KHO:2023:126

Turkin kansalainen A oli hakenut pysyvää oleskelulupaa. Maahanmuuttovirasto oli hylännyt hakemuksen, koska A:n toimeentulo ei ollut turvattu. Elinkeinonharjoittajana toiminut A vetosi Turkin ja Euroopan talousyhteisön välisen assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan sisältyvään standstill-lausekkeeseen, jolla oli välitön oikeusvaikutus. Lausekkeen mukaan sopimuspuolet eivät ota välillään käyttöön uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia. A katsoi, että toimeentulovaatimus oli lausekkeessa tarkoitettu uusi rajoitus eikä sitä saanut soveltaa.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko voimassa olevassa ulkomaalaislaissa säädetty vaatimus turvatusta toimeentulosta standstill-lausekkeen vastainen uusi rajoitus. Arviointi perustuu kansallisen oikeuden vertailuun eli tässä tapauksessa suhteessa vuoden 1991 ulkomaalaislakiin (378/1991).

Korkein hallinto-oikeus totesi, että vuoden 1991 sääntelyn perusteella oleskeluluvan myöntäminen perustui voimassa olevasta ulkomaalaislaista poiketen pitkälti viranomaisten vapaaseen harkintaan, jota lainsäätäjä ei ollut rajoittanut. Laissa ei ollut erillistä pykälää toimeentuloedellytyksestä, mutta useista lain säännöksistä kävi ilmi, että se oli ollut yleinen edellytys maassa oleskelulle. Vaatimus kävi ilmi myös lain käännyttämistä koskevista säännöksistä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että vuoden 1991 ulkomaalaislain perusteella elinkeinonharjoittajana toimimisella oli voinut saada oleskeluvan edellyttäen, että henkilön toimeentulo on ollut turvattu.

Lainsäädännön ja hallintokäytännön vertailun perusteella toimeentuloedellytys ei ollut standstill-lausekkeen vastainen kielletty uusi rajoitus.

Asiassa saadun selvityksen perusteella Maahanmuuttovirasto oli voinut hylätä oleskelulupahakemuksen ja määrätä A:n karkotettavaksi kotimaahansa.

Ulkomaalaislaki 3 § 7 kohta (301/2004) , 72 § 4 momentti (301/2004) ja 39 §
Ulkomaalaislaki (378/1991)
Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön Ankarassa 12.9.1963 allekirjoittama assosiaatiosopimus, vahvistettu yhteisön puolelta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY 2 artikla 1 kohta
Assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirja tehty, hyväksytty ja vahvistettu yhteisön puolesta 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella N:o 2760/72 41 artikla 1 kohta
Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa Tum ja Dari, C-16/05, EU:C:2007:530 sekä Savas
C 37/98, EU:C:2000:224
Ks. KHO 2014:62 ja 2014:63
Vrt. KHO 2022:2

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 18.8.2022 nro 1059/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Maahanmuuttovirasto velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaaditulla 2 604 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Asian tausta

(1) Maahanmuuttovirasto ei ole 16.3.2021 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle (jäljempänä tässä yhteydessä ”hakija”) yritystoiminnan perusteella haettua pysyvää oleskelulupaa. Maahanmuuttovirasto on päättänyt karkottaa hänet kotimaahansa Turkkiin. Oleskelulupaa ei ole myönnetty muun ohella sen vuoksi, että hakijan toimeentulo ei ole ollut turvattu ulkomaalaislain 39 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

(2) Maahanmuuttovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut lisäksi, että hakijan aikaisempi työskentely ei ole ollut säännönmukaista keskeytymätöntä työntekoa. Hänelle ei voida myöntää oleskelulupaa työntekijänä, koska assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 6 artiklan mukaiset edellytykset eivät täyty.

(3) Hallinto-oikeus on hylännyt A:n (jäljempänä tässä yhteydessä ”valittaja”) valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään ensinnä seuraavasti:

(4) Valittajan vedottua asiassa Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön 12.9.1963 allekirjoitetun ja yhteisön puolelta 23.12.1963 vahvistetun assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun standstill-lausekkeeseen, jolla on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan välitön oikeusvaikutus, asiassa on ensin arvioitava, tulevatko asiassa sovellettaviksi sanotun sopimuksen ja sen lisäpöytäkirjan määräykset ja sen jälkeen mahdollisesti, onko ulkomaalaislain 39 §:ssä säädetty toimeentuloedellytys kielletty rajoitus, jota ei voida soveltaa kysymyksessä olevaa oleskelulupa-asiaa ratkaistaessa.

(5) Valittaja on vedonnut standstill-lausekkeeseen nimenomaan elinkeinonharjoittajana. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2022:2 siinä viitattuun unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön nähden katsonut, että itsenäiset elinkeinonharjoittajat eivät kuulu assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 artiklan soveltamisalaan. Tähän nähden hallinto-oikeus katsoo, etteivät asiassa tule sovellettaviksi assosiaatiosopimuksen ja -päätöksen tai sopimuksen lisäpöytäkirjan määräykset eikä näin ollen myöskään arvioitavaksi se, sisältävätkö käsillä olevassa oleskelulupa-asiassa sovellettavat ulkomaalaislain säännökset mainitun standstill-lausekkeen tarkoittamia kiellettyjä rajoituksia.

(6) Hallinto-oikeus on seuraavaksi perustellut päätöstään toimeentuloedellytyksen osalta. Hallinto-oikeus on saamansa selvityksen perusteella todennut, että asiassa ei ole voitu luotettavasti varmistua siitä, että kysymyksessä oleva yritystoiminta riittää turvaamaan valittajan toimeentulon eikä toimeentuloedellytyksestä poikkeamiselle ole esitetty riittäviä perusteita. Karkottamisen osalta hallinto-oikeus on viitannut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan sekä ulkomaalaislain 146 ja 147 §:ään ja katsonut, että valittaja on voitu karkottaa kotimaahansa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Renne Pulkkinen ja Harry Määttä, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7) Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle oleskeluluvan myöntämiseksi tai uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava myös oikeudenkäyntikulujen osalta. Maahanmuuttovirasto on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 1 984 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa, molemmat laillisine korkoineen.

(8) Maahanmuuttovirasto on päätöksessään arvioinut Euroopan talousyhteisön ja Turkin assosiaatiota koskevista sopimusmääräyksistä ainoastaan assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 6 artiklan vaikutusta muutoksenhakijan oikeuteen jäädä Suomeen, vaikka muutoksenhakija on yrittäjä eikä työntekijöitä koskeva 6 artikla tule sovellettavaksi. Tämän johdosta muutoksenhakija on valituksessaan hallinto-oikeudelle vedonnut assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan standstill-lausekkeeseen ja katsonut oleskelulupahakemuksen hylkäämisen muodostavan lausekkeen kieltämän uuden rajoituksen sijoittautumisvapaudelleen ja mahdollisuudelleen tarjota ravintolapalveluita Suomessa.

(9) Hallinto-oikeuden päätös perustuu standstill-lausekkeen osalta korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun KHO 2022:2, josta hallinto-oikeus on tehnyt virheellisen johtopäätöksen. Tapaus koski perhesiteen perusteella myönnettävää jatko-oleskelulupaa tilanteessa, jossa perheenkokoaja oli toiminut elinkeinonharjoittajana eikä työntekijänä. Ratkaisun mukaan tämän perheenjäsenillä ei ollut assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 7 artiklan mukaisia työntekijän perheenjäsenille kuuluvia oikeuksia. Hallinto-oikeuden perustelut eivät saa tukea viitatusta vuosikirjaratkaisusta, joka ei edes koskenut elinkeinonharjoittajan itsensä oleskelun jatkamista.

(10) Vuoden 1991 ulkomaalaislaissa ei ollut säädetty toimeentuloedellytyksestä haettaessa pysyvää oleskelulupaa tai jatko-oleskelulupaa, joten edellytys on standstill-lausekkeen vastainen. Mikäli sitä kuitenkin sovellettaisiin, muutoksenhakija on turvannut ja turvaa toimeentulonsa yritystoiminnastaan saamillaan tuloilla.

(11) Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan todennut muun ohella, että se ei ole päätöksessään erikseen arvioinut asiaa standstill-lausekkeen kannalta. Ulkomaalaislain 39 §:ssä säädetty toimeentuloedellytys ei kuitenkaan ole uusi rajoitus yrittäjän eikä työntekijän oleskeluluvan kohdalla. Vuoden 1991 laista ilmenee monella tavalla, että oleskeluluvan yleisenä edellytyksenä on ollut riittävä toimeentulo.

(12) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen. Maahanmuuttoviraston päätöksessä ei ollut arvioitu standstill-lausekkeen vaikutuksia. Maahanmuuttoviraston lausunnossa hallinto-oikeudelle on esitetty lausekkeesta selvästi virheellinen käsitys, joka on korjattu vasta lausunnossa korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Muutoksenhakijalle on virheen vaikutuksesta aiheutunut oikeudenkäyntikuluja, minkä vuoksi asian lopputuloksesta riippumatta on kohtuutonta, mikäli muutoksenhakija joutuu kärsimään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Oikeudenkäyntikulujen yhteismäärä korkeimmassa hallinto-oikeudessa on 2 604 euroa.

(13) Maahanmuuttovirasto on antanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta lausuman, joka on lähetetty tiedoksi muutoksenhakijalle.

Merkintä

(14) Korkein hallinto-oikeus on 4.5.2023 kieltänyt muutoksenhakijan maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

(15) Muutoksenhakija on Turkin kansalainen. Hän on saanut vuonna 2010 oleskeluluvan perhesiteen perusteella vuodeksi ja sille kahden vuoden jatkoluvan. Elinkeinonharjoittamisen perusteella hänelle on ensimmäisen kerran myönnetty oleskelulupa vuonna 2015 vuodeksi ja sen jälkeen saman elinkeinotoiminnan perusteella jatko-oleskelulupa neljäksi vuodeksi. Hakemus pysyvästä oleskeluluvasta on hylätty keskeisesti sillä perusteella, että hänen yritystoimintaansa ei pidetty tosiasiallisesti kannattavana eikä toimeentuloedellytyksestä poikkeamiselle ollut perusteita.

(16) Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön välisen assosiaatiosopimuksen sopimusmääräyksillä on unionin jäsenvaltioissa välitön oikeusvaikutus, ja Turkin kansalaisilla on oikeus vedota niihin suoraan jäsenvaltioiden tuomioistuimissa.

(17) Tässä asiassa muutoksenhakija on vedonnut assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan sisältyvään niin sanottuun standstill-lausekkeeseen. Sen mukaan sopimuspuolet eivät ota välillään käyttöön uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia.

(18) Asiassa on ratkaistavana, onko elinkeinonharjoittajaa koskeva ulkomaalaislain 72 §:n 4 momentissa (301/2004) ja 39 §:ssä säädetty toimeentulovaatimus standstill-lausekkeen vastainen uusi rajoitus tilanteissa, joissa itsenäinen elinkeinonharjoittaja on oleskeluluvan hakijana.

(19) Mikäli toimeentuloedellytystä on voitu soveltaa, on ratkaistava, onko toimeentuloedellytys täyttynyt. Mikäli se ei ole täyttynyt, on seuraavaksi ratkaistava, tuleeko siitä muutoksenhakijan kohdalla poiketa.

Assosiaatiosopimus ja sen lisäpöytäkirjan sisältämä standstill-lauseke

(20) Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön jäsenvaltioiden ja yhteisön Ankarassa 12.9.1963 allekirjoittama Euroopan talousyhteisön ja Turkin välinen assosiaatiosopimus vahvistettiin yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY (jäljempänä assosiaatiosopimus).

(21) Assosiaatiosopimuksen tarkoituksena on sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan edistää sopimuspuolten välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista vahvistumista, myös työvoiman alalla, toteuttamalla asteittain työntekijöiden vapaa liikkuvuus sekä poistamalla sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia rajoituksia Turkin kansan elintason parantamiseksi ja myöhemmin Turkin tasavallan yhteisöön liittymisen helpottamiseksi.

(22) Assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirja on tehty, hyväksytty ja vahvistettu yhteisön puolesta 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella N:o 2760/72. Osapuolet ovat sopineet siinä tarkoitettujen määräysten liittämisestä assosiaatiosopimukseen. Henkilöiden ja palveluiden liikkuvuutta koskee pöytäkirjan II osasto. Sijoittautumisoikeudesta, palveluista ja liikenteestä on määräyksiä II osaston II luvussa artikloissa 41 ja 42.

(23) Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: Sopimuspuolet eivät ota välillään käyttöön uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Standstill-lausekkeen sovellettavuus

(24) Muutoksenhakija on hallinto-oikeudessa vedonnut assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun standstill-lausekkeeseen itsenäisenä elinkeinonharjoittajana ja esittänyt, että ulkomaalaislain 39 §:n toimeentuloedellytystä koskeva vaatimus on lausekkeen vastainen kielletty uusi rajoitus.

(25) Hallinto-oikeus on perusteluissaan viitannut korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun KHO 2022:2. Hallinto-oikeus on todennut, että korkein hallinto-oikeus on unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön nähden katsonut, että itsenäiset elinkeinonharjoittajat eivät kuulu assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 artiklan soveltamisalaan. Tähän nähden hallinto-oikeuden mukaan asiassa ei ole tullut sovellettavaksi assosiaatiosopimuksen tai sen lisäpöytäkirjan määräykset. Hallinto-oikeuden perustelulausuma on saanut tukea Maahanmuuttoviraston sille antamasta lausunnosta, jonka mukaan elinkeinonharjoittajat jäävät assosiaatiosopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle.

(26) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vuosikirjaratkaisussa KHO 2022:2 käsitellyssä asiassa on ollut kysymys assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 7 artiklan soveltamisalasta koskien työntekijän perheenjäsenille kuuluvia oikeuksia. Kysymys oli siitä, onko Suomessa elinkeinonharjoittajana toimineen turkkilaisen perheenkokoajan perheenjäsenille syntynyt mainitun määräyksen mukaisia oikeuksia. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan todennut, että perheenkokoaja, joka on toiminut Suomessa ainoastaan itsenäisenä elinkeinonharjoittajana, ei ole työntekijä assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 6 artiklassa ja 7 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Korkein hallinto-oikeus ei ole ratkaisussaan ottanut kantaa lisäpöytäkirjan 41 artiklan standstill-lausekkeen vaikutuksiin yksityisten elinkeinonharjoittajien oikeusaseman kannalta. Ratkaisusta ei ole voitu johtaa johtopäätöstä, että lauseke ei tulisi sovellettavaksi yksityisten elinkeinonharjoittajien kohdalla.

(27) Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa oleva standstill-lauseke estää yleisesti toteuttamasta uusia toimenpiteitä, joilla pyritään rajoittamaan tai joiden vaikutuksesta rajoitetaan Turkin kansalaisen sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämistä jäsenvaltion alueella siten, että nämä rajoitukset ovat tiukempia kuin ne, joita häneen sovellettiin kyseisen lisäpöytäkirjan voimaan tullessa tässä jäsenvaltiossa (ks. esim. tuomio 10.7.2014, Dogan, C-138/13, 26 kohta).

(28) Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisuissaan KHO 2014:62 ja 2014:63 katsonut, että Turkin kansalainen on voinut vedota elinkeinonharjoittajan oleskelulupa-asiassa ja siten sijoittautumisoikeutta koskevan asian käsittelyssä assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan, jolla on välitön oikeusvaikutus. Vetoaminen tarkoitti sen seikan tarkastelua, oliko ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentti kielletty uusi rajoitus, jota ei voida soveltaa muutoksenhakijan elinkeinonharjoittajan oleskelulupaa ratkaistaessa, tai oliko mainittua rajoitusta sovellettu laveammin kuin lisäpöytäkirjan voimaan tullessa.

(29) Nyt puheena olevassa asiassa muutoksenhakija on toiminut itsenäisenä elinkeinonharjoittajana. Kysymys ei ole työntekijöitä koskevan assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 soveltamisalan arvioinnista. Elinkeinonharjoittajan aseman kohdalla on kuitenkin otettava huomioon assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjaan sisältyvä 41 artiklan 1 kohdan standstill-lauseke.

Arviointi toimeentuloedellytyksestä assosiaatiosäännöstössä tarkoitetun uuden rajoituksen kannalta

Standstill-lausekkeen tarkastelun lähtökohdat

(30) Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään todennut, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohta koskee yleisesti muun muassa sijoittautumisvapauteen kohdistuvia uusia rajoituksia ja että kyseisessä määräyksessä ei rajoiteta sen soveltamisalaa, kuten päätöksen 1/80 13 artiklassa, jättämällä määrätyt erityiset asiat sen perusteella tunnustetun suojan ulkopuolelle (C-16/05, Tum ja Dari, 60 kohta).

(31) Unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan kyseisellä 41 artiklan 1 kohdalla itsellään ei myönnetä Turkin kansalaiselle sijoittautumisoikeutta eikä vastaavasti lupaa oleskella sellaisen jäsenvaltion alueella, johon hän on jäänyt ja jossa hän on työskennellyt itsenäisenä ammatinharjoittajana kansallisen maahanmuuttolainsäädännön vastaisesti. Sitä vastoin lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdalla kielletään ottamasta käyttöön Turkin kansalaisten sijoittautumisvapautta ja oleskeluoikeutta koskevia uusia kansallisia rajoituksia lisäpöytäkirjan tultua voimaan vastaanottovaltiossa. Kansallisen tuomioistuimen tehtävä on tulkita kansallista oikeutta määrittääkseen, onko sovellettu lainsäädäntö epäedullisempi kuin lainsäädäntö, jota sovellettiin lisäpöytäkirjan voimaan tullessa (C-37/98, Savas, 71 kohta).

(32) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sen arvioiminen, onko ulkomaalaislain 39 §:ssä säädetty toimeentuloedellytys assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan standstill-lausekkeen vastainen kielletty rajoitus, perustuu nimenomaan kansallisen oikeuden vertailuun kansallisessa tuomioistuimessa.

Maahanmuuttoviraston päätöksessä sovellettu ulkomaalaislain sääntely turvatusta toimeentulosta

(33) Ulkomaalaislain 3 §:n 7 kohdan (301/2004) mukaan elinkeinonharjoittajan oleskeluluvalla tarkoitetaan ulkomaalaiselta vaadittavaa lupaa oleskella Suomessa, kun hänen tarkoituksenaan on elinkeinon harjoittaminen. Kohta on kumottu ulkomaalaislain muuttamisesta annetulla lailla 216/2023, jolla on säädetty muun ohessa oleskeluluvista yrittäjyyden perusteella.

(34) Ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei tässä laissa toisin säädetä. Toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii.

(35) Pykälän 2 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulo katsotaan turvatuksi ensimmäistä oleskelulupaa myönnettäessä, jos hänen maassa oleskelunsa kustannetaan tavanomaiseksi katsottavilla ansiotyöstä, yrittäjätoiminnasta, eläkkeistä, varallisuudesta tai muista lähteistä saatavilla tuloilla siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuesta annetussa laissa (1412/1997) tarkoitetun toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Tällaisena etuutena ei pidetä kustannuksia korvaavia sosiaaliturvaetuuksia.

(36) Pykälän 3 momentin mukaan jatkolupaa myönnettäessä ulkomaalaisen toimeentulon on oltava turvattu kuten 2 momentissa on säädetty kuitenkin niin, että tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen tai muuhun vastaavaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen ei ole luvan myöntämisen esteenä.

(37) Pykälän 4 momentin mukaan hakijan on esitettävä viranomaiselle selvitys siitä, millä tavoin hänen toimeentulonsa Suomessa turvataan.

(38) Ulkomaalaislain 72 §:n 3 momentin (301/2004) mukaan elinkeinonharjoittajan oleskeluluvan myöntäminen perustuu harkintaan, jossa tulee varmistaa, että elinkeinotoiminnalla on kannattavan toiminnan edellytykset. Saman pykälän 4 momentin mukaan harkittaessa työntekijän ja elinkeinonharjoittajan oleskeluluvan myöntämistä on varmistuttava, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu ansiotyöllä, elinkeinotoiminnalla tai muulla tavalla. Luvan myöntämisen edellytyksiä koskeva sääntely sisältyy nyttemmin ulkomaalaislain 79 a §:ään (216/2023).

Vertailu vuoden 1991 ulkomaalaislakiin

(39) Vuoden 1991 ulkomaalaislaissa (378/1991) ei ole ollut nimenomaista säännöstä oleskeluluvan myöntämisestä elinkeinonharjoittamisen tai muun yritystoiminnan perusteella. Laista on puuttunut varsinainen säännös sekä elinkeinonharjoittajan ensimmäisestä luvasta että jatkoluvasta ylipäänsä. Elinkeinonharjoittamisoikeuden osalta laissa todettiin, että siitä säädetään erikseen, millä viitattiin käytännössä elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annettuun lakiin (122/1919). Oleskeluluvan myöntäminen perustui muutoin nykyään voimassa olevasta ulkomaalaislaista poiketen pitkälti viranomaisten vapaaseen harkintaan, jota lainsäätäjä ei ollut rajoittanut (vuoden 1991 ulkomaalaislain sääntelytavasta verrattuna myöhempään lainsäädäntöön ks. myös KHO 2014:62 ja 2014:63).

(40) Nimenomaisen elinkeinonharjoittajan tai yrittäjän oleskelulupatyypin puuttuminen aikaisemmasta lainsäädännöstä ei silti merkitse, että ulkomaalainen ei olisi tarvinnut lupaa oleskellakseen Suomessa elinkeinonharjoittajana.

(41) Vuoden 1991 ulkomaalaislaissa ei ole ollut myöskään erillistä pykälää toimeentuloedellytyksestä. Toimeentulovaatimus oli kuitenkin yleinen edellytys maassa oleskelulle, mikä käy ilmi useista lain säännöksistä. Lain 18 §:ssä oli säädetty, että määräaikainen oleskelulupa voidaan myöntää, jos: 1) ulkomaalaisen lähiomainen asuu Suomessa tai ulkomaalaisella on muu side Suomeen; 2) ulkomaalainen tulee opiskelemaan Suomessa olevaan oppilaitokseen ja hänen toimeentulonsa on turvattu; 3) ulkomaalaiselle voidaan myöntää työlupa tai hänen toimeentulonsa Suomessa on muutoin turvattu; taikka 4) painava humanitaarinen tai muu erityinen syy puoltaa luvan myöntämistä.

(42) Hallituksen esityksessä laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta (HE 50/1998 vp) on yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu 18 §:n kohdalla seuraavaa: "Voimassa olevan pykälän 3 kohdassa on säädetty oleskeluluvan myöntämisestä työperusteella ja kohtaa voidaan soveltaa myös silloin, jos henkilön toimeentulo on turvattu elinkeinotoiminnalla hankittavalla tulolla."

(43) Vuoden 1991 ulkomaalaislain 18 §:n lisäksi toimeentulovaatimus käy ilmi myös saman lain käännyttämistä koskevista 37 §:n 1 momentin 4 kohdasta ja 40 §:n 1 momentin 2 kohdasta. Niiden mukaan maasta voidaan poistaa henkilö, joka tarvittavien varojen puuttumisen vuoksi on kykenemätön huolehtimaan maassa oleskelustaan. Hallituksen esityksessä laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta (HE 50/1998 vp) on silloisen nykytilan arvioinnissa todettu 37 §:n mukaisista käännyttämisen perusteista, että ne ovat luettavissa kääntäen edellytyksiksi ulkomaalaisen maahantulolle.

(44) Edellä mainitun perusteella korkein hallinto-oikeus toteaa, että vuoden 1991 ulkomaalaislain perusteella elinkeinonharjoittajalle on voitu myöntää oleskelulupa edellyttäen, että henkilön toimeentulo on ollut turvattu.

Johtopäätökset lainsäädännön vertailusta

(45) Assosiaatiosopimus lisäpöytäkirjoineen on tullut Suomea velvoittavaksi 1.1.1994 Suomen liityttyä Euroopan talousalueeseen. Vuoden 1991 ulkomaalaislaki on edellyttänyt ulkomaiselta elinkeinonharjoittajalta turvattua toimeentuloa Suomessa, eli käytännössä sitä, että henkilö kykenee elinkeinollaan hankkimaan elantonsa.

(46) Edellä lausutun perusteella ulkomaalaislain 39 §:n ei ole katsottava olevan assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu kielletty uusi rajoitus. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että toimeentuloedellytystä sovellettaisiin hallintokäytännössä tiukemmin kuin vertailuajankohtana.

(47) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttoviraston päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että se on arvioidessaan edellytyksiä myöntää muutoksenhakijalle oleskelulupa soveltanut turvattua toimeentuloa koskevaa ulkomaalaislain 39 §:ää.

Arviointi toimeentuloedellytyksen täyttymisestä ja lopputulos

(48) Asiassa ei ole ilmennyt, että ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentissa tarkoitettua toimeentuloedellytyksen täyttymistä olisi arvioitu virheellisesti. Siitä poikkeamiselle ei ole esitetty poikkeuksellisen painavaa syytä.

(49) Edellä mainituilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja sovelletut oikeusohjeet oleskeluluvan ja karkottamisen osalta, sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja määrätä muutoksenhakijan karkotettavaksi kotimaahansa. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

(50) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

(51) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttovirasto on esittänyt lausunnossaan hallinto-oikeudelle virheellisen käsityksen assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan sovellettavuudesta muutoksenhakijan asiassa. Hallinto-oikeus on ratkaisussaan tulkinnut asiaa lausunnon mukaisesti. Asia ei ole ollut tulkinnanvarainen ottaen huomioon korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisut KHO 2014:62 ja KHO 2014:63 ja niissä selostettu unionin oikeus. Näin ollen muutoksenhakijalla on ollut aihetta hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen.

(52) Edellä lausuttuun nähden ja kun korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon osapuolten toiminta ja asian merkitys muutoksenhakijalle, olisi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputuloksesta huolimatta kohtuutonta, jos muutoksenhakija joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Maahanmuuttovirasto on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan kohtuulliseksi arvioitu osa muutoksenhakijan oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa ja oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kokonaisuudessaan viivästyskorkoineen edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Juuso Peltonen.