääntymiseen potentiaalisista alueista. Tuomiperän potentiaalisten lisääntymisalueiden todetaan selvityksessä kuitenkin olevan asutuksen ja tiestön ympäröimiä, minkä seurauksena niiden ei ole arvioitu olevan yhtä potentiaalisia pesimäalueita kuin keskemmälle reviiriä sijoittuvat alueet.

(38) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että susi (Canis lupus) on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu laji, joten rakennuslupa-asioita ratkaistaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaisesti otettava huomioon, ettei luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttiin perustuvaa lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskieltoa rikota. Rakennuslupahakemuksiin on tämän vuoksi tullut sisällyttää maankäyttö- ja rakennuslain 131 §:n 2 momentin 6 kohdassa tarkoitettu selvitys tuulivoimaloiden rakentamisen vaikutuksista alueella esiintyviin susiin. Selvityksillä on voitava riittävän luotettavasti osoittaa, että rakentamisesta aiheutuvat vaikutukset eivät ole luonnonsuojelulain vastaisia.

(39) Susien reviirialueet ovat saadun selvityksen perusteella pinta-alaltaan huomattavan laajoja. Sudet myös pääsääntöisesti vaihtavat pesäpaikkaansa vuosittain. Luonnonsuojelulakiin perustuva lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto voi koskea vain verrattain suppeita alueita, eikä mainittu säännös siten velvoita suojelemaan siinä tarkoitettujen eläimien, kuten tässä tapauksessa suden, koko elinympäristöä. Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisen kiellon noudattamisen arvioinnissa on kuitenkin otettava huomioon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittelyyn liittyvät lajikohtaiset erityispiirteet sekä se, että tuulivoimaloista saattaa aiheutua häiriötä tuulivoimalan varsinaista rakennuspaikkaa laajemmalle alueelle.

(40) Euroopan unionin komission vuonna 2021 päivitetyn ohjeasiakirjan kohdan 2.3.4 b mukaan laajoilla alueilla liikkuvien lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkoja määrittämisessä voi olla suositeltavaa rajoittaa lisääntymis- ja levähdyspaikan määritelmä paikkaan, joka voidaan rajata selkeästi. Käsitteiden lisääntymispaikka ja levähdyspaikka tulkinnassa on lisäksi otettava huomioon kukin laji ja vallitsevat olosuhteet.

(41) Tuomiperän tuulivoima-alue sijoittuu asiassa saadun selvityksen perusteella pinta-alaltaan noin 820 km²:n suuruisen Nivalan susireviirin länsiosaan, lähelle reviirin rajaa. Luonnonvarakeskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon perusteella susien lisääntymis- ja levähdyspaikat sijoittuvat usein reviirin ydinosaan. Ydinreviiriä ei tässä tapauksessa ole voitu tarkoin määrittää, koska yksilöitä ei ole seurattu GPS-lähettimien avulla, mutta susien lisääntymiselle ja lauman olemassaololle tärkeimmät alueet sijoittuvat mainitun lausunnon mukaan yleensä reviirin sisäosiin.

(42) Selvitykset tuulivoimaloiden TUO 1–TUO 8 rakentamisen vaikutuksista alueella esiintyviin susiin perustuvat tässä tapauksessa saatavissa olleeseen tietoon susien reviirialueiden rajauksista sekä lisääntymis- ja levähdyspaikkojen sijoittumisesta kysymyksessä olevan Nivalan reviirialueen sisällä. Reviirialueen reunalle sijoittuvalla hankealueella tai sen vaikutusalueella ei selvitysten perusteella sijaitse tunnettuja susien lisääntymis- tai levähdyspaikkoja. Kysymys ei selvitysten perusteella ole myöskään alueesta, jolle susien lisääntymisen tai muutoin lauman olemassaolon kannalta keskeiset alueet yleensä sijoittuvat. Kun lisäksi otetaan huomioon Nivalan susireviirin ja reviirialueelle sijoittuvien potentiaalisten lisääntymisalueiden laajuudesta sekä susien käyttäytymisestä ja muista lajikohtaisista piirteistä saatu selvitys, selvityksiä voidaan pitää riittävinä sen osoittamiseksi, ettei rakennuslupien myöntämisestä aiheudu alueella esiintyville susille luonnonsuojelulain vastaisia kielteisiä vaikutuksia.

(43) Tuulivoimaloiden TUO 1–TUO 8 rakennuslupia koskevat Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset eivät edellä todettu huomioon ottaen ole lainvastaisia hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä perusteilla. Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut mainittuja tuulivoimaloita koskevat rakennuslupapäätökset, ja A:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle tekemä valitus on tältä osin hylättävä.

Ratkaisu A:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle tekemään valitukseen

A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus

(44) A ja hänen asiakumppaninsa ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa, siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole valituksesta lausunut, vaatineet rakennuslupapäätösten kumoamista ja rakennuslupahakemusten hylkäämistä seuraavin perustein:

(45) Myönnetyt rakennusluvat ovat osayleiskaavan vastaisia, eivätkä rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset täytä maankäyttö- ja rakennuslain edellytyksiä. Päätösten perusteena olleet selvitykset ovat olleet puutteellisia.

(46) Poikkeamispäätösten mukaiset korotetut tuulivoimalat muuttaisivat merkittävästi maisemakuvaa ja äänimaisemaa. Tuomiperän kaava-alueen lähiympäristöön on lisäksi suunnitteilla useita tuulivoimapuistoja, eikä näiden hankkeiden yhteisvaikutuksia ole arvioitu asianmukaisesti. Myös luontovaikutukset on selvitetty puutteellisesti.

(47) Tuulivoimaloiden huoltotiestösuunnitelma ei vastaa osayleiskaavassa osoitettuja ohjeellisia tielinjauksia, eikä uuden huoltotieverkoston vaikutuksia ole selvitetty poikkeamis- tai rakennuslupavaiheessa. Tuulivoimaloiden korotus lisää jäävaaraa alueella liikkuville ihmisille ja heidän omaisuudelleen, mitä ei ole huomioitu vaikutusten arvioinnissa. Aineistosta ei selviä, onko Puolustusvoimilta pyydetty lausunto tuulivoimaloiden vaikutuksista maanpuolustukseen.

(48) Rakennusluvissa ei ole määritetty toteutettavaa voimalaitostyyppiä eikä teknistä yksilöintitietoa, kuten suurinta sallittua äänitehotasoa.

Kysymyksenasettelu ja oikeudellinen arviointi

(49) Rakennuslupien myöntäminen tuulivoimaloille TUO 1–TUO 8 on edellä todetuin tavoin perustunut oikeusvaikutteiseen tuulivoimaosayleiskaavaan sekä hankkeelle myönnettyihin poikkeamispäätöksiin (kohdat 34 ja 35). Rakennuspaikkojen yleinen sopivuus tuulivoimaloiden rakentamiseen sekä muut rakennuslupien myöntämisen erityiset edellytykset on siten ratkaistu osayleiskaavalla ja poikkeamispäätöksillä. Esimerkiksi tuulivoimaloiden rakentamisesta aiheutuvia muutoksia alueen maisemakuvassa tai yhteisvaikutuksia muiden lähialueelle sijoittuvien tuulivoimahankkeiden kanssa ei näin ollen ole tarpeen enää rakennuslupavaiheessa selvittää samalla tavoin kuin osayleiskaavaa laadittaessa. Myöskään rakentamisen vaikutukset alueen luontoarvoihin eivät tule rakennuslupavaiheessa uudelleen tarkasteltaviksi, ellei luonnonsuojelulaista nimenomaisesti muuta johdu.

(50) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kuitenkin A:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle tekemän valituksen johdosta ratkaistavana, onko rakennettavien tuulivoimaloiden voimalatyyppi ja tekniset ominaisuudet yksilöity rakennuslupahakemuksissa riittävän tarkasti ja siten, että osayleiskaavassa ja poikkeamispäätöksissä rakentamiselle asetettujen ehtojen täyttyminen ja hankkeen vaikutukset naapureihin ovat olleet rakennusluvista päätettäessä riittävän luotettavasti arvioitavissa.

(51) Rakennuslupien myöntämisen perusteena olevien poikkeamispäätösten mukaan rakennettavien tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus saa olla enintään 240 metriä ja alueelle sijoitettavien kahdeksan tuulivoimalan enimmäisteho yhteensä alle 45 MW. Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus merenpinnasta ei saa ylittää tasoa 335.00 metriä (N2000). Osayleiskaavassa on edelleen määrätty, että tuulivoimaloiden kaikkien rakenteiden, siipien pyörimisalueen ja tuulivoimaloiden nostoalueiden pitää sijoittua osoitetuille tuulivoimaloiden alueille. Meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon valtiovaltioneuvoston päätös melutasojen ohjearvoista sekä ympäristöministeriön tuulivoimarakentamista koskevat ulkomelutason suunnitteluohjearvot.

(52) Rakennettavien tuulivoimaloiden kokonaiskorkeudeksi on rakennuslupapäätöksissä määritetty 240 metriä ja tehoksi noin 5,63 MW. Voimaloiden julkisivupiirustuksissa on mittatietona esitetty kunkin voimalan kokonaiskorkeus 240 metriä ja todettu, että kunkin voimalan tarkat mittapiirustukset esitetään ennen rakennustöiden aloittamista. Asemapiirroksissa on esitetty voimaloiden sijainti koordinaatein. Rakennuslupahakemuksiin on liitetty 28.1.2019 päivätty melumallinnus, jossa on käytetty voimalatyyppiä GE158 5,3 MW. Mainitun voimalatyypin roottorin halkaisija on 175 metriä ja napakorkeus 152,5 metriä. Mallinnus on laadittu kahdeksan voimalaa käsittävälle hankkeelle. Rakennuslupahakemuksiin on lisäksi liitetty 28.1.2019 päivätty välkemallinnus, joka on laadittu päämitoiltaan vastaavalla voimalatyypillä.

(53) Rakennuslupapäätöksiin sisällytettyjen lupamääräysten mukaan rakennushankkeeseen ryhtyvän on yksi kuukausi ennen aloituskokousta toimitettava rakennusvalvontaan ja hyväksytettävä muun ohella suunnitelmat, joissa on esitetty voimalan tarkka malli, tyyppi ja teho, asemapiirustus, jossa on esitetty voimalan tarkka sijainti perustuksineen sekä selvitys siitä, että rakennettavat voimalat täyttävät kaikki liitteenä olevat vaikutusten arvioinnin määreet. Luvissa on myös määrätty, että koko yleiskaava-aluetta koskevia määräyksiä on noudatettava, paitsi niitä, joista on myönnetty poikkeaminen. Lupaehdoissa on edelleen määrätty, että valtioneuvoston päätöstä melutason ohjearvoista sekä ympäristöministeriön tuulivoimarakentamista koskevia ulkomelutason suunnitteluohjearvoja on noudatettava.

(54) Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei maankäyttö- ja rakennuslaissa tai sen nojalla annetuissa säädöksissä edellytetä, että tuulivoimaloiden rakennusluvista päätettäessä olisi esitettävä hankkeen tekniset yksilöintitiedot, kuten jonkin tuulivoimalavalmistajan tietty voimalamalli. Rakennuslupamenettelyssä on kuitenkin varmistettava, että rakentaminen täyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena olevassa osayleiskaavassa ja hanketta koskevissa poikkeamispäätöksissä annetut määräykset sekä muut maankäyttö- ja rakennuslaissa ja sen nojalla annetuissa säädöksissä asetetut rakennusluvan myöntämisen edellytykset.

(55) Rakennuslupahakemukseen on maankäyttö- ja rakennuslain 131 §:n 1 momentin mukaan liitettävä rakennussuunnitelmaan sisältyvät pääpiirustukset, jotka rakennussuunnittelija varmentaa nimikirjoituksellaan. Ympäristöministeriön rakentamista koskevista suunnitelmista ja selvityksistä antaman asetuksen (216/2015) 2 §:n 1 momentin mukaan rakennuslupahakemuksen liitteenä oleviin pääpiirustuksiin on sisällyttävä riittävät tiedot sen arvioimiseksi, täyttävätkö ne rakentamista koskevat säännökset ja määräykset sekä hyvän rakennustavan vaatimukset. Lisäksi pääpiirustuksiin on sisällyttävä tiedot seikoista, joilla voi olla vaikutusta rakennuksen tai rakennuspaikan turvallisuuteen tai terveydellisiin oloihin taikka naapurien asemaan sekä tiedot rakentamisen soveltuvuudesta rakennuspaikalle ja ympäristöönsä. Rakennusluvasta päätettäessä on myös oltava käytettävissä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 64 §:ssä tarkoitettu selvitys hankkeen vaikutuksista maisemaan ja naapureihin.

(56) Rakennuslupahakemuksissa ja pääpiirustuksissa esitettyjen tuulivoimalan yksilöintitietojen on näin ollen oltava riittävän täsmällisiä siten, että niiden perusteella on mahdollista luotettavasti arvioida, ovatko edellä mainitut rakennusluvan myöntämisedellytykset olemassa. Vastaavasti rakennuslupapäätöksiin sisällytettävien lupamääräysten on oltava riittävän tarkkoja luvan myöntämisen edellytysten varmistamiseksi.

(57) Rakennuslupapäätösten yhteydessä hyväksytyissä pääpiirustuksissa ei ole tässä tapauksessa esitetty kaikkia rakennettavien tuulivoimaloiden päämittoja, vaan tarkat tiedot on edellytetty toimitettaviksi rakennusvalvontaviranomaiselle vasta yksi kuukausi ennen aloituskokousta. Rakennettavia tuulivoimaloita koskevien yksilöintitietojen tai rakennuslupamääräysten perusteella ei myöskään ole mahdollista varmistua siitä, että melu- ja välkemallinnuksissa esitetyt tiedot vastaavat voimaloista naapurustolle aiheutuvia enimmäisvaikutuksia. Koska tuulivoimaloiden keskeisiä ominaisuuksia koskevat tiedot jäävät rakennuslupapäätösten ja niiden yhteydessä hyväksyttyjen pääpiirustusten perusteella epäselviksi, korkein hallinto-oikeus katsoo, että tuulivoimaloita TUO 1–TUO 8 koskevista lupapäätöksistä ei käy yksiselitteisesti ilmi, millaisiin rakennustoimenpiteisiin luvanhakija on myönnettyjen rakennuslupien perusteella oikeutettu ja millaisiksi tuulivoimaloiden rakentamisesta naapurustolle aiheutuvat vaikutukset muodostuvat.

(58) TM Voima Tuomiperä Oy on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esittänyt, että vaikutuksia arvioivat mallinnukset on tehty arvioiden hankkeesta aiheutuvia enimmäisvaikutuksia. Jos rakennettavaksi valittava voimalatyyppi on toinen kuin vaikutusten arvioinnissa käytetty, lausunnon mukaan yhtiö osoittaa uusilla mallinnuksilla, että valittava voimalatyyppi ei aiheuta ohjearvoja ylittäviä ympäristövaikutuksia. Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä kohdassa 57 esitetyn perusteella, että asiaa ei ole arvioitava toisin myöskään yhtiön hallinto-oikeudelle esittämillä perusteilla.

(59) Rakennuslupamenettelyssä ei edellä todettu huomioon ottaen ole riittävällä tavalla varmistettu, että rakentaminen on osayleiskaavan ja poikkeamispäätösten mukaista ja täyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt rakennusluvan myöntämisen edellytykset. Rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset rakennuslupien myöntämisestä tuulivoimaloille TUO 1–TUO 8 on tämän vuoksi kumottava ja rakennuslupahakemukset on palautettava lautakunnalle uudelleen käsiteltäviksi.

(60) Asian tultua edellä mainituilla perusteilla ratkaistuksi lausuminen muista valitusperusteista ei ole tarpeen.

Yhteenveto ja lopputulos

(61) Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunnan rakennuslupien myöntämistä tuulivoimaloille TUO 1–TUO 8 koskevat päätökset eivät ole olleet lainvastaisia hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä perusteilla. Rakennuslupapäätökset ovat kuitenkin lainvastaisia A:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyllä rakennettavan voimalatyypin puutteellista yksilöintiä koskevalla perusteella. Näin ollen rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset on kumottava ja rakennuslupahakemukset on palautettava lautakunnalle uudelleen käsiteltäviksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.