KHO:2023:108

Aluehallintovirasto oli myöntänyt hakijalle vesilain mukaisen luvan kelluvan ponttonisillan rakentamiseen paikkaan, joka ilmeni hakemusasiakirjoissa esitetystä pääpiirustuksesta. Silta tuli lupamääräyksen mukaan rakentaa pääpiirustuksen mukaisesti.

Asiassa oli arvioitava, oliko hakemuksessa esitetty asian ratkaisemisen kannalta riittävä selvitys sillan rakentamisedellytyksistä hakemuksen mukaiselle paikalle ja olivatko asiassa tehdyt intressivertailu ja päätös perustuneet riittävään selvitykseen siten, että lupa hankkeelle oli voitu myöntää.

Asiassa saadun selvityksen perusteella pääpiirustuksen mukaisen sillan pituus, sen sijainti ja sillan edellyttämä maatuki eivät vastanneet alueen todellisia olosuhteita. Asiassa oli jäänyt siten epäselväksi, miten silta olisi mahdollista rakentaa hakemuksessa esitetyllä tavalla lupamääräysten mukaisesti. Korkein hallinto-oikeus totesi, että vesilain mukaisen hankkeen rakenne- ja asemapiirustusten oli oltava riittävän yksityiskohtaisia ja yksiselitteisiä hankkeen vaikutusten arvioimiseksi, käyttöoikeuden määrittämiseksi ja hankkeen toteuttamisen valvomiseksi. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei lupahakemus täyttänyt kaikkia vesilaissa ja sen nojalla annetussa asetuksessa säädettyjä vaatimuksia, eikä hakemusasiakirjojen virheitä ja puutteita voitu pitää vähäisinä tai teknisluonteisina. Hakemuksen perusteella ei siten ollut mahdollista tehdä intressivertailua ja ratkaista asiaa. Tässä tilanteessa myöskään hakijalle myönnetylle pysyvälle käyttöoikeudelle yhteiseen vesialueeseen ei ollut vesilain mukaisia edellytyksiä. Hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset oli näin ollen kumottava ja asia palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vesilaki (587/2011) 2 luku 13 § 1 momentti 1 kohta ja 2 momentti, 3 luku 4 § 1 momentti 2 kohta, 10 § 1 momentti, 11 luku 3 § 1 momentti, 5 § 1 momentti, 17 § 2 momentti, 21 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus vesitalousasioista (1560/2011) 1 § 1 momentti 4–6 kohta, 2 § 1 momentti 3–4 kohta, 11 § 1 ja 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 3.6.2022 nro 22/0026/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan. Asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa jätetään tutkimatta. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

(1) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on myöntänyt A:lle (jäljempänä myös hakija) vesilain mukaisen luvan kelluvan ponttonisillan rakentamiseen Kalvholmin ja Matalotin saarten väliselle merialueelle Nauvossa Paraisten kaupungissa. Lupa on myönnetty paikkaan, joka on ilmoitettu hakemuksen täydennykseen liitetyssä 28.1.2019 päivätyssä pääpiirustuksessa ARK 34 (1:200). Aluehallintovirasto on myöntänyt hakijalle myös pysyvän käyttöoikeuden hanketta varten tarvittavaan yhteisen vesialueen osaan. Alueen pinta-ala on noin 150 m².

(2) Luvassa on annettu yhdeksän lupamääräystä. Lupamääräyksen 1 mukaan ”Silta on rakennettava 28.1.2019 päivätyn pääpiirustuksen ARK 34 (1:200) mukaisesti. Silta saa olla enintään 3,5 metriä leveä. Sillan keskiosassa olevien kahden silta-aukon on oltava vähintään 6 metriä leveitä. Kalvholmin saarella sillan maatuen on sijaittava vähintään 5 metrin päässä kiinteistön Y rajasta.”

(3) Hallinto-oikeus on hylännyt B:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen. Hallinto-oikeus on myös hylännyt hakijan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Janika Gummerus ja Patrick Sahlström sekä tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Lasse Känsälä.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) B, C, D ja E (jäljempänä muutoksenhakijat) ovat yhteisessä valituksessaan ensisijaisesti vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja lupahakemus hylätään. Toissijaisesti muutoksenhakijat ovat vaatineet, että päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

(5) Vaatimuksia on perusteltu muun ohella seuraavasti:

(6) Hakemuksen mukainen hanke ei ole toteuttamiskelpoinen, koska se ei vastaa todellisia olosuhteita. Sillan rakentaminen suunnitelman mukaisena edellyttäisi hakemuksesta poiketen pitkää maakannasta, jonka hakija on jo rakentanut, mutta Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on kehottanut hakijaa poistamaan kyseisen maakannaksen. Hakija ei ole hakenut tarvittavia lupia maakannaksen ja siihen liittyvien ruoppausmassojen läjittämiseen.

(7) Sillan rakenne ei varmista veden vaihtuvuutta. Hakemuksessa ei ole esitetty selvitystä luontaisesta veden virtaamasta eikä sillan vaikutuksesta virtaamaan. Päätös perustuu puutteellisiin selvityksiin hankkeen vaikutuksista vesistölle, veneliikenteelle ja muulle alueen virkistyskäytölle. Hankkeen aiheuttamat haitat ovat suuremmat kuin sen hyödyt, eikä lupaa intressivertailun perusteella olisi tullut myöntää.

(8) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon, jossa on muun ohella todettu seuraavaa:

(9) Aluehallintovirasto on lupamääräyksessä 1 ottanut huomioon sen, että siltaa varten tarvitaan maatuki. Hakemuksessa esitetty pääpiirustus on lähtökohtaisesti oikeanlainen, mutta siinä esitetty silta voi olla 10–15 metriä liian lyhyt. Piirustuksessa ei ole huomioitu täyttöä yhteisellä vesialueella. Yhteiselle vesialueelle myönnetty käyttöoikeusalue siltaa varten on kuitenkin riittävä. Intressivertailun lopputulos on ollut oikea.

(10) Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut lausunnon, jossa on muun ohella todettu seuraavaa:

(11) ELY-keskus on tehnyt tarkistusmittaukset kohteessa 30.11.2022. Hakemuksessa esitetyn ja lupapäätöksessä viitatun pääpiirustuksen mukainen silta ei sijoitu samaan kohtaan kuin Kalvholmin puoleisella kiinteistöllä olemassa olevat maapenkereet. ELY-keskus on antanut hakijalle kehotuksen maapenkereiden poistamiseksi, koska ne eivät vastaa pääpiirustusta. Olemassa olevien maapenkereiden väliin ei voida lupapäätöksen nojalla sijoittaa siltaa. Hakijan esittämän pääpiirustuksen mukaiseen todelliseen paikkaan sijoitettuna siltarakenteen kokonaispituudeksi tulisi noin 121 metriä.

(12) ELY-keskuksen suunnitellun sillan alueelta laatimassa asemapiirroksessa näkyy myös hakijan pääpiirustuksessa esitetty siltarakennelma. Asemapiirroksesta ilmenee, että sillan pituus olisi haetun mukaisena 121 metriä, eikä se sijoitu olemassa olevan, noin 25-metrisen maapenkereen kohdalle. Asemapiirroksesta ilmenee myös, että olemassa olevan maapenkereen etäisyys eteläpuoleisen naapurikiinteistön rajasta on 3,16 metriä.

(13) Hakija on antanut vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä sekä muutoksenhakijoiden määräämistä yhteisvastuullisesti korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(14) Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen, jossa on muun ohella vaadittu hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä ja todettu seuraavaa:

(15) Viranomaisten lausunnoista ilmenee, että hakemus ja hakijan suunnitelma ovat perustuneet olennaisesti virheellisiin lähtötietoihin. Hanke olisi kokoluokaltaan olennaisesti toinen kuin hakemuksessa. Hakijan vastuulla on laatia hakemusasiakirjat, joiden perusteella hanke on toteuttamiskelpoinen siten, että hankkeen vaikutusalueella olevien kiinteistöjen omistajat ja lupaviranomainen saavat hankkeesta oikean käsityksen. Myös lupaviranomaisen ja muutoksenhakutuomioistuimen on varmistuttava siitä, että hakemus perustuu oikeisiin lähtötietoihin.

(16) Muutoksenhakijoiden vastaselitys on annettu hakijalle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(17) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko lupahakemuksessa esitetty asian ratkaisemisen kannalta riittävä selvitys sillan rakentamisedellytyksistä hakemuksen mukaiselle paikalle ja ovatko asiassa tehdyt intressivertailu ja päätös perustuneet näin ollen riittävään selvitykseen siten, että lupa hankkeelle on voitu myöntää.

Sovellettavat oikeusohjeet

(18) Vesilain 2 luvun 13 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hakijalle voidaan myöntää käyttöoikeus toiselle kuuluvaan alueeseen sillä olevine rakennuksineen tai muine rakennelmineen, jos alue on toteutettavan vesitaloushankkeen vuoksi tarpeen laitetta, rakennusta tai muuta rakennelmaa sekä niiden käyttöä ja kunnossapitoa varten.

(19) Saman pykälän 2 momentin mukaan käyttöoikeus toisen alueeseen tai rakennelmaan voidaan myöntää, jos: 1) 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyt edellytykset vesitaloushankkeelle täyttyvät; ja 2) hakija hallitsee omistusoikeuden tai pysyvän käyttöoikeuden perusteella vähintään puolta tarvittavasta alueesta, tai jos kysymys on hakijalle ja muille yhteisesti kuuluvasta alueesta, toimenpiteen kohteeksi joutuva alue ei ole sanottavasti suurempi kuin hakijan osuus yhteisestä alueesta.

(20) Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

(21) Saman luvun 10 §:n 1 momentin mukaan lupapäätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset: 1) hankkeesta ja sen toteuttamisesta aiheutuvien haittojen välttämisestä siten kuin 2 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään; 2) maisemoinnista ja muusta työn jälkien poistamisesta; sekä 3) vesistön ja pohjavesiesiintymän tilan säilyttämistä varten tarpeellisista toimenpiteistä ja laitteista.

(22) Vesilain 11 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan lupahakemuksessa on esitettävä: 1) asian ratkaisemisen kannalta riittävä selvitys hankkeen tarkoituksesta ja hankkeen vaikutuksista yleisiin etuihin, yksityisiin etuihin ja ympäristöön; 2) suunnitelma hankkeen toteuttamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä; 3) arvio hankkeen tuottamista hyödyistä ja edunmenetyksistä maa- ja vesialueen rekisteriyksiköille ja niiden omistajille sekä muille asianosaisille; 4) selvitys toiminnan vaikutusten tarkkailusta.

(23) Vesilain 11 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan, jos hakemus on puutteellinen tai asian ratkaiseminen edellyttää erityistä selvitystä, hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemusta viranomaisen asettamassa määräajassa uhalla, että asia voidaan muutoin jättää tutkimatta.

(24) Vesilain 11 luvun 17 §:n 2 momentin mukaan lupa-asiassa lupa myönnetään, jos hanke täyttää vesilaissa ja sen nojalla annetuissa asetuksissa säädetyt vaatimukset.

(25) Vesilain 11 luvun 21 §:n 1 momentin mukaan päätöksessä on selostettava hakemuksen tarkoitus tai liitettävä hakemus tarpeellisilta osin päätökseen. Päätöksessä on annettava hanketta koskevat tarpeelliset 3 luvun 10–14 §:n mukaiset määräykset sekä muut määräykset siitä, miten hanke on toteutettava. Päätöksessä on vastattava lausunnoissa ja muistutuksissa tehtyihin yksilöityihin vaatimuksiin. Jos hankkeesta aiheutuu korvattavaa edunmenetystä, päätöksessä on määrättävä korvauksista siten kuin 13 luvussa säädetään.

(26) Vesitalousasioista annetun valtioneuvoston asetuksen (1560/2011) 1 §:n 1 momentin mukaan vesitaloushanketta koskevassa lupahakemuksessa on esitettävä muun ohella 4) yleiskartta hankkeen vaikutusalueesta ja työkohteiden sijainnista, 5) selvitys tehtävistä rakenteista ja rakennelmista sekä suoritettavista toimenpiteistä sekä 6) piirustukset työkohteista ja suunnitelluista rakennelmista ja laitteista sekä tieto käytetystä korkeusjärjestelmästä.

(27) Saman asetuksen 2 §:ssä säädetään niistä selvityksistä, jotka vesitaloushanketta koskevassa hakemuksessa on tarpeellisessa laajuudessa esitettävä sen lisäksi, mitä vesilain 11 luvun 3 §:ssä säädetään. Pykälän 1 momentin mukaan tällaisia selvityksiä ovat muun ohella 3) selvitys laskelmineen vedenkorkeuksista ja virtaamista ja hankkeen vaikutuksista niihin; 4) selvitys hankkeen vaikutuksista ranta-alueisiin sekä rakennuksiin, rakenteisiin ja laitteisiin; 5) selvitys vesivoimasta, vesiliikenteestä ja uitosta, vedenotosta, virkistyskäytöstä ja muusta vesistön ja sen rantojen käytöstä sekä hankkeen vaikutuksista niihin.

(28) Saman asetuksen 11 §:n 1 momentin mukaan alueesta, jolle vesitaloushankkeen toimeenpanemiseksi on tehtävä rakennelmia ja laitteita, sekä muista työkohteista on laadittava asemapiirros tarkoituksenmukaiseen mittakaavaan. Pykälän 2 momentin mukaan rakennelmista ja laitteista laadittaviin piirustuksiin ja selvityksiin on merkittävä rakenteiden päämitoitus ja ne tiedot, jotka ovat tarpeen rakennelmien ja laitteiden kestävyyden ja turvallisuuden sekä 2 §:ssä tarkoitettujen vaikutusten arvioimiseksi.

(29) Hallituksen esityksessä vesilaiksi (HE 277/2009 vp) lain 11 luvun 3 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että hankkeesta vastaavan lupahakemus ja siihen sisällytetty selvitys muodostaa perustan hakemuksen oikeudelliselle arvioinnille ja asianosaisten välisten oikeussuhteiden järjestämiselle, minkä vuoksi lupahakemuksen sisältövaatimuksista on säädettävä lailla. Lupahakemuksessa tulisi yksilöidä hankkeen tarkoitus ja toteuttamistapa, esittää intressivertailun toimittamiseksi tarpeellinen selvitys hankkeen vaikutuksista yleisiin etuihin ja yksityisiin etuihin sekä ympäristöön sekä arvio hankkeen tuottamista hyödyistä ja edunmenetyksistä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(30) Aluehallintovirasto on myöntänyt hakijalle vesilain mukaisen luvan kelluvan ponttonisillan rakentamiseen paikkaan, joka ilmenee hakemusasiakirjoissa esitetystä pääpiirustuksesta. Aluehallintovirasto on edellyttänyt lupamääräyksessä 1, että silta rakennetaan pääpiirustuksesta ilmenevän mukaisesti.

(31) Kyseisestä hakemukseen liitetystä pääpiirustuksesta ilmenee, että silta on 75 metriä pitkä ja se sijoittuu Nauvon Kalvholmissa sijaitsevan hakijan omistaman kiinteistön ja Matalotin saaren pohjoiskärjen välille.

(32) Varsinais-Suomen ELY-keskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamasta hankealueella tehtyjen tarkistusmittausten perusteella laaditusta asemapiirroksesta ilmenee, että kyseiseen paikkaan rakennettuna sillan kokonaispituus olisi todellisuudessa 121 metriä. Asemapiirroksen perusteella pääpiirustuksen mukainen silta ei sijoittuisi samaan kohtaan kuin Kalvholmin kiinteistöllä olemassa oleva, noin 25 metriä pitkä maapenger. Asemapiirroksesta ilmenee lisäksi, että kyseisen maapenkereen etäisyys eteläpuoleisen naapurikiinteistön rajasta on 3,16 metriä, kun lupamääräyksen 1 mukaan sillan maatuen on sijaittava vähintään 5 metrin päässä kyseisen naapurikiinteistön rajasta.

(33) Aluehallintovirasto on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamansa lausunnon mukaan huomioinut lupamääräyksessä 1, että siltaa varten tarvitaan maatuki. Aluehallintovirasto on myös todennut, että pääpiirustuksen mukainen silta voi olla 10–15 metriä liian lyhyt ja että piirustuksessa ei ole huomioitu täyttöä yhteisellä vesialueella.

(34) Karttatarkastelun perusteella Kalvholmin ja Matalotin välinen salmi on yli 90 metriä leveä kohdassa, johon silta rakennettaisiin. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että 75-metrinen silta edellyttäisi tällöin pitkän maatuen. Saadun selvityksen perusteella sillan rakentamisessa ei kuitenkaan voida hyödyntää Kalvholmin puoleisella kiinteistöllä olemassa olevaa maapengertä, koska se ei sijaintinsa eikä liian lähellä naapurikiinteistöä olevana vastaa lupamääräyksessä 1 tarkoitettua maatukea. ELY-keskus on vesilain mukaisena valvontaviranomaisena kehottanut poistamaan kiinteistölle toteutetut maapenkereet.

(35) Asiassa jää siten epäselväksi, miten silta olisi mahdollista rakentaa hakemuksessa esitetyllä tavalla lupamääräysten mukaisesti. Haettu ja luvassa vahvistettu sillan sijainti huomioon ottaen siltaa ei voida myöskään sijoittaa siten, että siinä hyödynnettäisiin nykyistä maapengertä. Epäselvää on näin ollen, edellyttäisikö siltarakennelma vielä uutta maatukea, mihin maatuki sijoittuisi ja kuinka pitkä kyseisen maatuen ja sillan tulisi tällöin olla. Myönnetyn käyttöoikeuden alue on myös ilmeisesti riittämätön hankkeen toteuttamiseen.

(36) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vesilain mukaisen hankkeen rakenne- ja asemapiirustusten on oltava riittävän yksityiskohtaisia ja yksiselitteisiä hankkeen vaikutusten arvioimiseksi, käyttöoikeuden määrittämiseksi ja hankkeen toteuttamisen valvomiseksi. Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hakijan esittämä lupahakemusaineisto ole täyttänyt vesilain 11 luvun 3 §:n 1 momentissa sekä vesitalousasioista annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 4, 5 ja 6 kohdassa, 2 §:n 1 momentin 3, 4 ja 5 kohdassa ja 11 §:ssä säädettyjä vaatimuksia. Hakemusasiakirjojen virheitä ja puutteita ei ole pidettävä vähäisinä tai teknisluonteisina. Hakemus ja hakijan esittämä selvitys eivät siten ole olleet riittävät vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen intressivertailun tekemiseksi ja asian ratkaisemiseksi vesilain 11 luvun 3 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla. Aluehallintoviraston olisi tältä osin tullut varata hakijalle tilaisuus täydentää lupahakemusta.

(37) Hakijalle myönnetty pysyvä käyttöoikeus hanketta varten tarvittavaan yhteiseen vesialueeseen on sidoksissa rakennettavaan siltaan ja sen sijoittumiseen alueella. Kun vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyt edellytykset sillan rakentamiselle eivät edellä todetulla tavalla täyty, myöskään käyttöoikeutta ei ole voitu vesilain 2 luvun 13 §:n 2 momentin 1 kohta huomioon ottaen myöntää.

(38) Koska asiassa tehty intressivertailu ja myönnetty lupa ovat perustuneet osittain virheelliseen hakemusaineistoon, hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

(39) Jos hakija haluaa jatkaa hakemustaan, sitä tulee täydentää ainakin uudella, tosiasiallisiin olosuhteisiin ja mittasuhteisiin perustuvalla asemapiirroksella sekä sillan teknisillä piirustuksilla. Piirustusten perusteella hakemuksessa on arvioitava muun ohella haettavan siltarakennelman vaikutukset yleisiin ja yksityisiin etuihin ja ympäristöön, erityisesti läheisiin ranta-alueisiin, rantojen ja vesialueen virkistyskäyttöön sekä salmen virtaamiin ja mahdolliseen umpeenkasvuun.

Oikeudenkäyntikulut

(40) A ei hakenut muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, jolla hänen vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty. Valitusajan päättymisen jälkeen esitetty vaatimus hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on jätettävä tutkimatta.

(41) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.