Samaan perheeseen kuuluvat Syyrian kansalaiset olivat hakeneet Suomesta kansainvälistä suojelua. Maahanmuuttovirasto jätti hakemukset tutkimatta ja teki turvapaikanhakijoita koskevan vastuunmäärittämisasetuksen (ns. Dublin III -asetus) mukaisen siirtopäätöksen Tanskaan.

Turvapaikanhakijat tekivät yksilövalituksen Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien komitealle. Komitea pyysi Suomea pidättäytymään maasta poistamisen täytäntöönpanosta, minkä vuoksi Maahanmuuttovirasto ilmoitti Tanskalle siirron lykkäytymisestä. Hallinto-oikeus katsoi, ettei täytäntöönpanon kieltämiselle ollut ilmennyt syytä. Hallinto-oikeus kumosi Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palautti asian sille uudelleen käsiteltäväksi, koska vastuunmääritysasetuksessa tarkoitettu siirron määräaika kuusi kuukautta oli asian hallinto-oikeuskäsittelyn aikana umpeutunut ja vastuu hakemusten käsittelystä oli siirtynyt Suomelle.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli Maahanmuuttoviraston valituksen johdosta ratkaistavana, oliko lapsen oikeuksien komitean täytäntöönpanoa koskevalla pyynnöllä siirron määräajan alkamista lykkäävä vaikutus vastuumäärittämisasetuksen nojalla. Korkein hallinto-oikeus totesi, että lykkäävä vaikutus liittyy nimenomaan vastuunmäärittämisasetuksen 27 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun siirtopäätökseen kohdistettuun muutoksenhakuun. Korkein hallinto-oikeus katsoi siten, että yksilövalitusta tai sen johdosta annettua väliaikaista toimenpidettä ei voida pitää vastuunmäärittämisasetuksen tarkoittamana siirtopäätökseen kohdistuvana muutoksenhakuna, jolla on lykkäävä vaikutus.

Korkein hallinto-oikeus katsoi myös, että lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen valitusmenettelyä koskevan valinnaisen pöytäkirjan 11 artiklan mukaan lapsen oikeuksien komitean kannanotot eivät ole kansainvälisoikeudellisesti sitovia, mutta sopimusvaltion on otettava ne asianmukaisesti huomioon. Vaikka komitean esittämät väliaikaiset toimenpiteet eivät näin ollen automaattisesti aiheuta kansallisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäystä tai muuta keskeytystä, ne on kuitenkin muiden asian tosiseikkojen ja olosuhteiden ohella otettava asianmukaisesti huomioon harkittaessa täytäntöönpanon kieltämisen tarvetta.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi Maahanmuuttoviraston valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutettu.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 604/2013 kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu vastuunmäärittämisasetus, ns. Dublin III) 27 artikla 1 kohta ja 3 kohta c alakohta sekä 29 artikla 1 ja 2 kohta

Ulkomaalaislaki 103 § 2 kohta, 198 b § 1 momentti, 199 § 4 momentti ja 201 § 4 ja 6 momentti

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen valinnainen pöytäkirja valitusmenettelystä (SopS 4–5/2016) 5 artikla 1 kohta, 6 artikla 1 kohta, 7 artikla 1 kohta e alakohta sekä 11 artikla 1 kohta

Unionin tuomioistuimen tuomiot asiassa C-19/08 Petrosian (ECLI:EU:C:2009:41), asiassa C-60/16 Khir Amayry (ECLI:EU:C:2017:675) ja asiassa C-338/21 S.S., N.Z. ja S.S. (ECLI:EU:C:2023:269)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.12.2022 nro H7323/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1) A ja hänen alaikäiset lapsensa B ja C (jatkossa ”asianosaiset”) ovat 27.7.2021 hakeneet kansainvälistä suojelua Suomesta yhdessä perheen täysi-ikäisen tyttären kanssa.

(2) Maahanmuuttovirasto on 29.7.2021 tehnyt Tanskalle takaisinottopyynnön Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu vastuunmäärittämisasetus, niin kutsuttu Dublin III -asetus, jäljempänä myös vastuunmäärittämisasetus) mukaisesti. Tanska on 5.8.2021 antanut pyyntöön myönteisen vastauksen vastuunmäärittämisasetuksen 18 artiklan 1 kohdan d alakohdan perusteella.

(3) Maahanmuuttovirasto on 12.11.2021 tekemällään päätöksellä jättänyt asianosaisten kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta ulkomaalaislain 103 §:n 2 kohdan nojalla, koska se on katsonut Tanskan olevan vastuussa hakemuksen käsittelystä. Maahanmuuttovirasto ei ole myöntänyt asianosaisille oleskelulupaa ja on päättänyt käännyttää heidät Tanskaan sekä määrännyt heidät samalla kahdeksi vuodeksi Suomea koskevaan maahantulokieltoon.

(4) Asianosaiset ovat valittaneet Maahanmuuttoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatineet käännyttämisen täytäntöönpanon kieltämistä.

(5) Hallinto-oikeus on välipäätöksellään 23.11.2021 hylännyt täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen.

(6) Asianosaiset ovat uudistaneet täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksensa 4.1.2022, 5.1.2022, 10.1.2022 ja 14.1.2022. Viimeksi mainitun vaatimuksen yhteydessä asianosaiset ovat toimittaneet Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien komitean 13.1.2022 päivätyn ilmoituksen asianosaisten asian vastaanottamisesta ja jäsenvaltiolle kohdistetusta pyynnöstä pidättäytyä asianosaisten palauttamisesta Tanskaan, kun asia on komitean käsittelyssä.

(7) Maahanmuuttovirasto on 13.1.2022 ilmoittanut Tanskalle lapsen oikeuksien komitean pyynnöstä ja ilmoittanut siirtoajan määräytyvän vastuunmäärittämisasetuksen 29 artiklan mukaisesti muutoksenhaun johdosta annetun lopullisen päätöksen tekemisestä, jos sillä on lykkäävä vaikutus 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

(8) Hallinto-oikeus on uudistettujen täytäntöönpanon kieltämistä koskevien vaatimusten johdosta katsonut, ettei asiassa ollut ilmennyt syytä antaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n 1 momentin mukaista määräystä Maahanmuuttoviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämiseksi.

(9) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

(10) Hallinto-oikeus on perusteluinaan lausunut muun ohella, että Maahanmuuttovirasto on 27.9.2022 ilmoittanut hallinto-oikeudelle, ettei se tule siirtämään asianosaisia Tanskaan niin kauan kuin heidän asiansa on vireillä Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien komiteassa.
Hallinto-oikeus on todennut, että lapsen oikeuksien komitean suositus pidättäytyä palauttamasta asianosaisia Tanskaan ei ole sellainen vastuunmäärittämisasetuksen 27 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu oikeussuojakeino, jolla olisi lykkäävää vaikutusta nyt kysymyksessä olevan asian täytäntöönpanoon. Kun lisäksi otetaan huomioon, että hallinto-oikeus ei ole tekemillään välipäätöksillä kieltänyt valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanoa, eikä Suomen kansallisessa lainsäädännössä toimivaltaiselle viranomaiselle eli Maahanmuuttovirastolle ole annettu vastuunmäärittämisasetuksen 27 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua toimivaltaa viran puolesta lykätä siirtopäätöksen täytäntöönpanoa, määräaika asianosaisten siirtämiselle Tanskaan on alkanut kulumaan siitä, kun Tanska on hyväksynyt Suomen tekemän takaisinottopyynnön. Koska asianosaisten siirtoa ei ole toteutettu vastuunmäärittämisasetuksen 29 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa kuuden kuukauden määräajassa, vastuun asianosaisten turvapaikkahakemusten käsittelystä on katsottava siirtyneen Suomelle.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Minna Martikainen ja Maria Majanen. Esittelijä Sirpa Ylenius.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(11) Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston 12.11.2021 tekemä päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

(12) Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella, että asiassa on kysymys kansainvälisen tutkintaelimen antaman täytäntöönpanoa koskevan määräyksen vaikutuksesta ja siitä, voidaanko tällainen täytäntöönpanosuositus rinnastaa vastuunmäärittämisasetuksen 27 ja 29 artiklassa tarkoitettuun muutoksenhakuun, jolla on siirtoaikaa lykkäävä vaikutus. Asiassa on Maahanmuuttoviraston mukaan selvää, että virastolla ei ole vastuunmäärittämisasetuksen 27 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua toimivaltaa lykätä siirtopäätöksen täytäntöönpanoa.

(13) Yksilövalitusoikeus lapsen oikeuksien komiteaan on osa Suomen kansallista lainsäädäntöä. Komitean yksilövalitukseen antamilla kannanotoilla tai suosituksilla ei ole vahvasti velvoittavaa vaikutusta, mutta sopimuksen asianmukainen huomioon ottaminen tosiasiassa merkitsee sitä, että sopimusvaltio ei voisi tehdä päätöstä tai laittaa sitä täytäntöön loukkaamatta sopimusvelvoitettaan. Tilanteissa, joissa väite oikeuksien loukkaamisesta perustuu maasta poistamisen toteuttamisen seurauksiin, ainoa tosiasiassa tehokas keino välttää mahdollinen peruuttamaton vahinko on pidättäytyä maasta poistamisen täytäntöönpanosta. Näissä tilanteissa yksilövalitusoikeuden luonnetta tulisi pitää Suomessa käyttöönotettuna muutoksenhakukeinona, jolla voi olla siirtoaikaa lykkäävä vaikutus.

(14) Maahanmuuttovirasto katsoo, että siirtopäätöstä koskevaa muutoksenhakua ja sen lykkäävää vaikutusta koskevien säännösten tarkoituksena on taata oikeussuoja ja oikeus riitauttaa siirtopäätös, mutta samalla turvata mahdollisuus toteuttaa siirto riippuen muutoksenhaun lopputuloksesta. Kun muutoksenhaulla on lykkäävä vaikutus, muutoksenhaun ei tulisi estää siirron toteuttamista sen vuoksi, että siirtoaika kuluisi loppuun muutoksenhaun aikana. Muutoksenhaun lykkäävän vaikutuksen johdosta siirron toteuttaminen on määritelmällisesti mahdotonta, minkä vuoksi siirron määräaika voi alkaa kulua vasta, kun lykkäävä vaikutus päättyy. Siirron määritelmällinen mahdottomuus eroaa tosiasiallisesta mahdottomuudesta, jolloin on kyse siirron estävistä aineellisista olosuhteista.

(15) Käsillä olevassa asiassa lapsen oikeuksien komitea on yksiselitteisesti pyytänyt Suomea pidättäytymään asianosaisten palauttamisesta Tanskaan niin kauan kuin asianosaisten yksilövalitus on vireillä komiteassa. Komitean täytäntöönpanoa koskeva pyyntö tekee siirtopäätöksen täytäntöönpanon määritelmällisesti mahdottomaksi. Komitean täytäntöönpanoa koskevan pyynnön tulee katsoa lykkäävän siirtoaikaa niin kauan kuin se estää täytäntöönpanon.

(16) Asianosaiset ovat valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittäneet, että Maahanmuuttoviraston valituslupahakemus ja valitus on hylättävä.

(17) Vastuunmäärittämisasetuksen 27 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta säätää laintasoisesti siirtopäätösten kansallisesta muutoksenhausta, josta Suomen lainsäädännön perusteella vastaavat hallinto-oikeudet sekä korkein hallinto-oikeus. Vain kansallisten tuomioistuinten ratkaisuilla voi olla vastuunmäärittämisasetuksen tarkoittama siirtoaikaa lykkäävä vaikutus. Hallinto-oikeus ei ole antanut siirtoaikaa lykkäävää täytäntöönpanokieltoa, minkä vuoksi asiassa ei voida poiketa kuuden kuukauden ehdottomasta siirron toteuttamista koskevasta enimmäismääräajasta. Siirron enimmäismääräaikaa koskeva sääntely on säädetty myös yksilön suojaksi, eikä vastuunmäärittämisasetusta tulisi tulkita vastoin asetuksen selkeää sanamuotoa.

(18) Lapsen oikeuksien komitea ei ole kansallinen taikka edes varsinainen muutoksenhakuinstanssi, eivätkä komitean suositukset ole suoraan sopimusvaltioita sitovia. Asianosaiset eivät ole vielä varsinaisesti voineet valittaa komiteaan itse pääasiasta, koska kansallinen valitustie on ensin käytävä läpi. Asianosaiset ovat vain pyytäneet komitealta täytäntöönpanoa koskevaa suositusta. Komitean täytäntöönpanoa koskeva pyyntö ei velvoita hallinto-oikeutta sen omassa täytäntöönpanokieltoharkinnassa, vaan hallinto-oikeus arvioi väliaikaisen oikeussuojan tarvetta itsenäisesti kansallisen oikeusjärjestyksen puitteissa. Hallinto-oikeudella ei kuitenkaan ole mitään estettä ottaa välipäätösharkinnassaan huomioon komitean suosituksia. Hallinto-oikeudelle on komitean antaman täytäntöönpanoa koskevan pyynnön johdosta annettu mahdollisuus käyttää kansalliseen lainsäädäntöön perustuvaa ja vastuunmäärittämisasetuksessa tarkoitettua toimivaltaansa antaa täytäntöönpanoa koskeva määräys, mutta hallinto-oikeus ei ole tällaista määräystä antanut.

(19) Asianosaiset ovat lisäksi esittäneet, että heidän käännyttämisensä Tanskaan olisi vastoin non refoulement -periaatetta ja lasten etua. Suomella on velvollisuus tutkia kansainvälistä suojelua koskeva hakemus vähintäänkin toissijaista suojelua koskevin osin ottaen huomioon, että Tanskassa ei sovelleta määritelmädirektiiviä.

(20) Selitys on annettu tiedoksi Maahanmuuttovirastolle.

(21) Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on perheen täysi-ikäisen tyttären kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa tänään antamallaan välipäätöksellä taltionumero 3700/2023 päättänyt lykätä kyseisen asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua koskien vastuunmäärittämisasetuksen 18 artiklan 1 kohdan d alakohdan tulkintaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(22) Maahanmuuttovirasto on jättänyt asianosaisten kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta ja tehnyt asianosaisia koskevan vastuunmäärittämisasetuksen mukaisen siirtopäätöksen Tanskaan. Hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi, koska se on katsonut siirron määräajan kuluneen umpeen ja vastuun asianosaisten kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä siirtyneen tämän vuoksi Suomelle.

(23) Asiassa on Maahanmuuttoviraston valituksen johdosta kysymys siirron määräajan alkamisajankohdan määrittämisestä. Asiassa on ratkaistavana, onko Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien komitean Suomelle osoittama, asianosaisten maasta poistamisen täytäntöönpanosta pidättäytymistä koskeva pyyntö sellainen päätös, jolla on vastuunmäärittämisasetuksessa tarkoitetulla tavalla siirtopäätöksen täytäntöönpanoa ja siten määräajan alkamista lykkäävä vaikutus.

Sovellettavat oikeusohjeet

Vastuunmäärittämisasetus

(24) Vastuunmäärittämisasetuksen 27 artiklan 1 kohdan mukaan hakijalla tai muulla 18 artiklan 1 kohdan c tai d alakohdassa tarkoitetulla henkilöllä on oltava oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin niin, että hänellä on mahdollisuus hakea muutosta siirtopäätökseen tai sen uudelleen käsittelyä tuomioistuimessa sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen osalta.

(25) Vastuunmäärittämisasetuksen 27 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä kohtuullisesta määräajasta, jonka aikana asianomainen henkilö voi käyttää oikeuttaan tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin 1 kohdan mukaisesti.

(26) Vastuunmäärittämisasetuksen 27 artiklan 3 kohdan johdantolauseen ja kohdan c alakohdan mukaan siirtopäätöksiin kohdistuvien muutoksenhaun ja uudelleen käsittelyä koskevien hakemusten osalta jäsenvaltioiden on kansallisessa laissaan säädettävä, että asianomaisella henkilöllä on mahdollisuus pyytää kohtuullisen ajan kuluessa tuomioistuinta lykkäämään siirtopäätöksen täytäntöönpanoa, kunnes hänen muutoksenhakunsa tai uudelleen käsittelyn tulos on selvillä. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että käytettävissä on tehokkaat oikeussuojakeinot, lykkäämällä siirtoa, kunnes päätös ensimmäisestä lykkäyspyynnöstä on tehty. Päätös siirtopäätöksen täytäntöönpanon lykkäämisestä on tehtävä kohtuullisen ajan kuluessa siten, että lykkäyspyyntöä voidaan tarkastella perusteellisesti. Päätös siirtopäätöksen täytäntöönpanon lykkäämättä jättämisestä on perusteltava.

(27) Vastuunmäärittämisasetuksen 29 artiklan 1 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan hakijan tai muun 18 artiklan 1 kohdan c tai d alakohdassa tarkoitetun henkilön siirto pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon tapahtuu pyynnön esittäneen jäsenvaltion kansallisen lain mukaisesti ja sen jälkeen kun asianomaiset jäsenvaltiot ovat päässeet asiasta yhteisymmärrykseen ja heti kun se on käytännössä mahdollista, kuitenkin viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun toinen jäsenvaltio on suostunut pyyntöön ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin tai muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn johdosta annetun lopullisen päätöksen tekemisestä, jos sillä on lykkäävä vaikutus 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

(28) Vastuunmäärittämisasetuksen 29 artiklan 2 kohdan mukaan, jos siirtoa ei toteuteta kuuden kuukauden määräajan kuluessa, hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio vapautuu velvoitteestaan ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin, ja vastuu siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle. Määräaikaa voidaan jatkaa enintään yhteen vuoteen, jos siirtoa ei voida suorittaa asianomaisen henkilön vangitsemisen vuoksi, tai enintään kahdeksaantoista kuukauteen, jos asianomainen henkilö on paennut viranomaisia.

Ulkomaalaislaki

(29) Ulkomaalaislain 103 §:n 2 kohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan jättää tutkimatta, jos hakija voidaan lähettää toiseen valtioon, joka vastuuvaltion määrittämisestä annetun neuvoston asetuksen mukaan on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä.

(30) Ulkomaalaislain 198 b §:n 1 momentin mukaan, jos päätös käännyttämisestä on tehty 95 b, 103 tai 104 §:n nojalla, täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskeva hakemus on tehtävä seitsemän päivän kuluessa siitä, kun päätös on annettu tiedoksi hakijalle. Määräaikaan sisältyy vähintään viisi arkipäivää.

(31) Ulkomaalaislain 199 §:n 4 momentin mukaan edellä 198 b §:n 1 momentissa tarkoitettua hakemusta koskeva päätös on tehtävä seitsemän päivän kuluessa. Määräaikaan sisältyy vähintään viisi arkipäivää.

(32) Ulkomaalaislain 201 §:n 4 momentin mukaan, jos päätös käännyttämisestä on tehty 95 b §:n taikka 103 §:n 2, 3 tai 4 kohdan nojalla, päätös voidaan panna täytäntöön sen jälkeen, kun se on annettu hakijalle tiedoksi, jollei hallinto-oikeus toisin määrää.

(33) Saman pykälän 6 momentin mukaan päätöstä käännyttämisestä ei saa panna täytäntöön 4 ja 5 momentissa säädetyllä tavalla ennen kuin 198 b §:n 1 momentissa tarkoitettu hakemus on ratkaistu.

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen valinnainen pöytäkirja valitusmenettelystä

(34) Lapsen oikeuksia koskevalla yleissopimuksella (SopS 59–60/1991) perustettiin lapsen oikeuksien komitea, joka valvoo yleissopimuksen ja sen valinnaisten pöytäkirjojen täytäntöönpanoa. Vuonna 2011 tehtiin yleissopimuksen valitusmenettelyä koskeva valinnainen pöytäkirja (Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen valitusmenettelystä annettu valinnainen pöytäkirja SopS 4–5 /2016). Pöytäkirjan yksilövalituksia koskevan 5 artiklan 1 kohdan mukaan valituksia komitealle voivat tehdä sopimusvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvat yksityishenkilöt tai yksityishenkilöiden ryhmät tai joku muu näiden puolesta, jotka väittävät kyseisen sopimusvaltion loukanneen heidän oikeuksiaan, jotka on tunnustettu jossakin seuraavista asiakirjoista, joiden sopimusvaltiona kyseinen valtio on: a) yleissopimus; b) lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen valinnainen pöytäkirja lasten myynnistä, lapsiprostituutiosta ja lapsipornografiasta; c) lapsen oikeuksien yleissopimuksen valinnainen pöytäkirja lasten osallistumisesta aseellisiin selkkauksiin.

(35) Pöytäkirjan 6 artiklan 1 kohdan mukaan komitea voi milloin tahansa valituksen vastaanottamisen jälkeen ja ennen asiasisältöä koskevan ratkaisun tekemistä toimittaa asianosaisena olevalle sopimusvaltiolle sen kiireellisesti käsiteltäväksi pyynnön ryhtyä sellaisiin väliaikaisiin toimenpiteisiin, jotka voivat poikkeustapauksissa olla tarpeen, jotta vältettäisiin väitetyistä loukkauksista uhrille tai uhreille mahdollisesti aiheutuva peruuttamaton vahinko. Artiklan 2 kohdan mukaan se, että komitea käyttää 1 kohdan mukaista harkintavaltaansa, ei tarkoita, että se olisi päättänyt ottaa valituksen tutkittavaksi tai ratkaissut sen asiasisällön.

(36) Pöytäkirjan 7 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan komitea ei ota valitusta tutkittavaksi, jos kaikkia käytettävissä olevia kansallisia oikeussuojakeinoja ei ole käytetty. Tätä määräystä ei sovelleta, jos oikeussuojakeinojen käyttäminen on kohtuuttomasti pitkittynyt tai todennäköisesti ei anna tehokasta oikeussuojaa.

(37) Pöytäkirjan 11 artiklan 1 kohdan mukaan sopimusvaltio ottaa asianmukaisesti huomioon komitean kannanotot ja mahdolliset suositukset sekä toimittaa komitealle kirjallisen vastauksen, johon sisältyvät tiedot toimenpiteistä, joihin on ryhdytty tai aiotaan ryhtyä komitean kannanottojen ja suositusten johdosta. Sopimusvaltio toimittaa vastauksensa mahdollisimman pian kuuden kuukauden kuluessa.

(38) Pöytäkirja on kansallisesti saatettu voimaan lailla lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen valitusmenettelyä koskevan valinnaisen pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (1295/2015). Pöytäkirjan hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 285/2014 vp, s. 12) on 6 artiklan osalta todettu, että yleisen kansainvälisoikeudellisen periaatteen mukaan kansainväliselle tutkintaelimelle tehty valitus ei automaattisesti aiheuta kotimaisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäystä tai muuta keskeytystä. Valituksen käsittelyyn kuluva aika saattaa kuitenkin joissakin tapauksissa tehdä ihmisoikeusloukkauksen sillä tavoin peruuttamattomaksi, että siitä aiheutuvaa vahinkoa ei ole mahdollista jälkikäteen hyvittää tai korvata. Tällaisia tapauksia silmällä pitäen ihmisoikeuksien kansainvälisille valvontaelimille on annettu mahdollisuus valittajan pyynnöstä määrätä väliaikaisista toimenpiteistä. Väliaikaisten toimenpiteiden luonnetta ei ole täsmällisesti määritelty, vaan se riippuu valituksen kohteena olevasta asiasta.

(39) Mainitun hallituksen esityksen 11 artiklaa koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 285/2014 vp, s. 13) mukaan, toisin kuten esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot, komitean kannanotot ja suositukset eivät ole kansainvälisoikeudellisesti sitovia.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

(40) Unionin tuomioistuin on 29.1.2009 antamassaan tuomiossa asiassa C-19/08, Petrosian (ECLI:EU:C:2009:41) muun ohella todennut, että siirron täytäntöönpanon määräaika voi alkaa kulua vasta, kun siirron toteuttamisesta on periaatteessa sovittu ja se on varmistettu, ja kun vahvistettavina ovat enää sen toteuttamisen menettelytavat. Siirron toteuttamista ei voida pitää varmistettuna, jos pyynnön esittäneen jäsenvaltion tuomioistuin, jonka käsiteltävänä muutoksenhakuasia on, ei ole tehnyt pääasiaratkaisua vaan on lausunut vain valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevasta vaatimuksesta. Asiassa sovelletun Dublin II -asetuksen (18.2.2003 annettu neuvoston asetus N:o 343/2003) 20 artiklan 1 kohdan d alakohtaa ja 2 kohtaa oli tulkittava siten, että kun pyynnön esittäneen jäsenvaltion lainsäädännön mukaan muutoksenhaulla on lykkäävä vaikutus, siirron täytäntöönpanon määräaika ei ala kulua vielä siitä tuomioistuimen väliaikaisesta päätöksestä lukien, jolla siirtomenettelyn täytäntöönpanoa lykätään, vaan vasta siitä tuomioistuimen päätöksestä lukien, jolla siirtomenettelyä koskeva asiaratkaisu tehdään ja joka ei enää voi estää täytäntöönpanoa (tuomion 45 ja 53 kohta).

(41) Unionin tuomioistuin on 13.9.2017 antamassaan tuomiossa asiassa C-60/16, Khir Amayry (ECLI:EU:C:2017:675) vahvistanut Petrosian-tuomiossa omaksumansa kannan toteamalla, että niin kauan kun siirtopäätöstä koskevalla muutoksenhaulla tai uudelleen käsittelyllä on lykkäävä vaikutus, on siirron toteuttaminen määritelmällisesti mahdotonta, mistä syystä tätä varten säädetty määräaika voi tällaisessa tapauksessa alkaa kulua vasta, kun myöhemmin toteutettavasta siirrosta on periaatteessa sovittu ja kun vahvistettavina ovat enää sen toteuttamisen menettelytavat, eli ajankohdasta, jolloin kyseinen lykkäävä vaikutus päättyy (tuomion 55 kohta).

(42) Unionin tuomioistuin on 30.3.2023 antanut tuomion asiassa C-338/21, S.S., N.Z. ja S.S. (ECLI:EU:C:2023:269), jossa oli kyse ihmiskaupan uhrin kielteiseen oleskelulupapäätökseen kohdistetun muutoksenhaun vaikutuksesta siirtopäätöksen täytäntöönpanoon ja siirtoa koskevaan määräaikaan. Unionin tuomioistuin on tuomiossaan todennut, että hallinnollista tai tuomioistuimessa käytettävää oikeussuojakeinoa, joka kohdistetaan muuhun päätökseen kuin siirtopäätökseen, ei voida pitää Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna muutoksenhakuna tai uudelleen käsittelynä. Kyseiseen säännökseen sisältyvät viittaukset ”muutoksenhakuun” ja ”uudelleen käsittelyä koskevaan hakemukseen” on ymmärrettävä siten, että niissä viitataan ainoastaan kyseisen asetuksen 27 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin siirtopäätökseen kohdistettuihin oikeussuojakeinoihin ja oikaisuihin (tuomion 57 ja 58 kohta).

(43) Unionin tuomioistuimen mukaan, koska Dublin III asetuksen 29 artiklan 1 kohdan mukaan poikkeusta periaatteesta, jonka mukaan siirron määräaika alkaa kulua vastaanotto- tai takaisinottopyynnön hyväksymisestä, sovelletaan vain, kunnes on tehty lopullinen päätös muutoksenhausta tai uudelleen käsittelystä, jos näillä on lykkäävä vaikutus kyseisen asetuksen 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti, kyseistä poikkeusta ei voida soveltaa tapauksessa, jossa vaaditaan oikaisua tai kohdistetaan oikeussuojakeino ihmiskaupan uhrin asemaan perustuvan oleskelulupahakemuksen hylkäävään päätökseen, silloinkaan kun tällaisen oikeussuojakeinon käyttö merkitsee kansallisen oikeuden mukaan oikeutta jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle. Tällaista oikeussuojakeinoa koskemaan ei etenkään voida ulottaa ratkaisua, johon unionin tuomioistuin päätyi tuomiossaan Khir Amayry. Tällainen ratkaisu nimittäin perustuu sen huomioon ottamiseen, että unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti säätänyt siirtopäätökseen kohdistetun oikeussuojakeinon lykkäävästä vaikutuksesta, jonka tavoitteena on taata tehokas oikeussuoja henkilöille, joita tällainen päätös koskee, kyseisessä asetuksessa määritellyn kehyksen mukaisesti (tuomion 60–62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(44) Tuomioistuimen mukaan se, että edellä mainittua poikkeusta ei voida soveltaa pääasioissa kyseessä olevien kaltaisessa tilanteessa, ei kuitenkaan merkitse millään tavoin sitä, että Dublin III asetus olisi esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan oikaisun vaatiminen päätökseen evätä kolmannen maan kansalaiselta direktiiviin 2004/81 perustuva oleskelulupa merkitsee kyseisestä kolmannen maan kansalaisesta aiemmin tehdyn siirtopäätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä. Ei nimittäin voida yleisesti sulkea pois sitä, että siirtopäätöksen täytäntöönpanoa voidaan pätevästi lykätä muissa kuin Dublin III asetuksen 27 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa. Unionin lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut velvoittaa pyynnön esittänyttä jäsenvaltiota panemaan siirtopäätökset kaikissa tapauksissa täytäntöön vaan ottamaan asianomaisten henkilöiden ja muiden jäsenvaltioiden osalta vastuulleen kyseisten päätösten täytäntöönpanossa havaittujen viivästysten seuraukset, jotta voidaan varmistaa, ettei kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittely kohtuuttomasti lykkäänny (tuomion 63, 64 ja 67 kohta).

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(45) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vastuunmäärittämisasetuksen 29 artiklan 1 kohdassa säädetyn pääsäännön mukaan kuuden kuukauden määräaika siirrolle alkaa kulua siitä, kun toinen jäsenvaltio on suostunut pyyntöön ottaa siirrettävä henkilö vastaan tai takaisin. Poikkeuksena pääsääntöön on kuitenkin tilanne, jossa siirtopäätökseen kohdistettu muutoksenhaku saa lykkäävän vaikutuksen. Tällöin siirron määräaika alkaa kulua muutoksenhakuun annetun lopullisen päätöksen tekemisestä.

(46) Siirtopäätöksiin kohdistuvista oikeussuojakeinoista on säädetty vastuunmäärittämisasetuksen 27 artiklassa, jonka 1 kohdan mukaan hakijalla on oltava mahdollisuus hakea muutosta siirtopäätökseen tuomioistuimessa. Artiklan 3 kohdassa on säädetty jäsenvaltioille annetuista eri vaihtoehdoista toteuttaa kansallisessa lainsäädännössään muutoksenhaun lykkäävä vaikutus. Suomessa on säädetty mainitun kohdan c alakohdan mukaisesta vaihtoehdosta, jonka mukaan asianomaisella henkilöllä on mahdollisuus pyytää kohtuullisen ajan kuluessa tuomioistuinta lykkäämään siirtopäätöksen täytäntöönpanoa, kunnes hänen muutoksenhakunsa tai uudelleen käsittelyn tulos on selvillä. Menettelystä on säädetty tarkemmin ulkomaalaislain 198 b §:ssä, 199 §:ssä ja 201 §:ssä.

(47) Kuten unionin tuomioistuin on tuomiossaan asiassa S.S., N.Z. ja S.S. todennut, unionin lainsäätäjä on säätänyt siirtopäätökseen kohdistetun oikeussuojakeinon lykkäävästä vaikutuksesta vastuunmäärittämisasetuksessa määritellyn kehyksen mukaisesti. Tämä lykkäävä vaikutus liittyy nimenomaan asetuksen 27 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun siirtopäätökseen kohdistettuun muutoksenhakuun. Vaikka tämä ei ole esteenä sille, että kansallisesti säädetään muista oikeussuojakeinoista, jotka saattavat tosiasiallisesti merkitä siirtopäätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä, mahdollisten muiden oikeussuojakeinojen ei voida katsoa johtavan siirron määräajan lykkääntymiseen.

(48) Suomi on ratifioinut ja saattanut kansallisesti voimaan lapsen oikeuksien yleissopimuksen sekä sen valinnaisen pöytäkirjan valitusmenettelystä. Lapsen oikeuksien komitealle taikka muulle vastaavalle kansainväliselle tutkintaelimelle tehtävän yksilövalituksen tutkimisen edellytyksenä on pääsääntöisesti, että kansalliset oikeussuojakeinot on käytetty loppuun. Yksilövalituksen vireilläolo ei siten estä asian ratkaisemista kansallisessa tuomioistuimessa. Yleissopimuksen valitusmenettelyä koskevan valinnaisen pöytäkirjan 6 artiklan mukaan lapsen oikeuksien komitean voi antaa pyynnön ryhtyä sellaisiin väliaikaisiin toimenpiteisiin, jotka voivat poikkeustapauksissa olla tarpeen, jotta vältettäisiin väitetyistä loukkauksista uhrille tai uhreille mahdollisesti aiheutuva peruuttamaton vahinko. Sopimusvaltion on käsiteltävä tällainen pyyntö kiireellisenä.

(49) Tässä tapauksessa lapsen oikeuksien komitea on pyytänyt Suomea pidättäytymään asianosaisten palauttamisesta Tanskaan niin kauan kuin asianosaisten yksilövalitus on vireillä komiteassa. Hallinto-oikeus on aiemmin 23.11.2021 tekemällään välipäätöksellä hylännyt täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeuden mukaan täytäntöönpanon kieltämiseen ei ollut ilmennyt aihetta ulkomaalaislain 201 §:n, oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n 1 momentin eikä vastuunmäärittämisasetuksen perusteella. Hallinto-oikeus on käsitellyt myöhemmin kiireellisenä päivystysasiana uudistetun täytäntöönpanon kieltämistä koskevan pyynnön, johon on sisältynyt lapsen oikeuksien komitean edellä mainittu pyyntö, mutta katsonut, ettei asiassa ollut ilmennyt syytä antaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n 1 momentin mukaista määräystä Maahanmuuttoviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämiseksi.

(50) Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien komitean Suomelle osoittama pyyntö asianosaisten maasta poistamisesta pidättäytymisestä on liittynyt asianosaisten tekemään yksilövalitukseen. Tällaisessa menettelyssä ei ole kysymys vastuunmäärittämisasetuksen mukaisesta siirtopäätökseen kohdistuvasta muutoksenhausta kansallisessa tuomioistuimessa. Sen sijaan kysymys on kansainvälisessä tutkintaelimessä tapahtuvasta tutkinnasta koskien sitä, onko Suomi loukannut asianosaisten lapsen oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia. Korkein hallinto-oikeus katsoo siten, että yksilövalitusta tai sen johdosta annettua väliaikaista toimenpidettä ei voida pitää vastuunmäärittämisasetuksen 27 artiklan 1 kohdan tai 3 kohdan c alakohdan tarkoittamana siirtopäätökseen kohdistuvana muutoksenhakuna, jolla on sellaisenaan lykkäävä vaikutus.

(51) Korkein hallinto-oikeus katsoo myös, että lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen valitusmenettelyä koskevan valinnaisen pöytäkirjan 11 artiklan mukaan komitean kannanotot eivät ole kansainvälisoikeudellisesti sitovia, mutta sopimusvaltion on otettava ne asianmukaisesti huomioon. Vaikka komitean esittämät väliaikaiset toimenpiteet eivät näin ollen automaattisesti aiheuta kansallisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäystä tai muuta keskeytystä, ne on kuitenkin muiden asian tosiseikkojen ja olosuhteiden ohella otettava asianmukaisesti huomioon harkittaessa täytäntöönpanon kieltämisen tarvetta.

(52) Tanska on 5.8.2021 vastuunmäärittämisasetuksen 18 artiklan 1 kohdan d alakohdan perusteella antanut myöntävän vastauksen Suomen tekemään takaisinottopyyntöön. Koska hallinto-oikeus ei ole myöhemmin kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanoa, on siirron kuuden kuukauden määräaika alkanut kulua kyseisenä ajankohtana. Kun asianosaisia ei ollut siirretty Tanskaan määräajan päättymiseen mennessä, vastuu heidän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä on siirtynyt Suomelle vastuunmäärittämisasetuksen 29 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

(53) Edellä esitetty huomioon ottaen hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Hilla Viljamaa.