Eduskuntavaalien ennakkoäänestyksessä annetut äänestysliput sisältäneet vaalikuoret oli niiden ollessa vaalipiirilautakunnan hallussa leikattu ääntenlaskentaa valmistavana toimenpiteenä auki vaalipäivää edeltävänä päivänä. Vaikka äänestyslippuja ei tuolloin ollut otettu pois vaalikuorista, korkein hallinto-oikeus katsoi menettelyn olleen vaalilain vastaisen, koska kuorten auki leikkaamisen ei voitu katsoa tapahtuneen välittömässä yhteydessä vaalipäivänä järjestettyyn vaalipiirilautakunnan kokoukseen, jossa ennakkoäänet laskettiin. Koska mainittu lainvastaisuus ei kuitenkaan ollut vaikuttanut tai ilmeisesti saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen vaalipiirissä, vaalien tulosta ei ollut oikaistava tai vaaleja vaalipiirissä määrättävä uusittaviksi.

Vaalilaki 50 § 1 momentti, 63 § 1 ja 5 momentti, 64 § 1 momentti, 84 §, 86 § 1 momentti ja 103 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 22.6.2023 nro 1535/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian vaalikuorten auki leikkaamista koskevan valitusperusteen osalta. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Valituslupaa ei muilta osin myönnetä. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta kuin edellä kohdassa 1. tarkoitetuilta osin.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

(1) Kaakkois-Suomen vaalipiirilautakunta on päätöksellään 5.4.2023 (pöytäkirja 7/2023) vahvistanut eduskuntavaalien 2023 tuloksen pöytäkirjan liitteenä olevasta tiedoksipanosta ilmenevällä tavalla.

(2) Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen Kaakkois-Suomen vaalipiirilautakunnan päätöksestä sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

(3) Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen jaksossa ”Vaalikuorten avaaminen sekä ennakkoäänten laskennan aloittaminen” on lausuttu seuraavaa:

(4) Vaalikuorissa olevien ennakkoäänestyksessä ja kirjeäänestyksessä annettujen äänestyslippujen laskenta voidaan vaalilain 86 §:n 1 momentin mukaan aloittaa vaalipäivänä aikaisintaan kello 10.

(5) Oikeusministeriö on eduskuntavaaleja 2023 koskevassa vaaliohjeessaan 21.12.2022 vaalipiirilautakunnan tehtävistä todennut muun ohessa, että vaalikuorten leikkaaminen auki voidaan tarvittaessa aloittaa valmistavana toimenpiteenä jo ennen varsinaisen vaalipiirilautakunnan kokouksen alkua. Äänestysliput tulisi pyrkiä laskemaan kello 20 mennessä.

(6) Vaalipiirilautakunnan hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, että ennakkoäänten vaalikuoret on leikattu koneellisesti yhdeltä sivulta auki vaalipäivää edeltävänä päivänä. Kuoria ei ole avattu. Leikatut kuoret sisältöineen on säilytetty lukitussa ja vartioidussa tilassa vaalipäivään ja ääntenlaskennan alkuun saakka.

(7) Nyt esillä olevaan asiaan sovellettavaa nykyistä vaalilakia edeltäneen kansanedustajain vaaleista annetun lain (391/1969) 81 §:n (370/1985) mukaan vaalipiirin keskuslautakunnan on toisena vaalipäivänä kokouksessa, joka voidaan aloittaa aikaisintaan kello 15, ryhdyttävä tarkastamaan ennakkoäänestyksessä annettuja vaalikuorissa olevia äänestyslippuja.

(8) Kansanedustajain vaaleista annetun lain 81 §:n muuttamiseen johtaneissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 17/1984 vp) on todettu, että pykälä on kirjoitettu siten, että vaalikuorien leikkaaminen auki, mikä vaatii runsaasti aikaa, voidaan tarvittaessa aloittaa valmistavana toimenpiteenä jo ennen varsinaisen kokouksen alkua. Näillä ehdotuksilla pyritään siihen, että kaikki ennakkoäänestyksessä annetut äänet saataisiin lasketuiksi varsinaisen vaalitoimituksen päättymiseen mennessä. Tämä nopeuttaisi vaalien tulospalvelua. Vaalilain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 48/1998 vp) on tältä osin todettu, että pykälässä säädettäisiin sisällöllisesti kansanedustajain vaaleista annetun lain 81 §:n mukaisesti siitä, miten ennakkoäänestyksessä annetut äänet vaalipäivänä laskettaisiin. Hallinto-oikeus toteaa, ettei nykyisin voimassa olevan vaalilain 86 §:n 1 momentin sanamuodon tai säännöksen esitöiden perusteella voida päätellä, että tätä menettelytapaa olisi ollut tarkoitus vaalilain voimaantulon myötä muuttaa.

(9) Ottaen huomioon, että äänestyslippuja ei ole otettu pois vaalikuorista ennen laskennan aloittamista kello 12, hallinto-oikeus pitää edellä selostettujen vaalilain 86 §:n 1 momentin säännöksen ja sitä koskevien esitöiden perusteella selvänä, että vaalikuoret on laskentaa valmistavana toimenpiteenä voitu leikata valmiiksi auki vaalipäivää edeltävänä päivänä, eikä kyseinen toimenpide ole ollut lainvastainen. Vaalilaissa ei ole säännöstä siitä, että kyseisen toimenpiteen tekemisestä tulisi laatia vastaselityksessä esitetyllä tavalla pöytäkirja.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Toni Sarivirta, Marjo Wenho ja Minna Iivanainen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10) A ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus toimittaa Kaakkois-Suomen vaalipiirissä annettujen äänten tarkastuslaskennan ja vaalin tulosta oikaistaan taikka vaalit määrätään vaalipiirissä uusittaviksi, mikäli vaalipiirilautakunnassa on toimittu lainvastaisesti. Lisäksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatineet, että heidän oikeudenkäyntikulunsa korvataan laillisine korkoineen.

(11) Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella, että eduskuntavaalien ennakkoäänestyksen vaalikuoret oli vaalilain vastaisesti avattu vaalipäivää 2.4.2023 edeltävänä päivänä. Suljettu kuori takaa sen, ettei äänestyslippua muokata tai poisteta.

(12) Kaakkois-Suomen vaalipiirilautakunta on lausumassaan vaatinut, että valituslupahakemus, valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Lautakunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

(13) Ennakkoäänten vaalikuoret on leikattu vakiintuneen käytännön mukaisesti valmistavana toimenpiteenä vaalipäivää edeltävänä lauantaina. Tällöin sinetöidyt vaalikuoripaketit on avattu, vaalikuorten reunasta on koneellisesti poistettu noin yhden millimetrin levyinen siivu ja kuoret on laitettu takaisin paketteihin seuraavan päivän laskentaa varten. Äänestyslippuja ei ole poistettu kuorista ja ne on säilytetty paketeissaan lukitussa tilassa ja erikseen vartioituna aina vaalipäivään kello 10 saakka, jolloin laskenta voidaan aloittaa.

(14) Vaalikuorten avaaminen koneellisestikin on mittava ja aikaa vievä toimenpide, joka valmistavana toimenpiteenä tehtynä mahdollistaa varsinaisen ääntenlaskennan sujuvuuden ja myös käytännössä sen, että vaalitulos ennakkoäänten osalta on annettavissa aikataulussa. Kysymys on oikeusministeriön ohjeistuksen mukaisesta ja monessa muussakin vaalipiirissä käytössä olevasta toimintatavasta, joka Kaakkois-Suomen vaalipiirilautakunnan näkemyksen mukaan ei ole vaalilain vastainen. Kaikissa vaalipiireissä kuorten leikkaaminen aloitetaan jo ennen vaalipiirilautakunnan kokousta, osassa lauantaina ja osassa aikaisin sunnuntaina. Kuoret avataan ja äänestysliput poistetaan niistä vasta ääntenlaskennan aikana.

(15) Vaalilakia edeltäneen kansanedustajain vaaleista annetun lain 81 §:ssä säädettiin ennakkoäänten laskennasta ja sen aloittamisesta. Lain esitöissä (HE 17/1984 vp) on todettu, että säännös on kirjoitettu siten, että vaalikuorten leikkaaminen auki, mikä vaatii runsaasti aikaa, voidaan tarvittaessa aloittaa valmistavana toimenpiteenä jo ennen varsinaisen kokouksen alkua. Vaalilain esitöissä (HE 48/1998 vp) on tältä osin todettu, että ennakkoäänten laskentaa koskevassa pykälässä säädettäisiin sisällöllisesti voimassa olevan lain (kansanedustajan vaaleista annetun lain 81 §) mukaisesti siitä, miten ennakkoäänestyksessä annetut äänet vaalipäivänä laskettaisiin. Vaalilain 86 §:n mukaan tai lain esitöiden perusteella ei ole tulkittavissa, että tätä menettelytapaa olisi ollut tarkoitus muuttaa.

(16) Oikeusministeriö on, korkeimman hallinto-oikeuden pyydettyä siltä lausuman, ilmoittanut, että sillä ei ole asiassa lausuttavaa. Oikeusministeriö on oheistanut kirjelmäänsä 21.12.2022 antamansa eduskuntavaaleja 2023 koskevan vaaliohjeen nro 7 (Vaalipiirilautakunnan tehtävät).

(17) A ja hänen asiakumppaninsa ovat vastauksessaan esittäneet muun ohella seuraavaa:

(18) Vaalijärjestelmän toimivuus ja uskottavuus perustuu äänestäjän luottamukseen siitä, että vaalien kaikissa vaiheissa toimitaan aukottoman rehellisesti sekä äänestyksen salaisuus ja luottamuksellisuus turvaten. Lainsäätäjän tarkoitus on ollut se, että vaalikuori pysyy suljettuna vaalipäivään saakka. Kuorten avaaminen ennen vaalipäivää lisää äänten katoamisen, vaihtumisen ja vaalivilpin riskiä.

(19) Oikeusministeriön vaalipiirilautakunnille antaman ohjeen mukaan vaalikuorten leikkaaminen auki voidaan tarvittaessa aloittaa valmistavana toimenpiteenä jo ennen varsinaisen kokouksen alkua. Ohjeessa ei todeta, että kuoret saa avata tai leikata auki jo vaalipäivää edellisenä päivänä. Kaakkois-Suomen vaalipiirilautakunnan tulkinta on ristiriidassa ohjeessa esitetyn kanssa.

(20) Pelkästään se, että vaalikuorten avaaminen koneellisestikin on mittava ja aikaa vievä toimenpide, ja tavoite siitä, että vaalitulos on ennakkoääntenkin osalta annettavissa aikataulussa, eivät ole riittäviä syitä vaarantaa millään tavoin vaalien rehellisyyttä ja äänten salaisuutta.

(21) Vaalipiirilautakunnan lausumasta ei ilmene, että vaalikuorien kuorien avaamisen jälkeen niitä olisi säilytetty sinetöidyissä laatikoissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Valituksen hylkääminen

Kysymyksenasettelu

(22) Asiassa on ratkaistavana, onko eduskuntavaalien tulosta oikaistava sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että vaalipiirilautakunnan hallussa olevat vaalikuoret on leikattu auki jo vaalipäivää edeltävänä päivänä.

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät vaalilain säännökset

(23) Vaalilain 50 §:n 1 momentin mukaan ennakkoäänestyksessä on käytettävä äänestyslippua, vaalikuorta, lähetekirjettä ja lähetekuorta (ennakkoäänestysasiakirjat), jotka oikeusministeriö valmistuttaa.

(24) Vaalilain 63 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan kunnan keskusvaalilautakuntaan saapuneet ennakkoäänestysasiakirjat tarkastetaan vaalikuoria avaamatta kokouksissa, jotka on pidettävä siten, että vaalipäivää edeltävänä perjantaina ennen kello 19 saapuneet ennakkoäänestysasiakirjat ehditään niissä käsitellä. Pykälän 5 momentin mukaan sen jälkeen kun ennakkoäänestysasiakirjat on tarkastettu, kunnan keskusvaalilautakunnan on lajiteltava hyväksytyt vaalikuoret äänestysalueittain sekä laskettava vaalikuorten lukumäärä äänestysalueittain ja merkittävä lukumäärät pöytäkirjaan. Hyväksytyt vaalikuoret on äänestysalueittain lajiteltuina ja lähetekirjeistä erotettuina säilytettävä avaamattomina varmassa tallessa.

(25) Vaalilain 64 §:n 1 momentin mukaan eduskuntavaaleissa, presidentinvaalissa ja europarlamenttivaaleissa kunnan keskusvaalilautakunnan on suljettava vaalikuoret kestävään päällykseen äänestysalueittain lajiteltuina. Lähetykseen liitetään tiedot vaalikuorten lukumäärästä kussakin ryhmässä, johon ne on lajiteltu. Lähetys sinetöidään, ja sen päällykseen merkitään vaalipiirilautakunnan osoite ja lähettäjä. Lähetys toimitetaan kiireellisesti vaalipiirilautakunnalle sen määräämällä tavalla.

(26) Vaalilain 84 §:n mukaan ennakkoäänestyksessä ja kirjeäänestyksessä annettujen äänestyslippujen laskennasta sekä vaalipäivän äänestyksessä annettujen äänestyslippujen tarkastuslaskennasta huolehtii kokouksissaan: 1) eduskuntavaaleissa, presidentinvaalissa ja europarlamenttivaaleissa vaalipiirilautakunta; 2) aluevaaleissa ja kuntavaaleissa kunnan keskusvaalilautakunta.

(27) Vaalilain 86 §:n 1 momentin mukaan vaalikuorissa olevien ennakkoäänestyksessä ja kirjeäänestyksessä annettujen äänestyslippujen laskenta voidaan aloittaa vaalipäivänä aikaisintaan kello 10. Kunkin laskentaa suorittavan lautakunnan on tehokkaasti huolehdittava siitä, ettei mitään laskennan tietoja välity laskentatilan ulkopuolelle ennen vaalihuoneistojen sulkeutumista.

(28) Vaalilain 103 §:n 1 momentin mukaan, jos vaaliviranomaisen päätös tai toimenpide on ollut lainvastainen ja lainvastaisuus on ilmeisesti saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen, vaalit on määrättävä uusittaviksi asianomaisessa vaalipiirissä, hyvinvointialueella tai kunnassa taikka europarlamenttivaaleissa koko maassa, jollei vaalien tulos ole oikaistavissa. Pykälän 2 momentin mukaan, jos vaalipiirilautakunta, aluevaalilautakunta tai kunnan keskusvaalilautakunta on vaalien tulosta laskiessaan tai vahvistaessaan menetellyt lainvastaisesti ja lainvastaisuus on vaikuttanut vaalien tulokseen, vaalien tulosta on oikaistava.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(29) Kaakkois-Suomen vaalipiirilautakunnan esittämän selvityksen mukaan lautakunnan hallussa olleiden eduskuntavaaleissa 2023 annettujen ennakkoäänten vaalikuoret oli leikattu auki valmistavana toimenpiteenä vaalipäivää edeltävänä päivänä. Tällöin sinetöidyt vaalikuoripaketit oli avattu, vaalikuorten reunasta oli koneellisesti poistettu noin yhden millimetrin levyinen siivu ja kuoret oli laitettu takaisin paketteihin seuraavan päivän ääntenlaskentaa varten. Äänestyslippuja ei ollut poistettu kuorista ja ne oli säilytetty paketeissaan lukitussa tilassa ja erikseen vartioituna aina vaalipäivään kello 10 saakka.

(30) Vaalilain 63 §:n perusteella on selvää, että eduskuntavaalien ennakkoäänestyksen vaalikuoria ei voida leikata auki siinä vaiheessa, kun kuoret ovat kuntien keskusvaalilautakuntien hallussa.

(31) Vaalilaissa ei ole vaalipiirilautakuntia koskevia säännöksiä, jotka koskisivat lautakunnan hallussa olevien eduskuntavaalien ennakkoäänestyksen vaalikuorten auki leikkaamista. Vaalilain 86 §:n 1 momentin perusteella on kuitenkin selvää, että äänestyslippuja ei voida ottaa pois vaalikuorista ennen kuin ääntenlaskenta aloitetaan vaalipäivänä järjestettävässä lautakunnan kokouksessa. Toisaalta mainitun säännöksen sanamuoto mahdollistaa myös sen tulkinnan, että lautakunnan hallussa olevat vaalikuoret leikataan lautakunnan toimenpitein auki äänestyslippuja pois ottamatta jo ennen kuin edellä tarkoitettu vaalipiirilautakunnan vaalilain 86 §:n 1 momentissa tarkoitettu kokous on alkanut.

(32) Vaalilailla kumottiin kansanedustajain vaaleista annettu laki (391/1969), jonka 81 §:n (370/1985) ensimmäisen virkkeen mukaan vaalipiirin keskuslautakunnan on toisena vaalipäivänä kokouksessa, joka voidaan aloittaa aikaisintaan kello 15, ryhdyttävä tarkastamaan ennakkoäänestyksessä annettuja 78 §:n 4 momentissa ja 79 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa vaalikuorissa olevia äänestyslippuja. Lakia 370/1985 koskevan hallituksen esityksen (HE 17/1984 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 81 §:n kohdalla todettu muun ohella, että ”pykälä on kirjoitettu siten, että vaalikuorien leikkaaminen auki, mikä vaatii runsaasti aikaa, voidaan tarvittaessa aloittaa valmistavana toimenpiteenä jo ennen varsinaisen kokouksen alkua.” Vaalilakia koskevan hallituksen esityksen (HE 48/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on ennakkoäänten laskentaa koskevan lainkohdan (esityksessä 87 §) osalta todettu muun ohella, että ”pykälässä säädettäisiin sisällöllisesti voimassa olevan lain (edustajainvaalilain 81 § ja kunnallisvaalilain 75 §) mukaisesti siitä, miten ennakkoäänestyksessä annetut äänet vaalipäivänä laskettaisiin.” Tässä yhteydessä voidaan myös todeta, että oikeusministeriön 21.12.2022 antaman eduskuntavaaleja 2023 koskevan vaaliohjeen nro 7 (Vaalipiirilautakunnan tehtävät) ennakkoäänten laskentaa koskevassa kohdassa 5.2 on todettu muun ohella, että ”vaalikuorten leikkaaminen auki voidaan tarvittaessa aloittaa valmistavana toimenpiteenä jo ennen varsinaisen kokouksen alkua.”

(33) Edellä selostettu lakien esitöissä lausuttu tukee sitä, että vaalilakia tulee tulkita siten, että vaalipiirilautakunnan hallussa olevat ennakkoäänestyksen vaalikuoret voidaan valmistavana toimenpiteenä leikata lautakunnan toimenpitein auki äänestyslippuja pois ottamatta ennen kuin vaalipäivänä järjestettävä ääntenlaskentaa koskeva vaalilain 86 §:n 1 momentissa tarkoitettu lautakunnan kokous on alkanut. Toisaalta esitöissä lausuttu viittaa siihen, että vaikka kuorten auki leikkaaminen voidaan suorittaa ennen sanotun kokouksen alkua, sen tulee tapahtua yhteydessä kokoustilaisuuteen.

(34) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esillä olevassa asiassa eduskuntavaalien ennakkoäänestyksen vaalikuorten auki leikkaaminen on tapahtunut vaalipäivää edeltävänä päivänä ja siten ilman välitöntä yhteyttä vaalipäivänä järjestettävään vaalilain 86 §:n 1 momentissa tarkoitettuun vaalipiirilautakunnan kokoukseen. Edellä lausutun vuoksi ja ottaen huomioon yleiset väärinkäytösten estämiseen ja vaalitoimituksen asianmukaisuutta koskevan luottamuksen säilymiseen liittyvät syyt, korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaalikuorten auki leikkaaminen vaalipäivää edeltävänä päivänä on ollut vaalilain 103 §:ssä tarkoitetuin tavoin lainvastaista.

(35) Koska tämä lainvastaisuus ei asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella kuitenkaan ole vaikuttanut tai ole ilmeisesti saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen Kaakkois-Suomen vaalipiirissä, vaalien tulosta ei vaalilain 103 §:n perusteella ole vaalipiirissä oikaistava tai vaaleja vaalipiirissä määrättävä uusittaviksi. Korkeimman hallinto-oikeuden ei näin ollen ole myöskään tarpeen suorittaa vaalipiirissä annettujen äänten tarkastuslaskentaa.

(36) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Valituslupahakemuksen osittainen hylkääminen

(37) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(38) Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta niiden valitusperusteiden osalta, jotka eivät koske vaalikuorten auki leikkaamista.

3. Oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkääminen

(39) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.