KHO:2024:18
Porovahinkolain 2 §:n mukaan mainittua lakia sovelletaan poronhoitolaissa tarkoitetulla poronhoitoalueella porotaloutta kohdanneesta luonnononnettomuudesta tai muusta tuhosta aiheutuneista vahingoista maksettaviin korvauksiin. Porovahinkolain 3 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset korvauksen perusteeksi hyväksyttävästä luonnononnettomuudesta ja muusta tuhosta.
Porovahinkoasetuksen 1 §:n 2 momentin mukaan luonnononnettomuutena tai muuna tuhona ei pidetä haittavaikutuksia, jotka esiintyvät suurimman sallitun eloporomäärän useana vahinkotapahtumaa edeltäneenä vuonna ylittäneessä paliskunnassa. ELY-keskus oli mainitun säännöksen nojalla hylännyt porotalouden harjoittajan hakemuksen porotaloutta kohdanneen vahingon korvaamisesta.
Hallinto-oikeus oli hakijan valituksesta antamassaan päätöksessä katsonut, että ELY-keskuksen soveltama asetuksen säännös oli perustuslain 107 §:ssä tarkoitetulla tavalla ristiriidassa lain kanssa eikä säännöstä siten saanut soveltaa. Hallinto-oikeuden mukaan asetuksen säännöksessä ei ollut kysymys tuhon määrittämisestä, johon asetuksenantovaltuutus ulottuu. Hallinto-oikeus oli kumonnut ELY-keskuksen päätöksen ja palauttanut asian ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.
Porovahinkolain 3 §:n 1 momentin mukaan luonnononnettomuudella ja muulla tuholla tarkoitetaan sellaisia poikkeuksellisia sää- ja luonnonolosuhteita, jotka merkittävällä tavalla estävät poroja käyttämästä tavanomaisia laitumiaan. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tilanteessa, jossa ylilaidunnus on ollut toistuvaa, laitumia ei voida enää pitää mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla tavanomaisina. Tuhon ei voida tällaisessa tilanteessa myöskään katsoa olleen porovahinkolain 1 §:ssä tarkoitetulla tavalla odottamaton. Kun lisäksi otettiin huomioon, että porovahinkolain 3 §:n 2 momentissa oleva asetuksenantovaltuutus koskee sellaista tuhoa, joka on hyväksyttävissä korvauksen perusteeksi, kysymyksessä oleva porovahinkoasetuksen 1 §:n 2 momentti ei ollut ristiriidassa porovahinkolain kanssa.
Korkein hallinto-oikeus totesi edelleen, että porojen yliluku heikentää laitumia ja pitkään jatkuessaan ylilaidunnuksella on kielteinen vaikutus luonnon monimuotoisuuteen. Puheena olevalle poronhoitoasetuksen 1 §:n 2 momentin rajoitukselle oli siten myös perustuslain 20 §:n ympäristövastuuta koskeva säännös huomioon ottaen hyväksyttävät perusteet.
Edellä lausuttu huomioon ottaen porovahinkoasetuksen 1 §:n 2 momentin säännöstä ei ollut jätettävä hallinto-oikeuden esittämillä perusteilla eikä myöskään hakijan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esittämillä saamelaisten perusoikeuksia koskevilla perusteilla perustuslain 107 §:n nojalla soveltamatta.
Suomen perustuslaki 107 §
Laki porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta (porovahinkolaki, 987/2011) 1 §, 2 §, 3 § 1 ja 2 momentti
Valtioneuvoston asetus porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta (porovahinkoasetus, 656/2016) 1 §
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, 20.6.2023, 966/2023
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös oikaisuvaatimukseen saatetaan voimaan.
Asian tausta
(1) Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on 13.12.2021 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta poronhoitovuonna 2019–2020.
(2) ELY-keskus on 10.3.2022 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.
(3) ELY-keskus on viitannut perusteluissaan porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan tuhona ei kuitenkaan pidetä sellaisia 1 momentissa tarkoitetuista olosuhteiden muutoksista aiheutuneita haittavaikutuksia, jotka esiintyvät maa- ja metsätalousministeriön poronhoitolain 21 §n 1 momentin nojalla määräämän suurimman sallitun eloporomäärän useana vahinkotapahtumaa edeltävänä vuonna ylittäneessä paliskunnassa. ELY-keskus on tähän nähden todennut, että kysymyksessä olevassa X:n paliskunnassa porojen eloluvun ylitys on ollut tuhoa edeltävänä kolmena poronhoitovuotena keskimäärin yhdeksän prosenttia. ELY-keskus on myös todennut, että korvauksen myöntämisen perusteet ovat koskeneet yhdenvertaisesti koko poronhoitoaluetta.
(4) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut A:n valituksesta ELY-keskuksen päätökset ja palauttanut asian ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.
(5) Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
(6) Korvauksen maksamisen edellytyksenä on porovahinkolain 5 §:n 1 momentin mukaan, että tuho sekä sen laajuus ja vaikutus porotalouteen on todettu tutkimuslaitoksen selvityksellä. Luonnonvarakeskus on tehnyt tähän liittyen selvityksen (Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 58/2020), jonka mukaan tuhoa on esiintynyt laajasti eri paliskuntien alueilla. Valtioneuvosto on porovahinkolain 5 §:n 4 momentin mukaisesti päätöksellään todennut olosuhteiden muuttumisen talvella 2019–2020 korvaukseen oikeuttavaksi tuhoksi. Tästä huolimatta korvauksia ei ole maksettu X:n paliskunnalle määrätyn suurimman sallitun eloporomäärän ylityksestä johtuen edes niille paliskunnan osakkaille, jotka ovat noudattaneet teurastussuunnitelmia. Laissa on valtuutus antaa valtioneuvoston asetuksella tarkemmat säännökset korvauksen perusteeksi hyväksyttävästä luonnononnettomuudesta ja muusta tuhosta. Hallinto-oikeus katsoo, että porovahinkoasetuksen 1 §:n 2 momentin jälkimmäisessä virkkeessä, joka rajoittaa haittavaikutusten korvaamista silloin, kun suurin sallittu eloporomäärä on ylitetty, ei ole kyse enää itse tuhon määrittämisestä, johon porovahinkolain 3 §:n 2 momentin mukainen asetuksenantovaltuutus ulottuu. Porovahinkolain 8 §:n 4 momentin nojalla asetuksella voidaan tosin antaa tarkempia säännöksiä muun ohella myös menetyksistä, joita voidaan korvata, ja hyväksyttävistä ylimääräisistä kustannuksista, mutta yksin paliskunnan yliluku sinänsä ei voi olla merkityksellinen seikka myöskään porotalouden harjoittajalle aiheutunutta vahinkoa määritettäessä. Porovahinkoasetuksen 1 §:n 2 momentin jälkimmäinen virke on siten ristiriidassa porovahinkolain kanssa, ja se on jätettävä perustuslain 107 §:n mukaisesti soveltamatta.
(7) Hallinto-oikeus on edellä toteamaansa nähden katsonut, että ELY-keskus ei ole voinut hylätä hakemusta mainitsemallaan perusteella. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on kumonnut ELY-keskuksen päätökset ja palauttanut asian ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski, Jari Kostilainen ja Minna Manninen, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(8) ELY-keskus on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen asiassa antama päätös saatetaan voimaan.
(9) ELY-keskus on viitannut valituksen liitteenä olevaan maa- ja metsätalousministeriön ELY-keskukselle 29.6.2023 antamaan lausuntoon sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:
(10) Porovahinkolain 3 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset korvauksen perusteeksi hyväksyttävästä tuhosta. Tuhon määrittämisessä on kyse myös siitä, mitä ei pidetä tuhona. Porovahinkoasetuksessa säädetään nimenomaisesti siitä, mitä ei katsota tuhoksi. Säädös ei siten ole ristiriidassa lain kanssa.
(11) Asetuksella voidaan tarkentaa porovahinkolain 3 §:n 1 momentissa käytettyä termiä ”tavanomaisia laitumiaan”. Yliporomäärällä laiduntaminen ei mahdollista poroille lain edellyttämää tavanomaisten laidunten käyttöä. Asetuksen 1 §:n 2 momentissa säädetty tarkoittaa sitä, että korvauksen perusteeksi hyväksyttäväksi luonnononnettomuudeksi ei katsota yliporomäärän mukaisessa tilanteessa esiintynyttä olosuhdetta.
(12) Suurimmalla sallitulla poromäärällä pyritään estämään tilanne, jossa laidunten kunto heikkenee ja osaltaan pahentaa poikkeuksellisten sää- ja luonnonolosuhteiden vaikutuksia. Ei ole tarkoituksenmukaista, että valtio joutuisi korvaamaan sellaista elinkeinon harjoittamista, jossa paliskunta itse omalla toiminnallaan edistää laidunten ja porojen heikkenemistä. Lisäruokinnan tarve kasvaa tällaisissa tilanteissa.
(13) Poronhoitolain 6 §:n 2 momentti ei tarkoita sitä, että paliskunnan laiminlyönnin oikeusvaikutukset eivät voisi olla osakkaan kannalta haitallisia. Poronhoitoa harjoitetaan yhteisöllisesti ja poronhoitajien vastuu on kollektiivinen.
(14) Maa- ja metsätalousministeriö on edellä mainitussa ELY-keskuksen valituksen liitteenä olevassa lausunnossaan viitannut porovahinkolain esitöihin ja porovahinkoasetuksen perustelumuistioon sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:
(15) Eloporomääriä koskevan sääntelyn tarkoituksena on turvata laidunten kunto ja poronhoitoelinkeinon jatkuvuus sekä estää laidunten kunnon romahtaminen. Jos yliluku jatkuu pitkään, ei voida katsoa, että kyse olisi tavanomaisista laitumista. Tällöin ei voida todeta, miltä osin ravinnonsaannin vaikeutuminen johtuu poikkeuksellisista sää- tai luonnonoloista ja miltä osin siitä, että laitumilla on niiden kantokykyyn nähden liikaa poroja. Pitkäaikaisten ylilukutilanteiden rajaamista korvauksen perusteeksi hyväksyttävien tuhojen piirin ulkopuolelle voidaan pitää lainsäätäjän tahdon mukaisena.
(16) Kyse ei ole tältä osin olennaisen perusoikeuskytkentäisestä sääntelystä. Porovahinkolain asetuksenantovaltuus on muotoilultaan perustuslain mukainen. Perussäännökset ovat riittävässä laajuudessa lain tasolla. Asetuksenantovaltuuden kattamat asiat eli harkinnanvaraisten korvausten tarkempia perusteita koskevat seikat eivät kuulu lain tasolla säädettäväksi. Asetuksenantovaltuus on myös asiasisältöönsä nähden riittävän tarkkarajainen ja täsmällinen.
(17) A on ELY-keskuksen muutoksenhakemuksen johdosta antamassaan lausumassa vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään. Lisäksi hän on vaatinut, että hänelle maksetaan porovahinkokorvauksen viivästymisestä lainmukainen viivästyskorko. A on viitannut valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämäänsä ja Luonnonvarakeskuksen kokoamiin tilastoihin sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:
(18) Hallinto-oikeuden ratkaisu on perustuslain mukainen ja se tulee pysyttää voimassa. Hallinto-oikeuden ratkaisu osoittaa, että porotuhoja koskeva lainsäädäntö on laadittu puutteellisesti. Hallinto-oikeus on kuitenkin sivuuttanut korvausjärjestelmän suhteen saamelaisten perustuslaillisiin oikeuksiin. Tätä suhdetta tulee käsitellä analogisesti suhteessa oikeuden ratkaisuihin saamelaisten kalastusoikeuksista.
(19) X:n paliskunnan eloporojen määrään ei ole puututtu viranomaisvalvonnassa. Vaikka paliskunnassa olisi laskennallista ylilukua, poronomistaja tai paliskunta ei voi teurastaa muiden poronomistajien poroja. X:n paliskunnassa paliskunta ei vastaa käytännön poronhoitotehtävien järjestämisestä. Paliskunnan näistä tehtävistä vastaavat saamelaisessa poronhoidossa siidat ja suomalaisessa poronhoidossa tokkakunnat.
(20) Tutkimustieto ei osoita, että X:n paliskunnan pohjoisosassa olevat porolaitumet olisivat kuluneempia kuin laitumet niissä paliskunnissa, joille tukea on myönnetty. Tutkimus päinvastoin osoittaa, että normaaleissa laidunolosuhteissa poroilla on riittävästi ravintoa.
(21) ELY-keskus on vastaselityksessään uudistanut valituksessaan esittämänsä sekä viitaten poronhoitolakiin ja sen esitöihin, perustuslain 20 §:n 1 momenttiin ja vastaselityksen liitteenä olevaan maa- ja metsätalousministeriön ELY-keskukselle 2.11.2023 antamaan lausuntoon esittänyt muun ohella seuraavaa:
(22) Paliskunta on oikeudelliselta luonteeltaan julkisoikeudellinen yhteisö, jonka osakkaat ovat poronomistajia. Paliskunnan yleinen kokous eli poronomistajat on paliskunnan ylin päättävä elin. Jos paliskunnan alueella on eloporoja yli ministeriön päätöksen mukaisen enimmäismäärän, paliskunnan on päätettävä alueellaan hoidettavien porojen määrän vähentämisestä, viime kädessä osakkaidensa porojen määrän mukaisessa suhteessa.
(23) Ilman paliskunnan osakkaiden yhteisvastuuta poronhoitolain 21 §:n säännös suurimmasta sallitusta eloporomäärästä menettää merkityksensä. Vapaan laidunnusoikeuden vuoksi on kaikkien osakkaiden yhteisessä intressissä pitää poromäärä kestävällä tasolla. Salliessaan yliluvun muodostumisen paliskunta on itse omalla toiminnallaan vaikuttanut laidunten kuntoon ja kantokykyyn.
(24) Porovahinko- ja muu porotalouden tukia koskeva lainsäädäntö osoittaa, ettei suurimman sallitun eloporomäärän ylittämistä hyväksytä. Aluehallintovirasto on valvonnassaan pyrkinyt puuttumaan ylilukuihin.
(25) Osakkaan velvollisuuksia paliskuntaan nähden koskevasta poronhoitolain 12 §:stä ilmenee, että paliskunnan velvoitteet koskevat kaikkia paliskunnan poronomistajia. Koska vastuu on kollektiivinen, ei yksittäisen poronomistajan toimimisella tai toimimatta jättämisellä ole merkitystä.
(26) Porovahinkoasetuksen ylilukuja koskeva säännös ei estä saamelaisen poronhoidon harjoittamista, eikä asia ole siten verrannollinen saamelaisten kalastusoikeuksia koskeneisiin oikeudenkäynteihin. Poronhoitolaissa ei ole säännöksiä siidoista tai tokkakunnista.
(27) Poronhoidon kannattavuus saamelaisten kotiseutualueella oli tuhotalvena 2019–2020 ja sen jälkeenkin parempi kuin poronhoitoalueella keskimäärin, vaikka korvauksia ei yliluvun vuoksi maksettu saamelaisten kotiseutualueella toimivien X:n, Y:n ja Z:n paliskuntien osakkaille.
(28) Maa- ja metsätalousministeriö on edellä mainitussa ELY-keskuksen vastaselityksen liitteenä olevassa lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:
(29) Syrjintäkiellon ja saamelaisia alkuperäiskansana koskevan oikeuden lisäksi asiassa ovat merkityksellisiä perustuslain 20 ja 22 §. Niistä edellisestä ilmenevä ympäristöperusoikeus liittyy läheisesti ihmisoikeuksiin ja mainitaan useissa kansainvälisissä ihmisoikeusasiakirjoissa, kuten Euroopan unionin perusoikeuskirjassa. Suurinta sallittua eloporomäärää koskevat säännökset perustuvat julkiselle vallalle perustuslain 22 §:n nojalla kuuluvaan velvollisuuteen turvata porolaidunten kestävä tuotto. Porovahinkoasetuksen säännökselle yliluvusta on siten perustuslain 20 § huomioon ottaen hyväksyttävät perusteet. Ylilukua koskevilla säännöksillä ei ole saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon ytimeen ulottuvaa vaikutusta. Päinvastoin ylilukuihin liittyvällä sääntelyllä turvataan poronhoidon edellytyksiä ja jatkuvuutta ja sitä kautta saamelaisten oikeuksia alkuperäiskansana.
(30) Ylilukua koskevaa säännöstä on sovellettu kaikkiin paliskuntiin, ja korvauksen saaminen on estynyt myös saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella olevassa paliskunnassa. Kun otetaan huomioon poronhoidon merkitys saamelaisten kulttuuriin kuuluvana elinkeinona, ei ole perusteita erityiskohtelulle, jonka puitteissa yliluvun valvonta olisi tehottomampaa saamelaisten kotiseutualueen paliskuntien suhteen kuin muiden paliskuntien osalta.
(31) ELY-keskuksen vastaselitys ja sen liitteenä saapunut maa- ja metsätalousministeriön lausunto on lähetetty A:lle tiedoksi.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu
(32) ELY-keskus on hylännyt porotalouden harjoittajan oikaisuvaatimuksen päätöksestä, jolla hänen hakemuksensa porotaloutta kohdanneen vahingon korvaamisesta on hylätty. Hakemus on hylätty sillä perusteella, että eloporomäärä hakijan paliskunnassa on ylittänyt suurimman sallitun eloporomäärän.
(33) Hakija on valituksessaan hallinto-oikeudessa esittänyt, että ELY-keskuksen asiassa soveltama valtioneuvoston asetuksen säännös korvauksen perusteeksi hyväksyttävästä tuhosta on ristiriidassa lain kanssa ja korvauksen epäämisellä heikennetään saamelaisen porotalouden harjoittajien mahdollisuuksia saamelaiseen kulttuuriin kuuluvan elinkeinon ylläpitämiseen. Hakija on myös esittänyt, että yksittäinen paliskunnan osakas ei voi vaikuttaa muiden osakkaiden eloporojen määrään.
(34) Hallinto-oikeus on hakijan valituksesta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen ja palauttanut asian ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ELY-keskuksen asiassa soveltama valtioneuvoston asetuksen säännös on ristiriidassa lain kanssa eikä säännöstä saa siten soveltaa. Tämän vuoksi ELY-keskus ei ole voinut hylätä hakemusta yksinomaan sillä perusteella, että eloporomäärä paliskunnassa on ollut sallittua suurempi. Hallinto-oikeus on perusteluissaan myös viitannut poronhoitolain 6 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan yksittäinen paliskunnan osakas ei vastaa paliskunnan velvoitteista, ja todennut, ettei korvausta ole maksettu edes niille paliskunnan osakkaille, jotka ovat noudattaneet teurastussuunnitelmia.
(35) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ELY-keskuksen valituksesta ensin ratkaistava, onko puheena oleva valtioneuvoston asetuksen säännös jätettävä soveltamatta sillä hallinto-oikeuden esittämällä perusteella, että säännös on ristiriidassa lain kanssa. Asiassa on samalla hakijan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esittämän perusteella arvioitavana edellyttääkö säännöksen soveltaminen yksittäistapauksessa joka tapauksessa sitä, että hakijan oma poromäärä on ollut sallittua suurempi.
(36) Korkein hallinto-oikeus ottaa asiaa ratkaistessaan kantaa myös siihen, vaikuttaako porotalouden harjoittajan korvaushakemuksen hylkääminen hakijan hallinto-oikeudessa esittämin tavoin heikentävästi hänen mahdollisuuksiinsa ylläpitää saamelaista kulttuuria ja onko edellä mainittu asetuksen säännös tällä perusteella ristiriidassa perustuslain kanssa.
Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet
Perustuslaki
(37) Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana sekä romaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.
(38) Perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.
(39) Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
(40) Perustuslain 107 §:n mukaan, jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.
Porovahinkolaki ja -asetus
(41) Porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta annetun lain (jäljempänä porovahinkolaki) 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on auttaa porotalouselinkeinon toimijoita selviytymään laajoista ja odottamattomista porotalouteen kohdistuneista vahingoista.
(42) Porovahinkolain 2 §:n mukaan mainittua lakia sovelletaan poronhoitolaissa tarkoitetulla poronhoitoalueella porotaloutta kohdanneesta luonnononnettomuudesta tai muusta tuhosta aiheutuneista vahingoista maksettaviin korvauksiin.
(43) Porovahinkolain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan luonnononnettomuudella ja muulla tuholla poikkeuksellisia sää- ja luonnonolosuhteita, jotka merkittävällä tavalla estävät poroja käyttämästä tavanomaisia laitumiaan ja aiheuttavat huomattavaa lisäruokinnan tarvetta, aiheuttavat muuten porojen menehtymistä tai heikentävät muuten merkittävästi porojen mahdollisuutta selviytyä luonnossa. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset korvauksen perusteeksi hyväksyttävästä luonnononnettomuudesta ja muusta tuhosta. Pykälän 3 momentin mukaan jäljempänä mainitussa laissa tuholla tarkoitetaan sekä luonnononnettomuutta että muuta tuhoa.
(44) Porovahinkolain 4 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitettua korvausta voidaan maksaa valtion varoista vahingosta, joka on aiheutunut välittömästi porotaloutta kohdanneesta tuhosta. Pykälän 2 momentin mukaan korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että tarkoitukseen on osoitettu määräraha maatilatalouden kehittämisrahaston vuotuisessa käyttösuunnitelmassa taikka määräraha tai myöntämisvaltuus valtion talousarviossa.
(45) Porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (jäljempänä porovahinkoasetus) 1 §:n 1 momentin mukaan porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta annetun lain 3 §:ssä tarkoitettu luonnononnettomuus tai muu tuho voidaan hyväksyä korvauksen perusteeksi, jos: 1) porojen tavanomaisella talvilaidunalueella lumipeitteen syvyys, lumipeitteen alaosan jäätyminen, lumen tiheys taikka sen kovuus on ollut selvästi poikkeuksellinen ja ennakoimaton vähintään neljän kuukauden ajan ja olennaisesti heikentänyt porojen ravinnonsaantia; 2) huhtikuun 15 päivän ja marraskuun 1 päivän välisenä aikana lämpötila poikkeaa edellisten 10 vuoden vastaavan ajan keskiarvosta tavalla, joka aiheuttaa haittaa porojen ravinnokseen käyttämien kasvien kasvuolosuhteille; 3) huhtikuun 15 päivän ja marraskuun 1 päivän välisenä aikana sadeolosuhteissa tapahtuu edellisten 10 vuoden keskiarvoon verrattuna olennaisia muutoksia, joista aiheutuva maan vettyminen, kasvupeitteiden muutokset, märkyydestä johtuva tavanomaisen laidunkierron häiriintyminen tai muu vastaava syy estää porojen laidunnuksen tavanomaisilla kesälaitumillaan taikka vaikuttaa olennaisesti ravinnon saatavuuteen tai laatuun talvilaitumilla; 4) porolaitumia on tuhonnut tai olennaisella tavalla heikentänyt porojen merkittävään ravintokasviin laajalti levinnyt sieni-, home- tai ruostetauti tai muu kasvitauti taikka tunturimittari tai muu tuholainen; tai 5) poroihin levinnyt harvinaisen viruksen, bakteerin tai muun vastaavan tekijän aiheuttama tauti on johtanut laajamittaisesti porojen kuolemaan tai vakavaan sairastumiseen.
(46) Porovahinkoasetuksen 1 §:n 2 momentin mukaan korvattavan vahingon edellytyksenä on, että olosuhteiden muuttumisesta pykälän 1 momentissa tarkoitetulla tavalla aiheutuu olennaisia haittavaikutuksia. Tuhona ei kuitenkaan pidetä sellaisia 1 momentissa tarkoitetuista olosuhteiden muutoksista aiheutuneita haittavaikutuksia, jotka esiintyvät maa- ja metsätalousministeriön poronhoitolain (848/1990) 21 §:n 1 momentin nojalla määräämän suurimman sallitun eloporomäärän useana vahinkotapahtumaa edeltäneenä vuonna ylittäneessä paliskunnassa.
Poronhoitolaki ja sen esityöt
(47) Poronhoitolain 6 §:n 1 momentin mukaan poronhoitoalueella asuvat poronomistajat, joiden poroja 9 §:n 1 ja 2 momentin mukaan hoidetaan paliskunnan alueella (osakkaat), muodostavat paliskunnan. Pykälän 2 momentin mukaan paliskunta voi kantaa ja vastata toimialueensa poronhoitoa koskevissa asioissa ja saada nimiinsä oikeuksia sekä tehdä sitoumuksia tässä laissa tarkoitettujen tehtäviensä suorittamiseksi. Paliskunnan osakas ei vastaa henkilökohtaisesti paliskunnan velvoitteista.
(48) Poronhoitolain 13 §:n 1 momentin mukaan paliskunnan kokous päättää paliskunnan asioista, jollei jokin asia mainitun lain mukaan kuulu paliskunnan hallituksen tai poroisännän päätettäväksi.
(49) Poronhoitolain 21 §:n 1 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriö, kuultuaan Paliskuntain yhdistystä ja maataloustuottajain liittoja, määrää kymmeneksi vuodeksi kerrallaan, kuinka monta eloporoa paliskunta saa alueellaan vuosittain pitää ja kuinka monta tällaista poroa paliskunnan osakas saa enintään omistaa. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettua paliskunnan eloporojen enimmäismäärää määrätessään maa- ja metsätalousministeriön on kiinnitettävä huomiota siihen, että talvikautena paliskunnan alueella laidunnettavien porojen määrä ei ylitä paliskunnan talvilaitumien kestävää tuottokykyä.
(50) Poronhoitolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 244/1989 vp) yleisperusteluissa todetaan, että poronhoito perustuu pääasiassa luonnonlaitumien käyttöön ja että poromäärä ei saisi ylittää laitumien tuottoa. Lain 21 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa puolestaan todetaan, että poromäärällä on erittäin tärkeä merkitys paliskunnan alueella harjoitettavan poronhoidon kannalta. Määrän tulisi olla sellainen, että laitumien riittävyys ja muut elinkeinot tulevat tarpeellisessa määrin huomioon otetuiksi.
(51) Poronhoitolain 21 §:n 3 momentin mukaan, milloin poronhoidon tarkoituksenmukainen harjoittaminen sitä edellyttää, paliskunta voi enintään vuodeksi kerrallaan päättää, että sen alueella pidettävien eloporojen enimmäismäärä on 1 momentissa mainittua enimmäismäärää pienempi. Paliskunnan päätös tulee panna heti täytäntöön, jollei hallinto-oikeus tehdyn valituksen johdosta toisin määrää. Porojen määrää vähennetään 22 §:ssä säädetyllä tavalla.
(52) Poronhoitolain 22 §:n 1 momentin mukaan, milloin paliskunnan tai poronomistajan eloporojen määrä ylittää 21 §:ssä tarkoitetun enimmäismäärän, paliskunnan on seuraavan poronhoitovuoden kuluessa päätettävä sen alueella hoidettavana olevien porojen määrän vähentämisestä sallittuun enimmäismäärään. Ensisijaisesti on vähennettävä muiden kuin paliskunnan osakkaiden omistamien porojen määrää. Paliskunnan osakkaiden poroista vähennetään ensin ne porot, joita omistajilla on yli heille vahvistetun enimmäismäärän, ja sen jälkeen paliskunnan osakkaiden porojen määrän mukaisessa suhteessa. Pykälän 2 momentin mukaan paliskunta voi erityisestä syystä päättää, että paliskunnan osakkaan porojen määrää ei vähennetä, jolloin vastaava määrä vähennetään muilta poronomistajilta heidän porojensa määrän mukaisessa suhteessa.
(53) Poronhoitolain 22 §:n 3 momentin mukaan, jos ilmenee, että porojen määrä seuraavana poronhoitovuonna tulisi ylittämään sallitun enimmäismäärän, paliskunta voi päättää, että poroja on jo kuluvana poronhoitovuonna vähennettävä. Vähentämiseen sovelletaan, mitä 1 ja 2 momentissa on säädetty. Paliskunnan päätös voidaan panna heti täytäntöön, jollei hallinto-oikeus tehdyn valituksen johdosta toisin määrää. Pykälän 4 momentin mukaan, jollei poronomistaja vähennä porojensa määrää paliskunnan päätöksen mukaisesti, poroisäntä voi päättää, että paliskunta suorittaa vähentämisen poronomistajan puolesta.
(54) Poronhoitoasetuksen 6 §:n 6 kohdan mukaan poronhoitolain 21 §:n 3 momentissa tarkoitetusta eloporojen enimmäismäärän väliaikaisesta alentamisesta voidaan päättää asetuksen 4–5 §:ssä tarkoitetuissa paliskunnan kokouksissa tai paliskunnan ylimääräisissä kokouksissa. Pykälän 7 kohdan mukaan mainituissa paliskunnan kokouksissa tai ylimääräisissä kokouksissa voidaan päättää poronhoitolain 22 §:ssä tarkoitetuista toimenpiteistä porojen määrän vähentämiseksi sallittuun enimmäismäärään.
Hallintolaki
(55) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(56) Hakemus on koskenut porotaloutta kohdanneen vahingon korvaamista poronhoitovuodelta 2019–2020. Asiassa saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevassa X:n paliskunnassa eloporomäärä on mainittua poronhoitovuotta edeltäneinä kolmena vuonna ylittänyt suurimman sallitun eloporomäärän keskimäärin yhdeksällä prosentilla.
(57) Porovahinkoasetuksen 1 §:n 2 momentin mukaan korvattavana tuhona ei pidetä sellaisia olosuhteiden muutoksista aiheutuneita haittavaikutuksia, jotka esiintyvät suurimman sallitun eloporomäärän useana vahinkotapahtumaa edeltäneenä vuonna ylittäneessä paliskunnassa. Asiassa on ensin otettava kantaa siihen, estääkö mainitun säännöksen soveltamisen pelkästään se seikka, että porovahinkolaissa porojen ylilukua ei ole nimenomaisesti mainittu sellaisena erityisenä seikkana, joka tulisi ottaa huomioon arvioitaessa edellytyksiä korvauksen maksamiseen.
(58) Edellä selostettujen poronhoitolain säännösten mukaan maa- ja metsätalousministeriön tehtävänä on määrätä säännöksistä ilmenevän kuulemismenettelyn jälkeen paliskuntakohtaiset suurimmat sallitut poromäärät kymmeneksi vuodeksi kerrallaan. Poronhoitolain säännöksistä ja lain esitöistä lisäksi ilmenee, että ministeriön on tässä yhteydessä kiinnitettävä huomiota siihen, että talvikautena paliskunnan alueella laidunnettavien porojen määrä ei ylitä paliskunnan talvilaitumien kestävää tuottokykyä. Poronhoitolaissa säädetään myös menettelystä, jota paliskunnan tulee noudattaa poromäärän vähentämiseksi silloin, kun suurin sallittu poroluku ylittyy tai uhkaa ylittyä.
(59) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poromäärien sääntely perustuu lakiin ja sen tarkoituksena on turvata laitumien kunto ja poronhoitoelinkeinon jatkuvuus siten, että porojen tulevaisuuden ravinnonsaanti laitumilta turvataan, ja samalla estetään liian suuresta poromäärästä aiheutuva ylilaidunnus ja siitä seuraava laidunten kunnon heikentyminen. Laidunten kantokykyyn nähden liian suuret poromäärät aiheuttavat laidunten kulumista ja vaikeuttavat porojen ravinnonsaantia, mikä puolestaan heikentää porojen terveyttä ja kuntoa.
(60) Porovahinkolain 3 §:n 1 momentin mukaan luonnononnettomuudella ja muulla tuholla tarkoitetaan sellaisia poikkeuksellisia sää- ja luonnonolosuhteita, jotka merkittävällä tavalla estävät poroja käyttämästä tavanomaisia laitumiaan. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tilanteessa, jossa ylilaidunnus on ollut toistuvaa, laitumia ei voida enää pitää mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla tavanomaisina. Tuhon ei voida tällaisessa tilanteessa myöskään katsoa olleen porovahinkolain 1 §:ssä tarkoitetulla tavalla odottamaton.
(61) Porovahinkolain 3 §:n 2 momentissa oleva asetuksenantovaltuutus koskee sellaista tuhoa, joka on hyväksyttävissä korvauksen perusteeksi. Tämän vuoksi ja kun myös otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu, porovahinkoasetuksen 1 §:n 2 momentti, jonka mukaan korvausta tuhosta ei makseta niissä tilanteissa, joissa porojen ylilukua on ollut useana vuonna, ei ole ristiriidassa porovahinkolain kanssa.
(62) Porojen yliluku heikentää laitumia ja pitkään jatkuessaan ylilaidunnuksella on kielteinen vaikutus luonnon monimuotoisuuteen. Puheena olevalle poronhoitoasetuksen 1 §:n 2 momentin rajoitukselle on siten myös perustuslain 20 §:n ympäristövastuuta koskeva säännös huomioon ottaen hyväksyttävät perusteet.
(63) Edellä lausuttu huomioon ottaen porovahinkoasetuksen 1 §:n 2 momentin säännöstä ei ole jätettävä hallinto-oikeuden esittämillä perusteilla perustuslain 107 §:n nojalla soveltamatta.
(64) Korvausten maksamisen perusteet määräytyvät porovahinkolain ja
-asetuksen perusteella ja ELY-keskuksen on korvaushakemuksia käsittelevänä viranomaisena tullut perustaa päätöksensä hallintolain 6 §:stä ilmeneviä oikeusperiaatteita noudattaen mainittuun lakiin ja asetukseen. Tähän nähden asiassa ei ole merkitystä sillä hakijan esittämällä seikalla, että paliskunnan pohjoisosassa, jossa hakija paimentaa porojaan, laidunten ei ole esitetty olevan huonommassa kunnossa kuin sellaisten paliskuntien alueella, jotka eivät ole yliluvussa.
(65) Hakija on valituksessaan hallinto-oikeudelle vedonnut myös siihen, että hän on omalta osaltaan noudattanut paliskunnan teurastussuunnitelmaa. Koska hän ei voi vaikuttaa paliskunnan muiden osakkaiden poromäärään, hän ei voi myöskään vaikuttaa paliskunnan porojen ylilukuun.
(66) Korkein hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että porovahinkoasetuksen 1 §:n 2 momentissa tarkoitettu yliluku koskee paliskunnan porojen ylilukua eikä sen yksittäisen osakkaan porojen ylilukua. Kuten edellä selostetuista poronhoitolain ja poronhoitoasetuksen säännöksistä ilmenee, poronhoito on säädetty tapahtuvaksi paliskunnan muodostavien poronomistajien toimesta yhteisesti. Paliskunta, jossa päätösvaltaa käyttävät osakkaina olevat poronomistajat, vastaa siitä, ettei sen alueella esiinny ylilukua. Näin ollen sillä hakijan esittämällä seikalla, että viranomaiset eivät ole puuttuneet paliskunnan ylilukuun, ei ole asiassa merkitystä. Samasta syystä asian ratkaisuun ei vaikuta myöskään se hakijan esittämä seikka, että puheena olevassa paliskunnassa poronhoitotöistä vastaavat käytännössä siidoiksi ja tokkakunniksi järjestäytyneet poronomistajat.
(67) Korkein hallinto-oikeus lisäksi toteaa, että hallinto-oikeuden perusteluissaan viittaaman poronhoitolain 6 §:n 2 momentin jälkimmäisessä virkkeessä oleva maininta osakkaalta paliskunnan velvoitteiden suhteen puuttuvasta vastuusta liittyy saman momentin ensimmäiseen virkkeeseen, jonka mukaan paliskunta voi kantaa ja vastata toimialueensa poronhoitoa koskevissa asioissa ja saada nimiinsä oikeuksia sekä tehdä sitoumuksia poronhoitolaissa tarkoitettujen tehtäviensä suorittamiseksi. Nyt esillä olevassa asiassa ei ole kyse mainitussa lainkohdassa tarkoitetuista velvoitteista, vaan siitä, voidaanko poronomistajalle myöntää valtion varoista etuus, joka on harkinnanvarainen ja johon hänellä ei siten ole subjektiivista oikeutta. Tähän nähden poronhoitolain 6 §:n 2 momentti ei ole sovellettavana, kun arvioidaan, onko porovahinkojen korvaamista koskeva hakemus voitu hylätä paliskunnan yliluvun vuoksi.
(68) Hakija on valituksessaan hallinto-oikeudelle ja selityksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle vedonnut edelleen siihen, että korvaushakemuksen hylkääminen on ollut vastoin saamelaisten perustuslaillisia oikeuksia.
(69) Porovahinkolakia sovelletaan poronhoitolaissa tarkoitetulla poronhoitoalueella. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poronhoitolakiin ei sisälly säännöksiä siitä, mitä saamelaisella poronhoidolla tarkoitetaan erotuksena muusta poronhoidosta. Poronhoitolain esitöissä ainoastaan todetaan, että poronhoito on saamelaisen kulttuurin säilyttämisen välttämätön edellytys ja että tunturialueilla poronhoidolla on erityispiirteensä. Tässä yhteydessä korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että Suomi ei ole käyttänyt EU-liittymissopimuksen pöytäkirjan N:o 3 (Euroopan yhteisöjen Virallinen lehti, 29.8.1994, s. 352–353) mukaista mahdollisuuttaan myöntää saamelaisille yksinoikeuksia poronhoidon harjoittamiseen saamelaisalueilla sen estämättä, mitä EY:n perustamissopimuksessa määrätään.
(70) Poronhoidolla on keskeinen merkitys saamelaisille alkuperäiskansana perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvatulle oikeudelle ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan. Laitumia heikentäessään pitkään jatkunut yliluku vaikuttaa poronhoidon edellytyksiin ja sitä kautta mahdollisuuksiin ylläpitää saamelaisten omaa kulttuuria. Korkein hallinto-oikeus viittaa myös siihen edellä lausumaansa, että nyt esillä olevassa asiassa on kyse siitä, voidaanko poronomistajalle myöntää etuus, joka on harkinnanvarainen ja johon hänellä ei siten ole subjektiivista oikeutta. Asiassa ei ole esitetty sellaisia perusteita, joiden nojalla hakijan korvaushakemus olisi tullut hyväksyä sillä perusteella, että asiassa sovellettavat porovahinkolain ja -asetuksen säännökset olisi jätettävä saamelaisten perusoikeuksia syrjivinä perustuslain 107 §:n nojalla soveltamatta.
(71) Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja ELY-keskuksen päätös, jolla hakijan oikaisuvaatimus on hylätty, on saatettava voimaan.
(72) Asiassa on ollut ratkaistavana kysymys siitä, onko ELY-keskus voinut hylätä hakijan korvaushakemuksensa hylkäämisestä tekemän oikaisuvaatimuksen. Tähän nähden ja myös ratkaisun lopputulos huomioon ottaen hakijan selityksessään esittämästä viivästyskorkoa koskevasta vaatimuksesta ei ole tarpeen lausua.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Leinonen.