KHO:2024:6
Malmin rikastusta harjoittavalle toiminnanharjoittajalle oli myönnetty ympäristölupa toiminnan olennaiseen muuttamiseen, jolla muun ohella lisättiin huomattavasti rikastamon tuotantoa. Toiminnan vaikutusalueella kiinteistöt omistavien A:n ja B:n korvausvaatimukset vesistön pilaantumisesta oli samalla hylätty.
Asiassa oli ratkaistavana, oliko toiminnan olennaiselle muuttamiselle ollut edellytykset myöntää ympäristölupa. Lisäksi oli ratkaistavana, oliko korvausvaatimusten hylkäämiselle lainmukaiset perusteet.
Rikastamotoiminnan aiempi, lainvoimainen ympäristölupa oli myönnetty siten, että toiminta perustui pääasiallisesti suljettuun vesikiertoon. Tästä huolimatta rikastamotoiminnasta oli johdettu toistuvasti ympäristöön jätevesipäästöjä muutoinkin kuin vain poikkeuksellisissa tilanteissa. Päästöt olivat näkyneet metalli- ja sulfaattikuormituksena vastaanottavissa vesistöissä.
Toiminnanharjoittaja oli lupahakemuksessaan esittänyt useita rikastamoalueen vesienhallintaa sekä jätevesien käsittelyä ja johtamista parantavia toimenpiteitä, joilla vähennettiin muun muassa jätevesien juoksutustarvetta vesistöön. Esitetyillä toimenpiteillä toiminta-alueella ei päästy kuitenkaan suljettuun vesikiertoon, vaan jätevesiä johdettiin edelleen vesistöön runsasvetisinä kausina.
Haettaessa näissä oloissa ympäristölupaa toiminnan olennaiseen muuttamiseen siten, että tuotantomäärä kasvoi huomattavasti aiempaan lupaan nähden, oli korkeimman hallinto-oikeuden mukaan lähtökohtana pidettävä sitä, että toiminnassa kyettiin tosiasiallisesti noudattamaan pääasiallisesti suljettua vesikiertoa.
Kun aiemmin lähinnä poikkeuksellisiin tilanteisiin tarkoitetut jätevesien ylijuoksutuspaikat oli toiminnan olennaista muuttamista koskevassa lupapäätöksessä muutettu säännönmukaisemmiksi jätevesien purkupaikoiksi, asetti tämä vaatimuksia myös jätevesien tehokkaammalle käsittelylle. Tämän vuoksi ja varovaisuusperiaate huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus edellytti luvansaajan selvittämään edelleen toimia rikastamon vesikierron saattamiseksi pääosin suljetuksi, selvittämään parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisia keinoja rikastushiekka-altaan suotovesien vähentämiseksi ja nikkelikuormituksen vähentämiseksi, lisäämään vesistö- ja kuormitustarkkailua ylivirtaamakausien aikana, lisäämään pinta- ja pohjavesien säännöllisiä tarkkailupisteitä sekä esittämään ajantasaisen kaivoksen sulkemissuunnitelman.
Rikastamon pitkäaikaisesta toiminnasta saattoi myös aiheutua sellaista vesistön pilaantumista, joka heikensi A:n ja B:n kiinteistöjen vesistösidonnaisen virkistys- ja muun käytön mahdollisuuksia. Kun pilaantumista ei ollut aikaisemmin riittävästi selvitetty, korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ja lupaviranomaisen päätökset korvausratkaisujen osalta, velvoitti toiminnanharjoittajan tekemään selvityksen mahdollisesta pilaantumisesta ja palautti asian lupaviranomaiselle korvausten osalta erikseen ratkaistavaksi.
Ympäristönsuojelulaki (423/2015) 5 § 1 momentti 1 ja 2 kohta, 6 §, 7 § 1 momentti, 17 § 1 momentti, 20 §, 29 § 1 momentti, 39 § 2 momentti, 48 § 2 ja 4 momentti, 49 § 1–5 kohta, 52 §, 53 §, 54 § 1 momentti, 62 § 1 ja 2 momentti, 90 §, 125 §, 126 § 2 momentti, 129 §, 130 §
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Vaasan hallinto-oikeus 2.6.2022 nro 22/0006/3
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. A:n ja B:n valituslupahakemus ja valitus
Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle ja B:lle valitusluvan ja tutkii valituksen siltä osin kuin asiassa on kysymys mahdollisesta vesistön pilaantumisesta aiheutuvien haittojen korvaamisesta.
Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston ja Vaasan hallinto-oikeuden päätökset kumotaan siltä osin kuin aluehallintovirasto on hylännyt asiassa esitetyt korvausvaatimukset ja hallinto-oikeus on hylännyt A:n ja B:n valitukset tältä osin. Korvaamista koskeva asia palautetaan aluehallintovirastolle erikseen ratkaistavaksi.
Dragon Mining Oy:n (jäljempänä myös luvansaaja tai toiminnanharjoittaja) on korvausasian käsittelyä varten selvitettävä Rautaveden Evonlahden pintaveden ja sedimenttien mahdollista pilaantumista. Selvityksessä on eriteltävä ja arvioitava Vammalan rikastamon toiminnasta kyseiselle alueelle mahdollisesti aiheutunut pilaantuma. Selvitys on toimitettava Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle ja Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Toiminnanharjoittajan on tehtävä aluehallintovirastolle selvitys niistä vahingoista, joita mahdollisesti aiheutuu ja/tai on aiheutunut rikastamon toiminnasta aiheutuneesta vesistön pilaantumisesta Evonlahdessa kiinteistöjen X ja Y vesistösidonnaiselle virkistys- ja muulle käytölle vesiylioikeuden vuonna 1996 antaman päätöksen jälkeisenä aikana. Selvitys ja kiinteistöjä koskeva vahingonarvioesitys on toimitettava korvausratkaisun täydentämiseksi tehtävän hakemuksen yhteydessä aluehallintovirastolle 31.12.2024 mennessä.
Muilta osin A:n ja B:n valituslupahakemus hylätään.
2. Vesiluonnon puolesta ry:n ja sen asiakumppanien valituslupahakemus ja valitus
Korkein hallinto-oikeus myöntää Vesiluonnon puolesta ry:lle ja sen asiakumppaneille valitusluvan ja tutkii asian siltä osin kuin muutoksenhakijoiden vaatimuksissa on kysymys lupahakemuksen mukaisen toiminnan pinta- ja pohjavesivaikutuksista sekä toiminnan pitkäaikaisvaikutuksista myös toiminnan lopettamisen jälkeen.
Vesiluonnon puolesta ry:n ja sen asiakumppanien vaatimus katselmuksen järjestämisestä hylätään.
Vesiluonnon puolesta ry:n ja sen asiakumppanien vaatimus ennakkoratkaisun pyytämiseksi Euroopan unionin tuomioistuimelta hylätään.
Korkein hallinto-oikeus muuttaa ympäristöluparatkaisua ja lupamääräyksiä 1, 22 ja 26 seuraavasti (muutokset kursiivilla):
Ympäristöluparatkaisu
Aluehallintovirasto myöntää Dragon Mining Oy:lle ympäristöluvan Vammalan rikastamon toiminnan olennaiseen muuttamiseen. Samalla aluehallintovirasto tarkistaa kokonaisuudessaan Polar Mining Oy:lle (nyk. Dragon Mining Oy) 19.3.2008 toistaiseksi voimassa olevaksi myönnetyn ympäristöluvan nro 15/2008/2 lupamääräykset.
Toiminnan olennainen muuttaminen koskee rikastamon tuotannon nostamista noin 200 000 tonnista kultamalmia enintään 300 000 tonniin kultamalmia vuodessa, kultarikastushiekan johtamista koko nykyisen rikastushiekka-altaan alueelle mukaan lukien A-allas, rikastettavan malmilajin muutosta sekä murskausajan muutosta.
Aluehallintovirasto hyväksyy ympäristölupapäätöksen nro 15/2008/2 lupamääräyksen 3 mukaisen selvityksen. Selvityksen tulokset on otettu huomioon lupamääräyksissä (Asia 2).
Aluehallintovirasto hylkää asiassa esitetyt korvausvaatimukset.
Luvan saajan on noudatettava seuraavia lupamääräyksiä.
Lupamääräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi
1. Rikastushiekka-alueelle sijoitetun kaivannaisjätteen kanssa kosketuksiin joutuvat prosessi-, suoto- ja muut likaantuneet vedet on kerättävä ja ensisijaisesti palautettava rikastamon vesikiertoon.
Luonnonvedet tulee eristää prosessivesistä hakemussuunnitelman mukaisesti. Suotovesien talteenotto ja kierrätys tulee tehdä siten, että niiden pääsyä Kovero-ojaan ja sitä kautta Ekojokeen rajoitetaan ja hallitaan. Maanalaisen kaivoksen pumppaustehoa on säädeltävä vesikierrossa kiertävän vesimäärän tasoittamiseksi ja Horveloon johdettavien ylivuotovesien minimoimiseksi.
Eikan kaivon pumppaus on varustettava riippumattomalla ja riittävällä varajärjestelmällä, johon kuuluu varapumppu ja varavoimalähde siten, että ylivuotovaara Kovero-ojaan pystytään minimoimaan.
Rikastamon prosessivesikierron ylivuotovesiä saadaan johtaa Korvalamminojaan ja Kovero-ojaan runsasvetisinä aikoina hakemussuunnitelman mukaisten purkupisteiden kautta.
Prosessin ylivuotovedet tulee ensisijaisesti johtaa Horvelon kautta Korvalamminojaan ja toissijaisesti Kovero-ojan kautta Ekojokeen.
Hakemussuunnitelman ja suunnitelman liitteen (Asemapiirros 1:6000/A2, 23.4.2018, YL Täydennys liite 4_Horvelo) mukaiset vesien kierrätystä parantavat sekä prosessivesien ja luonnonvesien erottamiseksi tehtävät ojitukset, putkitukset ja muut suunnitelman mukaiset parannustoimenpiteet tulee olla valmiit hakemuksen mukaisesti 31.12.2020 mennessä.
Luvansaajan on laadittava lisäksi selvitys, joka sisältää:
- Arvioinnin niistä jatkotoimista, joita on tehtävä rikastamon vesienhallinnan saattamiseksi kokonaisuudessaan suljettuun vesikiertoon. Arvioinnin tulee sisältää tarkastelu lisätoimenpiteistä, joilla hulevedet ja luonnonvedet voidaan eristää tehokkaammin rikastushiekka-altaasta ja rikastamon vesienhallintajärjestelmistä.
- Arvioinnin parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisista keinoista, joilla rikastushiekka-altaasta suotautuvien suotovesien määrää voidaan edelleen vähentää.
- Arvioinnin parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisista keinoista vähentää edelleen nikkelin määrää vesistöön johdettavista jätevesistä.
- Riskinarvioinnin koskien rikastamon vesitaseen pitkän aikavälin hallintaa.
Selvityksen sisältämien arviointien perusteella on tehtävä suunnitelma käyttöönotettavista vesienhallinnan parantamisen sekä suoto- ja jätevesien vähentämisen tehostamiskeinoista toteuttamisaikatauluineen.
Selvitys edellä mainittuine arvioineen sekä suunnitelma käyttöönotettavista keinoista on toimitettava aluehallintovirastolle 31.12.2024 mennessä. Aluehallintovirasto voi selvityksen perusteella muuttaa lupaa.
22. Toimintaa ja sen vaikutuksia on tarkkailtava vuonna 2013 laaditun päivitetyn tarkkailuohjelman (KVVY kirjenumero 421/13) sekä hakijan esityksen Sastamalan Stormin rikastamon kuormitus- ja vesistötarkkailuohjelmaksi (hakemuksen täydennys, liite 5, 10.10.2018) mukaisesti tässä lupamääräyksessä määrätyllä tavalla muutettuna ja täydennettynä:
- Korvalammin mittakaivon (DRAGONVA/5) kautta juoksutettavan veden laatua tulee tarkkailla toistaiseksi.
- Päästötarkkailun parametreihin tulee lisätä kokonaisfosfori.
- Rikastushiekka-altaan sekä Horvelon alueen pohjavesivaikutuksia tulee tarkkailla Pirkanmaan ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla toistaiseksi.
- Evonlahteen Ekojoen ja Vahtiniemen syvänteen tarkkailupisteiden välille on lisättävä vesistövaikutusten tarkkailupiste vuodesta 2024 alkaen ja Evonlahden vedenlaatua on tarkkailtava Pirkanmaan ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla toistaiseksi.
- Korvausten arviointia varten edellytetyn Evonlahden erillisselvityksen sedimenttinäytteenoton tulosten perusteella Pirkanmaan ELY-keskus päättää tarvittaessa Evonlahden sedimenttien tarkkailun tihentämisestä ja tarkkailupisteiden lisäämisestä.
- Kuormitus- ja vesistötarkkailua on tihennettävä ylivirtaamakausilla virtaamahuippujen aikana Pirkanmaan ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla siten, että näytteenotto kuvaa edustavasti näiden jaksojen vedenlaatua.
26. Luvan saajan on laadittava tarkempi sulkemis- ja jälkihoitosuunnitelma tämän luvan mukaisen toiminnan lopettamisesta, tehtävistä jälkihoitotöistä ja sulkemiseen liittyvistä ympäristöriskeistä ja niiden huomioimisesta ja toimitettava se aluehallintoviraston hyväksyttäväksi viimeistään 12 kuukautta ennen toiminnan lopettamista. Sulkemissuunnitelman mukana tulee toimittaa päivitetty kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma. Sulkemissuunnitelmassa on esitettävä toiminnan lopettamisen vuoksi tarvittavat toimet, sisältäen esitykset kaivoksen ja läjitysalueiden jälkihoitotoimenpiteiksi, koko toiminta-alueen vesien johtamisen ja käsittelyn järjestämiseksi ja jälkitarkkailusuunnitelmaksi.
Suunnitelman tulee sisältää asiantuntijan laatima maisemointisuunnitelma, jonka perusteella kaivannaisjätealueiden käyttö, loppumuotoilu ja maisemointi toteutetaan. Suunnitelman on katettava kaikki sulkemis- ja jälkihoitotoimet.
Luvan saajan on suunniteltava ja aloitettava jätealueiden sulkeminen tuotantotoiminnan aikana sitä mukaa kuin alueet saavuttavat lopullisen kokonsa ja muotonsa.
Päivitetty rikastamon sulkemis- ja jälkihoitosuunnitelma, joka käsittää rikastamon nykyiset ja lupahakemuksen mukaiset toiminnot sekä vastaa muutoinkin kaivannaisjätelainsäädännön vaatimuksia, on toimitettava lupaviranomaiselle 31.12.2024 mennessä. Suunnitelmassa tulee esittää arvio rikastamon sulkemistoimenpiteistä ja niiden aikataulusta sillä tarkkuudella, kuin ne on siinä vaiheessa mahdollista esittää.
Kaivos- ja patoturvallisuuden osalta on noudatettava Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (patoturvallisuusviranomainen) antamia ohjeita ja määräyksiä.
Muilta osin Vesiluonnon puolesta ry:n ja sen asiakumppanien valituslupahakemus hylätään.
3. Oikeudenkäyntikulut
Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto velvoitetaan korvaamaan Vesiluonnon puolesta ry:n ja sen asiakumppanien oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 600 eurolla. Oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimus hylätään enemmälti.
Päätöksen oikaisu
Korkein hallinto-oikeus oikaisee lupamääräykseen 14 sisältyvän virheellisen viittauksen Kainuun ELY-keskuksen patoturvallisuusviranomaisena antaman lausunnon perusteella seuraavasti (muutos kursiivilla):
14. Tämän päätöksen toteuttamisen edellyttämien rakenteiden ympäristönsuojelurakenteita koskevat rakennus- ja laadunvalvontasuunnitelmat ja työselostukset sekä tiedot luvan saajan nimeämästä riippumattomasta laadunvalvojasta on toimitettava hyväksyttäväksi Pirkanmaan ELY-keskukselle ennen rakentamisen aloittamista. Ympäristönsuojelurakenteet voidaan ottaa käyttöön, kun Pirkanmaan ELY-keskus on riippumattoman laadunvalvojan yhteenvedon ja laadunvalvontakokeiden tulosten perusteella todennut tehtyjen rakenteiden täyttävän niille asetetut vaatimukset ja kun padot täyttävät lupamääräyksen 13 mukaiset patoturvallisuusviranomaisen vaatimukset.
Asian tausta
Aiemmat asiaa koskevat päätökset
(1) Länsi-Suomen ympäristölupavirasto oli 19.3.2008 antamallaan päätöksellä numero (15/2008/2) myöntänyt Polar Mining Oy:lle (28.10.2011 alkaen Dragon Mining Oy) toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan Vammalan rikastamon toimintaan, kultarikastushiekan sijoittamiseen rikastushiekka-altaaseen sekä ylivuotovesien johtamiseen poikkeustilanteissa Ekojokeen Korvalamminojan kautta. Lupa on koskenut hakemuksen mukaista toimintaa, jossa käsitellään vuosittain noin 200 000 tonnia kultamalmia.
(2) Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto oli 24.6.2014 antamallaan päätöksellä (numero 124/2014/1) myöntänyt Dragon Mining Oy:lle ympäristöluvan Vammalan rikastamon toiminnan olennaiseen muuttamiseen, joka on koskenut muun ohella rikastettavan malmimäärän nostamista noin 300 000 tonniin kultamalmia vuodessa, sekä tarkistanut kokonaisuudessaan 19.3.2008 toistaiseksi voimassa olevaksi myönnetyn ympäristöluvan lupamääräykset.
(3) Vaasan hallinto-oikeus oli 2.5.2016 antamallaan päätöksellä numero 16/0096/2 kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ja eräiltä osin tarkentavien määräysten antamiseksi.
(4) Korkein hallinto-oikeus oli 11.7.2017 antamallaan päätöksellä taltionumero 3508 hylännyt A:n ja B:n valituksen Vaasan hallinto-oikeuden 2.5.2016 antamasta päätöksestä sekä hylännyt hakemuksen lainvoiman saaneen Länsi-Suomen ympäristölupaviraston lupapäätöksen 15/2008/2 purkamisesta.
Muutoksenhaun kohteena olevat päätökset
(5) Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 12.3.2020 (numero 50/2020) myöntänyt Dragon Mining Oy:lle ympäristöluvan Vammalan rikastamon toiminnan olennaiseen muuttamiseen. Samalla aluehallintovirasto on tarkistanut kokonaisuudessaan Polar Mining Oy:lle (nykyisin Dragon Mining Oy) 19.3.2008 toistaiseksi voimassa olevaksi myönnetyn ympäristöluvan (numero 15/2008/2) lupamääräykset. Rikastamon tuotantoa nostetaan noin 200 000 tonnista kultamalmia noin 300 000 tonniin kultamalmia vuodessa, kultarikastushiekkaa johdetaan koko nykyisen rikastushiekka-altaan alueelle mukaan lukien A-allas, rikastettavaa malmilajia muutetaan sekä murskausaikaa muutetaan.
(6) Aluehallintovirasto on samalla hyväksynyt ympäristölupapäätöksen (numero 15/2008/2) lupamääräyksen 3 mukaisen selvityksen. Lupamääräys 3 on kuulunut seuraavasti: ”Luvan saajan on laadittava selvitys, aiheutuuko rikastushiekka-altaalta sulfaatti- ja nikkelikuormitusta Kovero-ojaan ja tarvittaessa laadittava teknis-taloudellinen ehdotus toimenpiteistä vuotojen tiivistämiseksi ja kuormituksen ehkäisemiseksi. Selvitys on toimitettava ympäristölupavirastoon viimeistään 1.6.2009 mennessä. Ympäristölupavirasto voi selvityksen johdosta antaa tarkentavia määräyksiä kuormituksen vähentämiseksi Kovero-ojaan.” Selvityksen tulokset on otettu huomioon toiminnan olennaista muuttamista koskevissa lupamääräyksissä.
(7) Aluehallintovirasto on hylännyt asiassa esitetyt korvausvaatimukset.
(8) Vaasan hallinto-oikeus on jättänyt sille tehdyt valitukset eräiltä osin tutkimatta. Hallinto-oikeus on Dragon Mining Oy:n vaatimuksesta muuttanut toiminta-aikoja koskevaa lupamääräystä 7. B:n ja A:n sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan piiri ry:n, Sastamalan ympäristöyhdistys ry:n ja Vesiluonnon puolesta ry:n vaatimuksista hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräyksiä 11 ja 22.
(9) Lupamääräykset 11 ja 22 kuuluvat hallinto-oikeuden muuttamina kokonaisuudessaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):
”11. Toiminnassa muodostuvien kaivannaisjätteiden jätehuollosta on huolehdittava hakemuksen mukaiselle toiminnalle laaditun kaivannaisjätesuunnitelman (Liite 1, Vammalan rikastamo -Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, Dragon Mining Oy 19.9.2019) mukaisesti. Luvan saajan on pidettävä laatimansa kaivannaisjätteiden jätehuoltosuunnitelma ajan tasalla. Suunnitelman on katettava kaikki alueella olevat ja muodostuvat kiviainekset ja kaivannaisjätteet. Tiedot on tallennettava siten, että loppusijoitettujen kaivannaisjätteiden ja kaivospiirin alueella hyödynnettyjen kiviainesten sijainti ja määrä on tiedossa toiminnan aikana ja sen loppumisen jälkeen.
Yhtiön on toimitettava kaivannaisjätealueen pintarakenteiden osalta päivitetty kaivannaisjätteiden jätehuoltosuunnitelma 31.12.2022 mennessä aluehallintovirastolle. Päivitetyn suunnitelman on sisällettävä ehdotus kaivannaisjätealueen vakuuden korottamiseksi. Aluehallintovirasto voi ehdotuksen saatuaan kasvattaa vakuuden määrää.
Jos kaivannaisjätteen määrä, laatu tai jätteen käsittelyn tai hyödyntämisen järjestelyt muuttuvat merkittävästi, on kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa muutettava. Lupaa on tällöin muutettava siten kuin ympäristönsuojelulain 114 §:n 4 momentissa säädetään.
22. Toimintaa ja sen vaikutuksia on tarkkailtava vuonna 2013 laaditun päivitetyn tarkkailuohjelman (KVVY kirjenumero 421/13) sekä hakijan esityksen Sastamalan Stormin rikastamon kuormitus- ja vesistötarkkailuohjelmaksi (hakemuksen täydennys, liite 5, 10.10.2018) mukaisesti tässä lupamääräyksessä määrätyllä tavalla muutettuna ja täydennettynä:
- Korvalammin mittakaivon (DRAGONVA/5) kautta juoksutettavan veden laatua tulee tarkkailla toistaiseksi.
- Päästötarkkailun parametreihin tulee lisätä kokonaisfosfori.
- Rikastushiekka-altaan pohjavesivaikutuksia tulee tarkkailla Pirkanmaan ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla toistaiseksi.”
(10) Hallinto-oikeus on hylännyt Vesiluonnon puolesta ry:n, Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan piiri ry:n ja Sastamalan ympäristöyhdistys ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Janne Marttila, Tanja Fagerhed, joka on myös esitellyt asian, Juha Väisänen ja Jenni Korpeinen.
Vaatimukset ja lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(11) A ja B ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan he ovat uudistaneet asiassa aiemmin esittämänsä vaatimukset. He ovat muun ohella vaatineet, että toiminnanharjoittaja on velvoitettava maksamaan A:lle sekä B:lle korvausta vesistön pilaantumisesta. Toiminnanharjoittaja on velvoitettava maksamaan A:lle korvauksena yhteensä 421 090 euroa lisättynä 5 prosentin vuotuisella korolla. Toiminnanharjoittaja on velvoitettava maksamaan B:lle korvauksena yhteensä 184 000 euroa.
(12) Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
(13) Sekä A:n että B:n kiinteistön edustan vesialue on pilaantunut alueella harjoitetun kaivostoiminnan ja rikastamotoiminnan vuoksi. Rikastamotoimintaa on jatkettu ja siitä on aiheutunut koko ajan lisääntyvää kuormitusta Rautaveden Evonlahteen siten, että vesialue on ollut jo pitkään käyttökelvoton. Pilaantumista ei ole kuitenkaan selvitetty millään tavalla kiinteistökohtaisesti.
(14) Rikastustoiminnan laajentaminen aiheuttaa lisääntyviä riskejä alueella, kuten pato-onnettomuuden vaaraa. Laajennettu toiminta on ilmeisesti johtanut myös siihen, että rikastushiekka-altailta on johdettu jatkuvasti jätevesiä Ekojokeen vastoin voimassa olevaa lupaa. Rikastushiekka-altaiden lisääntyvä käyttö aiheuttaa lisäpainetta padoissa, minkä vuoksi patojen ali ja läpi suotautuu haitta-ainepitoisia vesiä, jotka päätyvät Ekojokeen.
(15) Vesiluonnon puolesta ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan piiri ry, Sastamalan ympäristöyhdistys ry, A ja B yhdessä (jäljempänä myös yhdistykset asiakumppaneineen) ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Yhdistykset asiakumppaneineen ovat ensisijaisesti vaatineet aluehallintoviraston päätöksen kumoamista ja lupahakemuksen hylkäämistä valituksessa tarkemmin esitetyllä tavalla.
(16) Toissijaisesti yhdistykset asiakumppaneineen ovat vaatineet muun ohella lupapäätökseen muutoksia, jotka koskevat pintaveden ja pohjaveden määrän ja laadun sekä sedimenttien pilaantumisen selvittämistä, kaivannaisjätteiden ja jätealueiden pitkäaikaisvaikutusten selvittämistä, pohjaveden virtaussuuntien ja kallioruhjeiden sekä kaivojen pilaantumisen selvittämistä, ympäristönlaatunormien ylitysten kieltämistä sekä toiminnan tarkkailun lisäämistä.
(17) Yhdistykset asiakumppaneineen ovat vaatineet ennakkoratkaisun pyytämistä Euroopan unionin tuomioistuimelta, siltä osin kuin nyt on kyse, kysymyksistä, jotka liittyvät kaivannaisjätteen sijoittamiseen jätealueelle, kaivannaisjätteen pitkäaikaisvaikutusten selvittämiseen, suotovesiin ja sekoittumisvyöhykkeen määräämiseen.
(18) Yhdistykset asiakumppaneineen ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus järjestää asiassa katselmuksen.
(19) Yhdistykset asiakumppaneineen ovat lisäksi vaatineet, että lupaviranomainen velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut.
(20) Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
(21) Rikastamon kaivannaisjätteiden hallinta on vesipuitedirektiivin ja kaivannaisjätedirektiivin vastaista jätteiden laadun, määrän sekä käytettyjen kapselointiratkaisujen, kuten muovin ja suotavien rikastushiekkapatojen, kestoiän vuoksi. Kaivannaisjätealue on jo hallitsemattomassa tilassa ja pilaa laittomasti pinta- ja pohjavesiä.
(22) Vesistöhaittaa on jo aiheutunut. Haitta vaikuttaa pitkälle vesistön kemialliseen tilaan. On myös syytä olettaa, että sedimenttien tila ja pohjaeliöstön ekologinen tila on heikentynyt haitta-aineiden ja vesistön pohjalla virranneen suolan vuoksi. Arviot toiminnan haittojen vähäisyydestä johtuvat puutteellisista tarkkailuista. Vammalan rikastamon haitat ovat ilmeisiä ja erittäin todennäköisiä verrattuina muihin kaivoksiin.
(23) Hapan kaivosvuoto on sulfidimineraalien yhteydessä ilmeinen ongelma, joka olisi tullut ottaa huomioon luvan myöntämisessä. Alueen jälkihuollon kustannukset ovat kestämättömät jo pelkästään rikkihapon neutralointiin tarvittava kalkkireagenssi huomioon ottaen. Kaivannaisjätejärjestely ei ole pitkäaikaisesti kestävä. Kaivannaisjätteet on hyötykäytettävä tai stabiloitava pysyvästi louhokseen, jos se on taloudellisesti mahdollista.
(24) Myönnetyllä lupapäätöksellä sallitaan jälkikäteisesti noin yhden miljoonan tonnin rikastushiekan läjitys, jota on toteutettu noin kymmenen vuoden ajan ELY-keskuksen lausuntojen perusteella ilman ympäristölupaa.
(25) Sekoittumisvyöhykettä ei ole haettu eikä myönnetty, mutta Korvalamminojaan ja siten Ekojokeen on myönnetty kymmeniä kertoja ympäristönlaatunormeja ja ekologisesti kestäviä tasoja korkeampia haitta-aineiden pitoisuuksia. Rikastamolta aiotaan laskea esimerkiksi suhteessa nikkelin laatunormiin pitoisuudeltaan noin satakertaista jätevettä. Myös jätevesien sulfaatti- ja suolapitoisuudet ovat kestävään tasoon nähden ainakin satakertaisia. Päästöissä on merkittäviä määriä luvittamattomia luvanvaraisia aineita. Toiminta aiheuttaa merkittävää ympäristön pilaantumista Ekojoessa ja Rautavedessä sekä maaperän ja pohjaveden pilaantumista lähemmillä alueilla.
(26) Luvassa jätevedenkäsittelyksi on hyväksytty jätevesien sekoittaminen ja laimentaminen sekä johtaminen romahtaneeseen kaivoskuiluun Horveloon. Tämä tarkoittaa tietoista pohjaveden pilaamista.
(27) Vuonna 2012 ELY-keskus esitti YVA-lausunnossa jätealueiden täyttyvän vuonna 2019, jonka jälkeen läjitys tapahtuu riskialueella. Kaivoksen jätteillä ei ole asianmukaista sijoituspaikkaa, joten toimintaa ei voida jatkaa. Toiminta vaarantaisi patoturvallisuuden ja pato-onnettomuuteen liittyy merkittävä ympäristön pilaantuminen vaarallisiksi luokitelluilla kaivannaisjätteillä. Alueella on ollut merkittävä pato-onnettomuus jo vuonna 2003, jonka aiheuttamia sedimenttivahinkoja ei ole korjattu. Jos toiminnan jatkaminen sallitaan, patojen korotustasot on määrättävä kestävälle tasolle perustuen asiantuntijalausuntoihin ja julkisiin kuulemisiin.
(28) Kaivannaisjätteiden pitkäaikaisia vaikutuksia ei ole selvitetty eikä käsitelty.
(29) Alueella esiintyy laajalti pintaveden pilaantumista ja happamia suotovesiä. Pohjaveden on havaittu pilaantuneen ja pohjaveden pilaantuminen on ulottunut jo pitkään naapurien kaivoon. Luvan mukaan kaivosalueella on suuri määrä ei-pysyvää, happoa muodostavaa raskasmetalli- ja arseenipitoista jätettä. Kaikki kaivannaisjätteet alueella voivat olla vaarallisia jätteitä.
(30) Yhdistykset asiakumppaneineen ovat toimittaneet lisäselvityksiä.
(31) Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut lausunnon. Lausunnon mukaan viranomaiskäsittelyissä Vammalan rikastamon rikastushiekan on todettu olevan tavanomaista jätettä (muun muassa lupamääräys 10) ja rikastushiekka-alue luokitellaan kaivannaisjäteasetuksen mukaan muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi. Rikastushiekka ei siten ole vaarallista jätettä. Toiminnassa syntyvien varsinaisten vaarallisten jätteiden käsittelystä on annettu lupamääräys 16.
(32) ELY-keskus pitää lupamääräyksiä riittävinä nikkelipäästöjen vähentämisen kannalta. Rikastushiekka-alueelle on sijoitettu huomattava määrä aikaisemmasta toiminnasta syntynyttä nikkelirikastushiekkaa, ja edelleen jatkuva nikkelikuormitus on peräisin tästä rikastushiekasta. Vuodesta 1994 lähtien rikastushiekka-alueelle on sijoitettu kultarikastushiekkaa, joka peittää koko ajan vahvempana kerroksena nikkelirikastushiekkaa. Kasvava kultarikastushiekkakerros eristää koko ajan paremmin nikkelirikastushiekkaa siten, että se saa vähemmän haponmuodostuksen tarvitsemaa happea.
(33) Lupapäätöksessä määrätyt ja jo aiemmin yhtiön tekemät parannukset vesienkäsittelyyn ovat myös vähentäneet nikkelikuormitusta alapuoliseen vesistöön. Alueen aiheuttamassa nikkelikuormituksessa onkin havaittavissa selkeä aleneva trendi. Alueen maa- ja kallioperässä esiintyy tavanomaista enemmän nikkeliä, mistä syystä alueen maaperän, pohjaveden ja myös pintavesien nikkelin taustapitoisuus on korkeampi kuin esimerkiksi muualla Pirkanmaalla.
(34) ELY-keskus pitää annettuja lupamääräyksiä riittävän kattavina kaivannaisjätealueen päästöjen kannalta sekä sulkemisen jälkeisten pitkäaikaisvaikutusten kannalta. Lupahakemuksessa on esitetty yleispiirteisesti rikastushiekka-alueen sulkemisen edellyttämät pintarakenteet ja vesien johtamisjärjestelyt. Jätealueen jälkihoitoa varmistava vakuus on pyritty asettamaan siten, että se turvaa alueen sulkemisen asianmukaisesti. Yksityiskohtainen sulkemissuunnitelma on määrätty jätettäväksi aluehallintoviraston hyväksyttäväksi viimeistään 12 kuukautta ennen toiminnan lopettamista. Vedenlaatu- ja sedimenttitarkkailu on lupamääräyksen 23 mukaan muutettavissa ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla. Rikastamon vaikutustarkkailua on jo aiemminkin tehostettu, jos tähän on katsottu olevan esimerkiksi tarkkailutulosten tai uusien säädösten perusteella tarvetta. ELY-keskus pitää tarkoituksenmukaisena, että valvontaviranomaisella on mahdollisuus muuttaa tarkkailua tarpeen muuttuessa.
(35) Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon, jossa se on viitannut ELY-keskuksen lausuntoon ja todennut, ettei hallinto-oikeuden päätöstä ole valitusten perusteella syytä muuttaa.
(36) Pohjois-Savon ELY-keskuksen kalatalousviranomainen on antanut lausunnon, jonka mukaan Dragon Mining Oy:n Vammalan rikastamon vaikutusta alueen kalastoon on tarkkailtu vuonna 2008 uusitun tarkkailuohjelman mukaisesti sähkö- ja verkkokoekalastuksilla. Tarkkailu päättyi 2020. Tarkkailun avulla on saatu tärkeää tietoa erityisesti Ekojoen kalastosta ja rikastamon vaikutuksista kalastoon. Tarkkailu on tuottanut tietoa myös Evonlahden kalataloudellisesta tilanteesta. Kalatalousyksikkö katsoo, että kalataloustarkkailu olisi edelleen tarpeellinen ja se täydentäisi vesistötarkkailua.
(37) Kalatalousmaksu on edelleen perusteltu kalastolle ja kalastukselle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi. Aluehallintoviraston määräämä maksu oli 900 euroa vuonna 2022. Pohjois-Savon ELY-keskukselle maksettavan kalatalousmaksun määrää on syytä korottaa. Viime vuosina maksua on käytetty kalaistutuksiin ja Ekojoen alaosan ja Evonlahden runsaan vesikasvillisuuden vähentämiseen. Maksua tulee voida käyttää haitta-alueella hoitotoimien suunnitteluun, kalaistutuksiin, kalataloudellisiin kunnostuksiin sekä hoidon tuloksellisuuden seurantaan.
(38) Kainuun ELY-keskuksen patoturvallisuusviranomainen on antanut lausunnon. Lausunnossa on todettu, että patoturvallisuutta koskevista lupamääräyksistä 13 ja 14 ei ole valitettu. Lupamääräyksessä 14 todennäköisesti viitataan väärään lupamääräykseen, sillä tarkoitus lienee ollut viitata määräykseen 13, jossa patoturvallisuuslain mukaiset määräykset esitetään. Tämä tulisi korjata päätökseen.
(39) Vaikka kaivoksen toiminnalla ei ole ollut aikaisemmin ympäristöluvassa varsinaisia määräyksiä patoturvallisuudesta, toiminnassa on noudatettava patoturvallisuuslakia (494/2009). Padon omistaja on toiminut patoturvallisuuslain ja lupamääräyksen 13 mukaisesti tehdessään rikastushiekka-altaan korotustöitä. Lupamääräyksessä 14 on määrätty ympäristönsuojeluviranomaisen hyväksynnästä rakenteille ja riippumattoman laadunvalvonnan käyttämisestä rakentamisessa. Riippumatonta laadunvalvontaa on jo käytetty viime vuosina patojen korotustöissä, vaikkei lupa olekaan vielä lainvoimainen. Luvassa annetut määräykset lisäävät entisestään patoturvallisuutta ja niissä korostuu, että rakentamisen tulee tapahtua laadukkaasti ja hyväksyttyjen suunnitelmien mukaisesti. Lupamääräykset eivät kuitenkaan merkitsevästi muuta kaivoksen toimintaa nykyisestä padon korotustöissä.
(40) Vammalan rikastamon rikastushiekka-alue on luokiteltu kaivannaisjäteasetuksen mukaan muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi ja jäteasetuksen mukaan tavanomaisen jätteen jätealueeksi toisin kuin Kittilän kultakaivoksella, jossa rikastushiekka- ja vesialtaat ovat suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavia jätealueita ja rikastushiekat (NP- ja CIL-rikastushiekka) on luokiteltu vaaralliseksi jätteeksi.
(41) Sastamalan ympäristönsuojelu- ja terveydensuojeluviranomainen on antanut lausunnon, jossa se viittaa asiassa aiemmin toteamaansa.
(42) Dragon Mining Oy on antanut vastineen, jossa se on vaatinut valitusten hylkäämistä.
(43) A ja B ovat antaneet vastaselityksen, jossa on muun ohella vaadittu, että vesistönäytteitä tulee ottaa Evonlahden puolelta.
(44) Yhdistykset asiakumppaneineen ovat antaneet vastaselityksen.
(45) A ja B ovat toimittaneet useita lisäselvityksiä.
(46) Muutoksenhakijoiden vastaselitykset on toimitettu Dragon Mining Oy:lle tiedoksi.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(47) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Vesiluonnon puolesta ry:n ja sen asiakumppanien valituksen johdosta ratkaistavana, onko Vammalan rikastamon toiminnan olennaiselle muuttamiselle ollut edellytykset myöntää ympäristölupa aluehallintoviraston myöntämällä ja hallinto-oikeuden muuttamalla tavalla. Kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa on erityisesti rikastamon toiminnan pinta- ja pohjavesivaikutuksista ja niiden merkityksestä ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiin.
(48) A:n ja B:n valituksesta asiassa on ratkaistavana, ovatko aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset olleet lainmukaisia siltä osin kuin A:n ja B:n korvausvaatimukset vesistön pilaantumisen johdosta on hylätty.
Käsittelyratkaisut
Ennakkoratkaisun pyytäminen Euroopan unionin tuomioistuimelta
(49) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.
(50) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.
(51) Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen. Tätä koskeva vaatimus on siten hylättävä.
Katselmusvaatimus
(52) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 48 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi järjestää asian selvittämiseksi katselmuksen. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Vesiluonnon puolesta ry asiakumppaneineen on pyytänyt katselmuksen järjestämistä, sekä asiakirjoista saatava selvitys ja hallinto-oikeuden asiassa jo järjestämä katselmus, katselmuksen järjestäminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen. Vaatimus on siten hylättävä.
Pääasia
Asian arvioinnin lähtökohdat
(53) Toiminnanharjoittajalle on 19.3.2008 myönnetty ympäristölupa rikastamolle, jonka tuotantomäärä on noin 200 000 tonnia kultamalmia vuodessa. Ympäristölupa on lainvoimainen. Kyseisestä lupapäätöksestä ja sen perusteluista ilmenee, että rikastamon jätevesien hallinta perustuu pääosin suljettuun vesikiertoon siten, että alueen ulkopuoliset vedet eivät hulevesipumppaamon vesiä lukuun ottamatta pääse rikastushiekka-altaaseen. Lupamääräyksessä 1 on sallittu ainoastaan poikkeuksellisesti vesikierron ylivuotovesien johtaminen Korvalammin ja Korvalamminojan kautta vesistöön. Aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan juoksutuksia tapahtuu melko harvoin ja lähinnä tulvatilanteissa. Vuoden 2008 ympäristölupapäätöksessä jätevesikuormitukselle ei määrätty päästöraja-arvoja, kun luvan perustelujen mukaan lähtökohtana on ollut se, että kyse on poikkeuksellisista ylivuotovesistä.
(54) Toiminnanharjoittaja haki 18.5.2011 ympäristöluvan muutosta toiminnan olennaiseen muuttamiseen muun muassa rikastamon tuotannon nostamiseksi noin 200 000 tonnista noin 300 000 tonniin kultamalmia vuodessa. Aluehallintovirasto myönsi 24.6.2014 haetun luvan.
(55) Vaasan hallinto-oikeus kumosi ja palautti päätöksellään 2.5.2016 asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus kiinnitti päätöksessään huomiota muun ohella erityisesti Kovero-ojaan ja Korvalamminojaan juoksutettaviin jätevesiin ja siihen, ettei luvassa tältä osin ollut määrätty parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisista jätevesien purkupaikoista, joissa päästön määrä olisi luotettavasti mitattavissa. Hallinto-oikeus kiinnitti huomiota myös suotovesien hallintaan ja siihen, ettei lupahakemuksessa esitetty selvitystä parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan perustuvasta jätevesien keräily- ja käsittelyjärjestelmästä. Hallinto-oikeuden mukaan jälkikäteisesti ei voitu esittää suunnitelmaa prosessivesien kierrätyksen tehostamiseksi, kun toiminnasta aiheutui jo varsin merkittävää vesistöön kohdistuvaa kuormitusta.
(56) Toiminnanharjoittaja on hallinto-oikeuden edellä mainitun päätöksen antamisen jälkeen harjoittanut rikastamotoimintaa kumotun lupapäätöksen mukaisella tuotantomäärällä noin 300 000 tonnia vuodessa. Pirkanmaan ELY-keskus on valvontaviranomaisena arvioinut, että tuotannon laajentaminen ei juurikaan lisää toiminnan päästöjä.
(57) Aluehallintovirasto on nyt kyseessä olevalla päätöksellään 12.3.2020 myöntänyt ympäristöluvan toiminnan olennaiselle muuttamiselle ja muun muassa tuotantomäärän kasvattamiselle noin 300 000 tonniin vuodessa. Toiminnan aiheuttamalle jätevesikuormitukselle on luvassa määrätty vuosittaiset päästöraja-arvot, joita ei ole lainkaan sisältynyt aiempaan ympäristölupaan.
Toiminnan pinta- ja pohjavesivaikutukset
Sovellettavat oikeusohjeet
(58) Ympäristönsuojelulain (423/2015) 5 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaan ympäristönsuojelulaissa tarkoitetaan päästöllä ihmisen toiminnasta aiheutuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä, johtamista tai jättämistä yhdestä tai useammasta kohdasta suoraan tai epäsuorasti ilmaan, veteen tai maaperään ja ympäristön pilaantumisella sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa: a) terveyshaittaa; b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille; c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista; d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.
(59) Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).
(60) Ympäristönsuojelulain 7 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on järjestettävä toimintansa niin, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä ennakolta. Jos pilaantumista ei voida kokonaan ehkäistä, se on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi. Toiminnanharjoittajan on rajoitettava toimintansa päästöt ympäristöön ja viemäriverkostoon mahdollisimman vähäisiksi.
(61) Ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentin mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että: 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua; 2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).
(62) Ympäristönsuojelulain 20 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että: 1) menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate); 2) noudatetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisia ja kustannustehokkaita eri toimien yhdistelmiä (ympäristön kannalta parhaan käytännön periaate).
(63) Ympäristönsuojelulain 29 §:n 1 momentin (423/2015) mukaan ympäristöluvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun toiminnan olennaiseen muuttamiseen on oltava lupa.
(64) Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista.
(65) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää kyseisen lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Saman pykälän 4 momentin mukaan toiminnan olennaista muuttamista koskeva lupahakemus on ratkaistava siten, että harkinta kattaa ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa.
(66) Ympäristönsuojelulain 49 §:n 1‒5 kohdan mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.
(67) Ympäristönsuojelulain 52 §:ssä säädetään ympäristöluvassa annettavista tarpeellisista määräyksistä.
(68) Ympäristönsuojelulain 53 §:ssä säädetään seikoista, jotka on otettava huomioon arvioitaessa parhaan käyttökelpoisen tekniikan sisältöä.
(69) Ympäristönsuojelulain 54 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa voidaan määrätä, että toiminnanharjoittajan on tehtävä erityinen selvitys toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen tai sen vaaran selvittämiseksi, jos lupaharkintaa varten ei ole voitu toimittaa yksityiskohtaisia tietoja päästöistä, jätteistä tai toiminnan vaikutuksista.
(70) Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätteistä ja jätehuollosta jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamiseksi.
(71) Ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan tarkkailusta sekä toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Saman pykälän 2 momentin mukaan tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten tiheydestä. Luvassa on myös määrättävä siitä, miten seurannan ja tarkkailun tulokset arvioidaan ja miten tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle.
(72) Ympäristönsuojelulain 90 §:n mukaan lupaviranomainen voi täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa 54 §:n nojalla saadun erityisen selvityksen perusteella.
(73) Ympäristönsuojelulain 113 §:n 1 momentin mukaan kaivannaistoimintaa koskevassa ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset kaivannaisjätteestä sekä toimintaa koskevasta kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.
(74) Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 7 b ja 13 e mukaan luvanvaraisia toimintoja ovat malmin tai mineraalin rikastamo ja kaivannaisjätteen jätealue.
(75) Kaivannaisjätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (190/2013, kaivannaisjäteasetus) 7 §:ssä säädetään seikoista, jotka on otettava huomioon kaivannaisjätealueen perustamisessa ja hoitamisessa. Pykälän 2 kohdan mukaan jätealueesta ei saa aiheutua pitkänkään ajan kuluessa ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ottaen huomioon syntyvä suotovesi ja muu jätevesi sekä eroosio.
Oikeudellinen arviointi
(76) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että toiminnanharjoittaja on Vaasan hallinto-oikeuden palautuspäätöksen 2.5.2016 jälkeen esittänyt lupahakemuksessaan useita rikastamoalueen vesienhallintaa ja jätevesien käsittelyä ja johtamista parantavia toimenpiteitä, joilla vähennetään jätevesien juoksutustarvetta vesistöön ja tehostetaan suotoveden takaisinpumppausta. Tällaisina keinoina on esitetty muun ohella, että rikastushiekka-altaan itä- ja eteläpuoleiset suotovedet kerätään Miljoonaojaan, josta ne johdetaan niin sanotun Eikan kaivon kautta takaisin rikastushiekka-altaaseen. Altaan koillispuolelle on rakennettu suotovesiojat, jotka johdetaan jälkiselkeytysaltaaseen ja edelleen rikastamon vesikiertoon. Vuonna 2016 asennetulla invertterillä vanhan kaivoksen porakaivopumppuun on vähennetty tuoreen lisäveden pumppausta maanalaisesta kaivoksesta. Puhtaat luonnonvedet pyritään eristämään rikastamon vesikierrosta Miljoonaojan eteläpuolelle sekä rikastushiekka-altaan koillispuolelle rakennetuilla uusilla ojilla ja johtamalla maantievedet pelto-ojaan. Korvalamminoja on eristetty rikastamon vesikierrosta, ja vanhasta kaivoskuilusta (Horvelo) on rakennettu suora ojalinja Korvalamminojaan. Korvalammin alueen luonnonvedet pyritään eriyttämään rikastamon vesikierrosta muun muassa siten, ettei Horveloon pääse luonnonvesiä. Uusi mittakaivo Horvelosta Korvalamminojaan on valmistunut vuonna 2021.
(77) Hakemuksen mukaan esitettyjen vesikierron sekä suotovesien käsittely- ja keräilyjärjestelmän parannustoimenpiteiden ansiosta ulkopuolisten, vesikiertoon tulevien puhtaiden vesien määrä vähenee jatkossa noin 30 prosenttia eli arviolta 300 000 m3 vuodessa.
(78) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esitetyillä tehostamistoimilla ei kuitenkaan päästä täysin suljettuun vesikiertoon. Lupahakemuksessa on esitetty jätevesien purkupaikoiksi Korvalamminoja, joka on pääasiallinen purkupaikka, sekä Kovero-oja, jota käytetään purkupaikkana toiminnan häiriö- ja muissa poikkeustilanteissa. Saadun selvityksen perusteella purkupaikoille on asennettu mittapadot, joilla tarkkaillaan ylivuotovesiä.
(79) Aluehallintoviraston lupapäätöksen mukaan luvansaajan tulee noudattaa KVVY Tutkimus Oy:n 12.5.2013 laatimaa tarkkailuohjelmaa sekä kuormitustarkkailun osalta 10.10.2018 päivitettyä tarkkailuohjelmaa. Kuormitustarkkailua tehdään Kovero-ojan ja Korvalamminojan mittapadoilla. Näytteet otetaan kuukausittain ja nikkelin liukoisten pitoisuuksien mittaus neljä kertaa vuodessa. Vesistövaikutusten tarkkailua tehdään Ekojoen alajuoksulla kuukausittain ympäristönlaatunormipitoisuuksien (nikkeli, kadmium, lyijy) seuraamiseksi. Näytteitä otetaan Ekojoesta yhdeltä rikastamoalueen yläpuoliselta ja kahdelta alapuoliselta havaintopaikalta neljä kertaa vuodessa. Vahtiniemen syvänteestä otetaan vesinäytteenotto kolme kertaa vuodessa, ja Rautaveden syvänteestä näytteet otetaan kuusi kertaa vuodessa.
(80) Tarkkailutulosten perusteella rikastamotoiminnasta aiheutuva vesistökuormitus painottuu voimakkaasti ylivirtaamakausiin. Toiminnasta aiheutuvien jätevesien keskeisimmät kuormitustekijät ovat nikkeli ja sulfaatti. Ekojoen veden laadussa on todettu rikastamon valumavesien vaikutuksia etenkin veden elektrolyytti- ja nikkelipitoisuuksien kohoamisena Korvalamminojan ja Kovero-ojan yhtymäkohdissa, mutta nikkelin ympäristönlaatunormiraja ei kuitenkaan ole tarkkailutietojen perusteella ylittynyt Ekojoen alajuoksulla.
(81) Pirkanmaan ELY-keskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan lupapäätöksessä määrätyt ja yhtiön tekemät parannukset vesienkäsittelyyn ovat vähentäneet nikkelikuormitusta alapuoliseen vesistöön.
(82) Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitosuunnitelman vuosille 2016–2021 mukaan Ekojoen kemiallinen tila on hyvää huonompi. Vesienhoitosuunnitelmaan sisältyvän asiantuntija-arvion mukaan pääasiallinen kemiallista tilaa heikentävä aine on nikkeli, joka on peräisin kaivostoiminnasta. Pirkanmaan vesienhoidon toimenpideohjelman vuosille 2016–2021 mukaan Ekojoen kemiallisen tilan pääasiallinen heikentävä aine on nikkeli. Pääasiallinen syy raja-arvon ylitykseen on toimenpideohjelman mukaan Vammalan rikastamon rikastushiekka-alueen nikkelipitoiset suotovedet. Pirkanmaan vesienhoidon toimenpideohjelman vuosille 2022–2027 mukaan Ekojoen ekologinen tila on välttävä. Toimenpideohjelman mukaan Vammalan rikastamon nikkeli- ja sulfaattipitoiset jätevedet kuormittavat Ekojokea, mutta biosaatavan nikkelin ympäristönlaatunormi ei kuitenkaan joessa ylity.
(83) Tarkkailuohjelmaan kuuluvan sedimenttien haitta-ainetarkkailun (KVVY Tutkimus Oy 2021, raportti nro 566/21) perusteella Ekojoessa eniten koholla olleet metallipitoisuudet mitattiin vuonna 2021 aiempaan tapaan nikkelistä. Nikkelipitoisuus oli edelleen melko suuri Ekojoen sedimentissä, jonka läjityskelpoisuus on tasolla 2 (pääsääntöisesti läjityskelvoton). Nikkelipitoisuus 0–2 cm:n sedimentissä on laskenut hieman, mutta syvemmässä sedimentissä nikkelin määrä on edelleen hyvin korkea. Raportin mukaan normalisoituja arvoja verrataan ruoppausmassojen läjityskelpoisuuksille merialueelle kehitettyihin haitta-ainetasoihin 1 ja 2. Sedimentti katsotaan haitattomaksi, jos pitoisuudet jäävät ruoppaus- ja läjitysohjeen tasolle 1. Tällaiset lietteet kelpaavat sellaisenaan esimerkiksi vesistöön läjitettäviksi ja ovat meriympäristölle haitattomia. Tasoa 2 vastaava sedimentti on voimakkaasti likaantunutta tai pilaantunutta ja vaatii läjitystoiminnassa erilliskäsittelyitä.
(84) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanottuun nähden hallinto-oikeuden tavoin, että toiminnanharjoittaja on sinänsä tehnyt rikastamon haitallisista vesistövaikutuksista ja niiden ehkäisemisestä selvitykset, jotka hallinto-oikeuden vuonna 2016 antamassa palautuspäätöksessä on edellytetty. Lisäksi hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään tehnyt lupamääräykseen 11 kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman päivittämistä koskevan lisäyksen ja lupamääräykseen 22 pohjavesien tarkkailua koskevan lisäyksen, joita korkein hallinto-oikeus pitää asiassa saatu selvitys huomioon ottaen perusteltuina ja tarpeellisina täydennyksinä haitallisten vesistö- ja pohjavesivaikutusten ehkäisemiseksi.
(85) Vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen (1022/2006) 2 §:n mukaan ojaan ei sovelleta asetuksen 6 §:ssä tarkoitettua ympäristönlaatunormia, minkä vuoksi päästöjä Korvalamminojaan ja Kovero-ojaan ei voida tarkastella asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaisesti. Ympäristönlaatunormia sovelletaan Ekojokeen, jonka osalta toiminnan säännöllisessä tarkkailussa ei ole ilmennyt laatunormien ylityksiä. Näin ollen tarvetta asetuksen 6 b §:n mukaiselle sekoittumisvyöhykkeen hakemiselle ja määräämiselle ei ole ollut tarkkailutulosten perusteella.
(86) Korkein hallinto-oikeus kuitenkin korostaa, että Vammalan rikastamon toiminnan vuoden 2008 ympäristölupa, joka on tämän päätöksen antamispäivään asti ollut rikastamotoiminnan harjoittamisessa noudatettava lainvoimainen lupa, on myönnetty siten, että toiminta perustuu pääasiallisesti suljettuun vesikiertoon. Tästä huolimatta rikastamotoiminnasta on sen toiminnan aikana johdettu toistuvasti ympäristöön päästöjä muutoinkin kuin vain ympäristönsuojelulain tarkoittamissa poikkeuksellisissa tilanteissa. Päästöt ovat näkyneet metalli- ja sulfaattikuormituksena vastaanottavissa vesistöissä. Haettaessa näissä oloissa ympäristölupaa toiminnan olennaiseen muuttamiseen siten, että tuotantomäärä kasvaa huomattavasti vuonna 2008 myönnettyyn lupaan nähden, on lähtökohtana pidettävä sitä, että toiminnassa kyetään tosiasiallisesti noudattamaan pääasiallisesti suljettua vesikiertoa. Toiminnanharjoittaja on hakemuksessaan esittänyt, että rikastamon vesikiertoa pyritään muuttamaan mahdollisimman suljetuksi eristämällä alueen ulkopuolelta tulevia vesiä rikastamon vesikierrosta.
(87) Rikastamotoiminnassa ei edellä kohdassa (76) kuvatuista tehostamistoimenpiteistä huolimatta ole toistaiseksi päästy pääasiallisesti suljettuun vesikiertoon. Saadun selvityksen perusteella jätevesiä puretaan edelleen vesistöön runsasvetisinä aikoina Korvalamminojan ja poikkeustilanteissa myös Kovero-ojan mittapadoilta. Aluehallintoviraston myöntämän, toiminnan olennaista muuttamista koskevan lupapäätöksen perusteella kyse ei ole ympäristönsuojelulain 123 §:ssä tarkoitetuista poikkeuksellisista jätevesien ylijuoksutuksista, vaan jätevesien johtamisesta vesistöön Korvalamminojan ja ajoittain myös Kovero-ojan purkupaikoilta runsasvetisinä aikoina. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kun aiemmin lähinnä poikkeuksellisiin tilanteisiin tarkoitetut ylijuoksutuspaikat on nyt myönnetyssä lupapäätöksessä muutettu säännönmukaisemmiksi jätevesien purkupaikoiksi, tämä asettaa vaatimuksia myös jätevesien tehokkaammalle käsittelylle.
(88) Tämän vuoksi ja ympäristönsuojelulain 20 §:n mukainen varovaisuusperiaate huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus on edellyttänyt ratkaisuosasta tarkemmin ilmenevällä tavalla, että tuotantomäärä tulee rajoittaa enintään 300 000 tonniin vuodessa ja että luvansaajan on selvitettävä ja esitettävä vesienhallinnan tehostamiseksi toimia, joita on edelleen tehtävissä vesikierron saattamiseksi pääosin suljetuksi. Korkein hallinto-oikeus on samasta syystä edellyttänyt, että luvansaaja selvittää parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisia keinoja rikastushiekka-altaan suotovesien vähentämiseksi. Tätä koskevassa arvioinnissa voidaan tarkastella muun ohella mahdollisuuksia muuttaa rikastushiekka-altaan patojen rakenteita vähemmän suotaviksi sekä selvittää mahdollisuuksia uuden rikastushiekka-altaan rakentamiseksi ja käyttöönottamiseksi. Selvityksen sisältämien arviointien perusteella luvansaajan on tehtävä suunnitelma käyttöönotettavista vesienhallinnan parantamisen sekä suoto- ja jätevesien vähentämisen tehostamiskeinoista toteuttamisaikatauluineen.
(89) Saadun selvityksen perusteella toiminnan vesistökuormitus painottuu voimakkaasti ylivirtaamatilanteisiin siitäkin huolimatta, että samalla jätevesipäästöt laimenevat. Korkein hallinto-oikeus on tämän vuoksi lisännyt lupapäätökseen kuormitus- ja vesistötarkkailua koskevan vaatimuksen lisänäytteenotoista ylivirtaamakausien aikana. Virtaamahuiput ylivirtaamatilanteissa voivat olla määrällisesti suuria ja ajallisesti nopeita, eikä niitä siten ole välttämättä havaittavissa nykyisen normaalin säännöllisen tarkkailun yhteydessä.
(90) Saadun selvityksen perusteella vesistöihin aiheutuu nikkelikuormitusta erityisesti vanhasta nikkelirikastushiekasta, joka on käytössä olevan rikastushiekka-altaan pohjalla ja jota suotautuu altaan pohjan ja patojen läpi ympäristöön. Vanha nikkelirikastushiekka ilmeisesti hapettuu ja liukenee hapettumisen myötä.
(91) Aluehallintoviraston myöntämässä luvassa nikkelin päästöraja-arvoksi on määrätty 180 kg vuodessa. Vuosina 2017–2022 Vammalan rikastamon nikkelin kokonaiskuormitus on vaihdellut välillä 93–255 kg vuodessa, joten kuormituksessa on ollut edelleen suurta vuosittaista vaihtelua. Luvassa ei ole määrätty erityisistä keinoista nikkelikuormituksen vähentämiseksi. Saadun selvityksen perusteella toiminnanharjoittaja selvittää nikkelipäästön pienentämismahdollisuuksia esimerkiksi kalkkikiven läpi tapahtuvalla suodattamisella. Toiminnanharjoittaja tekee asiaa koskevia pilot-kokeita sitten, kun on saatu tuloksia aiemmin tehtyjen toimenpiteiden toimivuudesta. Kun otetaan huomioon, että toiminnassa ei olla päästy hakemuksessa esitettyyn suljettuun vesikiertoon, jätevesiä on jatkossakin tarkoitus purkaa ympäristöön runsasvetisinä aikoina ja nikkelikuormitus on edelleen vastaanottavan vesistön kemiallista tilaa heikentävä keskeinen tekijä, korkein hallinto-oikeus katsoo, että luvansaajan on selvitettävä edelleen parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisia tehokkaampia keinoja nikkelikuormituksen vähentämiseksi. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus on lisännyt asiaa koskevan selvitysvelvoitteen lupamääräykseen 1. Aluehallintovirasto voi esitetyn selvityksen perusteella muuttaa lupaa.
(92) Muutoksenhakijat ovat tuoneet esille, ettei Rautaveden Evonlahden tilaa ei ole riittävästi tutkittu eikä se sisälly toiminnan säännöllisen tarkkailun piiriin. Evonlahti on matala suistomainen vesialue, jossa veden virtaus todennäköisesti hidastuu merkittävästi ja tapahtuu akkumuloitumista. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Evonlahdessa ei ole vesistötarkkailupistettä, jonka perusteella Evonlahden tilasta ja sen kehityksestä olisi seurantatietoa. Säännöllistä tarkkailua tehdään Ekojoen alajuoksun lisäksi Vahtiniemen edustan syvänteestä, joka sijaitsee noin 1,5 kilometrin etäisyydellä Ekojoen suualueesta, ja Rautaveden pääsyvänteestä, jonka etäisyys joen suualueesta on yli kaksi kilometriä. Ottaen huomioon asiassa saadun selvityksen Ekojokeen kohdistuvasta nikkeli- ja sulfaattikuormituksesta korkein hallinto-oikeus katsoo, että Ekojoen laskiessa Evonlahteen on perusteltua toteuttaa säännöllistä vesistötarkkailua jatkossa myös Ekojoen ja Vahtiniemen syvänteen tarkkailupisteiden välisellä Evonlahden alueella.
(93) Hakemuksen täydennyksen (10.10.2018) mukaan rikastushiekka-alueen vesitaseesta noin kolmasosa imeytyy pohjavedeksi. Hallinto-oikeus on tämän johdosta lisännyt lupamääräykseen 22 vaatimuksen pohjaveden tarkkailusta rikastushiekka-altaan alueella. Muutoksenhakijat ovat katsoneet, että jätevesien johtaminen vanhaan kaivoskuiluun Horveloon merkitsee pohjavesien pilaantumista. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vesien johtaminen Horveloon on sallittu jo aluehallintoviraston vuonna 2008 myöntämässä ympäristöluvassa. Saadun selvityksen perusteella Horveloa käytetään säännöllisesti ylivuotovesien varastointipaikkana. Asiassa ei kuitenkaan ole esitetty tarkempaa selvitystä Horvelon alueen maaperä- ja pohjavesitilanteesta. Koska ylivuotovesissä kyse on haitta-ainepitoisesta jätevedestä, on perusteltua, että pohjaveden tarkkailuun lisätään rikastushiekka-altaan alueen lisäksi myös Horvelon alue ELY-keskuksen tarkemmin hyväksymällä tavalla.
(94) Muutoksenhakijat ovat kiinnittäneet huomiota myös siihen, ettei rikastamotoiminnan ja kaivannaisjätealueiden pitkäaikaisvaikutuksia ole riittävästi tarkasteltu ja arvioitu. Rikastamon sulkemissuunnitelmasta on määrätty lupamääräyksessä 26. Määräyksen mukaan suunnitelma on toimitettava viimeistään 12 kuukautta ennen toiminnan lopettamista aluehallintoviraston hyväksyttäväksi. Saadun selvityksen perusteella rikastamon sulkemissuunnitelmaa on päivitetty viimeksi vuonna 2013. Korkein hallinto-oikeus katsoo kaivannaisjäteasetuksen 7 §:n 1 momentin 2 kohta huomioon ottaen, että kaivannaisjätealueen pitkäaikaisvaikutuksia ja jätealueen sulkemisen suunnittelua on perusteltua tehdä hyvissä ajoin ennen rikastamotoiminnan sulkemista (ks. KHO 2023:97). Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus on lisännyt lupamääräykseen 26 vaatimuksen siitä, että sulkemissuunnitelmaa on päivitettävä muun muassa jätehuoltosuunnitelmaan tehtyjen päivitysten perusteella vastaamaan toiminnan tämänhetkistä tilannetta ja siinä on arvioitava sulkemistoimenpiteitä ja niiden aikatauluja sillä tarkkuudella, kuin se tässä toiminnan vaiheessa on mahdollista.
Korvaukset
Sovellettavat oikeusohjeet
(95) Ympäristönsuojelulain 125 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan myöntäessään ympäristöluvan lupaviranomaisen on samalla, jollei 126 §:stä muuta johdu, määrättävä toiminnasta johtuvasta vesistön pilaantumisesta aiheutuvat vahingot korvattaviksi.
(96) Saman lain 126 §:n 2 momentin mukaan valtion ympäristölupaviranomainen voi myös määrätä vahinkojen korvaamisen joiltakin osin ratkaistavaksi myöhemmin, jos siihen tarpeellisen selvityksen puuttuessa tai muutoin on erityistä syytä. Luvan saaja on tällöin velvoitettava hankkimaan tarvittava selvitys ja panemaan määräajassa vireille hakemus asiassa annetun korvausratkaisun täydentämiseksi.
(97) Ympäristönsuojelulain 129 §:n mukaan valtion ympäristölupaviranomainen voi ympäristölupa-asian yhteydessä käsitellä myös vaatimuksen, joka koskee hakemuksessa tarkoitetusta toiminnasta ennen lupa-asian ratkaisemista aiheutuneen 125 §:ssä tarkoitetun vahingon korvaamista, jollei siitä aiheudu olennaista viivästystä. Jos vaatimusta ei käsitellä lupa-asian yhteydessä, valtion ympäristölupaviranomainen käsittelee sen erillisenä asiana.
(98) Ympäristönsuojelulain 130 §:n mukaan korvausta vahingosta, jota ympäristölupaa myönnettäessä ei ollut ennakoitu, voidaan aiemman korvausratkaisun estämättä vaatia valtion ympäristölupaviranomaiselle tehtävällä hakemuksella. Samassa yhteydessä voidaan käsitellä vaatimus, joka koskee samalla toimenpiteellä luvasta poiketen aiheutetun vahingon korvaamista.
Oikeudellinen arviointi
(99) Aluehallintovirasto on päätöksessään hylännyt A:n ja B:n korvausvaatimukset vesistön pilaantumisesta. Hallinto-oikeus on hylännyt heidän valituksensa tältä osin.
(100) Kuten edellä kohdassa (83) on todettu, Ekojoen alaosan sedimentti on sitä koskevan näytteenoton perusteella arvioitu vastaavan ruoppausmassojen läjityskelpoisuuden tasoa 2 eli voimakkaasti likaantunutta tai pilaantunutta sedimenttiä. Näytteenoton perusteella nikkelipitoisuus on syvemmällä sedimentissä hyvin korkea ja sedimenttikerroksessa 0–2 cm se on hieman alhaisempi. Vaikka Ekojoki on tarkkailutietojen perusteella peruslaadultaan erittäin runsasravinteinen ja sen ekologinen tila on välttävä jo rikastamoalueen yläpuolella, joen veden laadussa on todettu rikastamon valumavesien vaikutuksia erityisesti veden elektrolyytti- ja nikkelipitoisuuksien kohoamisena rikastamoalueelta tulevien Kovero-ojan ja Korvalamminojan yhtymäkohdissa. Nikkeliä suotautuu ympäristöön rikastamon käytössä olevan rikastushiekka-altaan pohjalla olevasta vanhasta nikkelipitoisesta rikastushiekasta. Nikkelin suotautumista todennäköisesti lisää se, että rikastushiekka-altaaseen läjitetään edelleen nykyisessä toiminnassa rikastushiekkaa.
(101) Rikastushiekka-altaan käyttö on saadun selvityksen mukaan jatkunut kaivostoiminnan alkamisesta lähtien lukuun ottamatta keskeytyksiä vuosien 2003–2007 aikana. Kaivannaisjätteen jätealuetta ei ole missään vaiheessa suljettu eikä lopullista sulkemissuunnitelmaa ole esitetty. Dragon Mining Oy nykyisenä toiminnanharjoittajana ja jätealueelle läjitetyn jätteen haltijana on siten vastuussa kaivannaisjätteen jätealueen pitämisestä aiheutuvasta mahdollisesta pilaantumisesta ja pilaantumisen ehkäisemisestä riippumatta siitä, millaisesta, milloin tai kenen toimesta alueelle läjitetystä jätteestä kyseinen pilaantuminen aiheutuu.
(102) A:n kiinteistö X sijaitsee välittömästi Ekojoen suun alueella Evonlahdella ja B:n kiinteistö Y noin 500 metrin etäisyydellä Ekojoen suualueelta pohjoiseen. Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanottuun nähden, että on mahdollista, että Ekojoen suistoalueella ja muutoinkin Evonlahden alueella voi aiheutua tai on aiheutunut rikastamon toiminnasta sellaista vesistön pilaantumista, joka heikentää muutoksenhakijoina olevien A:n ja B:n kiinteistöjen vesistösidonnaisen virkistys- ja muun käytön mahdollisuuksia.
(103) Mahdollisen vesistön pilaantumisen ja siitä aiheutuvien korvausten arvioinnissa on otettava huomioon myös se, että toiminnanharjoittaja on jatkanut toimintaansa korotetulla tuotantomäärällä vuoden 2016 jälkeenkin siitä huolimatta, että hallinto-oikeus on luvan myöntämisen edellytysten puuttuessa kumonnut tuotannon kasvattamista koskevan lupapäätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
(104) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että perusteet mahdollisten korvausten määräämiselle tulee selvittää ja tutkia ympäristönsuojelulain 126, 129 ja 130 §:ien perusteella vesiylioikeuden vuonna 1996 antaman päätöksen jälkeiseltä ajalta, koska Evonlahden mahdollista pilaantumista ei ole aikaisemmin riittävästi selvitetty. Vuotta 1996 edeltävältä ajalta aiheutuneiden edunmenetysten arviointi on jo lainvoimaisesti ratkaistu.
(105) Ekojoen ja Vahtiniemen syvänteen havaintopisteiden tarkkailutietojen perusteella ei ole mahdollista suoraan arvioida vesistön mahdollista pilaantumista matalalla suistomaisella Evonlahdella, joka eroaa selvästi vesistötyypiltään ja olosuhteiltaan sekä Ekojoen havaintopaikan virtavesialueesta että Vahtiniemen havaintopaikan syvänteestä.
(106) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että toiminnasta aiheutunut kuormitus on ollut pitkäkestoista. Suuri osa vedessä kulkeutuvista aineista sedimentoituu vesistön pohjalle, joten sedimenttitutkimusten perusteella voidaan arvioida vesistön aikaisempaa kuormitusta. Koska mahdollisesti jo aiheutunut pilaantuminen on selvitettävissä luotettavammin sedimenttinäytteenotolla kuin pintavesinäytteillä, korkein hallinto-oikeus on edellyttänyt edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla toiminnanharjoittajan selvittämään Evonlahden sedimentin mahdollista pilaantumaa erikseen.
(107) Koska mahdollista pilaantumista Evonlahdessa ei ole aiemmin riittävästi selvitetty, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole tässä vaiheessa edellytyksiä arvioida mahdollisia vahinkoja tai näin ollen myöskään tehdä arviota korvausten määrästä. Tähän nähden mahdollisten korvausten määrittämiseksi on perusteltua, että luvan saajan on tehtävä ratkaisuosasta ilmenevä selvitys, jonka perusteella aluehallintoviraston on ratkaistava korvauksia koskeva kysymys erikseen. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että tämän päätöksen estämättä luvan saaja ja kiinteistöjen X ja Y omistajat voivat sopia korvauksista, jolloin tässä päätöksessä tarkoitettua erillistä selvitystä ei ole tarpeen tehdä.
(108) Korvausratkaisun palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi ei estä toiminnan jatkamista luparatkaisun tultua muutoin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä muutettuna lainvoimaiseksi.
Täydentävät perustelut ja johtopäätös
(109) Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita.
Oikeudenkäyntikulut
(110) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
(111) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Vesiluonnon puolesta ry asiakumppaneineen joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Vesiluonnon puolesta ry:n ja sen asiakumppanien oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
Lupamääräyksen 14 oikaiseminen
(112) Korkein hallinto-oikeus on Kainuun ELY-keskuksen patoturvallisuusviranomaisen lausunnon perusteella katsonut tarpeelliseksi oikaista lupamääräykseen 14 sisältyvän ilmeisen virheellisen viittauksen toiseen lupamääräykseen.
Korkeimman hallinto-oikeuden perustelut valituslupahakemusten hylkäämisen osalta
(113) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.
(114) Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat muilta osin esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole näiltä osin valitusluvan myöntämisen perustetta.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Olli Malve. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.