KHO:2023:115

A oli hakenut lastentarhanopettajan ammattipätevyyden tunnustamista Suomessa. Hän oli liittänyt hakemukseensa muun ohella todistuksen vuonna 1980 Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa suorittamastaan varhaiskasvatusalan tutkinnosta.

Saatuaan Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun korkein hallinto-oikeus katsoi ensinnäkin, että koska lastentarhanopettajan ammatti ei ole Virossa ammattipätevyysdirektiivissä tarkoitetulla tavalla säännelty ammatti, A:n hakemus ei voinut tulla arvioitavaksi ammattipätevyyslain 6 §:n 1 momentin nojalla.

Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun mukaisesti A:n Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa saamaa tutkintotodistusta oli pidettävä jäsenvaltion eikä kolmannen maan myöntämänä muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana. Tämän johdosta asiassa tuli arvioitavaksi ammattipätevyyden tunnustamisen edellytysten täyttyminen ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentin nojalla.

A:n vuonna 1980 varhaiskasvatusalan tutkinnosta saamaa todistusta oli asian olosuhteissa, mukaan lukien saavutetut oikeudet, pidettävä sellaisena muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana, jossa vahvistettiin säännelty ammatillinen koulutus. Tämän vuoksi A:lta ei voitu edellyttää vähintään vuoden ammattikokemusta toisesta jäsenvaltiosta hakemusta edeltäneiden kymmenen vuoden ajalta, jotta hän voisi saada ammattipätevyytensä tunnustetuksi ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentin perusteella.

Laki ammattipätevyyden tunnustamisesta 1 § 2 momentti, 3 § 1, 2 ja 3 kohta, 6 § 1, 2 ja 4 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ammattipätevyyden tunnustamisesta 2005/36/EY 1 artikla, 3 artikla 1 kohta, 12 artikla 2 kohta ja 13 artikla 1 ja 2 kohta

Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-270/21 A (Lastentarhanopettaja) (EU:C:2023:147)

KHO 2021:42

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 18.4.2019 nro 19/0290/2

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös ja Opetushallituksen päätös 8.3.2018 kumotaan ja asia palautetaan Opetushallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian tausta

(1) Opetushallitus on päätöksellään 8.3.2018 hylännyt A:n hakemuksen ammattipätevyyden tunnustamisesta ja katsonut, että A:n todistukset eivät tuota sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain (272/2005) 7 §:n, sellaisena kuin se oli voimassa 1.1.2013, mukaista kelpoisuutta lastentarhanopettajan tehtävään.

(2) Opetushallitus on päätöksensä perusteluissa muun ohella todennut, että lastentarhanopettajan ammatti ei ole Virossa ammattipätevyyslaissa tarkoitetulla tavalla säännelty, koska pedagogisia kompetensseja koskevan vaatimuksen täyttymisen arvioi Virossa työnantaja. Hakijan ammattipätevyys ei ammattipätevyyslain 1 §:n perusteella kuulu lain soveltamisalaan. Hakijalla ei esittämiensä asiakirjojen perusteella ole toisessa jäsenvaltiossa varhaiskasvatuksen alalla suoritettua koulutusta tai toisessa jäsenvaltiossa varhaiskasvatuksen tehtävissä hankittua ammattikokemusta. Hakija ei ole esittänyt asiakirjoja, joiden perusteella hänen Neuvostoliitossa hankkimansa ammattipätevyys voitaisiin tunnustaa ammattipätevyyslain 1 §:n 3 momentin perusteella.

(3) Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 18.4.2019 hylännyt A:n valituksen Opetushallituksen päätöksestä, jolla A:n hakemus ammattipätevyyden tunnustamisesta oli hylätty. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa muun ohella todennut, että lastentarhanopettajan ammattia voidaan pitää Virossa sääntelemättömänä.

(4) Hallinto-oikeus on vielä arvioinut valittajan Neuvostoliitossa vuonna 1980 suorittaman tutkinnon merkitystä ammattipätevyyssääntelyn kannalta, koska Viron lastentarhanopettajien kelpoisuussäädöksen kelpoisuusvaatimuksia ei sovelleta opettajiin, jotka ovat työskennelleet lastentarhanopettajana ennen 1.9.2013 ja joilla on ennen 1.9.2013 voimassa olleiden säännösten mukainen tai vastaavaksi katsottu kelpoisuus tehtävään. Valittajan Neuvostoliitossa vuonna 1980 suorittama tutkinto rinnastuu Viron kansallisen lainsäädännön mukaan Virossa suoritettuun soveltuvaan keskiasteen koulutukseen ja olisi ennen 1.9.2013 voimassa olleiden säännösten mukaan antanut kelpoisuuden lastentarhanopettajan tehtävään. Valittajan vuonna 1980 suorittama tutkinto ei siten yksinään anna Virossa ammattipätevyyttä lastentarhanopettajan tehtävään, vaan valittajan olisi tullut olla nimitettynä lastentarhanopettajan tehtävään Virossa ennen 1.9.2013. Valittaja ei kuitenkaan ole työskennellyt lastentarhanopettajana itsenäisessä Virossa eikä hänellä siten ole vuonna 1980 suorittamansa Viron tunnustaman tutkinnon perusteella Virossa kelpoisuutta lastentarhanopettajan tehtävään.

(5) Johtopäätöksenään hallinto-oikeus on todennut, että A:n suorittamat tutkinnot ja hänen työkokemuksensa eivät täytä ammattipätevyyslain 6 §:ssä säädettyjä edellytyksiä ammattipätevyyden tunnustamiselle ja Opetushallituksen on näin ollen tullut hylätä A:n hakemus.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pia Repo, Tuula Pääkkönen ja Hanna Välimaa, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(6) A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Opetushallituksen päätökset kumotaan. A:lla on lastentarhanopettajan ammattipätevyys Virossa ja se tulee tunnustaa Suomessa.

(7) Opetushallitus on antanut lausunnon, jossa se on katsonut, että A:n ammattipätevyys ei voi tulla tunnustettavaksi ammattipätevyyslain nojalla.

(8) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Välipäätös: ennakkoratkaisupyyntö

(9) Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 14.4.2021 taltionumero 150 (KHO 2021:42) päättänyt lykätä asian käsittelyä ja on pyytänyt unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraaviin kysymyksiin:

1) Tuleeko ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55/EU (jäljempänä ’ammattipätevyysdirektiivi’), 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulkita siten, että säänneltynä ammattina pidetään sellaista ammattia, jonka kelpoisuusvaatimukset on yhtäältä määritelty jäsenvaltion opetusministerin antamassa asetuksessa, lastentarhanopettajalta vaadittava pedagogisen kompetenssin sisältö on määritelty ammattistandardissa ja jäsenvaltio on sisällyttänyt lastentarhanopettajan ammatin komission ylläpitämään säänneltyjä ammatteja koskevaan tietokantaan, mutta toisaalta tämän ammatin kelpoisuusvaatimuksia koskevan asetuksen sanamuodon mukaan työnantajalle jää harkintavalta arvioida kelpoisuusvaatimusten täyttyminen erityisesti vaatimuksena olevan pedagogisen kompetenssin osalta, eikä pedagogisen kompetenssin täyttymisen osoittamistapoja ole säännelty kyseisessä asetuksessa tai missään muussa laissa, asetuksessa tai hallinnollisessa määräyksessä?

2) Siinä tapauksessa, että vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myönteinen, voidaanko sellaista lähtöjäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen myöntämää ammattipätevyyteen liittyvää todistusta, jonka saamisen edellytyksenä on työkokemus kyseisestä ammatista, pitää ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna pätevyystodistuksena tai muuna muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana, jos todistuksen myöntämisen perusteena oleva työkokemus on lähtöjäsenvaltiosta ajalta, jolloin se on ollut sosialistinen neuvostotasavalta ja toisaalta vastaanottavasta jäsenvaltiosta, mutta ei lähtöjäsenvaltiosta sen uudelleen itsenäistymisen jälkeiseltä ajalta?

3) Tuleeko ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 3 kohtaa tulkita siten, että ammattipätevyyttä, jonka perustana on tutkinto, joka on suoritettu jäsenvaltion maantieteellisellä alueella sijainneessa oppilaitoksessa aikana, jolloin jäsenvaltio ei ole ollut olemassa itsenäisenä valtiona vaan sosialistisena neuvostotasavaltana, sekä työkokemusta, joka on hankittu tämän tutkinnon perusteella kyseisessä sosialistisessa neuvostotasavallassa ennen jäsenvaltion uudelleen itsenäistymistä, pidetään kolmannessa maassa hankittuna ammattipätevyytenä niin että tähän ammattipätevyyteen vetoaminen edellyttäisi lisäksi kolmen vuoden työkokemusta lähtöjäsenvaltiosta sen uudelleen itsenäistymisen jälkeiseltä ajalta?

Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu

(10) Euroopan unionin tuomioistuin on 2.3.2023 antamassaan tuomiossa asiassa C-270/21 A (Lastentarhanopettaja) (EU:C:2023:147) lausunut vastauksena korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyyntöön seuraavaa:

1) Ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU, 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna säänneltynä ammattina ei ole pidettävä ammattia, jonka osalta kansallisessa lainsäädännössä asetetaan sen harjoittamisen aloittamista ja harjoittamista koskevia kelpoisuusvaatimuksia, mutta jätetään työnantajille harkintavaltaa sen arvioimiseksi, täyttyvätkö kyseiset vaatimukset.

2) Direktiivin 2005/36, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55, 3 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että kyseistä säännöstä ei sovelleta tilanteessa, jossa vastaanottavassa jäsenvaltiossa esitetty muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja on saatu toisen jäsenvaltion alueella aikana, jolloin kyseinen jäsenvaltio ei ole ollut olemassa itsenäisenä valtiona vaan sosialistisena neuvostotasavaltana, ja jossa mainittu jäsenvaltio on rinnastanut kyseisen muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan sellaiseen muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan, joka on annettu kyseisessä valtiossa sen jälkeen, kun se oli uudelleen itsenäistynyt.

(11) Opetushallitus on antanut lausunnon Euroopan unionin tuomioistuimen antaman tuomion johdosta.

(12) Muutoksenhakija on antanut lisävastaselityksen, joka on annettu tiedoksi Opetushallitukselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(13) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko Opetushallitus esittämillään perusteluilla voinut katsoa, että muutoksenhakijan hakemukseensa liittämät asiakirjat eivät tuota Suomessa kelpoisuutta lastentarhanopettajan tehtäviin. Erityisesti kysymys on siitä, täyttyvätkö asiassa ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain 6 §:n mukaiset ammattipätevyyden tunnustamisen edellytykset.

Keskeinen kansallinen lainsäädäntö

(14) Ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain (jäljempänä ammattipätevyyslaki) 1 §:n 2 momentin mukaan kyseistä lakia sovelletaan Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisen toisessa jäsenvaltiossa hankkiman ammattipätevyyden tunnustamiseen.

(15) Ammattipätevyyslain määritelmiä koskevan 3 §:n 1 kohdan (1384/2015) mukaan säännellyllä ammatilla tarkoitetaan virkaa tai tehtävää, jonka aloittamisen tai harjoittamisen edellytyksenä on, että henkilö täyttää tietyt laissa säädetyt ammattipätevyyttä koskevat vaatimukset.

(16) Ammattipätevyyslain 3 §:n 2 kohdan mukaan ammattipätevyydellä tarkoitetaan pätevyyttä, josta on osoituksena muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, pätevyystodistus tai ammattikokemus taikka näiden yhdistelmä.

(17) Ammattipätevyyslain 3 §:n 3 kohdan mukaan muodollista pätevyyttä osoittavalla asiakirjalla tarkoitetaan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen antamia tutkintotodistuksia, todistuksia ja muita asiakirjoja pääosin yhteisössä suoritetusta ammattiin johtaneesta koulutuksesta samoin kuin kolmannessa maassa jäsenvaltion kansalaiselle myönnettyjä asiakirjoja suoritetusta ammattiin johtaneesta koulutuksesta.

(18) Ammattipätevyyslain 6 §:n 1 momentin mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen perustuu sellaiseen pätevyystodistukseen, muodollista pätevyyttä osoittavaan yksittäiseen asiakirjaan tai tällaisten asiakirjojen yhdistelmään, jonka toimivaltainen viranomainen on antanut toisessa jäsenvaltiossa. Ammattipätevyyden tunnustamisen edellytyksenä on, että henkilöllä on kotijäsenvaltiossaan oikeus työskennellä ammatissa, jonka harjoittamiseksi hän hakee ammattipätevyyden tunnustamispäätöstä.

(19) Ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentin mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen koskee myös hakijoita, jotka ovat kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittaneet ammattiaan täysipäiväisesti vuoden ajan tai osa-aikaisesti vastaavan ajan toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty, ja joilla on yksi tai useampi pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja. Näiden asiakirjojen on osoitettava haltijansa valmius kyseisen ammatin harjoittamiseen. Vuoden ammattikokemusta ei kuitenkaan vaadita, jos hakijan muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.

(20) Ammattipätevyyslain 6 §:n 4 momentin mukaan, jos henkilön aiemmin saama koulutus ei vastaa kotijäsenvaltion voimassa olevia pätevyysvaatimuksia ammatin harjoittamiseksi, 5 §:ssä tarkoitetun tason määrittämisessä tulee ottaa huomioon hakijan kotijäsenvaltion saavutettuja oikeuksia koskeva lainsäädäntö.

(21) Ammattipätevyyslain 7 §:n 1 momentin mukaan ammattipätevyyden tunnustamispäätöksessä hakijalle voidaan asettaa vaatimus kelpoisuuskokeen suorittamisesta tai enintään kolme vuotta kestävästä sopeutumisajasta, jos hakijan saaman koulutuksen sisältö on olennaisesti erilainen kuin vastaavan kansallisen koulutuksen sisältö.

Keskeinen Euroopan unionin lainsäädäntö

(22) Ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU (jäljempänä ammattipätevyysdirektiivi) 1 artiklan mukaan direktiivissä vahvistetaan säännöt, joiden mukaisesti jäsenvaltion, joka vaatii säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai sen harjoittamiseksi alueellaan määrättyä ammattipätevyyttä (jäljempänä ”vastaanottava jäsenvaltio”), on tunnustettava kyseisen ammatin harjoittamisen aloittamiseen ja sen harjoittamiseen ammattipätevyys, joka on hankittu yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa (jäljempänä ”kotijäsenvaltio”) ja joka antaa kyseisen pätevyyden haltijalle oikeuden harjoittaa siellä samaa ammattia.

(23) Ammattipätevyysdirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan niihin jäsenvaltion kansalaisiin, jotka haluavat harjoittaa säänneltyä ammattia joko itsenäisinä ammatinharjoittajina tai palkattuina työntekijöinä, vapaiden ammattien harjoittajat mukaan luettuina, muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä.

(24) Ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan ”säännellyllä ammatilla” tarkoitetaan yhdestä tai useammasta toiminnan lajista koostuvaa ammattitoimintaa tai -toimintoja, jonka aloittamisen tai harjoittamisen tai jonkin harjoittamisen muodon edellytyksenä on, suoraan tai välillisesti, lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla tietyn ammattipätevyyden omaaminen.

(25) Ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan ”säännellyllä ammatillisella koulutuksella” tarkoitetaan koulutusta, joka on erityisesti suunnattu tietyn ammatin harjoittamiseen ja käsittää koulutuksen, jota tarvittaessa täydennetään ammattiin perehdyttävällä koulutuksella tai työharjoittelulla tai työjaksolla. Ammatillisen koulutuksen, työharjoittelun tai työkokemuksen rakenne ja taso määritellään asianomaisen jäsenvaltion laeissa, asetuksissa tai hallinnollisissa määräyksissä, tai niitä valvoo tai ne hyväksyy kyseistä tehtävää varten nimetty viranomainen.

(26) Ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 3 kohdan mukaan muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan rinnastetaan kolmannessa maassa myönnetty muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja edellyttäen, että asiakirjan haltijalla on kolmen vuoden ammattikokemus kyseisestä ammatista sen jäsenvaltion alueella, joka on tunnustanut kyseisen asiakirjan 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja joka on antanut siitä todistuksen.

(27) Ammattipätevyysdirektiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaan ammattipätevyytenä on pidettävä samoin edellytyksin kuin ensimmäisessä kohdassa ammattipätevyyttä, joka ei vastaa kotijäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisia vaatimuksia ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai ammatin harjoittamiseksi mutta joka antaa kyseisen pätevyyden haltijalle asianomaisten säännösten tai määräysten nojalla saavutetut oikeudet. Tätä sovelletaan erityisesti silloin, jos kotijäsenvaltio korottaa ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai ammatin harjoittamiseksi vaadittavaa koulutustasoa ja jos henkilö, joka on saanut aiemmin koulutuksen, joka ei vastaa uusia pätevyysvaatimuksia, nauttii saavutettuja oikeuksia kansallisten lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla; tällöin vastaanottava jäsenvaltio pitää 13 artiklaa sovellettaessa aiempaa koulutusta uuden koulutuksen tasoa vastaavana.

(28) Ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan, kun vastaanottavassa jäsenvaltiossa edellytetään säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai harjoittamiseksi tiettyä ammattipätevyyttä, kyseisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen antaa hakijalle luvan ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa kyseistä ammattia samoin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen, jos hakijalla on toisen jäsenvaltion alueellaan saman ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai harjoittamiseksi edellyttämä, 11 artiklassa tarkoitettu pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja. Pätevyystodistusten ja muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen on oltava jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn toimivaltaisen viranomaisen antamia.

(29) Ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan edellä 1 kohdassa kuvattu ammatin harjoittamisen aloittaminen ja ammatin harjoittaminen on sallittava myös hakijoille, jotka ovat kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittaneet kyseistä ammattia täysipäiväisesti vuoden ajan tai osa-aikaisesti vastaavan ajan toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty, ja joilla on yksi tai useampi pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, jonka on antanut toinen jäsenvaltio, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty.

(30) Ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan pätevyystodistusten ja muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen on täytettävä seuraavat edellytykset:
a) niiden on oltava jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn toimivaltaisen viranomaisen antamia;
b) niiden on oltava osoitus haltijansa valmiudesta kyseisen ammatin harjoittamiseen.

(31) Ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua vuoden ammattikokemusta ei kuitenkaan voida vaatia, jos hakijan muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.

Muutoksenhakijan tutkinnot, esitetyt asiakirjat ja ammattikokemus

(32) A on hakenut Opetushallitukselta lastentarhanopettajan ammattipätevyyden tunnustamista. Hän on liittänyt hakemukseensa todistukset suorittamistaan tutkinnoista:
31.5.1980 annettu todistus ”Koolieelsete lasteasutuste kasvataja” -tutkinnon suorittamisesta Tallinna Pedagoogiline Kool -oppilaitoksessa,
27.10.2006 annettu todistus ”Rakenduskõrghariduse tasemele vastava hotellimajanduse eriala õppekava” -tutkinnon suorittamisesta Eesti Hotelli- ja Turismimajanduse Erakool -oppilaitoksessa, ja
15.6.2013 annettu todistus ”Ärijuhtimise magistri kraad – Turismieetevõtlus ja teeninduse juhtimine” -tutkinnon suorittamisesta Eesti Ettevõtluskõrgkool Mainor -oppilaitoksessa.

(33) Lisäksi A on liittänyt hakemukseensa 22.11.2017 päivätyn Eesti Õpetajate Liit -tahon antaman ”Kutsetunnistus Õpetaja, tase 6” -asiakirjan.

(34) Viron ENIC/NARIC -keskuksen johtajan 29.6.2018 päivätyn kirjeen mukaan A:n suorittama tutkinto ”Koolieelsete lasteasutuste kasvataja” on varhaiskasvatuksen alan keskiasteen tutkinto, joka vuoden 2005 lailla on rinnastettu Virossa suoritettuun keskiasteen tutkintoon.

(35) A on toiminut lastentarhanopettajan tehtävissä Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa vuosina 1980−1984 sekä Suomessa vuodesta 2016 lukien.

(36) Viron opetus- ja tutkimusministeriön johtajan allekirjoittaman 9.7.2018 päivätyn kirjeen mukaan A:lla on pätevyys toimia lastentarhanopettajana Virossa hänen korkeakouluopintojensa sekä pedagogisen osaamisen osoittavan ”Kutsetunnistus Õpetaja, tase 6” -asiakirjan perusteella.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Arvioinnin lähtökohdat

(37) A on hakenut lastentarhanopettajan ammattipätevyyden tunnustamista Suomessa edellä mainittujen Virossa hänelle myönnettyjen tutkintotodistusten ja muiden asiakirjojen perusteella.

(38) Euroopan unionissa ammattipätevyyden tunnustamisen edellytyksistä on säädetty ammattipätevyysdirektiivissä, jonka sisältö on Suomessa pantu täytäntöön ammattipätevyyslailla. Ammattipätevyyden tunnustamista koskevan eurooppalaisen järjestelmän tarkoituksena on sallia henkilön, jolla on yhdessä jäsenvaltiossa tunnustettu ammattipätevyys, ryhtyä harjoittamaan tätä samaa ammattia toisessa jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin tämän jäsenvaltion kansalaiset.

(39) Lastentarhanopettajan ammatti on Suomessa ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla säännelty ammatti, koska ammatin kelpoisuusvaatimukseksi on laissa asetettu tietyn, yksiselitteisesti määritellyn ja ammattipätevyyttä koskevan koulutuksen suorittaminen. Tästä seuraa, että sitä, miten toisen jäsenvaltion kansalainen voi harjoittaa lastentarhanopettajan ammattia Suomessa, arvioidaan lähtökohtaisesti ammattipätevyyden tunnustamista koskevien säännösten mukaisesti (ks. myös C-270/21 A (Lastentarhanopettaja), 34 kohta).

(40) Lastentarhanopettajan ammattipätevyyden tunnustaminen perustuu ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklassa säädettyyn niin sanottuun yleiseen järjestelmään, jota koskevat kansalliset säännökset sisältyvät ammattipätevyyslain 6 §:ään.

(41) Yleisessä järjestelmässä ammattipätevyyden tunnustamisen edellytykset ovat erilaiset riippuen siitä, onko kyseisen ammatin harjoittaminen kotijäsenvaltiossa säänneltyä vai ei.

(42) Jos ammatti on säännelty myös kotijäsenvaltiossa, vastaanottavan jäsenvaltion on ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan ja ammattipätevyyslain 6 §:n 1 momentin perusteella annettava lupa ryhtyä harjoittamaan kyseistä ammattia ja harjoittaa sitä samoin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen niille muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, joilla on kotijäsenvaltion edellyttämä pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja.

(43) Jos taas kyseinen ammatti ei ole säännelty kotijäsenvaltiossa, direktiivin 13 artiklan 2 kohdasta ja ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentista seuraa, että vastaanottavalla jäsenvaltiolla on vastaava tunnustamisvelvollisuus, jos hakija täyttää kyseisessä säännöksessä mainitut erityiset edellytykset (ks. myös C-270/21 A (Lastentarhanopettaja), 37 kohta).

Arviointi ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan ja ammattipätevyyslain 6 §:n 1 momentin kannalta

(44) Unionin tuomioistuin on antamassaan tuomiossa asiassa C-270/21 A (Lastentarhanopettaja) vastauksena korkeimman hallinto-oikeuden tässä asiassa esittämään ennakkoratkaisupyyntöön vahvistanut, että lastentarhanopettajan ammattia ei ole pidettävä direktiivin 2005/36/EY 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla säänneltynä Virossa, sillä vaikka Viron lainsäädännössä asetetaan lastentarhanopettajan ammatin harjoittamista koskevia kelpoisuusvaatimuksia, työnantajille on säännöksissä kuitenkin jätetty harkintavaltaa arvioida näiden kelpoisuusvaatimusten täyttyminen.

(45) A:n hakemus ei tämän vuoksi voi tulla arvioitavaksi ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan ja ammattipätevyyslain 6 §:n 1 momentin nojalla. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että siitä, että lastentarhanopettajan ammatti ei ole Virossa säännelty ammatti, ei vielä seuraa, että A:n hakemus ei voisi kuulua ammattipätevyysdirektiivin soveltamisalaan.

Arviointi ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan ja ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentin kannalta

(46) Asiassa on seuraavaksi arvioitava, voidaanko A:n ammattipätevyys Suomessa tunnustaa ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan ja ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentin perusteella. Tunnustamisen edellytyksenä on sääntelyn pääsäännön mukaan tällöin se, että hakija on harjoittanut kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana vähintään vuoden ajan kyseistä ammattia täysipäiväisesti tai vastaavan ajan osa-aikaisesti toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty, minkä lisäksi hakijalla on myös oltava pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, joka osoittaa hänen valmiutensa kyseisen ammatin harjoittamiseen. Edellä mainitusta pääsäännöstä poiketen vuoden ammattikokemusta ei kuitenkaan voida vaatia, jos hakijan muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.

(47) Saadun selvityksen mukaan A ei ole harjoittanut lastentarhanopettajan ammattia hakemusta edeltäneiden kymmenen vuoden aikana Virossa tai muussa sellaisessa unionin jäsenvaltiossa, jossa lastentarhanopettajan ammatti ei ole säännelty. Hänen ammattipätevyytensä ei siten voi tulla tunnustetuksi ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan ja ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentin pääsäännön perusteella.

(48) Asiassa on vielä arvioitava, onko A:n muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistettu säännelty ammatillinen koulutus, jolloin sovellettavaksi tulisi direktiivin 13 artiklan 2 kohdan kolmanteen alakohtaan ja ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentin viimeiseen virkkeeseen sisältyvä poikkeus.

(49) Säännellyn ammatillisen koulutuksen määritelmästä on säädetty ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan e alakohdassa. Sen mukaan säännellyllä ammatillisella koulutuksella tarkoitetaan koulutusta, joka on erityisesti suunnattu tietyn ammatin harjoittamiseen ja käsittää koulutuksen, jota tarvittaessa täydennetään ammattiin perehdyttävällä koulutuksella tai työharjoittelulla tai työelämään tutustumisella. Ammatillisen koulutuksen, työharjoittelun tai työkokemuksen rakenne ja taso määritellään asianomaisen jäsenvaltion laeissa, asetuksissa tai hallinnollisissa määräyksissä, tai niitä valvoo tai ne hyväksyy kyseistä tehtävää varten nimetty viranomainen.

(50) Korkein hallinto-oikeus ensinnäkin toteaa, että A:lle vuonna 2006 ja 2013 myönnetyt todistukset tutkinnon suorittamisesta eivät ole asiakirjoja, joissa vahvistetaan hänen saaneen koulutusta, joka on suunnattu lastentarhanopettajan ammatin harjoittamiseen. Myöskään hänelle vuonna 2017 myönnettyä ”Kutsetunnistus Õpetaja, tase 6” -asiakirjaa ei ole pidettävä tällaisena ammattipätevyysdirektiivissä ja ammattipätevyyslaissa tarkoitettuna asiakirjana.

(51) A on kuitenkin lisäksi liittänyt ammattipätevyyden tunnustamista koskevaan hakemukseensa todistuksen 31.5.1980 Tallinna Pedagoogiline Kool -oppilaitoksessa suorittamastaan ”Koolieelsete lasteasutuste kasvataja” -tutkinnosta, joka 50 kohdassa mainituista tutkinnoista poiketen on varhaiskasvatusalan tutkinto. Unionin tuomioistuin on asiassa C-270/21 A (Lastentarhanopettaja) vastauksena korkeimman hallinto-oikeuden tässä asiassa esittämään ennakkoratkaisupyyntöön vahvistanut, että tätä A:n Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa saamaa tutkintotodistusta on pidettävä sellaisena muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana, jonka on myöntänyt jäsenvaltio eikä kolmas maa. Tästä seuraa, etteivät asiassa tule sovellettaviksi kolmannessa maassa hankittua ammattipätevyyttä koskevat säännökset (tuomion 61−65 kohta).

(52) Sen sijaan korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainitusta ei seuraa se, että A:n ammattipätevyyden tunnustamista koskeva hakemus ei voisi kuulua ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan.

(53) Asiassa on siten seuraavaksi tarkasteltava, onko kyseistä A:lle Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa myönnettyä varhaiskasvatusalan tutkintotodistusta pidettävä muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana, jossa on vahvistettu säännelty ammatillinen koulutus.

(54) Asian arvioinnissa on otettava huomioon Viron lastentarhanopettajien kelpoisuusvaatimuksia koskeva lainsäädäntö ja siinä tapahtuneet muutokset.

(55) Viron ENIC/NARIC -viranomaisen lausunnon mukaan A:n vuonna 1980 suorittama ”Koolieelsete lasteasutuste kasvataja” -tutkinto on varhaiskasvatusalan keskiasteen tutkinto, joka on antanut hänelle tuolloin lastentarhanopettajan pätevyyden. Tutkinnon suorittamista koskevasta Tallinnan yliopiston arkiston antamasta asiakirjakopiosta käy niin ikään ilmi, että kansallinen viranomainen on myöntänyt A:lle 30.5.1980 suoritetun tutkinnon johdosta lastentarhanopettajan pätevyyden.

(56) Saadun selvityksen perusteella Virossa on vuonna 2005 annetulla lailla rinnastettu Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa suoritettu tutkinto Viron tasavallassa suoritettuun vastaavan tasoiseen tutkintoon.

(57) Virossa lastentarhanopettajan kelpoisuusvaatimuksista on säädetty opetusministerin antamissa asetuksissa (’määrus’). Vuonna 2002 annetun asetuksen (’Pedagoogide kvalifikatsiooninõuded, 26.8.2002 nr 65’, jäljempänä vuoden 2002 asetus) mukaan varhaiskasvatuspedagogian korkea- tai keskiasteen erityiskoulutus (’eelkoolipedagoogika alane kõrg- või keskeriharidus’) täytti lastentarhanopettajalta (’koolieelse lasteasutuse õpetaja’) edellytettävän kelpoisuusvaatimuksen.

(58) Lastentarhanopettajan kelpoisuusvaatimuksia muutettiin vuonna 2013 (’Koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuded, 3.9.2013’, jäljempänä vuoden 2013 asetus). Vuoden 2013 asetuksen mukaan lastentarhanopettajan kelpoisuusvaatimuksia ovat korkeakoulututkinto ja pedagoginen kompetenssi. Asetuksessa ei edellytetä varhaiskasvatusalan tutkintoa.

(59) Vuoden 2013 asetuksen 37 §:ään sisältyvän siirtymäsäännöksen perusteella asetuksella säädettyjä kelpoisuussäännöksiä ei kuitenkaan sovelleta opettajiin, jotka työskentelevät lastentarhanopettajana ennen 1.9.2013 ja joilla on saman asetuksen ennen 1.9.2013 voimassa olleiden säännösten mukainen tai vastaavaksi katsottu kelpoisuus vastaavaan työtehtävään. Viron viranomaisilta saadun tiedon mukaan siirtymäsäännöksessä tarkoitettu aiempien säännösten mukainen kelpoisuus on tarkoittanut vuoden 2002 asetuksen mukaista kelpoisuutta.

(60) Vuoden 2013 asetuksen siirtymäsäännöksen tarkoituksena oli turvata se, että aiemmin lastentarhanopettajaksi pätevöittäneen alemman tason koulutuksen suorittaneet henkilöt eivät menettäneet lastentarhanopettajan kelpoisuuttaan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vastaavanlainen järjestely on toteutettu lainsäädäntötoimin myös Suomessa.

(61) Vuoden 2013 asetuksen siirtymäsääntely on tässä asiassa merkityksellistä sen vuoksi, että ammattipätevyysdirektiivin 12 artiklan 2 kohdassa ja ammattipätevyyslain 6 §:n 4 momentissa säädetään niin sanotuista saavutetuista oikeuksista. Tämän sääntelyn perusteella Suomen viranomaisten on pidettävä ammattipätevyyden tunnustamista hakevan henkilön suorittamaa aiempaa koulutusta uuden koulutuksen tasoa vastaavana, jos kotijäsenvaltio on korottanut ammatin harjoittamiseksi vaadittavaa koulutustasoa ja jos henkilö, joka on saanut aiemmin koulutuksen, joka ei vastaa uusia pätevyysvaatimuksia, nauttii saavutettuja oikeuksia kotijäsenvaltion kansallisten lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla.

(62) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että toimivaltainen viranomainen on Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa antanut A:lle varhaiskasvatusalan tutkinnon suorittamisesta todistuksen, josta käy ilmi, että hänelle on tuolloin myönnetty lastentarhanopettajan pätevyys. Tätä tutkintotodistusta on unionin tuomioistuimen vahvistamalla tavalla pidettävä muodollista pätevyyttä koskevana asiakirjana, jonka on myöntänyt jäsenvaltio eikä kolmas maa. A:n vuonna 1980 suorittama tutkinto on ollut sellainen varhaiskasvatusalan keskiasteen tutkinto, joka on vuoden 2002 asetuksen perusteella antanut hänelle pätevyyden lastentarhanopettajan tehtävään Virossa. Lastentarhanopettajan pätevyyttä Virossa sääntelevän vuoden 2013 asetuksen siirtymäsäännösten tarkoituksena on ollut saavutettujen oikeuksien myöntäminen vuoden 2002 asetuksen perusteella päteville lastentarhanopettajille.

(63) Edellä mainituin perustein A:lle myönnettyä tutkintotodistusta on pidettävä sellaisena muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana, jota tarkoitetaan ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa ja ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentissa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että näissä olosuhteissa kyseisessä asiakirjassa on myös vahvistettu säännelty ammatillinen koulutus, minkä vuoksi asiaan on sovellettava ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa ja ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentissa säädettyä poikkeusta. Tämä merkitsee sitä, että A:lta ei voida edellyttää vähintään vuoden ammattikokemusta toisesta jäsenvaltiosta hakemusta edeltäneiden kymmenen vuoden ajalta, jotta hän voi saada ammattipätevyytensä tunnustetuksi ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain 6 §:n 2 momentin nojalla.

Johtopäätös

(64) Opetushallitus ei ole mainitsemillaan perusteilla voinut hylätä A:n hakemusta. Hallinto-oikeuden ja opetushallituksen päätökset on siksi kumottava ja asia palautettava Opetushallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.