Lupa vesistön säännöstelyyn oli myönnetty ennen vesilakia voimassa olleen lain nojalla. Vesilain 19 luvun 15 §:n 1 momentin mukaan sille, joka ennen vesilain voimaantuloa oli saanut luvan vesitaloushankkeeseen, voitiin hakemuksesta myöntää vesilain mukainen lupa. Mainittu säännös ei estänyt lupaviranomaista luvan haltijan hakemuksesta muuttamasta lupaa vain osittain vesilain mukaiseksi niin, että lupa jäi muilta osin voimaan aiemman lainsäädännön mukaisena.

Vesilaki 19 luku 4 ja 15 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 26.10.2022 nro 22/0044/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut ja palauttanut Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi aluehallintoviraston säännöstelyluvan muuttamista koskevan päätöksen sekä päätöksen jättää tutkimatta Pyhäjärven kalastusalueelle säännöstelyluvan muuttamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista koskevan vaatimuksen.

Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivästyksen välttämiseksi välittömästi tutkittavakseen Pyhäjärven kalastusalueen hallinto-oikeudelle tekemän valituksen.

Valituksen johdosta aluehallintoviraston päätökseen lisätään näin kuuluva lupamääräys 15 (lisäys kursiivilla):

15) Luvan haltijan on 31.8.2030 mennessä toimitettava aluehallintovirastolle hakemusasiana esitys lupamääräyksessä 13 tarkoitetun kalataloudellisen velvoitteen sekä lupamääräyksessä 14 tarkoitetun säännöstelyn vaikutuksia koskevan tarkkailuvelvoitteen tarkistamiseksi.

Muilta osin kalastusalueen valitus hylätään. Aluehallintoviraston päätös saatetaan muilta osin voimaan.

Pyhäjärven kalastusalueen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Lausuminen täytäntöönpanomääräystä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian tausta

(1) Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on vesistötoimikunnan 20.12.1958 antamalla päätöksellä (nro 41/1958) myönnetyn Pyhäjärven säännöstelyluvan haltijana hakenut Pohjois-Suomen aluehallintovirastolta säännöstelyluvan lupaehtojen 2, 4 ja 5 muuttamista Pyhäjärven kaupungissa ja Kärsämäen kunnassa. ELY-keskus on lisäksi esittänyt, että säännöstelyluvassa annetaan uudet määräykset kalatalous- ja tarkkailuvelvoitteesta.

(2) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on 20.5.2019 antamallaan päätöksellä (nro 68/2019) jättänyt tutkimatta hakemuksesta muistuttaneiden vaatimukset, jotka ovat koskeneet muusta kuin annetun päätöksen mukaisesta säännöstelytoiminnasta aiheutuvia vaikutuksia tai edunmenetyksiä. Aluehallintovirasto on muuttanut vesistötoimikunnan 20.12.1958 antaman päätöksen (nro 41/1958) lupaehdot 2, 4 ja 5 kuulumaan seuraavasti:

2) Pyhäjärven vedenkorkeuden on oltava aina tason N₄₃ + 140,00 m alapuolella ja tason N₄₃ + 139,00 m yläpuolella. Vuosittainen kevätaleneman suuruus ja ajoitus on määritettävä talven lumiolosuhteiden perusteella. Vedenkorkeuden on kuitenkin käytävä vuoden vaihteen jälkeen ennen kevätsulannan alkamista tason N₄₃ + 139,65 m alapuolella.

Juoksutuksen Pyhäjärvestä on aina oltava vähintään 1 m³/s ja niin suuri, että virtaama Haapajärven luusuassa ei laske 3,0 m³/s pienemmäksi.

Juoksutus Pyhäjärvestä voi säännöstelyrakenteiden peruskorjauksen yhteydessä olla edellä mainittua pienempi, mutta kuitenkin vähintään 0,3 m³/s.

Pyhäjärven vedenkorkeuden uhatessa nousta ylärajaa (N₄₃ + 140,00 m) korkeammalle, on säännöstelypadon aukko pidettävä täysin avoinna.

4) Pyhäjärven vedenkorkeus ja lähtövirtaama on mitattava tai havainnoitava vähintään kerran vuorokaudessa. Vedenkorkeustiedot on oltava muunnettavissa valtakunnalliseen korkeusjärjestelmään. Vedenkorkeus- ja juoksutustiedot on säilytettävä ja niiden on oltava saatavilla. Pyhäjärven vedenkorkeuden havainnointia varten Pyhäsalmen maantiesillassa on oltava kiinteä mitta-asteikko.

5) Pyhäjärven säännöstelyä on hoidettava vesistö- ja sääennusteita sekä valuma-alueen lumen vesiarvoja hyväksi käyttäen niin, että valitaan kuhunkin tilanteeseen säännöstelyluvan mukainen sopiva juoksutus huomioiden Pyhäjärven ja Pyhäjoen ekologinen tila ja virkistyskäyttö sekä vesivoimantuotanto ja tulvasuojelu. Säännöstelyn hoidosta on laadittava ohje hakemuksen liitteenä 1 olleen Pyhäjärven säännöstelyn kehittämisselvityksen säännöstelysuositusten pohjalta vesilain valvontaviranomaisen hyväksyttäväksi kuuden kuukauden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta. Säännöstelyohjetta on tarvittaessa muutettava vesilain valvontaviranomaisen hyväksymällä tavalla säännöstelystä saatujen kokemusten perusteella.

(3) Aluehallintovirasto on antanut kalatalous- ja tarkkailuvelvoitetta koskevat uudet lupamääräykset 13 ja 14 seuraavasti:

13) Luvan saajan on istutettava tämän lupapäätöksen lainvoimaiseksi tulemisen jälkeen Pyhäjärveen vuosittain syyskuun loppuun mennessä 60 000 yksikesäistä keskimitaltaan vähintään 65 mm:n mittaista kuhan poikasta. Istutusten tuloksellisuutta on tarkkailtava hakemuksen liitteenä 6 olleen tarkkailuohjelman mukaisesti, jonka sisältö on esitetty tämän lupapäätöksen kertoelmaosassa.

Istutettavien kalojen lajia, ikää ja kokoa voidaan muuttaa toimenpiteen tuloksellisuuden parantamiseksi, mikäli tarkkailututkimusten tulokset tai muu tutkimustieto antavat siihen aihetta. Myös istutusten tuloksellisuuden tarkkailua on tällöin soveltuvin osin muutettava. Istutukset voidaan myös kokonaan tai osittain toteuttaa muina istutusten rahallista arvoa vastaavina toimenpiteinä. Kalatalousvelvoitteen muutoksista päättää kalatalousviranomainen kuultuaan luvan saajaa ja Pyhäjärven kalatalousaluetta.

14) Luvan saajan on tarkkailtava säännöstelyn vaikutuksia Pyhäjärven kalastoon ja kalastukseen sekä vesikasvillisuuteen hakemuksen liitteenä 6 olleen tarkkailuohjelman mukaisesti, jonka sisältö on esitetty tämän lupapäätöksen kertoelmaosassa. Tarkkailua voidaan tarvittaessa muuttaa valvontaviranomaisen hyväksymällä tavalla.

(4) Aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan lupaehtojen muuttamisesta aiheutuu korvattavaa vettymishaittaa peltoalueilla, mikä määrätään korvattavaksi korvausmääräyksestä ilmenevästi. Hankkeesta ei ennalta arvioiden aiheudu muuta vesilain mukaan korvattavaa edunmenetystä. Ennakoimattoman edunmenetyksen varalta annetaan päätöksessä ilmenevä ohjaus.

(5) Aluehallintovirasto on määrännyt päätöksessään, että luvan saajan on noudatettava vesilain säännöksiä, aluehallintoviraston päätöksellä muutettuja lupaehtoja 2, 4 ja 5 sekä uusia lupamääräyksiä 13 ja 14. Muilta osin on noudatettava vesistötoimikunnan päätöstä nro 41/1958.

(6) Aluehallintovirasto on soveltanut vesilain (587/2011) 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohtaa, 5–7 §:ää, 10 §:ää, 11 §:ää, 14 §:ää ja 15 §:n 1 momenttia, 7 luvun 2 §:ää, 13 luvun 9 §:n 1 momenttia, 11 §:ää, 16 ja 17 §:ää sekä 19 luvun 15 §:n 1 momenttia.

(7) Pyhäjärven kalastusalue on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että kalastusalueen muistutuksessa esitetyt ja aluehallintoviraston päätöksessä tutkimatta jätetyt vaatimukset on hyväksyttävä tai että aluehallintoviraston päätös on kumottava ja palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin siinä on jätetty tutkimatta muutoksenhakijan esittämät vaatimukset.

(8) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Pyhäjärven kalastusalueen valituksesta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian säännöstelyluvan sekä Pyhäjärven kalastusalueen aluehallintovirastossa esittämän kuluvaatimuksen osalta aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

(9) Vesilain 19 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan laissa tarkoitettuun hankkeeseen tai toimenpiteeseen, jonka täytäntöönpano on laillisesti aloitettu ennen mainitun lain voimaantuloa, sovelletaan ennen tätä ennen voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä. Pyhäjärven säännöstelyä koskeva vesistötoimikunnan päätös on annettu vesioikeuslain 1 luvun 5 §:n nojalla ennen vesilain voimaantuloa, ja säännöstelyä on harjoitettu kyseiseen vesioikeuslain säännökseen perustuvan luvan perusteella. Vesilain 19 luvun 4 §:n 1 momentin säännös huomioon ottaen nyt kysymyksessä olevaa säännöstelyä koskevat oikeudet ja velvollisuudet määräytyvät lähtökohtaisesti ennen vesilakia voimassa olleen vesioikeuslain säännösten perusteella, ja luvan muuttaminen on lähtökohtaisesti mahdollista vain vesioikeuslain säännöksiä noudattaen.

(10) Luvan haltija on perustanut hakemuksensa vesilain säännöksiin. Vesitalousluvan haltija-aloitteinen muutos voi tulla kyseeseen aluehallintoviraston päätöksessä sovellettavaksi säännökseksi ilmoitetun, uuden luvan hakemista tarkoittavan vesilain 19 luvun 15 §:n 1 momentin säännöksen perusteella. Aluehallintovirasto ei kuitenkaan ole myöntänyt vesilain mukaista lupaa koko hankkeelle, vaan luvan saaja on aluehallintoviraston päätöksellä muutettujen lupaehtojen ohessa määrätty noudattamaan vesistötoimikunnan päätöstä nro 41/1958 siltä osin kuin päätöstä ei muutettu. Aluehallintoviraston päätöksestä ei myöskään käy ilmi, onko asiaa ratkaistaessa punnittu vesilain 19 luvun 15 §:n 2 momentissa tarkoitettujen ja mahdollisesti yleisen tai yksityisen edun suojaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisen tarvetta.

(11) Kun uutta lupaa haetaan vesilain 19 luvun 15 §:n nojalla, hakemus ja siihen annettava ratkaisu eivät voi kohdistua yksittäisiin lupamääräyksiin, vaan hakemus kohdistuu koko uudistettavaan lupaan. Vesilain 19 luvun 15 §:n säännöksessä ei ole mainintaa osittaisesta, esimerkiksi eräisiin lupamääräyksiin kohdistuvista muutoksista. Lisäksi säännöksen tarkoituksena on vanhempaan lainsäädäntöön perustuvan luvan päivittäminen vesitalousluvaksi, johon sovelletaan uutta lakia. Vaihtoehtoisesti olisi mahdollista perustaa hakemus ja ratkaisu siihen lakiin, jota kysymyksessä olevaan lupaan olisi sovellettava, jos hakemuksen mukainen muutos tuon lain mukaan olisi mahdollinen.

(12) Hallinto-oikeudella ei ole ensiasteena toimivaltaa määrätä vesistötoimikunnan päätöksellä myönnetyn vesitalousluvan muuttamisesta voimassa olevan vesilain mukaiseksi. Näin ollen aluehallintoviraston päätös on kumottava ja asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi aluehallintovirastossa. Asian näin päättyessä lausuminen valituksessa esitetyistä vaatimuksista enemmälti raukeaa.

(13) Muutoksenhakijan aluehallintovirastossa esittämässä kuluvaatimuksessa on ollut osin kysymys asian hoidosta aluehallintovirastossa aiheutuneista kuluista, joiden osalta ei tule sovellettavaksi aluehallintoviraston viittaama vesilain 13 luvun 9 §, vaan asiassa tulee tältä osin soveltaa vesilain 11 luvun 23 §:n edunvalvontakulujen korvaamista koskevaa säännöstä. Koska asia on jäänyt virheellisesti tutkimatta lupaviranomaisessa, asia on palautettava aluehallintoviraston ratkaistavaksi palautetun pääasian ratkaisun yhteydessä.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Sinikka Kangasmaa ja Pertti Piippo sekä tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Lasse Känsälä (eri mieltä). Esittelijä Maria Ingerström.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(14) Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan lukuun ottamatta hallinto-oikeuden ratkaisua siitä, että aluehallintoviraston ei olisi tullut jättää Pyhäjärven kalastusalueen kulukorvausvaatimusta kokonaan tutkimatta. Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus ratkaisee kalastusalueen kulukorvausvaatimuksen välittömästi ja hylkää sen ja että aluehallintoviraston päätös saatetaan muilta osin voimaan. ELY-keskus on pyytänyt toissijaisesti, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan. ELY-keskus on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää, että aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset 2 ja 5 voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla.

ELY-keskus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

(15) Vaikka hallinto-oikeuden tulkinta vesilain 19 luvun 15 §:stä olisi oikea, pelkkä aluehallintoviraston päätökseen sisältyvä viittaus mainittuun säännökseen ei tee päätöksestä lainvastaista. Asian käsitteleminen uudestaan pelkästään lakiviittauksen poistamiseksi olisi kohtuutonta.

(16) Hallinto-oikeuden olisi tullut arvioida, onko haettu muutos luonteeltaan sellainen, että itse hanke muuttuisi toiseksi tai että luvan edellytykset ja sisältö olisi muusta syystä harkittava uudelleen.

(17) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on lausunut, että asiassa on tärkeää saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu, koska vakiintuneen soveltamiskäytännön mukaan aikaisemmin voimassa olleiden säännösten perusteella myönnettyjen lupien lupamääräyksiä on katsottu voitavan luvanhaltijan hakemuksesta muuttaa ja uusia lupamääräyksiä antaa vesilain 19 luvun 15 §:n perusteella ilman, että koko hankkeelle samalla myönnetään vesilain mukainen lupa. Aluehallintovirasto on lausunnossaan viitannut ELY-keskuksen valituksessa sekä hallinto-oikeuden jäsenen äänestyslausunnossa esitettyyn.

(18) Pyhäjärven kalastusalue on vaatinut, että valitus ja vaatimus täytäntöönpanomääräyksen antamisesta hylätään. Asiassa on kyse oikeudellisesta periaatteesta, jonka mukaan uusien lupaehtojen myötä vanhat lupaehdot tulee saattaa kokonaisuudessaan tai ainakin olennaisilta osin vastaamaan voimassa olevaa ja paremmin muuttuneen maailman tarpeet huomioon ottavaa lainsäädäntöä. Jos hallinto-oikeuden päätös kumotaan osittainkaan, korkeimman hallinto-oikeuden on samalla tutkittava ja ratkaistava kalatalousalueen asiassa aiemmin esittämät vaihtoehtoiset vaatimukset. Kalastusalue on vaatinut korvaamaan vastineen antamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet kulut.

(19) Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Hallinto-oikeuden päätöksen kumoaminen

1.1 Kysymyksenasettelu pääasiassa

(20) Aluehallintovirasto on vesilain 19 luvun 15 §:n nojalla ja vesilakia soveltaen muuttanut aiemmin voimassa olleen vesioikeuslain nojalla myönnetyn säännöstelyluvan lupamääräyksiä ja antanut uusia määräyksiä.

(21) Hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen vesilain 19 luvun 15 §:n vastaisena ja palauttanut asian aluehallintovirastolle, koska hallinto-oikeuden käsityksen mukaan aluehallintoviraston olisi tullut mainittua pykälää soveltaessaan myöntää luvan haltijalle kokonaan uusi, nykyisen vesilain (587/2011) mukainen säännöstelylupa.

(22) Asiassa on ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut esittämällään perustella kumota aluehallintoviraston päätöksen ja palauttaa asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esitöitä

(23) Vesilaki (587/2011) tuli voimaan 1.1.2012. Lain 19 luvussa säädetään sen voimaantulosta ja luvun siirtymäsäännöksissä muun ohella vesilain suhteesta ennen lain voimaantuloa myönnettyihin lupiin.

(24) Vesilain 19 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan vesilaissa tarkoitettuun hankkeeseen tai toimenpiteeseen, jonka täytäntöönpano on laillisesti aloitettu ennen vesilain voimaantuloa, sovelletaan ennen vesilain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä, jollei mainitussa luvussa muuta säädetä. Pykälän 2 momentin mukaan vesilain voimaan tullessa voimassa ollutta vesilaissa tarkoitettua hanketta tai toimenpidettä koskevaa lupaa on noudatettava. Hankkeen ja toimenpiteen toteuttamiseen sekä luvan tarkistamiseen sovelletaan, mitä luvassa määrätään, sekä ennen vesilain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä, jollei 19 luvussa muuta säädetä.

(25) Vesilain 19 luvun 15 §:n 1 momentin mukaan sille, joka on ennen vesilain voimaantuloa saanut luvan vesitaloushankkeeseen tai joka muutoin on laillisesti toteuttanut toimenpiteen ennen vesilain voimaantuloa voimassa olleiden säännösten nojalla, voidaan hakemuksesta myöntää vesilain mukainen lupa. Pykälän 2 momentin mukaan lupa voidaan myöntää antamalla samalla yleisen tai yksityisen edun suojaamiseksi tarpeelliset määräykset, jotka eivät sanottavasti vähennä hankkeesta saatavaa hyötyä eivätkä aiheuta hankkeen tuottamaan hyötyyn nähden kohtuuttomia kustannuksia.

(26) Hallituksen esityksessä eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 277/2009 vp) esityksen yleisperustelujen jaksossa 4. Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys todetaan vesilain siirtymäsäännöksistä muun ohella seuraavaa:

”Toteutettuja hankkeita koskevat siirtymäsäännökset on sijoitettu pääosin ehdotetun vesilain 19 lukuun. Säännöksillä on pyritty löytämään tasapainotila yleisten ja yksityisten intressien, ympäristön tilaan kohdistuvien odotusten ja toiminnanharjoittajan perusteltujen odotusten välillä. Erityisesti ne säännökset, joiden soveltamisella ennalta arvioiden voi olla merkittäviä taloudellisia vaikutuksia, on pyritty laatimaan siten, että ne rajoittavat puuttumisen toiminnanharjoittajan oikeusasemaan niin vähäiseksi kuin tavoiteltu asiantila mahdollistaa. Niiden tilanteiden varalta, että toiminnalle asetettavat rajoitukset osoittautuisivat kohtuuttomiksi, on säännöksiin liitetty mahdollisuus määrätä rajoituksista haittaa kärsineelle korvaus.”

(27) Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 19 luvun 15 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 1 momentin mukaan aikaisemman lainsäädännön nojalla myönnetyn luvan haltija voisi hakea luvan muuttamista uuden lain mukaiseksi. Säännöksen tarkoituksena olisi osaltaan kannustaa vapaaehtoista siirtymistä uuden lain mukaisiin lupiin. Tämä vähentäisi eri aikoina voimassa olleiden säädösten perusteella myönnettyihin lupiin tai muutoin laillisesti toteutettuihin hankkeisiin liittyviä epäselvyyksiä. Säännös vastaisi nykyisen vesilain 22 luvun 2 §:n 2 momenttia.

1.3 Asiassa saatu selvitys

(28) Vesistötoimikunta on 20.12.1958 antamallaan päätöksellä nro 41/1958 myöntänyt vesioikeuslain 1 luvun 5 §:n nojalla silloiselle Maataloushallitukselle valtion edustajana luvan Pyhäjärven säännöstelemiseen ja sitä varten tarpeellisen perkauksen toteuttamiseen. Lupa on sittemmin siirtynyt Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hallintaan.

(29) Voimassa olevassa säännöstelyluvassa on määrätty seuraavasti: ”Mikäli käytännössä osoittautuu tarpeelliseksi muuttaa säännöstelymääräyksiä, on siinä tarkoituksessa haettava tarkistettuja määräyksiä.”

(30) Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on hakenut aluehallintovirastolta muutosta edellä mainitun säännöstelyluvan juoksutusta koskeviin lupamääräyksiin 2, 4 ja 5. ELY-keskus on lisäksi hakenut säännöstelyluvan muuttamista niin, että lupaan lisätään lupamääräykset kalatalousvelvoitteesta ja tarkkailuvelvoitteesta.

(31) Aluehallintovirasto on muuttanut säännöstelyluvan juoksutusta koskevia lupamääräyksiä ELY-keskuksen hakemuksen mukaisesti muun ohella ilmastonmuutoksen aiheuttaman sadanta- ja valuntaolosuhteiden muutoksen vuoksi sekä säännöstelystä aiheutuvien haitallisten vaikutusten vähentämiseksi.

(32) Aluehallintovirasto on lisännyt säännöstelylupaan ELY-keskuksen hakemuksen mukaisesti määräykset kalatalous- ja tarkkailuvelvoitteesta. Aluehallintovirasto on pitänyt määräyksiä tarpeellisina sen lisäksi, että aluehallintoviraston mukaan jo säännöstelymääräyksiin tehdyt muutokset parantavat Pyhäjärven ekologista tilaa ja Pyhäjoen tilaa.

(33) Aluehallintovirasto on lisännyt lupaan edellä mainitut määräykset kalatalous- ja tarkkailuvelvoitteesta soveltaen vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan ja eräiden muiden vesilain säännösten ohella vesilain 19 luvun 15 §:ää.

(34) Hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston ratkaisun pääosin sillä perusteella, että aiemman vesilainsäädännön nojalla myönnetyn luvan yksittäisiä lupamääräyksiä ei voida vesilain 19 luvun 15 §:n nojalla muuttaa voimassa olevan vesilain mukaisiksi, koska mainitussa pykälässä ei säädetä luvan muuttamisesta vain osittain ja koska pykälän tarkoituksena on päivittää aiempaan lainsäädäntöön perustuva lupa kokonaisuudessaan nykyisen vesilain mukaiseksi vesitalousluvaksi.

1.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös pääasiassa

(35) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vesilain 19 luvun 15 §:n 1 momentin sanamuoto ja sen edellä selostetut yksityiskohtaiset perustelut tukevat hallinto-oikeuden tulkintaa, että säännöksen tarkoituksena on korvata hankkeelle aiemman lainsäädännön nojalla myönnetty lupa ja sen muuttamiseksi mahdollisesti annetut myöhemmät päätökset yhdellä, voimassa olevan vesilain mukaisella päätöksellä. Toisaalta säännöksessä ei nimenomaisesti kielletä aiemman luvan muuttamista vain osittain, eikä sellaista tarkoitusta voida todeta myöskään momentin perusteluista tai lainmuutoksen yleisperusteluista, joista ilmenee tavoitteena olevan toiminnanharjoittajan eli tässä tapauksessa ELY-keskuksen oikeusaseman turvaaminen.

(36) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellytyksiä muuttaa aiemman vesilainsäädännön mukaisesti myönnetyn luvan yksittäisiä lupamääräyksiä on arvioitava kyseisen luvan määräysten, luvan perusteena olleen lainsäädännön, vesilain siirtymäsäännösten sekä viime kädessä vesilain aineellisten säännösten mukaisesti.

(37) Korkein hallinto-oikeus katsoo ottaen huomioon, mitä edellä mainitussa hallituksen esityksessä on todettu vesilain siirtymäsääntelyn tarkoituksesta muun ohella perustuslain näkökulmasta, että vesilainsäädännön nojalla myönnettyjä lupia koskevan siirtymäsääntelyn tarkoituksena on ensi sijassa mahdollistaa lainmukaisesti harjoitetun vesitaloushankkeen jatkaminen silloin, kun muuttuneen lainsäädännön mukaisten vaatimusten noudattaminen voisi kohtuuttomasti rajoittaa toimintaa.

(38) Tässä tapauksessa myös voimassa olevassa vesioikeuslain nojalla myönnetyssä luvassa on mahdollistettu määräysten tarkistaminen.

(39) Edellä sanotun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että vesilain 19 luvun 15 §:n sanamuodon ei voida katsoa estävän aiemman lainsäädännön nojalla myönnetyn säännöstelyluvan tarkistamista myös osittain ja siten, että vanha lupa jää osittain voimaan aiemman lainsäädännön mukaisena ja muutetut ja uudet lupamääräykset annetaan noudattaen voimassa olevaa vesilakia.

(40) Korkein hallinto-oikeus katsoo tämän vuoksi, ettei hallinto-oikeuden olisi tullut edellä tarkoitetulla perusteella kumota aluehallintoviraston päätöstä ja palauttaa asiaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi tältä osin kumottava.

1.5 Kalastusalueen korvausvaatimus aluehallintovirastossa

(41) Pyhäjärven kalastusalue on muistutuksessaan aluehallintovirastolle vaatinut, että aluehallintovirasto määrää luvan saajan maksamaan kalastusalueelle kertasuorituksena 10 000 euroa korvauksena lisätyöstä ja kustannuksista, joita lupaehtojen muutoksesta aiheutuu muun muassa käyttö- ja hoitosuunnitelman päivittämisen ja uuden luvan mukanaan tuomien muiden ylimääräisisten tehtävien takia. Aluehallintovirasto on jättänyt vaatimuksen tutkimatta, koska vaatimus ei aluehallintoviraston mukaan koske vesilain 13 luvun 9 §:n mukaan korvattavaa edunmenetystä.

(42) Hallinto-oikeus on katsonut, että aluehallintoviraston olisi tullut tutkia Pyhäjärven kalastusalueen aluehallintovirastossa esittämä kulukorvausvaatimus siltä osin kuin se koskee kalatalousalueelle asian hoidosta aluehallintovirastossa aiheutuneita kuluja. Hallinto-oikeus on tämän vuoksi kumonnut aluehallintoviraston päätöksen tältä osin ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

(43) Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että kalastusalueen vaatimus tarkoittaa vesilain 11 luvun 23 §:n 2 momentissa tarkoitettuja edunvalvontakustannuksia erityisistä toimenpiteistä kalastusalueelle aiheutuvan korvattavan edunmenetyksen osoittamiseksi taikka kuluja, joiden korvaamiseen mainitun momentin mukaan olisi muutoin ollut erityistä syytä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei kalastusalueen vaatimuksen perusteluista käy kuitenkaan ilmi, että kalastusalueelle olisi aiheutunut tällaisia korvattavia kustannuksia. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on myös tältä osin kumottava. Kalastusalueen esittämä edellä tarkoitettu korvausvaatimus tutkitaan välittömästi korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hylätään.

2. Ratkaisu Pyhäjärven kalastusalueen hallinto-oikeudelle tekemään valitukseen muilta osin

2.1 Pyhäjärven kalastusalueen valitus hallinto-oikeudelle

(44) Pyhäjärven kalastusalue on hallinto-oikeudessa vaatinut siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole päätöksessään valituksesta lausunut, että sen aluehallintovirastolle tekemässä muistutuksessa esitetyt ja aluehallintoviraston päätöksessä tutkimatta jätetyt vaatimukset on hyväksyttävä. Kalastusalue on toissijaisesti vaatinut, että aluehallintoviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin siinä on jätetty tutkimatta kalastusalueen esittämät vaatimukset.

(45) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kalastusalueen aluehallintovirastolle tekemän muistutuksen ja hallinto-oikeudelle tekemän valituksen perusteella kalastusalueen on katsottava vaatineen seuraavaa:

• Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on määrättävä kompensoimaan kalastusalueen vaatimuksesta tarkemmin ilmenevät menetykset, jotka kalastusalueelle ovat aiheutuneet ja aiheutuvat sen vuoksi, että ELY-keskus on vuonna 2017 irtisanonut Pyhäjärven osakaskuntien (silloisten kalastuskuntien) kanssa vuonna 1998 tehdyn sopimuksen muun muassa lupaehtoja tiukemmista vedenkorkeuden suositusrajoista sekä järven ja kalakantojen tilaa parantavista toimenpiteistä.
• Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen on noudatettava kalatalousalueen vuosittain etukäteen antamaa kirjallista ilmoitusta seuraavien vuosien istutusvelvoitteen toteuttamisesta tai ainakin kuultava kalatalousaluetta asiassa.
• Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen on istutusvelvoitteen lisäksi suoritettava kalatalousalueelle sen vaatimuksesta tarkemmin ilmenevä vuosittainen maksu käytettäväksi Pyhäjärven kalakantojen hoitotoimenpiteisiin.
• Kalatalousvelvoitteen tuloksia ja säännöstelyn vaikutuksia koskevaa tarkkailuohjelmaa on tarkistettava seitsemän vuoden kuluessa siten, että Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen on 31.8.2024 mennessä toimitettava aluehallintovirastolle hakemusasiana tätä koskeva esitys. Tarkkailuvelvoitteeseen on otettava yksityiskohtaisemmin määräykset kalastorakenteen seurannasta ja lisäksi kalalajikohtaisesti kuhan ohella ainakin muiden petokalojen ja lohikalojen kasvun seurannasta. Tarkkailuvelvoitteessa on myös otettava huomioon kalatalousalueella kalastavien ammattikalastajien osallistuminen tarkkailuun ja heiltä saatavissa oleva erityistieto.
• Kalastuslain 40 §:n 1 momentin mukaisesti luvassa on otettava huomioon kalatalousalueen merkittävä asema kalatalouden hoitoa ja kehittämistä koskevan lakisääteisen käyttö- ja hoitosuunnitelman laatimisessa sekä tarvittaessa suunnitelman muuttamisessa ja se, että oikeus päättää istutusvelvoitteiden yksityiskohdista tai tarvittavasta joustavuudesta (muutokset lajeissa, iässä, paikoissa tms.) on kalatalousalueella eikä vesioikeudellisen luvan haltijalla.

Pyhäjärven kalastusalue on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

(46) Uudet lupaehdot heikentävät merkittävästi Pyhäjärven kalastusalueen ja osakaskuntien ja niiden vastuulle kuuluvan kalatalouden hoitamisen edellytyksiä. Voimassa olevaan lupaan liittyy kalanhoitovelvoitteen toteuttamista koskeva sopimus (26.2.1998, muutettu 20.11.2011) luvan hakijan ja sopimuksessa määritettyjen osapuolten kesken, jossa on ratkaistu alkuperäisen luvan myöntämisen jälkeen esille tulleet ongelmat kalakantojen hoidossa. Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on pyrkinyt hakemuksellaan vähentämään irtisanomaansa sopimukseen perustuneita taloudellisia ja muita vastuitaan. Hakemuksessa ei ole käsitelty eikä perusteltu esitettyjä vedenpinnan korkeuden muutoksia sopimuksessa sovittuun verrattuna.

2.2 Kysymyksenasettelu

(47) Asiassa on ratkaistava, onko aluehallintovirasto voinut jättää tutkimatta kalastusalueen vaatimuksen Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen määräämisestä korvaamaan kalastusalueelle säännöstelyluvan määräysten muuttamisesta ja lisäämisestä aiheutuvat kustannukset.

(48) Asiassa on Pyhäjärven kalastusalueen valituksesta edelleen ratkaistava, mikä merkitys säännöstelyluvan muuttamisesta päätettäessä on annettava Pyhäjärven osakaskuntien ja Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen väliselle ja ELY-keskuksen sittemmin irtisanomalle sopimukselle säännöstelyluvan määräyksiä tiukemmista vedenkorkeuden suositusrajoista sekä järven ja kalakantojen tilaa parantavista toimenpiteistä.

(49) Asiassa on lisäksi ratkaistava, heikentävätkö aluehallintoviraston päätöksellä muutetut ja lisätyt säännöstelyluvan määräykset Pyhäjärven kalastusalueen edellytyksiä hoitaa kalatalousalueelle kuuluvia kalastuslaissa säädettyjä tehtäviä alueen kalavarojen käytön ja hoidon järjestämiseksi.

2.3 Sovellettavat oikeusohjeet

(50) Vesilain 3 luvun 10 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan lupapäätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset hankkeesta ja sen toteuttamisesta aiheutuvien haittojen välttämisestä siten kuin 2 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan vesistön vedenkorkeuteen tai vedenjuoksuun vaikuttavan hankkeen lupapäätöksessä on lisäksi tarvittaessa annettava määräykset veden enimmäis- tai vähimmäiskorkeudesta ja veden juoksutuksen järjestämisestä.

(51) Vesilain 3 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan luvassa on määrättävä luvanhaltija tarvittaessa tarkkailemaan hankkeen toteuttamista ja sen vaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan yhteistarkkailua tai tarkkailusuunnitelman hyväksymistä koskevan päätöksen tehnyt viranomainen voi muuttaa päätöstä luvan voimassaolosta huolimatta. Asia voi tulla vireille tarkkailusta päättäneen viranomaisen omasta aloitteesta tai luvanhaltijan, valvontaviranomaisen, yleistä etua valvovan viranomaisen, kunnan tai haittaa kärsivän asianosaisen vaatimuksesta. Yhteistarkkailua koskevaa päätöstä on muutettava aina, jos yhteistarkkailuun on määrätty osallistumaan uusi luvanhaltija. Pykälän 4 momentin mukaan tarkkailuvelvoitetta määrättäessä on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa tarkoitetussa vesien tilaa koskevassa seurantaohjelmassa on pidetty tarpeellisena seurannan järjestämiseksi. Hankkeen tarkkailun tietoja voidaan käyttää vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa seurannassa ja vesienhoitosuunnitelman laadinnassa.

(52) Jos vesitaloushankkeesta aiheutuu kalakannoille tai kalastukselle vahinkoa, vesilain 3 luvun 14 §:n 1 momentin mukaan hankkeesta vastaava on velvoitettava ryhtymään toimenpiteisiin vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi (kalatalousvelvoite) taikka määrättävä maksamaan tällaisten toimenpiteiden kohtuullisia kustannuksia vastaava maksu kalatalousviranomaiselle (kalatalousmaksu). Pykälän 2 momentin mukaan kalatalousvelvoitetta, kalatalousmaksua tai näiden yhdistelmää määrättäessä on otettava huomioon hankkeen ja sen vaikutusten laatu, muut haitta-alueella toteutettavat hoitotoimenpiteet ja kalastuksen järjestely. Kalatalousvelvoitteen toimenpiteiden suorittamisesta ei saa aiheutua niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna hankkeesta vastaavalle kohtuuttomia kustannuksia. Kalatalousvelvoite voi pykälän 3 momentin mukaan olla kalatie, kalataloudellinen kunnostustoimenpide, istutus tai muu kalataloudellinen hoitotoimenpide taikka näiden yhdistelmä. Kalatalousvelvoitteeseen voidaan tarvittaessa sisällyttää toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailu sillä vesialueella, johon hankkeen vahingollinen vaikutus ulottuu.

(53) Vesilain 7 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan säännöstelyä koskevassa lupapäätöksessä on, sen lisäksi mitä 3 luvun 10–14 §:ssä säädetään, annettava määräykset veden juoksutuksesta.

(54) Vesilain 13 luvun 1 §:n 1 kohdan mukaan hankkeesta vastaava on velvollinen korvamaan mainitun lain tai siihen perustuvan luvan nojalla suoritetusta tai suoritettavasta toimenpiteestä aiheutuvan edunmenetyksen tämän luvun mukaisesti, jos edunmenetys aiheutuu luvan mukaisesta vesitaloushankkeesta.

(55) Vesilain 13 luvun 9 §:n 1 momentissa säädetään luvun 1 §:ssä tarkoitetuista korvattavista edunmenetyksenä, jollei muualla mainitussa laissa toisin säädetä. Mainitun momentin 8-kohtaisessa luettelossa säädettyjen edunmenetysten tulee aiheutua muun ohella toisen omaisuuteen myönnetystä käyttö- tai lunastusoikeudesta, omaisuuden vahingoittumisesta, rasite- tai nautintaoikeuden tai esimerkiksi kalastusoikeuden menettämisestä tai ammattimaisen kalastuksen estymisestä tai vaikeutumisesta.

(56) Kalastuslain 40 §:n 1 momentin mukaan kalatalousalueen kalavarojen käyttö ja hoito on järjestettävä hyväksytyn käyttö- ja hoitosuunnitelman mukaisesti. Kalatalousalue ja kalastusoikeuden haltijat vastaavat suunnitelman toteuttamisesta siltä osin kuin suunnitelman toteuttaminen niitä koskee. Viranomaisten on otettava toiminnassaan huomioon kalatalousalueen käyttö- ja hoitosuunnitelman kalavarojen käyttöä ja hoitoa koskevat yleiset suuntaviivat.

(57) Hallituksen esityksessä kalastuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 192/2014 vp) todetaan kalastuslain 40 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Kalastuslain 40 §:n 1 momentissa säädettäisiin kalatalousalueiden yleisestä velvollisuudesta järjestää kalavarojen käyttö ja hoito ELY-keskuksen vahvistaman käyttö- ja hoitosuunnitelman mukaisesti. Kalatalousalueiden ja kalastusoikeuden haltijoiden vastuun suunnitelmien toteutumisesta todettaisiin säännöksessä koskevan kuitenkin ainoastaan sellaisia suunnitelmaan sisätyviä asioita, jotka koskevat niitä ja ovat niiden toteutettavissa. Esimerkiksi selkeästi viranomaisen toimivaltaan kuuluvien asioiden hoidosta kalatalousalueet eivät voisi olla vastuussa.

Pykälän 1 momenttiin sisältyisi lisäksi kaikkia viranomaisia koskeva velvollisuus ottaa käyttö- ja hoitosuunnitelmien yleiset kalavarojen käyttöä ja hoitoa koskevat suuntaviivat toiminnassaan huomioon. Käytännössä säännös velvoittaisi viranomaista ottamaan suunnitelmat huomioon muun muassa vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisten kalatalousvelvoitteiden määräämisessä ja toimeenpanossa, YVA-hankkeissa sekä muussa vesien- ja alueiden käytön suunnitteluun liittyvässä päätöksenteossa.”

2.4 Asiassa saatu selvitys

(58) Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on vesilain 3 luvun 2 §:n perusteella hakenut vesistötoimikunnan 20.12.1958 antamalla päätöksellä nro 41/1958 myönnetyn ja sittemmin Pohjois-Suomen vesioikeuden 12.5.1964 antamalla päätöksellä nro 31/64/I ja korkeimman hallinto-oikeuden 26.11.1965 antamalla päätöksellä muutetun Pyhäjärven säännöstelyluvan lupaehtojen 2, 4 ja 5 muuttamista sekä kalatalous- ja tarkkailuvelvoitetta koskevien määräysten lisäämistä lupaan.

(59) ELY-keskuksen ja Pyhäjärven osakaskuntien välillä on ollut 31.12.2017 saakka voimassa vuonna 1998 tehty sopimus, jossa on sovittu säännöstelyluvan määräyksiä tiukemmista vedenkorkeuden suositusrajoista sekä järven ja kalakantojen tilaa parantavista toimenpiteistä.

(60) Aluehallintovirasto on 20.5.2019 antamallaan päätöksellä nro 68/2019 jättänyt tutkimatta vaatimukset, jotka koskevat muusta kuin annetun päätöksen mukaisesta säännöstelytoiminnasta aiheutuvia vaikutuksia tai edunmenetyksiä, sekä muuttanut säännöstelyluvan lupamääräyksiä 2, 4 ja 5 ja lisännyt lupaan määräykset 13 ja 14 siten kuin edellä jaksossa ”Asian tausta” on selostettu.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kyse muun ohella seuraavasti:

(61) Asiassa on kysymys Pyhäjärven säännöstelylupaan tehtävistä muutoksista ja niistä aiheutuvista vaikutuksista ja mahdollisista edunmenetyksistä. Muut kuin muutosta koskevat vaatimukset on jätettävä tähän asiaan kuulumattomina tutkimatta. Osakaskuntien ja Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen välisessä sopimuksessa esitetyt velvoitteet eivät ole olleet vesilain tarkoittamia velvoitteita, joita nyt oltaisiin muuttamassa.

(62) Säännöstelystä kalataloudelle aihetuvat haitat vähenevät, kun uusi säännöstelykäytäntö otetaan käyttöön. Säännöstelyn muutoksilla on mahdollista lisätä kevättulvan korkeutta ja kesäaikaista vedenkorkeutta sekä vähentää keskimääräistä talvialenemaa ja Junttiselän veden virtaamista Kirkkoselälle. Luvan mukainen säännöstelykäytäntö hidastaa myös järven umpeenkasvua parantaen kevätkutuisille kaloille suotuisten kutu- ja ruokailualueiden syntyä.

(63) Edellä mainitut tekijät parantavat Pyhäjärven ekologista tilaa ja ovat kalatalouden näkökulmasta myönteisiä muutoksia. Myös Pyhäjoen tila paranee vähimmäisjuoksutuksen kasvaessa. Kalatalousvelvoite on kuitenkin asiassa saatujen selvitysten perusteella syytä määrätä, ja se on annettu haetun mukaisena. Kalatalousvelvoite on tasoltaan alhaisempi kuin aikaisemmin sopimuksella sovittu, mutta edellä uudesta säännöstelykäytännöstä ja sen vaikutuksista todetun perusteella riittävä.

(64) Säännöstelyn vaikutuksia Pyhäjärven kalastoon ja kalastukseen sekä vesikasvillisuuteen on määrätty tarkkailtavaksi. Aluehallintovirasto katsoo, että luvan saajan esittämä tarkkailusuunnitelma on riittävä, ja tarkkailuvelvoite on määrätty sen mukaisesti.

(65) Pyhäjärven kalastusalueen muiden vaatimusten osalta (kuten osakaskunnan mahdollisuus vaikuttaa kalatalousvelvoitteen muuttamiseen ja yksityiskohtaisemmat määräykset kalastorakenteen seurannasta) aluehallintovirasto viittaa luparatkaisuun ja sen perusteluihin. Uudessa lupamääräyksessä 13 kalatalousvelvoitteen muutoksista on määrätty kuultavaksi myös Pyhäjärven kalatalousaluetta, ja määräys antaa sille riittävät mahdollisuudet vaikuttaa kalatalousvelvoitteen muuttamiseen.

(66) Uudessa lupamääräyksessä 14 mainitun tarkkailuohjelman mukaisesti tutkimusten tuloksista laaditaan raportti, joka toimitetaan muun muassa Pyhäjärven kalatalousalueelle. Lisäksi tarkkailun tuloksia tullaan esittelemään Pyhäjärvellä järjestettävissä tilaisuuksissa. Kalatalousalue voi ryhtyä tarkkailusta saatavien tietojen perusteella tarvittaessa toimenpiteisiin.

2.5 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Oikeudellinen arviointi

(67) Kalastusalue on valituksessaan esittänyt korvausvaatimuksia, jotka perustuvat Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen ja Pyhäjärven osakaskuntien väliseen vuodelta 1998 peräisin olevaan ja ELY-keskuksen sittemmin irtisanomaan sopimukseen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei ELY-keskuksen mainittuun sopimukseen perustuneita velvoitteita ole lupaviranomaisen päätöksellä otettu osaksi säännöstelylupaa, eivätkä ne siten ole ELY-keskukselle säännöstelyluvan haltijana vesilain mukaan kuuluvia lupavelvoitteita. Aluehallintoviraston on siksi tullut jättää pelkästään mainittuun sopimukseen perustuvat kalastusalueen vaatimukset tähän asiaan kuulumattomina tutkimatta.

(68) Pyhäjärven kalastusalueen mukaan säännöstelyluvassa on otettava huomioon, että kalatalousalueella on kalastuslain 40 §:n 1 momentin mukaisesti oikeus päättää istutusvelvoitteiden yksityiskohdista tai tarvittavasta joustavuudesta ja ettei tämä oikeus voi kuulua vesioikeudellisen luvan haltijalle.

(69) Korkein hallinto-oikeus katsoo vesilain 3 luvun 14 §:ään sekä kalastuslain 40 §:n 1 momenttiin ja sen esitöihin viitaten, että määräysten antaminen vesitaloushankkeesta aiheutuvien kalataloudellisten vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi kuuluu vesilain mukaisen lupaviranomaisen toimivaltaan. Kalatalousalueiden ja kalastusoikeuden haltijoiden vastuu kalataloudellisen käyttö- ja hoitosuunnitelmien toteutumisesta koskee ainoastaan sellaisia suunnitelmaan sisätyviä asioita, jotka on säädetty mainituille tahoille ja ovat niiden toteutettavissa. Kun lisäksi otetaan huomioon, että Pyhäjärven kalastusaluetta on vesilain mukaisesti kuultu kalatalousvelvoitetta määrättäessä, että säännöstelyluvan noudattamista valvovan viranomaisen on kalastuslain 40 §:n 1 momentin mukaisesti otettava toiminnassaan huomioon kalatalousalueen käyttö- ja hoitosuunnitelman kalavarojen käyttöä ja hoitoa koskevat yleiset suuntaviivat, sekä se, mitä säännöstelyluvan lupamääräyksessä 13 määrätään Pyhäjärven kalastusalueen kuulemisesta kalatalousvelvoitteen muutoksista päätettäessä, korkein hallinto-oikeus katsoo, että säännöstelyluvassa määrättyä kalatalousvelvoitetta koskevat kalastusalueen vaatimukset on otettu asiassa riittävästi huomioon.

(70) Pyhäjärven kalastusalue on vaatinut, että kalatalousvelvoitteen tuloksia ja säännöstelyn vaikutuksia koskevaa tarkkailuohjelmaa on tarkistettava seitsemän vuoden kuluessa siten, että luvan saajan on 31.8.2024 mennessä toimitettava aluehallintovirastolle hakemusasiana tätä koskeva esitys.

(71) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on aluehallintovirastolle 5.5.2017 tekemässään hakemuksessa esittänyt säännöstelylupaan määräystä, jonka mukaan luvan haltijan on 31.8.2027 mennessä toimitettava aluehallintovirastolle hakemusasiana esitys kalatalous- ja tarkkailuvelvoitteen tarkistamiseksi. Aluehallintoviraston päätöksestä ei käy ilmi, minkä vuoksi aluehallintovirasto ei ole antanut säännöstelyluvassa ELY-keskuksen esittämää määräystä. Korkein hallinto-oikeus pitää määräystä perusteltuna, jotta säännöstelykäytännön vaikutusten seurannan mahdollisia muutostarpeita voidaan arvioida. Korkein hallinto-oikeus on tämän vuoksi lisännyt aluehallintoviraston päätökseen edellä ratkaisuosasta ilmenevän lupamääräyksen 15.

(72) Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen aluehallintovirastolle tekemästä hakemuksesta on pääteltävissä, että ELY-keskus on esittänyt edellä mainittujen velvoitteiden tarkistamista kymmenen vuoden kuluessa lupapäätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus ei ole hallinto-oikeudessa lausunut kalastusalueen vaatimuksesta tarkistaa velvoitteita tätä lyhyemmässä ajassa seitsemän vuoden kuluessa. Korkein hallinto-oikeus pitää kalastusalueen vaatimusta tarkistamisen aikaistamisesta perusteltuna. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon asian käsittelyyn kuluneen ajan korkein hallinto-oikeus määrää, että velvoitteiden tarkistamista koskeva hakemusasia on pantava aluehallintovirastossa vireille 31.8.2030 mennessä.

(73) Kalastusalue on vaatinut, että tarkkailuvelvoitteeseen otetaan yksityiskohtaisemmat määräykset kalastorakenteen seurannasta sekä kalalajikohtaisesti kuhan ohella ainakin muiden petokalojen ja lohikalojen kasvun seurannasta ja että tarkkailussa on kuultava kalatalousalueella kalastavia ammattikalastajia. Korkein hallinto-oikeus pitää aluehallintoviraston päätöksen kertoelmaosassa selostettua ohjelmaa kalatalousvelvoitteen tulosten tarkkailemiseksi kalatalousvelvoitteen sisältöön nähden tarkoituksenmukaisena ja kattavana. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole esitetty seikkoja, joiden vuoksi tarkkailuohjelmaa olisi tarpeen muuttaa kalastusalueen vaatimalla tavalla.

(74) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanotun perusteella sekä ottaen huomioon aluehallintoviraston päätökseen lisätyn lupamääräyksen 15, etteivät aluehallintoviraston päätöksellä muutetut ja lisätyt säännöstelyluvan määräykset valituksessa väitetyllä tavalla heikennä Pyhäjärven kalastusalueen edellytyksiä hoitaa kalatalousalueelle kuuluvia kalastuslaissa säädettyjä tehtäviä alueen kalavarojen käytön ja hoidon järjestämiseksi.

Johtopäätös

(75) Edellä lausutun perusteella ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, aluehallintoviraston päätöstä on muutettava ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Aluehallintoviraston päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita. Aluehallintoviraston päätös on tämän vuoksi saatettava muilta osin voimaan.

3. Oikeudenkäyntikulut

(76) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Pyhäjärven kalastusalueelle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Täytäntöönpanomääräystä koskeva vaatimus

(77) Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanomääräystä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.