Tuulivoimalakohtaisilla poikkeamispäätöksillä oli myönnetty lupa poiketa osayleiskaavan kaavamääräyksistä tuulivoimaloiden kokonaiskorkeuden nostamiseksi 210 metristä 230 metriin sekä kaava-alueelle sijoittuvien voimaloiden kokonaistehon nostamiseksi 30 megawatista alle 45 megawattiin. Joidenkin tuulivoimaloiden osalta poikkeaminen koski lisäksi kaavamääräystä, jonka mukaan voimalan siipien pyörimisalueen tuli sijoittua kokonaisuudessaan tuulivoimaloiden alueen aluerajauksen sisäpuolelle. Poikkeamispäätökset koskivat yhteensä seitsemän tuulivoimalan rakentamista.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko poikkeamisten myöntämiselle ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset oikeudelliset edellytykset, vai oliko mahdollisuus tuulivoimaloiden tehon ja kokonaiskorkeuden kasvattamiseen sekä tuulivoimaloiden aluetta koskevasta aluerajauksesta poikkeamiseen tullut selvittää kaavamuutoksella.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kysymyksessä olevan alueen soveltuvuus tuulivoimatuotantoon oli ratkaistu lainvoiman saaneella osayleiskaavalla. Lähtökohtana myönnettyjen poikkeamisten oikeudellisia edellytyksiä arvioitaessa oli siten osayleiskaavan mahdollistama tuulivoimarakentaminen. Poikkeamisten vaikutuksia oli verrattava niihin vaikutuksiin, joita kaavan mahdollistamasta tuulivoimarakentamisesta oli kaavaa laadittaessa arvioitu aiheutuvan.

Poikkeamispäätösten mukaisesta voimaloiden korottamisesta ja kokonaistehon nostosta aiheutuvat ympäristövaikutukset eivät laadittujen selvitysten perusteella olennaisesti eronneet niistä vaikutuksista, joita osayleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakentamisesta oli kaavaa laadittaessa arvioitu aiheutuvan. Poikkeamispäätösten mukaisen hankkeen ei siten poikkeamisten laatu ja poikkeamisista aiheutuvista vaikutuksista saatu selvitys huomioon ottaen voitu katsoa johtavan vaikutuksiltaan sellaiseen rakentamiseen, joka edellyttäisi uutta kaavallista tarkastelua. Poikkeamisten myöntämiselle oli ollut osayleiskaavassa osoitetun maankäytön toteuttamiseen liittyvä erityinen syy. Poikkeamislupien myöntämiselle oli siten ollut maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt oikeudelliset edellytykset.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 171 § 1 ja 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 27.10.2022 nro 1493/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian siltä osin kuin valituksessa on kysymys siitä, onko osayleiskaavasta poikkeamiselle ollut tuulivoimaloiden KUK01 ja KUK09 osalta maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset oikeudelliset edellytykset. Muutoksenhakijoiden yhdessä tekemän valituksen johdosta asia tutkitaan samoin kuin hallinto-oikeudessa B:n tekemänä valituksena tuulivoimalan KUK01 osalta sekä C:n ja B:n tekemänä valituksena tuulivoimalan KUK09 osalta.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Muilta osin muutoksenhakijoiden valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten muilta osin anna ratkaisua valitukseen.

Poikkeamispäätökset ovat voimassa kaksi vuotta tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä lukien.

Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian tausta

(1) Nivalan kaupungin tekninen lupajaos on 25.5.2021 (§:t 32–38) myöntänyt TM Voima Kukonaho Oy:lle (jäljempänä myös yhtiö) luvan saada poiketa seitsemän tuulivoimalan osalta (KUK01, KUK03– KUK05 ja KUK07–KUK09) Kukonahon tuulivoimapuiston osayleiskaavan koko osayleiskaava-aluetta koskevasta kaavamääräyksestä kokonaistehon nostamiseksi 30 megawatista alle 45 megawattiin sekä tuulivoimaloiden aluetta (tv-1) koskevista kaavamääräyksistä tuulivoimaloiden kokonaiskorkeuden nostamiseksi 210 metristä 230 metriin ja tuulivoimaloiden kokonaiskorkeuden nostamiseksi merenpinnan tasosta 337.000 (N2000) tasoon 357.000 (N2000). Tuulivoimaloiden KUK01, KUK03, KUK04 ja KUK08 osalta on lisäksi myönnetty lupa poiketa tuulivoimaloiden aluetta (tv-1) koskevasta kaavamääräyksestä, jonka mukaan siipien pyörimisalueen tulee sijoittua kokonaisuudessaan tv-alueiden sisään.

(2) Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään jättänyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa yhteisen valituksen tutkimatta tuulivoimaloita KUK03, KUK04, KUK05, KUK07 ja KUK08 koskevien poikkeamispäätösten osalta. Hallinto-oikeus on tutkinut asian tuulivoimaloiden KUK01 ja KUK09 osalta B:n tekemänä valituksena ja voimalan KUK09 osalta C:n tekemänä valituksena. Hallinto-oikeus on tutkituilta osin hylännyt valituksen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anne-Mari Keskitalo ja Markus Haho, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3) A ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Nivalan teknisen lupajaoksen päätökset kumotaan ja yhtiön poikkeamishakemukset hylätään kaikkien seitsemän tuulivoimalan osalta. Päätösten täytäntöönpano on keskeytettävä.

Muutoksenhakijat ovat perustelleet vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:

(4) Poikkeamispäätökset merkitsevät olennaista poikkeamista osayleiskaavan määräyksistä. Erityistä syytä kaavamääräyksistä poikkeamisille ei ole esitetty. Voimaloiden koon kasvaminen ei ole teknistä kehitystä eikä laissa tarkoitettu erityinen syy poikkeamisille.

(5) Poikkeamispäätösten perusteena olevat melu-, maisema- ja luontoselvitykset ovat puutteellisia ja virheellisiä. Selvityksissä aliarvioidaan tuulivoimaloiden kokonaiskorkeuden, tehon ja roottoreiden pyyhkäisypinta-alan kasvusta aiheutuvia vaikutuksia. Voimaloiden korotus 20 metrillä lisää merkittävästi haitallisia maisemavaikutuksia maakunnallisesti arvokkaalla Malisjokivarsi-Erkkilän kulttuurimaisema-alueella ja valtakunnallisesti arvokkaalla Kalajokilaakson kulttuurimaisema-alueella.

(6) Osa tuulivoimaloista sijoittuu lisäksi liian lähelle Nivalan varalaskupaikkaa. Puolustusvoimat on määritellyt, ettei tuulivoimalaa saa sijoittaa 12 kilometriä lähemmäs varalaskupaikkaa.

(7) Yhtiö on toimittanut omasta aloitteestaan lausuman.

(8) Nivalan tekninen lupajaos on antanut lausuman.

(9) Yhtiö on antanut lausuman.

(10) Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen.

(11) Muutoksenhakijat ovat toimittaneet omasta aloitteestaan lisäkirjelmän.

(12) Muutoksenhakijoiden vastaselitys ja lisäkirjelmä on lähetetty tiedoksi Nivalan tekniselle lupajaokselle ja yhtiölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Ratkaisu valitukseen

Kysymyksenasettelu

(13) Asiassa on ratkaistavana, onko poikkeamisten myöntämiselle tuulivoimaloille KUK01 ja KUK09 ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset oikeudelliset edellytykset vai onko mahdollisuus tuulivoimaloiden tehon ja kokonaiskorkeuden kasvattamiseen sekä tuulivoimaloiden aluetta koskevasta aluerajauksesta poikkeamiseen tullut selvittää kaavamuutoksella. Kysymyksessä olevat poikkeamispäätökset ovat osa seitsemän tuulivoimalan rakentamista koskevaa hankesuunnitelmaa.

Sovellettavat säännökset

(14) Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen tässä laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.

(15) Mainitun pykälän 2 momentin mukaan poikkeamista ei kuitenkaan saa myöntää, jos se:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista;

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai

4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

(16) Maankäyttö- ja rakennuslain 173 §:n 3 momentin mukaan ennen poikkeamista koskevan asian ratkaisemista kunnan on tarvittaessa pyydettävä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen, muun valtion viranomaisen ja maakunnan liiton lausunto, jos poikkeaminen koskee merkittävästi niiden toimialaa.

(17) Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 85 §:n 1 momentin mukaan poikkeamista koskevaan hakemukseen on liitettävä muun ohella ympäristökartta, joka osoittaa alueen sijainnin, sekä asemapiirros, josta käyvät ilmi sekä olemassa olevat että suunnitellut rakennukset tai rakentamistoimenpiteet rakennuspaikalla ja asiakirja, joka osoittaa rakennuspaikan hallinnan tai muun perusteen hakea poikkeusta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan hakemuksessa on esitettävä arvio poikkeamista koskevan hankkeen keskeisistä vaikutuksista sekä hakemuksen perustelut.

Oikeudellisen arvioinnin lähtökohdat

(18) Tuulivoimalat KUK01 ja KUK09 sijoittuvat lainvoiman saaneessa Kukonahon tuulivoimapuiston osayleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille (tv-1). Osayleiskaavassa on aluerajausmerkinnöillä osoitettu yhteensä yhdeksän tuulivoimaloiden aluetta.

(19) Poikkeamispäätökset ovat osa seitsemän tuulivoimalan rakentamista koskevaa hankesuunnitelmaa. Myös poikkeamishakemuksiin liittyvä vaikutusten arvioinnin täydennys (FCG Finnish Consulting Group Oy, 26.2.2021) on laadittu seitsemän 230 metriä korkeaa tuulivoimalaa käsittävälle hankekokonaisuudelle. Vaikutusten arvioinnissa on tarkasteltu voimaloiden korottamisesta aiheutuvia keskeisiä ympäristövaikutuksia.

(20) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymyksessä olevan alueen soveltuvuus tuulivoimatuotantoon on ratkaistu lainvoiman saaneella osayleiskaavalla. Lähtökohtana myönnettyjen poikkeamisten oikeudellisia edellytyksiä arvioitaessa on siten osayleiskaavan mahdollistama tuulivoimarakentaminen. Poikkeamisten vaikutuksia on verrattava niihin vaikutuksiin, joita yleiskaavan mahdollistamasta tuulivoimarakentamisesta on kaavaa laadittaessa arvioitu aiheutuvan.

(21) Poikkeamisten myöntämisen oikeudellisia edellytyksiä on arvioitava ensisijaisesti poikkeamisten maankäytöllisten vaikutusten perusteella ja ottamalla huomioon poikkeamiselle maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädetyt edellytykset. Asiassa on näin ollen arvioitava, ovatko poikkeamispäätökset perustuneet riittäviin selvityksiin poikkeamisten vaikutuksista ja merkitsevätkö myönnetyt poikkeamiset olennaista muutosta tuulivoimahankkeen ympäristövaikutuksiin verrattuna osayleiskaavan mukaisen tuulivoimarakentamisen arvioituihin vaikutuksiin.

Poikkeamisten vaikutukset maisemaan, luonnonarvoihin ja Puolustusvoimien toimintaan

(22) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poikkeamishakemuksiin liitetyssä vaikutusten arvioinnin täydennyksessä on tarkasteltu tuulivoimaloiden korottamisesta aiheutuvia maisemavaikutuksia näkymäalueanalyysin ja valokuvasovitteiden avulla. Vaikutusten arvioinnin täydennyksen mukaan voimaloita näkyy pääpiirteittäin samoille alueille kuin kaavoitusvaiheessa on arvioitu. Korotetut voimalat näkyvät muutamiin pihapiireihin, joihin matalampia voimaloita ei näkyisi. Tuulivoimaloiden dominanssivyöhykkeelle sijoittuisi voimaloiden korotuksen myötä kaksi asuinrakennusta ja yksi lomarakennus enemmän kuin kaavan mukaisella voimalakorkeudella. Voimaloiden korotus voi lisäksi tuoda näkyviin lentoestevaloja joihinkin katselupisteisiin, joihin matalampien voimaloiden lentoestevalot eivät olisi näkyneet.

(23) Vaikutusten arvioinnin täydennyksessä on edelleen todettu, että kaavoitusvaiheessa vaikutukset maakunnallisesti merkittävälle Malisjokivarsi-Erkkilän kulttuurimaisema-alueelle on arvioitu korkeintaan kohtalaisiksi ja valtakunnallisesti arvokkaalle Kalajokilaakson kulttuurimaisema-alueelle suhteellisen vähäisiksi, eikä voimaloiden korotus muuta olennaisesti tätä arviointia. Lähialueella kookkaammat voimalat näkyessään lisäävät hieman maisemavaikutuksia, mutta voimaloiden määrän pienentyminen yhdeksästä seitsemään osaltaan lieventää maisemavaikutuksia. Muutoksen suuruuden on siten arvioitu jäävän kohtalaiseksi.

(24) Vaikutusten arvioinnin täydennyksen mukaan voimaloiden korottaminen ei muuta osayleiskaavan yhteydessä laadittua vaikutusten arviointia maa- ja kallioperän, pinta- ja pohjavesien, luontotyyppien tai eläimistön osalta. Tuulivoimaloiden korotuksen myötä voimalan korkeus ja roottoriympyrä hieman kasvavat, jolloin potentiaalinen törmäysala myös hieman kasvaa. Lintujen törmäykset on arvioitu hyvin satunnaisiksi, eikä törmäysalan kasvaminen olennaisesti muuta tätä arviota. Vaikutusten pesimä- ja muuttolinnustoon on arvioitu jäävän paikallisiksi.

(25) Poikkeamispäätöksissä on viitattu myös Pääesikunnan 7.3.2019 antamaan puoltavaan lausuntoon sekä Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 12.4.2019 antamaan lausuntoon, jonka mukaan tuulivoimapuiston korotushankkeeseen ei sovelleta ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain mukaista arviointimenettelyä. Mainitut lausunnot ovat koskeneet hanketta, jossa on ollut tarkoituksena rakentaa osayleiskaavan alueelle kahdeksan enintään 240 metriä korkeaa tuulivoimalaa.

(26) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että laaditut selvitykset ovat alueelliselta kattavuudeltaan ja tarkkuustasoltaan riittäviä sen arvioimiseksi, onko osayleiskaavasta poikkeamiselle ollut oikeudellisia edellytyksiä. Myös Pääesikunnan ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnot on voitu ottaa poikkeamisista päätettäessä selvityksinä huomioon, koska ne ovat koskeneet kokoluokaltaan vähintään vastaavaa hankekokonaisuutta. Pääesikunnan hyväksynnän osalta on lisäksi otettava huomioon, että rakennushankkeeseen ryhtyvän on osayleiskaavan määräyksen mukaisesti esitettävä Pääesikunnan hyväksyntä toteutettavalle hankkeelle ennen rakennuslupien myöntämistä. Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että tuulivoimaloiden sijoittuminen kaava-alueelle on ratkaistu osayleiskaavassa, eikä voimaloiden sijainti suhteessa Nivalan varalaskupaikkaan siten ole esteenä poikkeamisten myöntämiselle.

(27) Osayleiskaava mahdollistaa yhdeksän tuulivoimalan rakentamisen, eikä poikkeamispäätöksillä ole ratkaistu kahden poikkeamispäätöksillä toteutettavan hankkeen ulkopuolelle jäävän tuulivoimalan toteuttamista. Tuulivoimaloiden lukumäärän pienentymistä ei tämän vuoksi voida ottaa vaikutusten arvioinnin täydennyksessä esitetyllä tavalla huomioon arvioitaessa poikkeamisista aiheutuvia vaikutuksia. Laadittujen selvitysten perusteella voidaan tästä huolimatta katsoa, etteivät poikkeamispäätösten mukaisesta tuulivoimaloiden korottamisesta ja enimmäistehon nostosta aiheutuvat ympäristövaikutukset maisemavaikutusten tai alueen luontoarvoihin kohdistuvien vaikutusten osalta eroa olennaisesti niistä vaikutuksista, joita osayleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakentamisesta on kaavaa laadittaessa arvioitu aiheutuvan. Myös tuulivoimaloiden aluetta koskevasta aluerajauksesta poikkeamisen vaikutukset voimalan KUK01 osalta voidaan saadun selvityksen perusteella arvioida vähäisiksi.

Poikkeamisten vaikutus alueelle aiheutuvaan melu- ja välkehaittaan

(28) Poikkeamishakemuksiin liitetyt melu- ja välkeselvitykset on laadittu käyttäen roottorin halkaisijaltaan 175 metrin suuruisia ja napakorkeudeltaan 142,5 metriä korkeita voimaloita, joiden kokonaiskorkeus on 230 metriä ja nimellisteho 5,5 megawattia. Melumallinnuksen (Numerola Oy, 25.2.2021) mukaan valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) mukaiset ulkomelutason ohjearvot eivät ylity yhdenkään asuin- tai lomarakennuksen kohdalla. Myös pienitaajuisen melun keskiäänitasot pysyvät kaikkien asuin- ja lomarakennusten kohdalla asumisterveysasetuksen (545/2015) toimenpiderajojen alapuolella. Välkeselvityksen (Numerola Oy, 25.2.2021) mukaan vuotuinen todennäköinen välkevaikutus ei ylitä 8 tunnin ohjearvoa alueen rakennusten kohdalla. Päiväkohtainen välkeaika jää alle 30 minuutin ohjearvon alueen kaikkien rakennusten kohdalla.

(29) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että laadittujen melu- ja välkeselvitysten perusteella on todettavissa, ettei voimaloiden korottaminen ja tehon kasvattaminen olennaisella tavalla vaikuta lähialueelle tuulivoimaloista aiheutuvaan melu- ja välkehaittaan, eivätkä melu- ja välkevaikutukselle asetetut ohjearvot poikkeamisten johdosta ylity. Koska poikkeamispäätöksillä ei ole ratkaistu kahden poikkeamispäätöksillä toteutettavan hankkeen ulkopuolelle jäävän tuulivoimalan toteuttamista, rakennuslupavaiheessa on erikseen varmistuttava siitä, että osayleiskaavan alueelle toteutettava hankekokonaisuus on osayleiskaavan ja poikkeamispäätösten mukainen, eivätkä hankekokonaisuuden melu- ja välkevaikutukset ylitä annettuja ohjearvoja.

Johtopäätökset ja lopputulos

(30) Osayleiskaavasta myönnetyillä poikkeamisilla ei ole muutettu alueelle osayleiskaavassa osoitettua maankäyttöä. Poikkeamispäätösten mukaisesta voimaloiden korottamisesta ja kokonaistehon nostosta aiheutuvat ympäristövaikutukset eivät laadittujen selvitysten perusteella olennaisesti eroa niistä vaikutuksista, joita osayleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakentamisesta on kaavaa laadittaessa arvioitu aiheutuvan. Kun otetaan huomioon poikkeamisten laatu ja poikkeamisista aiheutuvista vaikutuksista saatu selvitys, poikkeamispäätösten mukaisen hankkeen ei voida katsoa johtavan vaikutuksiltaan sellaiseen rakentamiseen, joka edellyttäisi uutta kaavallista tarkastelua. Poikkeamisten myöntämiselle on ollut osayleiskaavassa osoitetun maankäytön toteuttamiseen liittyvä erityinen syy.

(31) Poikkeamislupien myöntämiselle on tuulivoimaloiden KUK01 ja KUK09 osalta edellä todetut seikat huomioon ottaen ollut maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt oikeudelliset edellytykset. Mainittuja tuulivoimaloita koskevat teknisen lupajaoksen päätökset eivät siten ole lainvastaisia. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiselle ei tämän vuoksi ole perusteita.

Valituslupahakemuksen osittainen hylkääminen

(32) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(33) Sen perusteella, mitä A ja hänen asiakumppaninsa ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Päätösten voimassaoloajan pidentäminen

(34) Ajan kulumisen vuoksi poikkeamista koskevien teknisen lupajaoksen päätösten 25.5.2021 (§:t 32–38) voimassaoloaikaa on pidennetty edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

(35) Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Petri Hellstén.