KHO:2023:99

Suomen riistakeskus oli myöntänyt metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla poikkeusluvan 18 karhun metsästykseen Kainuussa kannanhoidollisella perusteella. Riistakeskuksen päätöksen mukaan poikkeamisen päämäärä oli kestävän käytön periaatteen mukaisesti tapahtuva adaptiivinen karhukannan hallinta suomalainen karhunmetsästyskulttuuri säilyttäen ja saalis haltuun ottaen. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli luonnonsuojeluyhdistyksen valituksesta ratkaistavana, oliko poikkeusluvan myöntämiseen ollut laissa säädetyt edellytykset.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että pelkästään sillä seikalla, että kannanhoidollisella metsästyksellä ei tosiasiassa olisi haitallista vaikutusta lajin suojelun tasoon, ei ollut merkitystä. Kaikkien poikkeusluvan edellytysten tuli täyttyä.

Korkein hallinto-oikeus totesi olevan sinänsä selvää, että liian tiheä karhukanta aiheutti sellaisia ongelmia, joiden ratkaiseminen oli käytännössä mahdollista vain tavoilla, jotka aiheuttivat ainakin jonkinlaista haittaa karhukannalle. Tähän nähden ei ollut poissuljettua, että karhukannan tihentymisestä johtuvien sosiaalisten ongelmien lieventämistä hallitusti karhujen määrää vähentämällä ja varmistaen suotuisan suojelutason säilyminen voitaisiin pitää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen hyväksyttävänä päämääränä. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta voitiin kuitenkin soveltaa vain konkreettisesti ja tapauskohtaisesti ja vain, jos oli olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon oli puututtava. Poikkeusluvan perusteena tuli lisäksi olla riittävä selvitys mainituista vaikutuksista nimenomaan poikkeuslupahakemusta koskevalla alueella.

Korkein hallinto-oikeus totesi, etteivät luontodirektiivin mukaan tiukasti suojeltavaan lajiin kohdistuva kannanhoidollinen metsästys itsessään tai metsästyskulttuurin säilyttäminen voineet muodostaa metsästyslain 41 a §:n 3 momentin, sellaisena kuin sitä oli tulkittava luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan valossa, soveltamisen edellytyksenä olevaa hyväksyttävää päämäärää tiukasta suojelusta poikkeamiselle. Suomen riistakeskuksen päätöksestä ei käynyt selkeästi ja täsmällisesti ilmi, mihin luontodirektiivin mukaiseen hyväksyttävään päämäärään karhun kannanhoidollista metsästystä koskevalla poikkeuslupapäätöksellä oli kyseisellä hakemusalueella pyritty. Päätös poikkeusluvan myöntämisestä oli siten lainvastainen.

Metsästyslaki 37 § 3 momentti, 41 § 1 momentti ja 41 a § 1 ja 3 momentti

Valtioneuvoston asetus (452/2013) metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista 3 § ja 4 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus (520/2022) poikkeusluvan ja alueellisen kiintiön nojalla sallittavasta karhun metsästyksestä metsästysvuonna 2022‒2023 1 §

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artikla 1 kohta, 16 artikla 1 kohta e alakohta ja liite IV a kohta

Unionin tuomioistuimen tuomio 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, ECLI:EU:C:2019:851)

Ks. KHO 2017:182, KHO 2020:27, KHO 2020:28, KHO 2022:48 ja KHO 2023:100

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 1.12.2022 nro 1731/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

Perusteluissa jäljempänä lausutuista syistä Suomen riistakeskuksen päätös poikkeusluvan myöntämisestä ei ole ollut lainmukainen. Kun otetaan huomioon, että poikkeuslupaa varten myönnetty määräaika on päättynyt, lausuminen Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo-Kainuu ry:n valituksesta enemmälti kuitenkin raukeaa.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) Suomen riistakeskus on päätöksellään 13.7.2022 (nro 2022-1-000-26429-4) myöntänyt A:lle metsästyslain 41 a §:n 3 momentin perusteella poikkeusluvan 18 karhun pyydystämiseksi tai tappamiseksi Kuhmon kaupungin alueella ajanjaksolla 20.8.2022–31.10.2022.

(2) Hallinto-oikeus on hylännyt muun ohella Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo-Kainuu ry:n valituksen Suomen riistakeskuksen päätöksestä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mikko Pikkujämsä, Jari Kostilainen, Anna-Kaisa Marski ja Minna Manninen, joka on myös esitellyt asian. Hallinto-oikeudessa on toimitettu äänestys.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3) Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo-Kainuu ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja riistakeskuksen päätökset kumotaan ja että asiassa on pyydettävä ennakkoratkaisu unionin tuomioistuimelta.

Vaatimuksen perusteeksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(4) Metsästyskulttuurin säilyttäminen ei ole luontodirektiivin mukainen hyväksyttävä päämäärä. Karhu on luontodirektiivin liitteen IV (a) mukaan tiukasti suojeltu laji. Poikkeusluvan perusteeksi ei ole esitetty tieteellistä näyttöä metsästyskulttuurin hyödyistä karhukannan suojelulle.

(5) Metsästyskulttuurin harjoittamiselle on muita tyydyttäviä ratkaisuja. Karhunmetsästykseen ei liity sellaisia erityisiä tapoja tai historiallisia piirteitä, joita ei voitaisi harjoittaa esimerkiksi hirvenmetsästyksen ohessa.

(6) Päätös sisältää käytännössä myös poikkeuksen luontodirektiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaisesta hallussapidon kiellosta ja oikeuttaa saaliin kaupallisen hyödyntämisen, mutta poikkeusta ei ole perusteltu. Direktiivin 16 artiklan 1 e alakohdan sanamuodon perusteella yksilöiden kaupallisen hyödyntämisen kiellosta ei ole mahdollista poiketa.

(7) Suomen riistakeskus on selityksessään vaatinut valituksen ja ennakkoratkaisupyynnön hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

(8) Poikkeamisen edellytysten arvioinnissa on tukeuduttu parhaaseen tieteelliseen ja tekniseen asiantuntemukseen ottaen huomioon Luonnonvarakeskuksen antamat tiedot karhukannasta ja mallinnus kuolleisuuden vaikutuksesta karhukannan kehitykseen. Lisäksi perusteena on käytetty eurooppalaisten suurpetotutkijoiden yhteisön LCIE:n raporttia, jonka käyttöä Euroopan unionin komissio on suositellut suurpetokantojen hoitosuunnitelmien hyviä käytäntöjä kuvaavana asiakirjana.

(9) Poikkeamispäätökselle asetettua päämäärää, päämäärän saavuttamista ja muuta tyydyttävää ratkaisua on tarkasteltava kokonaisuutena. Suomen karhukannan kehitys osoittaa, että päämäärän mukaisella kestävän käytön periaatteen mukaisella adaptiiviseen kannanhallintaan perustuvalla pyynnillä on ollut karhukannan suotuisan suojelun tasolla säilyttävä vaikutus. Päämäärän mukainen toiminta on samalla mahdollistanut poikkeuslupapyynnin aikana muotoutuneen karhunmetsästyskulttuurin säilyttämisen ja saaliin haltuun ottamisen.

(10) A on selityksessään esittänyt, että valitus hylätään ja muutoksenhakija velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

(11) Muutoksenhakija on vastaselityksessään esittänyt, että A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

(12) Luontodirektiivin liitteen IV (a) kohdassa mainittujen lajien suojelua koskevan komission ohjeasiakirjan mukaan poikkeus voidaan myöntää vain, jos on olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava. Karhukannan kasvu tai metsästyskulttuurin ylläpito eivät ole tällaisia ongelmia tai tilanteita.

(13) Suomen riistakeskus on toimittanut lisälausuman, joka on lähetetty tiedoksi muutoksenhakijalle ja A:lle.

(14) Muutoksenhakija on toimittanut Suomen riistakeskuksen lisälausuman johdosta lausuman.

(15) A on toimittanut Suomen riistakeskuksen lisälausuman johdosta lausuman.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä

(16) Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja sen soveltamismahdollisuus kysymyksessä olevaan asiaan sekä ne perusteet, joilla korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön tekeminen olisi tarpeen. Tätä koskeva vaatimus on siten hylättävä.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

(17) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo-Kainuu ry:n valituksesta ratkaistava, onko poikkeusluvan myöntämiselle niin sanotulla kannanhoidollisella perusteella ollut Euroopan unionin oikeuden ja metsästyslain mukaiset edellytykset. Kysymys on luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetun poikkeamisperusteen soveltamisesta.

2.2 Riistakeskuksen päätöksen perustelut

(18) Riistakeskus on päätöksessään esittänyt, että karhun suojelusta poikkeamisen päämääränä on hakemusalueen vahva karhukanta huomioiden kestävän käytön periaatteen mukaisesti tapahtuva adaptiivinen karhukannan hallinta suomalainen karhunmetsästyskulttuuri säilyttäen ja saalis haltuun ottaen.

(19) Adaptiivisella karhukannan hallinnalla tarkoitetaan karhukannan kokoon, kannan kasvuun ja alueellisiin tiheyksiin vaikuttamista suunnitelmallisella eli kannanvaihteluihin sopeutuvalla metsästyksellä, mikä toteutuu vuosittaisen maa- ja metsätalousministeriön asetuksen mitoituksella valtakunnan tasolta aina hakemusalueen tasolle. Muuta tyydyttävää ratkaisua suomalaisen karhunmetsästyskulttuurin säilyttämiseksi ja saaliin haltuun ottamiseksi ei ole kuin adaptiivinen karhukannan kannanhallinta.

(20) Riistakeskus on perustelujen loppuyhteenvetona todennut muun ohella, että hakijalle on myönnetty metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa karhun tappamiseen, koska muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole. Kyseisen määrän tappaminen ei haittaa myöskään suotuisan suojelutason säilyttämistä tarkasteltavalla luonnonmaantieteellisellä alueella, jolla suotuisaa suojelun tasoa arvioidaan karhun osalta. Pyynnistä ei aiheudu merkittävän kielteisen vaikutuksen vaaraa kyseessä olevan alueellisen populaation rakenteelle. Ajallisesti ja määrällisesti rajattu poikkeuslupa on myönnetty vain karhun vahvalla esiintymisalueella tapahtuvaan pyyntiin valikoivasti ja rajoitetusti. Mahdollistettu pyynti toteuttaa karhukannan hoitosuunnitelmaa. Pyynti tapahtuu tarkoin valvotuissa oloissa.

(21) Suomen karhukannan päivitetty hoitosuunnitelma on vahvistettu 7.7.2022. Poikkeuslupapäätöksellä varmistetaan adaptiivinen karhukannan hallinta yhdessä hoitosuunnitelmassa esitettyjen muiden toimenpiteiden kanssa säätelemällä karhukannan kasvua ja tihentymistä poikkeuslupahakemuksessa tarkoitetulla alueella sekä samalla edistämällä karhukannan levittäytymistä, ehkäisemällä karhujen aiheuttamia haittoja ja ylläpitämällä karhujen ihmisarkuutta.

2.3 Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut

(22) Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut luontodirektiivin 2 artiklan 2 ja 3 kohtaan ja katsonut, että tilanteessa, jossa tietyn lajin suotuisa suojelun taso on jo saavutettu, direktiivillä ei pyritä toteuttamaan tällaisen tason säilyttämistä pitemmälle meneviä luonnonsuojelullisia päämääriä. Direktiivin tarkoitukseen kuuluu myös se, että direktiivin ensisijaista tavoitetta toteutettaessa otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet. Näin ollen karhukannan kasvun rajoittamista ja metsästyskulttuurin ylläpitämistä ei voida pitää direktiivin vastaisena päämääränä, mikäli päämäärä on perusteltavissa tällaisten vaatimusten ja erityispiirteiden nojalla eikä vaaranna suotuisan suojelun tason säilyttämistä.

(23) Karhukannan runsastuessa on perusteltua kiinnittää huomiota karhuista aiheutuvien haittojen ehkäisemiseen. Suomen karhukannan hoitosuunnitelmassa todetun mukaisesti karhu on Suomessa arvostettu ja tärkeä riistaeläin, ja karhunmetsästyksellä on täällä pitkät perinteet. Poikkeuslupahakemuksessa on uskottavasti esitetty, että karhunmetsästyksellä on myös aluetaloudellista merkitystä.

(24) Mainittuihin seikkoihin nähden hallinto-oikeus on katsonut, että valituksenalaisessa päätöksessä mainittua päämäärää voidaan pitää luontodirektiivin kannalta sinänsä hyväksyttävänä. Erikseen on kuitenkin vielä arvioitava, kyetäänkö poikkeusluvan avulla saavuttamaan ilmoitettu päämäärä.

(25) Siltä osin kuin karhukannan hallinnalla pyritään karhujen aiheuttamien haittojen ehkäisemiseen, vaihtoehtona kysymyksessä olevan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisen ja luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeusluvan sijasta olisi jättäytyminen metsästyslain 41 a §:n 1 momentin mukaisten vahinko- tai turvallisuusperusteisten poikkeuslupien varaan silloin, kun niiden edellytykset täyttyvät. Nyt tehdyn poikkeuslupapäätöksen tueksi ilmoitettuun päämäärään kuuluu toisaalta myös suomalaisen karhunmetsästyskulttuurin säilyttäminen ja saaliin haltuun ottaminen. Valituksenalaisen päätöksen perusteluiden mukaan metsästyslain 41 a §:n 1 momentin nojalla tapahtuva eläimen tappaminen on käytännössä yksittäisen vahinkoeläimen poistamista, jolla ei ole mitään tekemistä varsinaisen suomalaisen karhunmetsästyskulttuurin kanssa.

(26) Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan karhujen ihmisarkuuden ylläpitäminen, jolla valituksenalaista päätöstä on osaltaan perusteltu, ei muodosta luontodirektiivin kannalta hyväksyttävää itsenäistä päämäärää. Asiassa ei ole myöskään täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella esitetty riittävää selvitystä siitä, että ihmisarkuuden lisääminen toimisi välineenä muiden hyväksyttävien päämäärien saavuttamiseen.

(27) Toisaalta on ilman erityisiä selvityksiäkin selvää, että karhukannan sääntely on omiaan ennalta ehkäisemään tilanteita, joissa luontodirektiivin nimenomaisesti sallimat vahinko- ja turvallisuusperusteiset poikkeusluvat kävisivät tarpeellisiksi. Vaikka kannan sääntely ei yksin muodosta riittävää perustetta poikkeusluvan myöntämiselle, tämä on otettava osaltaan huomioon arvioitaessa valituksenalaisessa päätöksessä esitetyn päämäärän hyväksyttävyyttä kokonaisuutena.

(28) Saaliin haltuun ottaminen on lain mukaan mahdollista vain nyt kysymyksessä olevan kaltaisen poikkeusluvan yhteydessä. Tarkasteltavan pykälän 1 momentin mukaisen poikkeusluvan nojalla saaliiksi saatu eläin kuuluu nimittäin pykälän 2 momentin mukaan valtiolle. Hallinto-oikeus on todennut, että karhun metsästyksen järjestäminen siten, että saalis jää siihen osallistuvien metsästäjien haltuun ravintona ja muutoin hyödynnettäväksi, on omiaan edistämään metsästyskulttuuria ja kestävää kehitystä paremmin kuin se, että tapetut eläimet joutuisivat valtiolle hävitettäviksi tai myytäviksi. Saaliin ottaminen metsästäjän haltuun sisältyy jo metsästyslain 2 §:n mukaiseen metsästyksen määritelmään. Metsästyskulttuurin ylläpitämisen kannalta jättäytymistä metsästyslain 41 a §:n 1 momentin mukaisten poikkeuslupien varaan ei ole pidettävä tyydyttävänä ratkaisuna. Näin ollen ja kun karhujen siirtely, sikäli kuin se olisi käytännössä mahdollista karhuista aiheutuvien haittojen ja vahinkojen ehkäisemiseksi, ei muodosta vaihtoehtoa metsästyskulttuurin ylläpitämiseen, riistakeskus on voinut katsoa, että muuta tyydyttävää ratkaisua asetetun päämäärän saavuttamiseen ei ole ollut.

2.4 Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lähtökohdat

(29) Luontodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan. Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen. Mainitun artiklan 3 kohdan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.

(30) Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on kiellettävä kaikki liitteen IV (a) kohdassa mainittujen lajien yksilöiden tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa. Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on kiellettävä näiden lajien luonnosta otettujen yksilöiden hallussapito, kuljetus, kaupan pitäminen tai vaihtaminen ja tarjoaminen myytäväksi tai vaihdettavaksi.

(31) Luontodirektiivin liitteen IV (a) kohdassa on mainittu muun muassa karhu (Ursus arctos).

(32) Luontodirektiivin 16 artiklassa säädetään poikkeamisesta 12 artiklan kielloista. Poikkeaminen on artiklan 1 kohdan mukaan mahdollista, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella:

a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;

b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;

c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;

d) näiden lajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis- ja uudelleenistuttamistarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;

e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.

(33) Poikkeuksen myöntäminen on 16 artiklan 1 kohdan perusteella sallittua vain kaikkien mainitussa kohdassa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Jonkin mainitun kohdan a–e alakohdissa mainitun edellytyksen tulee olla käsillä, vaikka poikkeus ei haittaisikaan lajin kannan suotuisan suojelutason säilyttämistä. Unionin tuomioistuin on yhdistetyissä asioissa C-473/19 ja C-474/19, Föreningen Skydda Skogen ym., antamassaan tuomiossa muistuttanut, että luontodirektiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden Euroopassa olevalla alueella ja että luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdan mukaan tätä varten toteutetuilla toimenpiteillä pyritään ”varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen”(64 kohta). Tuomion mukaan mainituista tavoitteista seuraa, että luontodirektiivin suotuisan suojelun tason saavuttaneita lajeja on suojeltava kaikelta tämän tason heikentämiseltä, koska luontodirektiivin tarkoituksena on myös suotuisan suojelun tason ”säilyttäminen” (65 kohta).

(34) Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohta on direktiivillä käyttöön otettua suojelujärjestelmää koskeva poikkeus, jota on tulkittava suppeasti ja jossa todistustaakka edellytysten täyttymisestä on päätöksen tekevällä viranomaisella (esim. asia C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(35) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen päämäärä ei voi lähtökohtaisesti olla sama kuin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohtaan perustuvien poikkeusten päämäärät, minkä vuoksi ensin mainittua säännöstä voidaan käyttää perusteena poikkeuksen hyväksymiselle vain sellaisissa tapauksissa, joissa jälkimmäiset säännökset eivät ole merkityksellisiä (em. asia Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, 37 kohta).

(36) Unionin tuomioistuin on todennut, että päämäärät, joihin poikkeuksella väitetään pyrittävän, on tuotava siitä tehtävässä päätöksessä esiin selvästi ja täsmällisesti ja tuettava perusteluin. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta voidaan näet soveltaa vain konkreettisesti ja tapauskohtaisesti erityisten vaatimusten täyttämiseksi erityistilanteissa (em. asia Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, 41 kohta).

(37) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan perinteisen toiminnan säilyttäminen osana metsästysmenetelmiä ei muodosta itsenäistä poikkeusta luonnonvaraisten lintujen suojelusta 30.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/147/EY (lintudirektiivi) käyttöön otetusta suojelujärjestelmästä (asia C-900/19, One Voice ja Ligue pour la protection des oiseaux 34–36 kohdat).

(38) Unionin tuomioistuin on todennut, ettei luonto- ja lintudirektiivien tulkintojen voida katsoa poikkeavan toisistaan, koska tulkinnat sisältävät – jollei direktiivien erityispiirteistä muuta johdu – samankaltaisia näkökohtia, jotka liittyvät muun muassa kummankin direktiivin suojelujärjestelmään (asia C-217/19, komissio vastaan Suomi, 84 kohta).

(39) Euroopan komissio on julkaissut tiedonannolla 12.10.2021 ohjeasiakirjan luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta. Ohjeasiakirjalla tarkistettiin vuonna 2007 julkaistua ohjeasiakirjaa ja siinä on muun ohella otettu huomioon unionin tuomioistuimen viimeisintä ratkaisukäytäntöä luontodirektiivin soveltamisesta.

(40) Ohjeasiakirjassa tähdennetään, että luontodirektiivin 16 artiklan mukaisia poikkeuksia on tulkittava ja sovellettava suppeasti, jottei vaaranneta direktiivin yleistä tavoitetta ja keskeisiä säännöksiä. Ohjeasiakirjassa todetaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisen poikkeamisen osalta yleisesti, että poikkeus voidaan myöntää vain, jos on olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava. Poikkeusten on perustuttava vähintään yhteen 16 artiklan 1 kohdan a, b, c, d ja e alakohdassa luetelluista vaihtoehdoista. Poikkeuksen myöntämisen yhteydessä poikkeuksen päämäärä on ilmoitettava selkeästi ja täsmällisesti, ja kansallisen viranomaisen on täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella kyettävä osoittamaan, että poikkeuksella kyetään saavuttamaan tämä päämäärä.

(41) Ohjeasiakirja ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sitä voidaan käyttää osaltaan apuna tulkittaessa luontodirektiivin säännöksiä. Ohjeasiakirjassa on 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan osalta viitattu muun ohella unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antamaan tuomioon.

(42) Metsästyslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan karhu on riistaeläin, joka lain 37 §:n 3 momentin mukaan on aina rauhoitettu.

(43) Metsästyslain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa rauhoituksesta 41 a–41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuslupien nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa suurimmasta sallitusta saalismäärästä.

(44) Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaan muun ohella karhua koskeva poikkeuslupa voidaan pykälän 2 momentissa mainittujen perusteiden ohella myöntää myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi.

(45) Hallituksen esityksessä (HE 237/2010 vp), joka koskee muun ohella metsästyslain muuttamista, todetaan metsästyslain 41 a §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että pykälän 3 momentin sanamuoto perustuu luontodirektiivin 16 artiklan e alakohtaan.

(46) Maa- ja metsätalousministeriön 7.7.2022 vahvistaman Suomen karhukannan hoitosuunnitelman (Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2022:11) mukaisten toimenpiteiden tavoitteena on turvata elinvoimainen karhukanta osana suomalaista luontoa ja ekosysteemeitä, mahdollistaa karhukannan kestävä kannanhoidollinen metsästys sekä vastata karhun aiheuttamiin taloudellisiin ja sosiaalisiin haasteisiin.

(47) Hoitosuunnitelmassa kannanhoidollisen metsästyksen päämäärä kuvataan seuraavasti: ”Suotuisalla tasolla olevan karhukannan rajoitetulla metsästyksellä pyritään hallitsemaan karhukannan kasvua, kokoa sekä levinneisyyttä. Lisäksi metsästyksellä pyritään ylläpitämään karhukannan ihmisarkuutta ja pitämään karhukantaan liittyvät sosioekonomiset konfliktit hyväksyttävällä tasolla.”

2.5 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(48) Suomen riistakeskuksen A:lle myöntämä poikkeuslupa koskee karhua, joka on luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittu erityisesti suojeltava laji, jonka yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen ja tappaminen on direktiivin 12 artiklan mukaan kielletty.

(49) Korkein hallinto-oikeus toteaa aluksi, että unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-473/19 ja C-474/19, Föreningen Skydda Skogen, antaman tuomion mukaisesti luontodirektiivin ensisijaista tavoitetta eläinlajien suojelemisesta sovelletaan myös suotuisan suojelutason saavuttaneisiin lajeihin, kuten karhuun, ja lajia on lähtökohtaisesti suojeltava kaikelta tämän tason heikentämiseltä.

(50) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että metsästyslain 41 a §:n 3 momentilla on kansallisesti pantu täytäntöön luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta. Metsästyslain 41 a §:n 3 momenttia on näin ollen tulkittava yhdenmukaisesti luontodirektiivin 16 artiklan ja unionin tuomioistuimen sitä koskevan oikeuskäytännön kanssa. Tämä tarkoittaa muun ohella sitä, että luontodirektiivin 16 artiklan mukaiset poikkeusluvan edellytykset koskevat myös metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla myönnettävää poikkeuslupaa, vaikka niihin ei viitata mainitussa momentissa. Kaikkien poikkeusluvan myöntämiselle direktiivissä säädettyjen edellytysten tulee siten täyttyä, jotta poikkeuslupa karhun tappamiseen voidaan myöntää.

(51) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka unionin tuomioistuimen asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antama tuomio koskee suden kannanhoidollista metsästystä, tuomioon sisältyy myös yleisiä kannanottoja luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisten poikkeamisedellytysten tulkinnasta. Lisäksi muun ohella luontodirektiivin soveltamista koskevasta komission ohjeasiakirjasta ilmenee, että mainitun alakohdan mukaisia poikkeamisedellytyksiä tulee tulkita yhdenmukaisesti siitä riippumatta, mitä luontodirektiivin liitteen IV (a) kohdassa mainittua lajia poikkeaminen koskee.

(52) Unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola antaman tuomion mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen päämäärä ei voi lähtökohtaisesti olla sama kuin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohtaan perustuvien poikkeusten päämäärät. Tämän vuoksi ensin mainittua säännöstä voidaan käyttää perusteena poikkeuksen hyväksymiselle vain sellaisissa tapauksissa, joissa jälkimmäiset säännökset eivät ole merkityksellisiä. Säännöksen e alakohdan mukaista poikkeamista ei siten lähtökohtaisesti voi perustella säännöksen a–d alakohdassa mainituilla perusteilla.

(53) Edelleen unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola antamasta tuomiosta seuraa, että päämäärät, joihin luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisella poikkeuksella väitetään pyrittävän, on tuotava siitä tehtävässä päätöksessä esiin selvästi ja täsmällisesti ja tuettava perusteluin. Tuomion mukaan täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella tulee voida osoittaa, että poikkeusluvalla kyetään saavuttamaan tämä päämäärä. Komission luontodirektiivin soveltamista koskevan ohjeasiakirjan mukaan poikkeus e alakohdan nojalla voidaan myöntää vain, jos on olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava.

(54) Riistakeskuksen päätöksen mukaan poikkeamisen päämäärä on adaptiivinen karhukannan hallinta suomalainen karhunmetsästyskulttuuri säilyttäen ja saalis haltuun ottaen. Päätöksen perusteluissa todetaan kannanhallintajärjestelmän olleen käytössä jo pitkään ja toteutuvan vuosittaisella maa- ja metsätalousministeriön asetuksen mukaisella mitoituksella. Perustelujen mukaan erityisen olennaista on se, että adaptiivinen karhukannan kannanhallinta pohjautuu tieteellisesti vankalla pohjalla olevaan säännöllisesti tuotettuun kanta-arvioon, jonka perusteella voidaan asettaa maa- ja metsätalousministeriön asetuksella vuotuinen kestävän käytön periaatteen mukainen suurin sallittu saalismäärä, arvioida suurimman sallitun saalismäärän vaikutus kannan suojelutasoon ja huolehtia ajallisesti ja alueellisesti rajoitetulla adaptiivisella pyynnillä kannan säilymisestä suotuisalla suojelun tasolla. Päätöksessä on lisäksi yleisellä tasolla viitattu Suomen karhukannan hoitosuunnitelmassa esitettyihin muihin toimenpiteisiin.

(55) Korkein hallinto-oikeus pitää sinänsä selvänä, että liian tiheä karhukanta aiheuttaa sellaisia ongelmia, joiden ratkaiseminen on käytännössä mahdollista vain tavoilla, jotka aiheuttavat ainakin jonkinlaista haittaa karhukannalle. Tähän nähden ei ole poissuljettua, että karhukannan tihentymisestä johtuvien sosiaalisten ongelmien lieventämistä hallitusti karhujen määrää vähentämällä ja varmistaen suotuisan suojelutason säilyminen voitaisiin pitää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen hyväksyttävänä päämääränä siltä osin kuin sanottu päämäärä ei kuulu direktiivin 16 artiklan 1 kohdan a –d alakohdan soveltamisalaan. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta voidaan kuitenkin soveltaa vain konkreettisesti ja tapauskohtaisesti ja vain, jos on olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava.

(56) Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei riistakeskuksen päätöksestä ilmene, mihin kyseiseen hakemusalueeseen liittyvään karhukannan kasvusta aiheutuvaan ongelmaan poikkeusluvalla on tarkoitus puuttua. Myöskään riistakeskuksen päätöksen perusteluissa viitatuissa maa- ja metsätalousministeriön asetusta koskevassa muistiossa tai karhua koskevassa kansallisessa hoitosuunnitelmassa ei käsitellä kannanhallinnan kannalta nimenomaisesti aluetta, jota nyt kysymyksessä oleva poikkeuslupahakemus koskee. Mainituissa asiakirjoissa on tarkasteltu yleisellä tasolla karhukannan hoitoon liittyviä ekologisia, taloudellisia ja sosiaalisia tekijöitä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että maa- ja metsätalousministeriön kannanhoidon suunnitelmassa tarkoitettu adaptiivinen metsästys ei sellaisenaan voi olla hyväksyttävä päämäärä, jonka saavuttamiseksi metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukainen poikkeuslupa voitaisiin myöntää.

(57) Korkein hallinto-oikeus viittaa unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola antamaan tuomioon ja katsoo ensinnäkin, ettei pelkkä asetuksen tai kansallisen hoitosuunnitelman yleisten tavoitteiden toteuttaminen ole sellaisenaan riittävä peruste poikkeusluvan myöntämiselle. Poikkeusluvasta tulee samalla ilmetä selvästi ja täsmällisesti se luontodirektiivin mukainen hyväksyttävä päämäärä, johon kannanhoidollisella metsästyksellä kyseisellä alueella pyritään, sekä se, miten metsästyksellä saavutettaisiin tämä päämäärä. Korkein hallinto-oikeus toteaa vielä, ettei luontodirektiivin tavoitteita voida tulkita siten, että erityisesti suojeltujen lajien metsästystä voitaisiin perustella metsästyksen tuottamilla aluetaloudellisilla hyödyillä, joiden saavuttamiseksi metsästykseen olisi välttämättä myönnettävä maa- ja metsätalousministeriön asetusta vastaava määrä poikkeuslupia. Asetuksella on määritelty pelkästään metsästettävien yksilöiden enimmäismäärä suotuisan suojelutason ja kestävän kannan turvaamiseksi asetuksessa tarkoitetuilla alueilla, eikä asetuksella ole vielä ratkaistu sitä, voidaanko poikkeuslupa myöntää kannanhoidolliseen metsästykseen.

(58) Korkein hallinto-oikeus viittaa lisäksi ilveksen kannanhoidollista metsästystä koskevaan päätökseensä KHO 2022:48 ja toteaa, ettei luontodirektiivin mukaan tiukasti suojeltavaan lajiin kohdistuva kannanhoidollinen metsästys sellaisenaan voi lähtökohtaisesti olla luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan ja sen myötä myöskään metsästyslain 41 a §:n 3 momentin soveltamisen edellytyksenä oleva päämäärä ilman, että metsästyksellä pyritään samalla johonkin luontodirektiivin mukaiseen hyväksyttävään, 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan alaan kuuluvaan päämäärään. Pelkästään sillä seikalla, että kannanhoidollisella metsästyksellä ei tosiasiassa olisi haitallista vaikutusta kysymyksessä olevan lajin suojelun tasoon, ei ole tässä suhteessa merkitystä.

(59) Kannanhoidollinen metsästys voi kuitenkin olla mahdollinen keino luontodirektiivin mukaisen hyväksyttävän päämäärän saavuttamiseksi. Päämäärän hyväksyttävyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon kyseiseen lajiin liittyvät erityispiirteet. Esimerkiksi karhun osalta kannanhoidon tulisi liittyä aluekohtaisiin, karhukannan liiallisesta kasvusta aiheutuviin konkreettisiin vaikutuksiin ja ongelmiin. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poikkeusluvan perusteena tulee lisäksi olla riittävä selvitys mainituista vaikutuksista nimenomaan poikkeuslupahakemusta koskevalla alueella.

(60) Riistakeskuksen poikkeuspäätöksen perusteluissa on viitattu suomalaisen karhunmetsästyskulttuurin säilyttämiseen poikkeamisen päämääränä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainitun lajin tappaminen on vastoin direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaista tavoitetta edistää luonnon monimuotoisuutta suojelemalla luonnonvaraista eläimistöä ja näin ollen lähtökohtaisesti kielletty. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen edellä mainituissa asioissa One Voice ja Ligue pour la protection des oiseaux ja komissio vastaan Suomi antamien tuomioiden mukaan perinteisten metsästysmenetelmien ja metsästyskulttuurin säilyttäminen eivät voi sellaisenaan olla luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainitun lajin osalta hyväksyttävä poikkeamisen päämäärä. Karhunmetsästyskulttuurin liittyviä näkökohtia on kuitenkin mahdollista ottaa poikkeamispäätöksessä metsästyksen järjestämisen osalta huomioon, jos edellytykset poikkeusluvan myöntämiselle kannanhoidolliseen metsästykseen ovat muilta osin olemassa.

(61) Päätöksen tehneen viranomaisen on perusteltava poikkeusluvan edellytysten täyttyminen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Suomen riistakeskuksen päätöksestä käy selkeästi ja täsmällisesti ilmi, mihin luontodirektiivin mukaiseen hyväksyttävään päämäärään karhun kannanhoidollista metsästystä koskevalla poikkeuslupapäätöksellä on kyseisellä hakemusalueella pyritty. Näin ollen riistakeskus ei ole riittävällä tavalla perustellut poikkeusluvan päämäärää koskevan edellytyksen täyttymistä. Päätöksestä ei myöskään ilmene, millä perusteella poikkeaminen luontodirektiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaisesta saaliin haltuunoton kiellosta on myönnetty.

(62) Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta on edellä lausuttuun nähden ollut esteenä poikkeusluvan myöntämiselle. Poikkeuslupaa ei näin ollen olisi tullut myöntää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa vastaavan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla. Tähän nähden poikkeuslupapäätöksen lainmukaisuutta ei ole muilta osin tarpeen arvioida.

2.6 Lopputulos

(63) Edellä esitetyillä perusteilla Suomen riistakeskuksen olisi tullut hylätä poikkeuslupahakemus luontodirektiivin mukaisesti tulkittavan metsästyslain 41 a §:n 1 ja 3 momentin vastaisena. Riistakeskuksen päätös olisi tämän vuoksi kumottava. Koska aika, jonka asiassa myönnetty poikkeuslupa on ollut voimassa, on kuitenkin jo päättynyt, valituksesta lausuminen ei enemmälti ole tarpeen.

2.7 Oikeudenkäyntikulut

(64) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Satu Sundberg.