Hailuodon pengertiehanketta koskevassa asiassa oli kysymys lupamääräyksistä, joilla vähennettiin hankkeen mahdollisia vaikutuksia Natura 2000 -verkoston alueiden suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, olivatko määrätyt toimenpiteet sellaisia lieventäviä toimenpiteitä, jotka oli voitu ottaa huomioon arvioitaessa hankkeen vaikutuksia Natura-alueiden suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin vai olivatko ne luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuun poikkeamismenettelyyn liittyviä korvaavia toimenpiteitä, joita ei voitu ottaa huomioon Natura-arvioinnissa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että lieventävien ja korvaavien toimenpiteiden erottelu ei kaikissa tilanteissa ollut yksiselitteistä. Lieventävinä toimenpiteinä voitiin yleisesti ilmaisten pitää hankkeen yhteydessä toteutettavia toimenpiteitä, joilla vähennettiin kyseisestä hankkeesta aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. Korvaavat toimenpiteet sitä vastoin olivat toimenpiteitä, joilla tähdättiin haitallisten vaikutusten tasapainottamiseen kompensoimalla hankkeesta aiheutuvat haitat.

Hankkeen haitallisin vaikutusmekanismi Natura-alueiden luonnonarvoille oli mekaanisen jääeroosion mahdollisen heikkenemisen vaikutus maankohoamisrannikon kasvillisuuden ja avointa tilaa vaativan eläimistön elinympäristöille. Vaikutuksia lieventävänä toimenpiteenä oli Natura-arvioinnissa tarkasteltu nykyisen lauttaväylän alueen aukipitoa talviaikaan. Korkein hallinto-oikeus totesi, että lauttaväylän aukipitämisellä pyrittiin estämään muutoksia jääeroosiossa ja näin varmistamaan Natura-alueen olosuhteiden säilyminen. Kyse oli pengertiehankkeen toteuttamiseen kiinteästi liittyvästä lieventävästä toimenpiteestä, joka voitiin ottaa huomioon Natura-arvioinnissa.

Vaikutuksia lieventävinä toimenpiteinä oli lisäksi tarkasteltu mahdollisten jääeroosiossa tapahtuvien muutosten ranta-alueilla aiheuttamien vaikutusten vähentämistä aktiivisin toimenpitein, eli käsittelemällä kasvillisuutta niittämällä, laiduntamalla tai murskaamalla taikka maaperän mekaanisella käsittelyllä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että mainittuja toimenpiteitä voitiin periaatteessa toteuttaa joko vaikutusten lieventämiseksi tai aiheutuneiden haittojen korvaamiseksi. Tässä tapauksessa toimenpiteiden tarkoituksena oli hankkeesta olemassa oleville luontotyyppien esiintymille aiheutuvien vaikutusten vähentäminen. Toimenpiteillä ei pyritty luomaan uusia tai korvaamaan olemassa olevia luontotyyppien esiintymiä taikka tavoiteltu alueen muuttamista, vaan niillä tähdättiin jääeroosiota jäljittelemällä olemassa olevien yleisten fyysisten olosuhteiden säilyttämiseen, jotta edellytykset nykyisten luontotyyppien ja lajien esiintymiselle alueilla säilyivät.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vesitalousluvassa määrätyt ranta-alueilla toteutettavat toimenpiteet olivat näissä olosuhteissa lieventäviä toimenpiteitä, jotka voitiin ottaa huomioon arvioitaessa hankkeen vaikutuksia Natura-alueiden suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin täydensi lupamääräyksiä erityisesti tarkkailun osalta.

Luonnonsuojelulaki (1096/1996) 64 a §, 65 § 1 ja 2 momentti, 66 § 1, 2 ja 4 momentti

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artikla 3 ja 4 kohta

Ks. unionin tuomioistuimen ratkaissut asioissa C‑521/12, Briels ym., EU:C:2014:330, C-387/15 ja C-388/15, Orleans ym., EU:C:2016:583, C-164/17, Grace ja Sweetman, EU:C:2018:593, C323/17, People Over Wind ja Sweetman, EU:C: 2018:244, ja C-411/19, WWF Italia Onlus ym., EU:C:2020:580

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.12.2022 nro 22/0052/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n valituslupahakemus jätetään tutkimatta.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

Korkein hallinto-oikeus valituksen enemmälti hyläten muuttaa aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 14 sekä lupamääräyksen 25 ensimmäisen kappaleen, sellaisena kuin se on hallinto-oikeuden päätöksellä muutettuna, kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

14. Luvan saajan on toteutettava tämän päätöksen kertoelmaosassa kohdassa ”Toimenpiteet menetysten ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi sekä vesistön käytön turvaaminen” mainitut, hakemuksessa esitetyt toimenpiteet.

Toimenpiteisiin saadaan Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen hyväksymällä tavalla tehdä sellaisia vähäisiä muutoksia, joilla ei ole haitallisia vaikutuksia yleiseen tai yksityiseen etuun.

Luvan saajan on toimitettava Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle viiden vuoden kuluessa hankkeen valmistumisesta hakemus tämän lupamääräyksen (14) tarkistamisesta. Hakemukseen on liitettävä lupamääräyksessä 25 määrätyn tarkkailun tuloksiin perustuva selvitys vaikutuksista Natura-alueille sekä selvitys Natura-alueiden suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin kohdistuvien vaikutusten lieventämiseksi tehdyistä toimenpiteistä ja niiden tehokkuudesta. Lisäksi hakemukseen on liitettävä mainittujen selvitysten johtopäätösten perusteella päivitetty esitys vaikutusten lieventämiseksi tehtävistä toimenpiteistä sekä mahdollinen esitys toimenpiteitä koskevaksi tarkistetuksi lupamääräykseksi.

25. Luvan saajan on tarkkailtava hankkeen rakentamisen ja käytön aikaisia vaikutuksia ympäristön tilaan. Tarkkailu on tehtävä vähintään hakemukseen liitetyn, 10.9.2019 päivitetyn tarkkailusuunnitelman (Hailuodon kiinteä yhteys – Luontovaikutusten seurantaohjelma 2019–2029) periaatteiden mukaisesti. Mainitussa tarkkailusuunnitelmassa esitetty rantaeroosiovaikutusten tarkkailu (kappale 2.2.3 Rantaeroosion ja kasviyhteisöjen rakenteellisten ominaisuuksien seuranta) on kuitenkin toteutettava esitettyjen seuranta-alueiden lisäksi Isomatalan-Maasyvänlahden Natura 2000 -alueella myös Maasyvänlahden alueella. Luvan saajan on toimitettava Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle 31.10.2029 mennessä tarkkailutuloksiin perustuva suunnitelma käytönaikaisen tarkkailun jatkamiseksi vuoden 2029 jälkeen. ELY-keskus voi hakijan esityksestä päättää, että tarkkailu lopetetaan siinä vaiheessa, kun hankkeen ja luvassa määrättyjen lieventämistoimenpiteiden vaikutusten voidaan arvioida tarkkailuista saatavien tulosten perusteella vakiintuneen. Esitys rakentamisen ja käytön aikaisesta tarkkailusta on kalataloudellisen tarkkailun osalta toimitettava Lapin ELY-keskuksen ja muilta osin Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen hyväksyttäväksi viimeistään kolme kuukautta ennen töiden aloittamista. Tarkkailu on aloitettava ennen rakentamistöiden aloittamista.

Asian tausta

(1) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 11.2.2020 nro 6/2020 myöntänyt Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle luvan pengertien ja kahden sillan rakentamiseen Oulun Riutunkarin ja Hailuodon Huikun väliselle merialueelle Oulun kaupungissa ja Hailuodon kunnassa. Luvassa on annettu muun ohella seuraava lupamääräys:

14. Luvan saajan on toteutettava tämän päätöksen kertoelmaosassa kohdassa ”Toimenpiteet menetysten ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi sekä vesistön käytön turvaaminen” mainitut, hakemuksessa esitetyt toimenpiteet.

Toimenpiteisiin saadaan Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen hyväksymällä tavalla tehdä sellaisia vähäisiä muutoksia, joilla ei ole haitallisia vaikutuksia yleiseen tai yksityiseen etuun.

(2) Päätöksen kertoelmaosan kohdan ”Toimenpiteet menetysten ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi sekä vesistön käytön turvaaminen” alakohdassa ”Natura-alueiden suojeluperusteisiin kohdistuvien vaikutusten lieventäminen” todetaan toimenpiteistä muun ohella seuraavaa.

(3) Hankkeessa tullaan toteuttamaan seuraavia lieventämistoimenpiteitä: lauttaväylän aukipito talvikuukausina jään liikkumisen ja siitä aiheutuvan mekaanisen eroosion varmistamiseksi (vuosittain lauttaliikenteen loputtua, nykyisen väylän kohdalla penkereen eteläpuolella), niitto ja laidunnus sekä kasvillisuuden mekaaninen murskaaminen jäiden ylityönnön heikkenemisen kompensoimiseksi (tarvittaessa 3–5 vuoden välein, mikäli tarkkailutulokset osoittavat jääeroosion heikentymistä) ja maaperän mekaaninen käsittely kasvipeitteettömien laikkujen luomiseksi jäiden ylityönnön heikkenemisen kompensoimiseksi (tarvittaessa 3–5 vuoden välein, mikäli tarkkailutulokset osoittavat jääeroosion heikentymistä).

(4) Ranta-alueiden lieventämistoimenpiteet kohdennetaan seuraaville alueille. Ensisijaiset alueet: Liminganlahti (FI1102200), Nenännokan ja Riutunkainalon välinen ranta-alue. Seuranta-alueet: Isomatala-Maasyvänlahti (FI1100203), Isomatalan alue; Säärenperä ja Karinkannanmatala (FI1105201), Säärenperän ranta-alue ja Karinkannanmatala; Liminganlahti (FI1102200), Nenännokan ja Mustanniemenlahden välinen ranta-alue.

(5) Lieventämistoimilla estetään jääeroosion heikkenemisen mahdolliset vaikutukset Natura-alueiden luontotyyppeihin Itämeren hiekkarannat, ulkosaariston luodot ja saaret sekä merenrantaniityt sekä näillä luontotyypeillä esiintyvään lajistoon.

(6) Natura-alueilla tehtävät lieventämistoimenpiteet määritetään perustuen tarkkailujen tuottamaan tietoon muutoksista jääeroosiossa, kasviyhdyskunnissa tai umpeenkasvussa. Tarvittaessa tehdään myös jään reunan yläpuolisten alueiden raivaus ja murskaus keväällä maan ollessa jäässä ennen muuttolintujen tuloa viiden vuoden välein. Samalla työnnetään kiviä ja kuopitetaan rantaa. Nykyisin hoitotoimien alaisella Nenännokan-Riutunkainalon niityllä sitoudutaan niiton ja/tai laidunnuksen jatkamiseen hankkeen tarkkailuohjelmassa esitetyn tarkkailujakson ajaksi, mikäli hoitomuotojen nykyiset rahoitukset päättyvät.

(7) Edellä esitetyillä lieventämistoimien seuranta-alueilla lieventämistoimenpiteet toteutetaan, mikäli seurantatulokset osoittavat jääeroosion heikentymistä. Kulloinkin toteutettavat lieventämistoimet suunnitellaan ja toteutetaan tiiviissä yhteistyössä ympäristöviranomaisen kanssa ja toimenpiteiden kohdistaminen sovitaan vuosittain.

(8) Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään Natura-arviointia sekä rahoitettuja lajeja koskevilta osin muun ohella seuraavasti:

(9) Hankealueelle sijoittuu kahdeksan Natura 2000 -suojeluverkostoon kuuluvaa kohdetta, joten hankealueelle on tehty myös Natura-arviointi. Hankkeella voi arvioinnin perusteella olla haitallisia vaikutuksia Liminganlahden, Isomatalan-Maasyvänlahden sekä Säärenperän ja Karinkannanmatalan Natura 2000 -suojelualueisiin. Jääeroosion jatkoselvityksen, Natura-alueille kohdistuvien vaikutusten lieventämistoimenpideselvityksen sekä asiassa muuten saatujen selvitysten perusteella hakemuksen mukainen ja lupamääräyksiä noudattava hanke, ottaen huomioon arvioinnissa esiin tuodut lieventämistoimet, on kuitenkin toteutettavissa tavalla, joka ei todennäköisesti merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi hankealueella olevat alueet on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Lieventämistoimenpiteet kattavat myös muualle kuin Natura 2000 -alueille sijoittuvat suojeltavat lajit, joihin hankkeella voi olla vaikutuksia.

(10) Luvan saaja on hakenut ja saanut poikkeusluvat luonnonsuojelulain 38 §:n nojalla rauhoitetun lintulajin häirintään (naurulokki ja kalatiira) ja rauhoitetun, luontodirektiivin liitteen II ja IV lajin, upossarpion rauhoitusmääräyksistä poikkeamiseen. Käytön aikana Natura-alueella Riutunkainalossa olevaan rauhoitetun, luontodirektiivin liitteisiin II ja IV sisältyvän nelilehtivesikuusen esiintymään voi kohdistua pitkällä aikavälillä heikentäviä vaikutuksia, mikäli jääeroosio heikkenee. Jääeroosion heikentymisen seurauksena lajin esiintymä voi heikentyä ja hävitä. Esiintymän alueella on varauduttu lieventämistoimiin. Jääeroosion heikentyminen rönsysorsimon esiintymisalueella on epätodennäköistä. Toisaalta jääeroosion heikentyminen voi heijastua lajiin kielteisesti. Lajin esiintymisalue kuuluu tarkkailuohjelmaan, ja alueelle on esitetty lieventämistoimenpiteitä, mikäli hanke aiheuttaa muutoksia.

(11) Vaasan hallinto-oikeus on Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry:n valituksen enemmälti hyläten muuttanut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 25 ensimmäisen kappaleen kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

25. Luvan saajan on tarkkailtava hankkeen rakentamisen ja käytön aikaisia vaikutuksia ympäristön tilaan. Tarkkailu on tehtävä vähintään hakemukseen liitetyn, 10.9.2019 päivitetyn tarkkailusuunnitelman (Hailuodon kiinteä yhteys – Luontovaikutusten seurantaohjelma 2019–2029) periaatteiden mukaisesti. Luvan saajan on toimitettava Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle 31.10.2029 mennessä tarkkailutuloksiin perustuva suunnitelma käytönaikaisen tarkkailun jatkamiseksi vuoden 2029 jälkeen. ELY-keskus voi hakijan esityksestä päättää, että tarkkailu lopetetaan siinä vaiheessa, kun hankkeen ja luvassa määrättyjen lieventämistoimenpiteiden vaikutusten voidaan arvioida tarkkailuista saatavien tulosten perusteella vakiintuneen. Esitys rakentamisen ja käytön aikaisesta tarkkailusta on kalataloudellisen tarkkailun osalta toimitettava Lapin ELY-keskuksen ja muilta osin Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen hyväksyttäväksi viimeistään kolme kuukautta ennen töiden aloittamista. Tarkkailu on aloitettava ennen rakentamistöiden aloittamista.

(12) Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Natura

(13) (---) Jääeroosiosta Natura-alueille kohdistuvien vaikutusten lieventämistoimenpiteiden toteuttamisesta on määrätty lupamääräyksessä 14. Lieventämistoimenpiteet on kuvattu yksityiskohtaisesti lupamääräyksessä viitatussa kohdassa päätöksen kertoelmassa. Hallinto-oikeus katsoo, että lieventämistoimenpiteistä on määrätty riittävän yksityiskohtaisesti. Lupapäätöksen määräykset ovat toiminnanharjoittajaa velvoittavia.

(14) Jääeroosioselvityksessä on käytetty asianmukaisia menetelmiä ja asiantuntemusta. Selvitysalueen jääeroosiomekanismien teoreettisia perusteita on kuvattu selvityksissä riittävällä tavalla ja tämän pohjalta on arvioitu jääeroosion vaikutusta hankealueella. Jääeroosion merkit alueen rannoilla ovat selkeät ja sen merkitys tiedetään huomattavaksi. Jääeroosion vaikutusten täsmällinen mittaaminen on kuitenkin vaikeaa ja selvitystä eri jääeroosiotyyppien merkittävyydestä alueella on pidettävä suuntaa antavana. Hankkeella ei ole vaikutusta termomekaaniseen jääeroosioon. Hallinto-oikeus katsoo, että hankkeen vaikutukset mekaaniseen jääeroosioon on pystytty arvioimaan jään dynamiikan teorian pohjalta sekä mallinnusta apuna käyttäen riittävällä tarkkuudella ottaen huomioon lupapäätöksessä määrätyt vaikutusten lieventämistoimenpiteet.

(15) Koska kyseessä on uusi hanke, jonka käytöstä ei ole ollut mahdollista saada tarkkailuun perustuvaa tietoa, kaikkia hankkeesta aiheutuvia vaikutuksia jääeroosion muodostumiseen ei voida täydellä varmuudella arvioida etukäteen. Matemaattiseen mallinnukseen liittyy epävarmuutta. Selvityksessä arvioitua laajempialaisia jääeroosion muodostumiseen kohdistuvia vaikutuksia ei siten voida sulkea pois. Epävarmuustekijät on otettu huomioon Natura-arvioinnista annetuissa lausunnoissa edellytetyn mukaisesti aluehallintoviraston päätöksessä määrätyillä seuranta- ja lieventämistoimenpidevelvoitteilla.

(16) Hankkeen laajuus ja vaikutusalueen luonnonarvot huomioon ottaen riittävän pitkäkestoinen tarkkailu on tarpeen muun muassa hankkeen vaikutusten lieventämistoimenpiteiden tarpeellisuuden ja riittävyyden arviointia varten. Koska päätöksessä ei ole määrätty seurannan toteuttamisesta seurantajakson 2019–2029 jälkeen, hallinto-oikeus on näistä syistä muuttanut lupamääräystä 25 ratkaisusta ilmenevällä tavalla. (---)

Vaikutukset vesistön ekologiseen tilaan

(17) (---) Saadun selvityksen perusteella hankkeen vedenlaatu- ja virtaamavaikutukset rajoittuvat hankkeen lähialueelle ja melko pieniin osiin Oulun edustan ja Luodonselän vesimuodostumien kokonaisaloista. Hallinto-oikeus katsoo, että hankkeesta ei ennalta arvioiden aiheudu sellaisia vaikutuksia, jotka johtaisivat rehevyyttä ilmentävien kasviplanktonlaatutekijän tai pohjaeläinlaatutekijän heikentymiseen tai sen vaaraan Oulun edustan ja Luodonselän vesimuodostumissa. (---)

(18) Vaikka kiinteän yhteyden rakentaminen aiheuttaa pysyviä muutoksia Oulun edustan ja Luodonselän vesimuodostumien hydrologis-morfologisiin olosuhteisiin, muutokset eivät ole asiassa saadun selvityksen perusteella kokonaisuutena arvioiden niin merkittäviä, että voimakkaasti muutetun vesimuodostuman kriteeristö täyttyisi. Hanke ei muutoinkaan muuta vesimuodostumien hydrologis-morfologisia olosuhteita siinä määrin, että vesimuodostumien nykyinen ekologinen tila heikentyisi tai hyvän tilan saavuttaminen vaarantuisi.

(19) Hanke ei edellä esitetyn perusteella ennalta arvioiden vaaranna yhdenkään laadullisen tekijän tilaluokan säilymistä tai hyvän tilaluokan saavuttamista Oulun edustan ja Luodonselän vesimuodostumissa. Vesienhoito- ja merenhoidonsuunnitelmat on aluehallintoviraston päätöksessä otettu huomioon vesilain 3 luvun 6 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla.

Intressivertailu

(20) (---) Kysymyksessä olevan vesilain mukaisen luvan edellytykset ratkaistaan vesilain 3 luvun 4 §:n mukaisen intressivertailun perusteella. Momentissa tarkoitettu intressivertailu on rajattava valituksenalaisen päätöksen kohteena oleviin vesilain mukaisiin toimenpiteisiin, ja ainoastaan niistä johtuvat edut ja haitat on otettava huomioon. Hyödyt ja menetykset on arvioitava siten kuin saman luvun 6 §:ssä ja 7 §:ssä säädetään. Hankkeen toteuttamiskustannuksia, kuten materiaali- ja kuljetuskustannuksia, ei mainittujen säännösten ja vakiintuneen käytännön perusteella oteta huomioon hankkeesta koituvia hyötyjä ja menetyksiä arvioitaessa.

(21) Asiassa saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että hankkeesta yleisille ja yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille ja yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Pertti Piippo ja Janika Gummerus, tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Susanna Airiola sekä luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Jaakko Tuhkanen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(22) Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry (jäljempänä myös yhdistys) on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja vesitalouslupahakemus hylätään. Asiassa tulee pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta.

Muutoksenhakija on perustellut vaatimuksiaan valituskirjelmässä ja sen täydennyksissä keskeisesti seuraavasti:

(23) Hanke heikentää luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla merkittävästi Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden luonnonarvoja. Jääeroosion vaikutukset on vuoden 2013 jääeroosion jatkoselvityksen perusteella arvioitu virheellisesti, ja mekaanisen jääeroosion merkitys on aliarvioitu. Jääeroosio Isomatalan-Maasyvänlahden Natura-alueella tulee lieventymään muutoksenhakijoiden valituksensa liitteenä toimittamassa vuoden 2011 jääeroosioraportissa esitettyä vastaavasti.

(24) Natura-arviointi ei täytä lainsäädännön vaatimuksia, sillä se perustuu virheellisiin käsityksiin sekä jääeroosion nykyisestä vaikutuksesta että pengertien vaikutuksista jääeroosioon. Mekaaninen jääeroosio on välttämätön ilmiö Natura-alueiden luontoarvojen perustavanlaatuisten ominaispiirteiden säilymisen kannalta. Pengertie salpaisi mekaanisen jääeroosion tehokkaasti pohjoispuolelta. Lounaasta tuleva mekaaninen jääeroosio on ratkaisevan kriittinen suunnitellun pengertielinjauksen pohjoispuolella olevien luotojen ja saarten kannalta. Lännestä ja luoteesta tulevan mekaanisen jääeroosion merkitys on sen sijaan marginaalinen. Pengertien ja kahden sillan rakentamista koskeva vesitaloushanke heikentää merkittävästi niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi Perämeren saaret (FI1300302) on sisällytetty Natura 2000 verkostoon. Samoin merkittäviä heikentäviä vaikutuksia aiheutuu Ojakylänlahden ja Kengänkarin (FI1100204), Isomatalan-Maasyvänlahden (FI1100203), Säärenperän ja Karinkannanmatalan (FI1105201) ja Liminganlahden (FI1102200) alueilla.

(25) Luvassa ei ole selkeästi määrätty lieventämistoimenpiteistä tai niiden toteuttamisvastuusta. Lauttaväylän aukipito on ainoa toimenpide, jolla pyritään vähentämään hankkeen kielteisiä vaikutuksia ja jota voidaan pitää luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisena lieventämistoimenpiteenä. Toteutettavat lieventämistoimenpiteet ovat tosiasiassa korvaavia toimenpiteitä, joilla vastoin unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä kierretään luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan poikkeusmenettelyä.

(26) Hanke on vesienhoidon ympäristötavoitteiden vastainen, sillä se vaarantaa vesimuodostuman tilaluokan säilymisen ja hyvän tilaluokan saavuttamisen Oulun edustan ja Luodonselän vesimuodostumissa. Hankkeen seurauksena hydrologis-morfologinen tilaluokka muuttuisi huonommaksi molemmissa vesimuodostumissa, jotka ovat jo hyvää huonommassa tilassa ja joissa tilaa kuvaavien laatutekijöiden trendi on ollut heikkenevä. Intressivertailu on tehty virheelliseesti. Hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille koituvat menetykset ovat suuremmat kuin hankkeesta saatava hyöty. Intressivertailussa ei ole otettu huomioon muun muassa pengertien rakentamiskustannuksia.

(27) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antamassaan lausunnossa viitannut lupapäätökseen ja asiassa aiemmin lausumaansa.

(28) Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antamassaan lausunnossa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja todennut muun ohella seuraavaa. Hankkeen seurauksena minkään biologisen laatutekijän tilaluokan ei arvioida heikentyvän, vaikka laskennallinen hydrologis-morfologinen tila heikkenee. Näin ollen hanke ei aiheuta ekologisen tilan heikkenemistä. Hanke ei estä hyvän tilan saavuttamista vaikutusalueen vesimuodostumissa, eikä se myöskään vaikuta ekologisen luokittelun biologisiin laatutekijöihin tai fysikaalis-kemialliseen tilaan siinä määrin, että tilaluokka alenisi.

(29) Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen luonnonsuojeluyksikkö on antamassaan lausunnossa todennut, että sillä ei ole lisättävää asian yhteydessä antamaansa Natura-lausuntoon ja vastineeseen.

(30) Väylävirasto on antanut vastineen.

(31) Hailuodon kunta on antanut vastineen.

(32) Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue on antanut vastineen.

(33) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

A:n valituslupahakemuksen tutkimatta jättäminen

(34) A ei ole tehnyt valitusta Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 11.2.2020 antamasta päätöksestä nro 6/2020, eikä hallinto-oikeus ole muuttanut aluehallintoviraston päätöstä hänen etujensa kannalta epäedullisesti.

(35) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin 7 kohta ja 109 §:n 1 momentti, A:n valituslupahakemus on jätettävä tutkimatta.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry:n valitus

1. Kysymyksenasettelu

(36) Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa erityisesti kysymys siitä, heikentääkö hanke merkittävästi Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ja onko lupapäätöksessä määrätyt lieventämistoimenpiteet voitu ottaa huomioon arvioitaessa jääeroosioon liittyvien vaikutusten merkittävyyttä.

2. Natura 2000 -verkoston alueisiin liittyvät valitusperusteet

2.1. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lähtökohdat

(37) Voimassa olevan luonnonsuojelulain (9/2023) 143 §:n 1 momentin mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa mainitun lain voimaan tullessa vireillä olevaan asiaan sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

(38) Luonnonsuojelulain (1096/1996) 3 §:n mukaan mainitulla lailla pannaan täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY, jäljempänä luontodirektiivi, luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu neuvoston direktiivi 79/409/ETY, jäljempänä lintudirektiivi, muilta osin kuin metsästyslain (615/1993) 5 §:ssä tarkoitettujen eläinlajien osalta (---).

(39) Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

(40) Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

(41) Saman pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen suunnittelija tai toteuttaja, ympäristöministeriö päättää, mikä toinen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus antaa lausunnon. Ympäristöministeriön päätökseen ei saa erikseen valittamalla hakea muutosta.

(42) Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

(43) Saman pykälän 2 momentin mukaan sen estämättä mitä 1 momentissa säädetään, saadaan lupa kuitenkin myöntää taikka suunnitelma hyväksyä tai vahvistaa, jos valtioneuvosto yleisistunnossa päättää, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole.

(44) Saman pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston on 2 tai 3 momentin nojalla tekemässään hankkeen tai suunnitelman toteuttamista koskevassa päätöksessä määrättävä Natura 2000 -verkoston yhtenäisyydelle tai luonnonarvoille aiheutuvien heikennysten korvaamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. (---)

(45) Hallituksen esityksessä laiksi luonnonsuojelulain muuttamisesta (HE 77/2014) todetaan 66 §:ää koskevissa perusteluissa korvaavista toimenpiteistä muun ohella, että toimenpiteillä tarkoitetaan komission ohjeen mukaan hanke- tai suunnitelmakohtaisia toimenpiteitä, jotka toteutetaan sen lisäksi, mitä on tarpeen luonto- tai lintudirektiivin tavanomaista toteuttamista varten.

(46) Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (muutoksineen, ”luontodirektiivi”) 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

(47) Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaan, jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet. (---)

(48) Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään todennut, että luontodirektiivissä ei säädetä lieventävistä toimenpiteistä, mutta sen sijaan direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetään suojelusta poikkeamisen yhteydessä edellytettävistä korvaavista toimenpiteistä (ks. asia C323/17, People Over Wind ja Sweetman, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tuomioistuin on kuitenkin käsitellyt lieventäviä toimenpiteitä ja niiden huomioon ottamista luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtien soveltamista koskevassa oikeuskäytännössään.

(49) Unionin tuomioistuin on vahvistanut, että lieventäviä toimenpiteitä ei voida ottaa huomioon vaikutuksia vähentävinä tekijöinä määriteltäessä, edellyttääkö hanke direktiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan asianmukaista arviointia, jäljempänä ”Natura-arviointi” (ks. C-323/17, People Over Wind ja Sweetman, 40 kohta). Hankkeen aiheuttamia vaikutuksia lieventävät toimenpiteet tulee sen sijaan ottaa huomioon Natura-arvioinnissa, ei jälkikäteisesti (C-411/19, WWF Italia Onlus ym., 56 ja 57 kohdat).

(50) Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut, että sellaisia toimenpiteitä, joilla ei pyritä välttämään tai vähentämään haitallisia vaikutuksia, vaan joilla pyritään korvaamaan vaikutukset jälkeenpäin, ei voida ottaa huomioon Natura-arvioinnissa (C-164/17, Grace ja Sweetman, kohdat 47 ja 50 oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi lieventävät toimenpiteet voidaan ottaa huomioon mainitussa arvioinnissa vain silloin, kun on riittävä varmuus siitä, että toimenpide auttaa tehokkaasti välttämään haitan takaamalla, ettei ole mitään perusteltua epäilyä siitä, ettei kyseinen hanke vaikuta alueen koskemattomuuteen (C-164/17, Grace ja Sweetman, kohta 51). Tuomioistuin on myös tarkentanut, että toimenpiteiden tehokkuuden tulee olla tiedossa myönnettäessä lupa hankkeen toteuttamiselle (C‑142/16, komissio v. Saksa, 37–45 kohdat).

(51) Toimenpiteet, joilla ei pyritä välttämään tai vähentämään merkittäviä haitallisia vaikutuksia vaan joilla pyritään korvaamaan vaikutukset jälkikäteen, voidaan sen sijaan katsoa korvaaviksi toimenpiteiksi, mikäli 6 artiklan 4 kohdan edellytykset täyttyvät (C‑521/12, Briels ym., 31–39 kohdat). Tuomioistuin on tarkentanut, että ottamalla huomioon Natura-arvioinnissa ˮlieventäviksiˮ kutsuttuja toimenpiteitä, jotka todellisuudessa vastaavat korvaavia toimenpiteitä, ei voida kiertää 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua poikkeamismenettelyä (C‑521/12, Briels ym., kohta 33 ja C-387/15 ja C-388/15, Orleans ym., kohta 58).

(52) Euroopan komissio on julkaissut tiedonannolla 21.11.2018 ohjeasiakirjan luontodirektiivin 6 artiklan säännöksistä. Ohjeasiakirja ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sitä voidaan käyttää apuna luontodirektiivin säännöksiä tulkittaessa. Ohjeessa todetaan lieventävien ja korvaavien toimenpiteiden erosta muun ohella seuraavaa:

(53) Lieventävät toimenpiteet ovat laajassa merkityksessä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on minimoida tai jopa poistaa kielteiset vaikutukset, joita suunnitelman tai hankkeen toteuttamisesta todennäköisesti aiheutuu, niin, että alueen koskemattomuuteen ei kohdistu haitallisia vaikutuksia. Näitä toimenpiteitä tarkastellaan 6 artiklan 3 kohdan yhteydessä, ja ne ovat kiinteä osa suunnitelmaa tai hanketta taikka edellytys suunnitelman tai hankkeen hyväksymiselle. Korvaavat toimenpiteet ovat riippumattomia hankkeesta. Niiden tarkoituksena on olla vastapainona suunnitelman tai hankkeen jäljelle jääville kielteisille vaikutuksille siten, että Natura 2000 -verkoston yleinen ekologinen yhtenäisyys säilyy. Näitä toimenpiteitä voidaan tarkastella ainoastaan 6 artiklan 4 kohdan yhteydessä.

(54) Euroopan komissio on lisäksi 28.9.2021 julkaissut tiedonannolla ohjeasiakirjan ”Natura 2000 -alueisiin liittyvien suunnitelmien ja hankkeiden arviointi - luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa koskevat menetelmäohjeet”, jota tulee asiakirjan mukaan lukea yhdessä edellä viitatun 6 artiklan säännöksiä koskevan ohjeasiakirjan kanssa. Ohjeessa muun ohella korostetaan, että lieventäviä toimenpiteitä ei pidä sekoittaa korvaaviin toimenpiteisiin ja tuodaan esiin, että jokainen lieventävä toimenpide tulee kuvata yksityiskohtaisesti ja täsmentää, miten toimenpide poistaa tai vähentää haitallisia vaikutuksia sekä kuka sen toteuttaa.

2.2 Asiassa saatu selvitys jääeroosiosta

(55) Hailuodon liikenneyhteyden ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhteydessä on tehty luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura-arviointi, jota on sittemmin hankkeen suunnittelun aikana täydennetty. Hankkeen haitallisimmaksi vaikutusmekanismiksi Natura-alueiden suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin on tunnistettu pengertien aiheuttamat muutokset mekaanisessa jääeroosiossa.

(56) Mekaanisella jääeroosiolla tarkoitetaan eroosiota, joka johtuu jään mekaanisesta työntymisestä rantaan voimakkaalla tuulella meren pinnan noustessa samanaikaisesti. Termomekaanisessa eroosiossa jää kasvaa pohjaan asti ja siirtää vedennousun jälkeen pohja-ainesta mukanaan. Selvitysten mukaan hankkeella ei ole vaikutusta termomekaaniseen jääeroosioon. Hankkeeseen liittyvissä selvityksissä on todettu jääeroosion keskeinen merkitys Perämeren rantoja muokkaavana ympäristötekijänä ja tunnistettu sen mahdollisen heikkenemisen vaikutukset maankohoamisrannikon kasvillisuuden ja avointa tilaa vaativan eläimistön elinympäristöille.

(57) Jääeroosion vaikutusten täsmällinen arviointi Perämeren luonnonolosuhteissa on vaikeaa, ja erityisesti mekaanisen jääeroosion merkittävyyden arviointiin on liittynyt epävarmuutta. Hankkeen vaikutuksia jääeroosioon on kuitenkin selvitetty useassa erillisselvityksessä, joiden arviot ovat olleet osin eriäviä. Täydentävään Natura-arviointiin liittyen on vuonna 2013 laadittu jääeroosion jatkoselvitys sekä selvitys pengertien jääeroosiovaikutusten lieventämisestä. Jääeroosion jatkoselvityksen keskeisenä johtopäätöksenä oli, että termomekaanisen eroosion rooli eroosiota ylläpitävänä voimana on aiemmin arvioitua merkittävämpi. Jääeroosion jatkoselvityksen pohjalta laaditussa selvityksessä lieventävistä toimenpiteistä esitetään lauttaväylän pitämistä avoinna silloin, kun jäiden liikkumiselle on sopivat olosuhteet. Väylän aukipidon lisäksi selvityksessä esitetään hankkeen vaikutuspiirissä olevien luontotyyppien ja lajien suojelutason turvaamisen kannalta tarpeellisia lieventäviä toimenpiteitä, kuten rantojen mekaanista muokkausta.

(58) Ympäristöministeriö antoi 24.2.2014 osayleiskaavoitukseen liittyen luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen lausunnon tarkennetusta vaikutusten arvioinnista. Ministeriö piti siinä esitettyjä mekaanista jääeroosiota ylläpitäviä jääkannen pengertiehen rajautuvan reunan aukipitämiseen liittyviä lieventämistoimenpiteitä yhdistettynä alueiden hoitotoimenpiteisiin ja seurantaan vaikutusten ehkäisyn kannalta merkityksellisinä. Ympäristöministeriö katsoi, että pengertie on toteutettavissa sellaisella tavalla, joka ei vaikuta merkittävän kielteisesti hankkeen vaikutuspiirissä olevien Natura-alueiden suojelutavoitteisiin. Tämä kuitenkin edellyttää, että vaikutusten arvioinnissa esitetyt lieventämistoimenpiteet otetaan käyttöön hankkeen vaatimien päätösten ja lupien käsittelyssä.

(59) Myös Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus katsoi 23.5.2019 antamassaan luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisessa lausunnossa liittyen hankkeessa tehtyihin uusiin selvityksiin, että hanke ei todennäköisesti vaikuta merkittävän kielteisesti Natura 2000 -alueiden suojelutavoitteisiin. ELY-keskus lausui muun muassa, että jatkosuunnittelussa tulee kiinnittää huomiota lieventämistoimenpiteiden vaikutuksiin.

2.3 Oikeudellinen arviointi

(60) Yhdistys on valituksessaan katsonut, että jääeroosion vaikutuksia on arvioitu virheellisesti. Yhdistyksen mukaan hanke heikentää lieventävistä toimenpiteistä riippumatta Natura-alueiden suojelun perusteena olevia luonnonarvoja eikä lupaa näin ollen olisi tullut myöntää.

(61) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankkeesta Natura-alueille aiheutuvien vaikutusten arvioimiseksi on laadittu selvityksiä jääeroosiosta ja pengertien aiheuttamista muutoksista jääeroosion voimakkuuteen eri alueilla. Vuonna 2011 tehtyä jääeroosioselvitystä täydennettiin vuonna 2013 pääosin laskennalliseen arviointiin perustuneella selvityksellä, jossa pengertien vaikutukset jääeroosioon arvioitiin aiempaa selvitystä vähäisemmiksi. Vuoden 2013 selvityksen johtopäätöksenä oli, että niin sanotulla termomekaanisella eroosiolla, eli pohjaa myöten tapahtuvalla jäätymisellä ja vedenpinnan muutosten seurauksena tapahtuvalla irtoamisella, on aiemmin arvioitua merkittävämpi rooli eroosiota ylläpitävänä voimana. Tähän jääeroosiomekanismiin pengertiellä ei arvioida olevan kielteisiä vaikutuksia. Mahdolliset muutokset liittyvät mekaanisista, tuulten aiheuttamista jääkannen liikkeistä aiheutuviin voimiin, jotka saattavat heikentyä. Näitä haitallisia muutoksia voi aiheutua pengertien jääkantta sitovasta vaikutuksesta.

(62) Korkein hallinto-oikeus viittaa hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin (ks. kohdat 14–15) ja katsoo, samoin kuin hallinto-oikeus, että hankkeen vaikutukset mekaaniseen jääeroosioon on pystytty laskennallisin menetelmin ja asiantuntija-arvioiden avulla selvittämään riittävällä tarkkuudella.

(63) Yhdistys on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt, että lieventäviksi toimenpiteiksi kutsuttujen toimenpiteiden huomioon ottamisella Natura-arvioinnissa kierretään luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan poikkeamismenettelyn soveltamista. Yhdistyksen mukaan luvassa määrätyt toimenpiteet ovat korvaavia toimenpiteitä, eikä niitä näin ollen voida ottaa huomioon arvioitaessa, heikentääkö hanke merkittävästi Natura-alueiden suojelun perusteena olevia luonnonarvoja.

(64) Korkein hallinto-oikeus toteaa aluksi, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (ks. kohdat 48–51) mukaan lieventävät toimenpiteet voidaan ottaa huomioon luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisessa arvioinnissa. Natura-arvioinnissa hankkeen vaikutuksia suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin arvioidaan ottaen huomioon myös vaikutuksia lieventävät toimenpiteet.

(65) Unionin tuomioistuin on kuitenkin myös vakiintuneesti katsonut, että Natura-arvioinnissa ei voida ottaa huomioon toimenpiteitä, jotka lieventävien toimenpiteiden sijaan on katsottava luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuiksi korvaaviksi toimenpiteiksi. Kuten tuomioistuin asiassa C‑521/12, Briels ym. huomauttaa, 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua poikkeamismenettelyä ei voida kiertää ottamalla huomioon korvaavat toimenpiteet Natura-arvioinnissa.

(66) Edellä todettuun nähden asiassa on yhdistyksen valituksesta arvioitavana, ovatko Natura-arvioinnissa tarkastellut, aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 14 määrätyt, toimenpiteet sellaisia lieventäviä toimenpiteitä, jotka on voitu ottaa huomioon arvioitaessa hankkeen vaikutuksia Natura-alueiden suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin.

(67) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lieventävien ja korvaavien toimenpiteiden erottelu pohjautuu ympäristöoikeudessa hankkeiden suunnittelussa yleisesti sovellettavaan mitigaatio- eli lieventämishierarkiaan. Lieventämishierarkian lähtökohtana on varovaisuusperiaatteen mukaisesti ensisijaisesti hankkeesta aiheutuvien vaikutusten ehkäisy, toissijaisesti lieventäminen ja vasta viimesijaisesti aiheutuvien haittojen korvaaminen. Lieventävien ja korvaavien toimenpiteiden erottelu ei kaikissa tilanteissa ole yksiselitteistä, mutta lieventävinä toimenpiteinä voidaan yleisesti ilmaisten pitää hankkeen yhteydessä toteutettavia toimenpiteitä, joilla vähennetään kyseisestä hankkeesta aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. Korvaavat toimenpiteet sitä vastoin ovat toimenpiteitä, joilla tähdätään haitallisten vaikutusten tasapainottamiseen kompensoimalla hankkeesta aiheutuvat haitat.

(68) Kuten unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään huomauttanut, lieventäviä toimenpiteitä ei ole mainittu luontodirektiivissä. Direktiivissä ei myöskään tarkemmin määritellä, mitä korvaavilla toimenpiteillä tarkoitetaan. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella on kuitenkin todettavissa, että lieventävillä toimenpiteillä viitataan toimenpiteisiin, joilla pyritään välttämään tai vähentämään suunnitellun hankkeen haitallisia vaikutuksia asianomaiseen alueeseen (C-323/17, People Over Wind ja Sweetman, 26 kohta). Lieventävinä toimenpiteinä ei sen sijaan voida pitää sellaisia toimenpiteitä, joilla ei pyritä välttämään tai vähentämään haitallisia vaikutuksia, vaan joilla pyritään korvaamaan vaikutukset jälkeenpäin (C-164/17, Grace ja Sweetman, 50 kohta).

(69) Kyseessä olevan hankkeen merkittävimmän vaikutuksen, eli pengertiestä aiheutuvan mekaanisen jääeroosion vähenemisen, arvioidaan kohdistuvan erityisesti Oulunsalon Nenännokan alueelle. Kiinteän pengerreunan takia jään siirrosten arvioidaan jäävän lyhyemmiksi kuin nykytilassa, mistä aiheutuva mekaanisen muokkauksen vähentyminen voi nopeuttaa ranta-alueen umpeenkasvua, joka voi aiheuttaa muutoksia alueen lajistoon. Vaikutuksia lieventävänä toimenpiteenä on Natura-arvioinnissa tarkasteltu lauttaväylän aukipitoa talviaikaan. Toimenpiteellä pyritään estämään pengertiestä aiheutuvia muutoksia mekaanisessa jääeroosiossa luomalla jäiden liikkumiselle nykyistä vastaavat olosuhteet.

(70) Lauttaväylän aukipitämisellä pyritään estämään muutoksia jääeroosiossa ja näin varmistamaan Natura-alueen olosuhteiden säilyminen. Ottaen huomioon edellä lieventämishierarkiasta todettu, lauttaväylän aukipitämisessä on kyse hankkeen vaikutuksia lieventävästä toimenpiteestä. Toimenpiteestä on määrätty vesitalousluvassa, ja se liittyy kiinteästi pengertienhankkeen toteuttamiseen. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että kyse on sellaisesta lieventävästä toimenpiteestä, joka voidaan ottaa huomioon Natura-arvioinnissa arvioitaessa hankkeen vaikutuksia alueen suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin.

(71) Natura-arvioinnissa on lisäksi tarkasteltu vaikutuksia lieventävinä toimenpiteinä mahdollisten jääeroosiossa tapahtuvien muutosten ranta-alueilla aiheuttamien vaikutusten vähentämistä aktiivisin toimenpitein, eli käsittelemällä kasvillisuutta niittämällä, laiduntamalla tai murskaamalla tai maaperän mekaanisella käsittelyllä. Natura-arvioinnin mukaan näiden toimenpiteiden tarkoituksena on estää etukäteen jääeroosion heikkenemisen mahdolliset vaikutukset Natura-alueiden luontotyyppeihin Itämeren hiekkarannat, ulkosaariston luodot ja saaret sekä merenrantaniityt sekä näillä luontotyypeillä esiintyvään lajistoon.

(72) Alueet, joille mainittuja lieventäviä toimenpiteitä kohdennetaan, jaetaan vesitalousluvassa kahteen luokkaan. Vesitalousluvassa määrätään toimenpiteiden toteuttamisesta ensisijaisella alueella, johon päätöksen mukaan kuuluu Nenännokan ja Riutunkainalon välinen ranta-alue, johon pengertiellä arvioidaan jääeroosion jatkoselvityksen mukaan olevan jonkin verran vaikutuksia. Lisäksi vesitalousluvassa määrätään toimenpiteiden toteuttamisesta seuranta-alueilla, joita ovat päätöksen mukaan Isomatalan alue, Säärenperän ranta-alue ja Karinkannanmatala sekä Nenännokan ja Mustanniemenlahden välinen ranta-alue. Näillä alueilla toimenpiteitä tehdään, mikäli tarkkailu osoittaa eroosiovoimien heikentyvän hankkeen toteuttamisen myötä. Jääeroosiota koskevassa jatkoselvityksessä mekaanisen jääeroosion heikkenemisen vaikutukset mainittuihin seuranta-alueisiin on arvioitu korkeintaan vähäisiksi.

(73) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä kuvatuissa toimenpiteissä kasvillisuuden ja maaperän käsittelemiseksi on kyse toimenpiteistä, joita voidaan toteuttaa periaatteessa joko vaikutusten lieventämiseksi tai aiheutuneiden haittojen korvaamiseksi. Tässä tapauksessa toimenpiteiden tarkoituksena on hankkeesta olemassa oleville luontotyyppien esiintymille aiheutuvien vaikutusten vähentäminen. Toimenpiteillä ei pyritä luomaan uusia tai korvaamaan olemassa olevia luontotyyppien esiintymiä taikka tavoitella alueen muuttamista, vaan niillä tähdätään jääeroosiota jäljittelemällä olemassa olevien yleisten fyysisten olosuhteiden säilyttämiseen, jotta edellytykset nykyisten luontotyyppien ja lajien esiintymiselle alueilla säilyvät. Toimenpiteiden toteuttamisesta on määrätty toiminnanharjoittajaa sitovasti vesitalousluvassa, joten ne liittyvät kiinteästi toteuttavaan hankkeeseen. Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että vesitalousluvassa määrätyt ranta-alueilla toteuttavat toimenpiteet ovat näissä olosuhteissa lieventäviä toimenpiteitä, jotka voidaan ottaa huomioon arvioitaessa hankkeen vaikutuksia Natura-alueiden suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin.

(74) Yhdistys on valituksessaan vedonnut myös siihen, että luvassa annetut määräykset lieventävistä toimenpiteistä eivät ole riittävän täsmälliset.

(75) Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon unionin tuomioistuimen linjaus (C‑142/16, komissio v. Saksa), jonka mukaan lieventävien toimenpiteiden tehokkuuden on oltava tiedossa myönnettäessä lupa hankkeen toteuttamiselle.

(76) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että toimenpiteiden tehokkuuden tulee olla ennalta tiedossa ja niiden toteuttamisesta tulee olla varmuus, jotta voidaan ennalta varmistua, että hankkeesta ei aiheudu luvan myöntämisen esteenä olevia merkittäviä heikennyksiä Natura-alueiden suojelun perusteena oleville luonnonarvoille. Kuten edellä viitatussa luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa koskevassa ohjeasiakirjassa on todettu, lieventävät toimenpiteet tulee kuvata yksityiskohtaisesti sekä täsmentää, kuka toimenpiteistä on vastuussa.

(77) Jääeroosiota jäljittelevien lieventämistoimenpiteiden vaikutusmekanismit ovat suhteellisen hallittavia ja vaikutukset etukäteen riittävästi arvioitavissa. Natura-arvioinnissa ja siihen liittyvissä selvityksissä on tarkasteltu toimenpiteiden vaikuttavuutta toimenpidekohtaisesti ja suhteessa Natura-alueisiin ja niiden suojelun perusteena oleviin luontotyyppeihin ja lajeihin. Ympäristöministeriö ja Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus ovat lausunnoissaan Natura-arvioinnista pitäneet esitettyjä lieventämistoimenpiteitä asianmukaisina. Aluehallintoviraston päätöksen kertoelmaosassa on yksilöidysti kuvattu lieventävät toimenpiteet, ja lupamääräyksissä on velvoitettu luvansaaja toteuttamaan esitetyt toimenpiteet.

(78) Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että lieventävät toimenpiteet ja niiden toteuttaminen on Natura-arvioinnissa ja siihen liittyvissä selvityksissä kuvattu riittävällä tarkkuudella toimenpiteiden tehokkuuden ja toteuttamiskelpoisuuden arvioimiseksi. Vesitalousluvassa on luvanhakijaa sitovasti määrätty lieventävistä toimenpiteistä ja niiden toteuttamisesta. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden tavoin, että lieventämistoimenpiteistä on määrätty vesitalousluvassa riittävän yksityiskohtaisesti.

(79) Edelleen korkein hallinto-oikeus katsoo, että lieventämistoimenpiteiden toteuttaminen on luvassa määrätysti voitu seuranta-alueilla sitoa tarkkailun tuloksiin. Kuten Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on Natura-arviointia koskevassa lausunnossaan todennut, hankkeessa tulee kiinnittää huomiota lieventämistoimenpiteiden vaikutuksiin ja mahdollisiin havaittaviin muutoksiin tulee pyrkiä reagoimaan mahdollisimman nopeasti. Suunniteltujen lieventämistoimenpiteiden tehokkuudesta voidaan kyseessä olevissa olosuhteissa varmistua parhaiten ottamalla toimenpiteiden yksityiskohtaisessa toteuttamisessa huomioon tarkkailusta saatavat tulokset. Kun otetaan erityisesti huomioon, että kyseessä olevilla seuranta-alueilla aiheutuvat vaikutukset on arvioitu korkeintaan vähäisiksi ja että luvan myöntämisen esteenä on luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan suojeltujen luonnonarvojen merkittävä heikentyminen, lieventävien toimenpiteiden tehokkuudesta on lupaharkinnan kannalta riittävä varmuus.

(80) Korkein hallinto-oikeus katsoo asiaa kokonaisuutena arvioituaan, että lieventävien toimenpiteiden tehokkuuden varmistaminen pitkällä aikavälillä edellyttää hankkeen pysyvyys ja sen vaikutuksista esitetty selvitys sekä varovaisuusperiaate huomioon ottaen mahdollisuutta tarkistaa lieventäviä toimenpiteitä koskevaa lupamääräystä, mikäli tähän on hankkeen valmistumisen jälkeen toteutettavan tarkkailun perusteella aihetta. Näissä olosuhteissa lieventäviä toimenpiteitä koskevan lupamääräyksen tarkistaminen jälkikäteen voi poikkeuksellisesti tulla kyseeseen toimenpiteiden tarkoituksenmukaisen toteutumisen varmistamiseksi. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus on, vesilain 3 luvun 20 § huomioon ottaen, muuttanut lupamääräystä 14 ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

(81) Natura-arvioinnista annetuissa lausunnoissa edellytetyn mukaisesti tarkkailu- ja lieventämistoimenpidevelvoitteilla voidaan hallita niitä epävarmuustekijöitä, jotka liittyvät erityisesti mekaanisen jääeroosion muutosten etukäteisarviointiin. Näin ollen hankkeesta ei ennalta arvioiden aiheudu merkittäviä heikennyksiä Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden suojelun perusteena oleville luonnonarvoille eikä luvan myöntämiselle näin ole luonnonsuojelulain 64 a §:ssä tai 66 §:n 1 momentissa tarkoitettua estettä.

(82) Yhdistys on valituksessaan kiinnittänyt erityisesti huomiota siihen, että päätöksessä ei ole määrätty lieventämistoimenpiteitä pengertien pohjoispuolella sijaitsevalle Perämeren saaret Natura-alueelle, vaikka pengertie yhdistyksen mukaan salpaisi mekaanisen jääeroosion tehokkaimmin juuri pohjoispuolella. Yhdistys on lisäksi esittänyt, että mekaanisen jääeroosion vaikutuksesta Isomatalan-Maasyvälahden Natura-alueelle on merkittävää epäselvyyttä.

(83) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 25 määrätyn tarkkailusuunnitelman mukaan rantaeroosion ja kasviyhteisöjen tarkkailu kattaa myös pengertien pohjoispuolella, Perämeren saarten Natura-alueella sijaitsevan Jussinmatalan. Kuten edellä on todettu, korkein hallinto-oikeus on määrännyt lieventäviä toimenpiteitä koskevan lupamääräyksen tarkistamisesta tarkkailun tulosten perusteella. Mikäli tarkkailu osoittaa, että hankkeesta aiheutuu ennalta arvioidusta poiketen vaikutuksia mainitun Natura-alueen suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin, tulee lieventävien toimenpiteiden tarvetta arvioida lupamääräyksen tarkistamisen yhteydessä.

(84) Tarkkailusuunnitelman mukaan rantaeroosion ja kasviyhteisöjen seurantaa tehdään Isomatalan-Maasyvälahden Natura-alueella ainoastaan Isomatalan alueella. Myös Maasyvälahden Natura-alueella esiintyy jääeroosion muutoksille herkkiä luontotyyppejä ja suunnittelun varhaisemmassa vaiheessa toteutetuissa jääeroosioselvityksissä vaikutuksia tälle alueelle on pidetty mahdollisina. Edellä todettuun nähden ja varovaisuusperiaate huomioon ottaen tarkkailua koskevaa lupamääräystä on perusteltua muuttaa siten, että rantaeroosiovaikutusten tarkkailu tulee toteuttaa Isomatalan-Maasyvälahden Natura-alueella myös Maasyvälahden alueella. Kuten edellä on todettu, mahdollista lieventävien toimenpiteiden tarvetta tulee arvioida tarkkailun tulosten perusteella lupamääräyksen 14 tarkistamisen yhteydessä.

3. Muut valitusperusteet

(85) Yhdistys on valituksessaan esittänyt, että pengertiehanke aiheuttaa Oulun edustan ja Luodonselän vesimuodostumien hydrologis-morfologisen tilan heikentymisen, joten hanke heikentää myös vesimuodostumien ekologista tilaa.

(86) Pengertien rakentaminen aiheuttaa jo penkereen pituuden vuoksi pysyviä muutoksia Oulun edustan ja Luodonselän vesimuodostumien hydrologis-morfologisiin olosuhteisiin, mutta muutokset eivät ole saadun selvityksen mukaan niin merkittäviä, että voimakkaasti muutetun vesimuodostuman kriteeristö täyttyisi. Korkein hallinto-oikeus viittaa Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen lausuntoon (ks. kohta 28), jonka mukaan hankkeen seurauksena minkään biologisen laatutekijän tilaluokan ei arvioida heikentyvän, vaikka laskennallinen hydrologis-morfologinen tila heikkenee. ELY-keskuksen mukaan hanke ei vaikuta ekologisen luokittelun biologisiin laatutekijöihin tai fysikaalis-kemialliseen tilaan siinä määrin, että niiden tilaluokka alenisi.

(87) Korkein hallinto-oikeus katsoo, samoin kuin hallinto-oikeus, että saadun selvityksen mukaan hankkeesta aiheutuvat muutokset Oulun edustan ja Luodonselän vesimuodostumien hydrologis-morfologisissa olosuhteissa eivät ole niin merkittäviä, että vesimuodostumien nykyinen ekologinen tila heikentyisi tai hyvän tilan saavuttaminen vaarantuisi. Vesimuodostuman laskennallisen hydrologis-morfologisen tilan heikkeneminen ei saadun selvityksen perusteella tässä tapauksessa tarkoita vesimuodostumien ekologisen tilan heikentymistä, tilaluokan alenemista tai hyvän tilan saavuttamisen estymistä hankkeen seurauksena.

(88) Yhdistys on lisäksi vedonnut valituksessaan siihen, että intressivertailu on suoritettu virheellisesti. Korkein hallinto-oikeus viittaa hallinto-oikeuden päätöksessään lausumaan ja toteaa, että vesilain vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan hankkeen toteuttamisen kustannuksia ei oteta huomioon intressivertailussa. Intressivertailua ei muutoinkaan ole suoritettu siten virheellisesti, että vesitalouslupa olisi tämän vuoksi lainvastaisena kumottava.

(89) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita.

4. Ennakkoratkaisupyyntö

(90) Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja sen soveltamismahdollisuus kysymyksessä olevaan asiaan sekä ne perusteet, joilla korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön tekeminen olisi tarpeen. Tätä koskeva vaatimus on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Laura Leino.