Puuraaka-aineen hankintaa ei ollut pidettävä biotuotetehtaaseen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvänä ympäristöluvanvaraisena toimintana. Biotuotetehtaan ympäristöluvassa ei siten voitu arvioida toiminnan vaatiman puuraaka-aineen hankinnan välillisiä vaikutuksia kasvihuonekaasupäästöihin ja hiilinieluihin eikä antaa puunhankintaa koskevia lupamääräyksiä. Ympäristöluvassa ei voitu arvioida puuraaka-aineen hankinnan välillisiä vaikutuksia myöskään luonnon monimuotoisuuteen.

Ympäristönsuojelulaki 1 § 2 kohta, 2 § 1 momentti, 5 § 1 momentti 3 kohta, 27 § 1 momentti ja 51 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus, 4.11.2022, 1188/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:lle valitusluvan siltä osin kuin asiassa on kysymys siitä, onko puuraaka-aineen hankinta luettava osaksi biotuotetehtaan ympäristöluvanvaraista toimintaa.

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n valituslupahakemus sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituslupahakemus muilta kuin kohdan 1. osalta hylätään.

Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua A:n valitukseen eikä Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valitukseen muilta kuin kohdan 1. osalta.

Asian tausta

(1) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on 18.12.2020 antamallaan päätöksellä nro 164/2020 myöntänyt Metsä Fibre Oy:lle ympäristöluvan biotuotetehtaan toiminnalle.

(2) Aluehallintovirasto on jättänyt käsittelyratkaisussaan tutkimatta vaatimukset, jotka koskevat biotuotetehtaan raaka-aineena olevan puun hankkimista ja siitä aiheutuvia vaikutuksia. Aluehallintovirasto on käsittelyratkaisua koskevissa perusteluissaan viitannut ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohtaan ja todennut lisäksi seuraavaa:

(3) Tehtaan raaka-aineen hankinnan ja sen varmistamiseksi harjoitettavan metsätalouden aiheuttamat päästöt ja vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen eivät ole sellainen teknisesti tai toiminnallisesti kiinteästi toimintaan liittyvä asia, että se olisi osa tässä lupapäätöksessä kyseessä olevan laitoksen toimintaa.

(4) Metsäluonnon suojelu toteutetaan luonnonsuojelulain ja metsälain nojalla. Osin Kemijoen valuma-alueella tapahtuvan puunhankinnan, muun Kemijoen alueen hajakuormituksen ja pistemäisen kuormituksen sekä tehdastoiminnan arvioidut yhteisvaikutukset Kemin edustan merialueen vesistön tilaan, on lupaharkinnassa tarkasteltu ja otettu huomioon ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaisesti ratkaisun perusteluista kohdasta ”Vesien ja merenhoitosuunnitelmien huomioon ottaminen” ilmenevästi. Puunhankintaan liittyvät ilmastovaikutukset, kuten hiilinieluihin liittyvä tarkastelu, eivät ole ympäristölupaharkinnassa lainsäädännön mukaan tällä hetkellä huomioon otettava asia.

(5) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n valituksen ja hylännyt Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituksen.

(6) Hallinto-oikeus on perustellut yhdistyksen valituksen hylkäämistä, siltä osin kuin nyt on kyse, seuraavasti:

(7) Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan perustelujen (HE 214/2013 vp) mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmä vastaisi aiemmin voimassa olleen ympäristönsuojelulain (86/2000) vastaavaa määritelmää. Lain esitöissä on todettu myös, että määritelmällä pannaan täytäntöön niin sanotun teollisuuspäästödirektiivin (2010/75/EU) 3 artiklan 3 kohdan laitoksen määritelmä. Hallituksen esityksen mukaan laitoksen toimintaan luetaan kuuluvaksi siihen kiinteästi liittyvät toiminnat, eikä tarkastelu rajaudu pelkästään esimerkiksi luvanvaraisen toiminnan määritelmän mukaiseen toimintaan, vaan toimintaan kuuluvat myös erilaiset laitoksen osa- ja aputoiminnat, kuten energiantuotantoyksiköt, polttoaineiden jakelupisteet, varastot ja lastaustoiminnat. Osa- ja aputoiminnoilta edellytetään kuitenkin kohtuullista läheisyyttä.

(8) Teollisuuspäästödirektiivin 3 artiklan 1 kohdan, oikeastaan 3 kohdan, mukaan direktiivissä tarkoitetaan laitoksella kiinteää teknistä kokonaisuutta, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa direktiivin liitteessä I tai liitteessä VII olevassa osassa 1 mainittua toimintaa sekä mitä tahansa niihin suoranaisesti liittyvää samassa paikassa tapahtuvaa toimintaa, joka on teknisesti sidoksissa mainituissa liitteissä lueteltuun toimintaan ja joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen.

(9) Puuraaka-aineen hankintaa ei teollisuuspäästödirektiivin 3 artiklan 1 kohdan a alakohta, oikeastaan 3 artiklan 3 kohta, huomioon ottaen voida pitää osana hakemuksessa kuvattua ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toiminta. Puunhankinta ei mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla liity teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi biojalostamon toimintaan eikä asiaa ole arvioitava toisin ympäristönsuojelulain tarkoitusta tai soveltamisalaa koskevien säännösten nojalla.

(10) Kysymyksessä olevan hankkeen vaikutuksia luonnonarvoihin tarkastellaan ympäristölupaharkinnassa vain hakemuksessa tarkoitetun toiminnan sijaintipaikan ja toiminnasta aiheutuvien päästöjen vaikutusalueen osalta, eikä luonnon monimuotoisuus näin ollen tule lupaharkinnassa huomioon otettavaksi valituksessa esitetyllä tavalla metsäluonnon tai puunkorjuun osalta. Kun lupaharkinta ei ole koskenut eikä sen ole tullut koskea puuraaka-aineen hankintaa, ei ympäristöluvassa myöskään ole voitu antaa puunhankintaa koskevia lupamääräyksiä. Valituksessa viitatuilla YK:n biodiversiteettisopimuksella, EU:n luonnon monimuotoisuusstrategialla tai lintu- ja luontodirektiivin säännöksillä ei nyt kysymyksessä olevassa asiassa ole sellaista oikeudellista merkitystä, että ympäristönsuojelulain ja vesilain sekä niissä viitattujen muiden lakien ja asetusten säännöksiin perustuvaa lupaharkintaa olisi arvioitava toisin kuin aluehallintovirasto on tehnyt.

(11) Aluehallintovirasto on käsittelyratkaisussaan jättänyt tutkimatta biojalostamon raaka-aineena olevan puun hankintaa ja siitä aiheutuvia vaikutuksia koskevat vaatimukset. Vaatimuksia tai niiden perusteena todettuja seikkoja ei tule jättää tutkimatta, vaan lupaharkinnassa on arvioitava, johtavatko ne lopputuloksen muuttamiseen tai lupamääräysten antamiseen joltain osin. Kun kuitenkin otetaan huomioon puunhankinnan merkityksestä esitetyt seikat ja aluehallintoviraston suorittaman lupaharkinnan laajuus sekä valitus perusteineen, ei valituksenalaista päätöstä ole syytä mainitun käsittelyratkaisun vuoksi muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Arto Hietaniemi ja Reko Vuotila, luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Kirsti Poikonen (eri mieltä) sekä tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Jenni Korpeinen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(12) A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, ja valituksestaan tarkemmin ilmenevillä perusteilla hänen on katsottava vaatineen, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan.

(13) Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Yhdistys on vaatinut toissijaisesti, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

(14) Yhdistys on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella, että biotuotetehtaan puunhankinta on katsottava ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan määritelmän mukaisesti osaksi biotuotetehtaan ympäristöluvanvaraista hankekokonaisuutta niin, että luvan myöntämisen edellytykset päätoiminnaksi katsottavalle biotuotetehtaalle ja liitännäistoiminnaksi katsottavalle puunhankinnalle on arvioitava kokonaisuutena.

(15) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausuman, jossa se on muun ohella todennut, että puunhankinta tehtaalle tapahtuu laajalta maantieteelliseltä alueelta, jota ei ole tarkasti määritelty. Puunhankinta ei ole ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaista tehtaan toimintaan teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa.

(16) Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausuman.

(17) Metsä Fibre Oy on antanut vastineen.

(18) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituksen hylkääminen

Kysymyksenasettelu

(19) Asiassa on Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituksesta ratkaistavana, onko puuraaka-aineen hankinta luettava osaksi biotuotetehtaan ympäristöluvanvaraista toimintaa ja onko siitä aiheutuvat ympäristövaikutukset ja ilmaston muutokseen liittyvät vaikutukset tullut ottaa lupaharkinnassa huomioon.

Sovellettavat oikeusohjeet

(20) Ympäristönsuojelulain 1 §:n 2 kohdan mukaan mainitun lain tarkoituksena on turvata terveellinen ja viihtyisä sekä luonnontaloudellisesti kestävä ja monimuotoinen ympäristö, tukea kestävää kehitystä sekä torjua ilmastonmuutosta.

(21) Ympäristönsuojelulain 2 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan teolliseen ja muuhun toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Mainittua lakia sovelletaan myös toimintaan, jossa syntyy jätettä, sekä jätteen käsittelyyn.

(22) Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

(23) Ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava lupa (ympäristölupa).

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(24) Ympäristönsuojelulain mukaan ympäristölupa on oltava ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan. Lain soveltamisala, ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmä ja muut lain säännökset huomioon ottaen lähtökohtana on, että ympäristöluvan kohteena olevaa toimintaa harjoitetaan ennalta määritellyllä ja maantieteellisesti suhteellisen rajatulla alueella.

(25) Ympäristönsuojelulain mukainen lupaharkinta koskee lähtökohtaisesti vain luvan kohteena olevan toiminnan päästöistä aiheutuvaa ympäristön pilaantumisen vaaraa.

(26) Metsätalouden harjoittaminen kuten puunhankinta ei sisälly ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukossa 1 tai 2 säädettyihin luvanvaraisiin toimintoihin. Biotuotetehtaan toiminnassa käytettävän puuraaka-aineen hankinnassa ei myöskään voida katsoa olevan kysymys biotuotetehtaan päätoimintaan kiinteästi liittyvästä osa- tai aputoiminnasta.

(27) Ympäristöluvanvaraisen toiminnan vaikutuksia luonnonarvoihin tarkastellaan lupaharkinnassa vain toiminnan sijaintipaikalla ja toiminnasta aiheutuvien päästöjen vaikutusalueella. Biotuotetehdasta palvelevan puunhankinnan vaikutusta luonnon monimuotoisuuteen ei tämän vuoksi tule ottaa yhdistyksen valituksessa esitetyllä tavalla huomioon biotuotetehtaan ympäristöluvassa.

(28) Ympäristönsuojelulain 1 §:n 2 kohdassa säädetty lain tarkoitus torjua ilmastonmuutosta liittyy muihin ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttaville toiminnoille ympäristönsuojelulaissa säädettyihin vaatimuksiin, jotka koskevat muun muassa energian käytön tehokkuutta ja parhaan käyttökelpoisen tekniikan noudattamista. Biotuotetehtaan ympäristönsuojelulain mukaisessa lupaharkinnassa ei siten voida arvioida toiminnan vaatiman puuraaka-aineen hankinnan välillisiä vaikutuksia kasvihuonekaasupäästöihin ja hiilinieluihin. Yhdistyksen valituksessa tarkoitettua puunhankinnasta mahdollisesti aiheutuvaa vaikutusta ilmastonmuutoksen hillintään ei myöskään ole pidettävä biotuotetehtaan toiminnasta aiheutuvana päästönä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon muu edellä lausuttu, puunhankintaa ei voida pitää yhdistyksen valituksessa tarkoitetun ilmastovaikutuksen johdosta tai muullakaan perusteella sellaisena ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna laitoksen käyttämiseen kiinteästi liittyvänä toimintana tai alueen käyttämisenä, josta saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

(29) Varsinainen kasvihuonekaasupäästöjen torjumista koskeva laajempi sääntely rajautuu ympäristönsuojelulain soveltamisalan ulkopuolelle. Päästöoikeuksia koskeva ympäristönsuojelulaista erillinen EU:n päästökauppajärjestelmä on keskeisin ohjauskeino teollisten päästöjen vähentämisessä. Kansalliseen ilmastolakiin sisältyvässä ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmässä määritetään kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisen, nielujen vahvistamisen ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen tavoitteet sekä niiden saavuttamiseksi tarvittavat toimet eri hallinnonaloilla. Ilmastolaki ei kuitenkaan suoraan velvoita yksityisiä tahoja ilmastotoimiin.

(30) Puunhankinnasta aiheutuva ravinne- ja muu kuormitus Kemijoen vesistössä ja Kemin edustan merialueella ei ole biotuotetehtaan toiminnasta aiheutuvaa ympäristöä pilaavaa päästöä, eikä sitä siten tule hallita valituksessa esitetyin tavoin osana tehtaan ympäristölupaa. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että aluehallintovirasto on osana biotuotetehtaan ympäristölupaharkintaa arvioinut Kemijoen valuma-alueella tapahtuvan puunhankinnan, muun Kemijoen alueen hajakuormituksen ja pistemäisen kuormituksen sekä tehdastoiminnan arvioidut yhteisvaikutukset Kemin edustan merialueen vesistön tilaan.

(31) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituslupahakemuksen hylkääminen muilta osin ja A:n valituslupahakemuksen hylkääminen

(32) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(33) Sen perusteella, mitä Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi yhdistyksen valituksesta ei ole muilta kuin kohdassa 1. tarkoitetuilta osin valitusluvan myöntämisen perustetta.

(34) Sen perusteella, mitä A on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi A:n valituksesta ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Olli Malve. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.