Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan viranomaisella on toimialaansa kuuluvissa asioissa oikeus valittaa kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Asiassa oli ratkaistavana, oliko Suomen metsäkeskuksella oikeus valittaa mainitun säännöksen nojalla yleiskaavan hyväksymistä koskevasta kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Suomen metsäkeskuksesta annetun lain mukaan Suomen metsäkeskus on itsenäinen julkisoikeudellinen laitos, jolle on lailla säädetty julkisia hallintotehtäviä. Julkiset hallintotehtävät liittyvät keskeisesti metsien kestävään hoitoon ja käyttöön. Lain mukaan Suomen metsäkeskus hoitaa näitä tehtäviään koko maan kattavana kehittämis- ja toimeenpano-organisaationa. Pelkästään sillä perusteella, että Suomen metsäkeskukselle oli lailla annettu julkisia hallintotehtäviä, Suomen metsäkeskusta ei kuitenkaan ollut pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain muutoksenhakusäännöksessä tarkoitettuna viranomaisena.

Korkein hallinto-oikeus lisäksi totesi, että metsälain mukaisesta Suomen metsäkeskuksen ja kuntien välisestä yhteistyövelvoitteesta metsälain ja maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteiden yhteen sovittamiseksi ei myöskään voitu tehdä sitä johtopäätöstä, että Suomen metsäkeskusta olisi pidettävä sellaisena maankäyttö- ja rakennuslain muutoksenhakusäännöksessä tarkoitettuna viranomaisena, jolla olisi oikeus valittaa kaavan hyväksymistä koskevista päätöksistä.

Suomen metsäkeskuksella ei siten ollut oikeutta valittaa viranomaisena kunnanvaltuuston yleiskaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Kuntalaki 137 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslaki 191 § 1 momentti

Laki Suomen metsäkeskuksesta 1 § 1 momentti ja 8 §

Metsälaki 25 §

Suomen perustuslaki 124 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 27.1.2023 nro 450/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan Suomen metsäkeskukselle ja tutkii asian siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut ja hylännyt Suomen metsäkeskuksen valituksen.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut ja hylännyt Suomen metsäkeskuksen valituksen. Suomen metsäkeskuksen hallinto-oikeudelle tekemä valitus jätetään tutkimatta.

2. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen, A:n ja B:n, C:n sekä Espoon ympäristöyhdistys ry:n ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituslupahakemukset hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua näihin valituksiin.

Asian tausta

(1) Espoon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 7.6.2021 (§ 77) hyväksynyt 29.11.2017 päivätyn ja 24.5.2021 muutetun Espoon pohjois- ja keskiosien yleiskaavan ja päätöksellään 15.11.2021 (§ 153) hyväksynyt Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikaisukehotuksen johdosta muutetun yleiskaavan.

(2) Hallinto-oikeus on hylännyt muiden ohella muutoksenhakijoiden valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Petteri Leppikorpi ja Esa Hakkola, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3) Suomen metsäkeskus sekä muut muutoksenhakijat ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

(4) Suomen metsäkeskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n vastaisena siltä osin kuin maisematyölupaa puunkaatoon edellyttävä kaavamääräys koskee kaavassa arvokkaana kulttuuriympäristönä (ma) rajattuun alueeseen sisältyviä maa- ja metsätalousvaltaisia alueita (M) ja avoimen maisematilan elinkeinoalueen alueita (AME) sekä siltä osin kuin kaavassa on osoitettu edellä mainittuja AME-alueita.

(5) Suomen metsäkeskus on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut selityksen valitusoikeudestaan kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Suomen metsäkeskuksen valitus

Lähtökohta ja kysymyksenasettelu

(6) Hallinto-oikeus on tutkinut Suomen metsäkeskuksen valituksen kaupunginvaltuuston yleiskaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä ja hylännyt sen. Hallinto-oikeus on perusteluissaan katsonut, että kaupunginvaltuuston päätös ei ole ollut valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Suomen metsäkeskus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksestaan tarkemmin ilmenevillä perusteilla vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan valituksenalaiselta osin.

(7) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ensin viran puolesta ratkaistava, onko Suomen metsäkeskuksella ollut oikeus valittaa kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Muutoksenhakua koskevat oikeusohjeet

(8) Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

(9) Kuntalain 137 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

(10) Maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä kuntalain 137 §:ssä säädetään valitusoikeudesta, viranomaisella on toimialaansa kuuluvissa asioissa oikeus valittaa kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä.

(11) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 15 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan valituksessa on ilmoitettava mihin valitusoikeus perustuu, jos valituksen kohteena oleva päätös ei kohdistu valittajaan.

(12) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta, jos valittajalla ei ole valitusoikeutta.

(13) Hallituksen esityksessä laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 29/2018 vp) mainitun lain 81 §:n 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan valitus jätetään tutkimatta, jos oikeudellisia edellytyksiä sen tutkimiselle ei ole. Tuomioistuimen olisi otettava nämä edellytykset huomioon oma-aloitteisesti.

(14) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään.

Suomen metsäkeskuksen tehtäviin liittyvät säännökset

(15) Suomen metsäkeskuksesta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan metsäkeskus on itsenäisenä julkisoikeudellisena laitoksena metsien kestävää hoitoa ja käyttöä sekä niiden monimuotoisuuden säilyttämistä ja metsiin perustuvien elinkeinojen edistämistä koskevia tehtäviä hoitava koko maan kattava kehittämis- ja toimeenpano-organisaatio. Metsäkeskuksen tehtävänä on metsiin perustuvien elinkeinojen edistäminen, metsiä koskevan lainsäädännön toimeenpano ja metsätietoihin liittyvien tehtävien hoitaminen.

(16) Mainitun lain 8 §:n mukaan metsäkeskuksen julkisia hallintotehtäviä ovat:

1) metsien kestävään hoitoon ja käyttöön liittyvistä suunnittelu- ja selvitystehtävistä sekä muusta vastaavasta metsiin perustuvien elinkeinojen, ilmasto- ja energiatavoitteiden, metsien monimuotoisuuden säilymisen ja metsätalouden muun ympäristönsuojelun edistämisestä vastaaminen; tehtävät liittyvät muun muassa kansallisen metsäohjelman laatimiseen, alueellisten metsäohjelmien laatimiseen ja edellä mainittujen ohjelmien seurantaan ja toteuttamiseen;

2) metsätalouden valtakunnallisen ja alueellisen yhteistoiminnan ja toiminnallisen yhteistyön edistäminen;

3) metsiin perustuvien elinkeinojen edistäminen yhteistyössä alueellisten ja maakunnallisten elinkeinotoimintaa edistävien organisaatioiden ja toimielinten kanssa;

4) metsätaloutta edistävä koulutus, neuvonta ja tiedotus;

5) metsälaissa (1093/1996), metsätalouden rahoitusta koskevassa lainsäädännössä, Suomen metsäkeskuksen metsätietojärjestelmästä annetussa laissa (419/2011), riistavahinkolaissa (105/2009), metsätuhojen torjunnasta annetussa laissa (1087/2013), metsänviljelyaineiston kaupasta annetussa laissa (241/2002), yhteismetsälaissa (109/2003), puutavaran ja puutuotteiden markkinoille saattamisesta annetussa laissa (897/2013), yhteisaluelaissa (758/1989) ja varainsiirtoverolaissa (931/1996) metsäkeskukselle tai metsäkeskuksille annetut tehtävät sekä kumottujen maatilalain (188/1977), luontaiselinkeinolain (610/1984) ja porotalouslain (161/1990) mukaisten valtion saatavien turvaamiseen liittyvät tehtävät puun myyntien yhteydessä mainittujen lakien nojalla muodostetuilta tiloilta;

6) metsätalouden ja metsien tilan ja kehityksen seuraaminen sekä niihin liittyvien esitysten ja aloitteiden tekeminen;

7) varautuminen metsätuhoihin ja pelastuslaissa (379/2011) tarkoitetun virka-avun antaminen;

8) tehtäviin liittyvään kansainväliseen yhteistoimintaan osallistuminen;

9) muiden metsäkeskukselle tai metsäkeskuksille säädettyjen tehtävien hoitaminen sekä maa- ja metsätalousministeriön määräämien metsäpolitiikan valmisteluun ja täytäntöönpanoon liittyvien tehtävien hoitaminen.

(17) Metsälain 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on edistää metsien taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää hoitoa ja käyttöä siten, että metsät antavat kestävästi hyvän tuoton samalla, kun niiden biologinen monimuotoisuus säilytetään.

(18) Metsälain 25 §:n 1 momentin mukaan Suomen metsäkeskus valvoo metsälain noudattamista. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan kaavoitettavien ja kaavoitettujen alueiden osalta Suomen metsäkeskuksen tulee olla riittävässä yhteistyössä kuntien kanssa metsälain ja maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteiden yhteen sovittamiseksi.

(19) Suomen perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.

Suomen metsäkeskuksen valitus yleiskaavasta

(20) Suomen metsäkeskus on valittanut Espoon pohjois- ja keskiosien yleiskaavan hyväksymistä koskevasta kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle ja vaatinut, että päätös on kumottava maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n vastaisena siltä osin kuin maisematyölupaa puunkaatoon edellyttävä kaavamääräys koskee kaavassa arvokkaana kulttuuriympäristönä (ma) rajattuun alueeseen sisältyviä maa- ja metsätalousvaltaisia alueita (M) ja avoimen maisematilan elinkeinoalueen alueita (AME) sekä siltä osin kuin kaavassa on osoitettu edellä mainittuja AME-alueita.

(21) Hallinto-oikeus on tutkinut Suomen metsäkeskuksen valituksen ja hylännyt sen. Hallinto-oikeus on perusteluissaan katsonut, ettei kaupunginvaltuuston päätös ole ollut Suomen metsäkeskuksen valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

(22) Suomen metsäkeskus on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös, jolla sen valitus oli hylätty, kumotaan, ja kaupunginvaltuuston päätös yleiskaavan hyväksymisestä kumotaan Suomen metsäkeskuksen hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatimilta osin. Vaatimustensa tueksi Suomen metsäkeskus on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(23) Hallinto-oikeus on hylännyt Suomen metsäkeskuksen valituksen yleiskaavan hyväksymistä koskevasta kaupunginvaltuuston päätöksestä. Suomen metsäkeskuksella on ollut oikeus hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

(24) Jotta kysymys kaupunginvaltuuston päätöksen mahdollisesta lainvastaisuudesta voisi tulla Suomen metsäkeskuksen valituksesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioitavaksi, asiassa on kuitenkin ensin otettava viran puolesta kantaa siihen, onko Suomen metsäkeskuksella ollut oikeus valittaa kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen.

(25) Suomen metsäkeskuksella ei ole ollut oikeutta valittaa kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen kuntalain valitusoikeutta koskevan 137 §:n 1 momentin yleisäännöksen nojalla.

(26) Maankäyttö- ja rakennuslain valitusoikeutta koskevan 191 §:n 1 momentin erityissäännöksen mukaan viranomaisella on toimialaansa kuuluvissa asioissa oikeus valittaa kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Asiassa on siten arvioitavana, onko Suomen metsäkeskuksella ollut oikeus valittaa kaupunginvaltuuston päätöksestä mainitun maankäyttö- ja rakennuslain säännöksen nojalla.

(27) Kuten edellä selostetuista Suomen metsäkeskuksesta annetun lain 1 §:n 1 momentista ja 8 §:stä ilmenee, Suomen metsäkeskus on itsenäinen julkisoikeudellinen laitos, jolle on lailla säädetty julkisia hallintotehtäviä.

(28) Julkiset hallintotehtävät, jotka Suomen metsäkeskuksesta annetulla lailla on annettu Suomen metsäkeskukselle, liittyvät keskeisesti metsien kestävään hoitoon ja käyttöön. Mainitun lain mukaan Suomen metsäkeskus hoitaa näitä tehtäviään koko maan kattavana kehittämis- ja toimeenpano-organisaationa. Pelkästään sillä perusteella, että Suomen metsäkeskukselle on lailla annettu julkisia hallintotehtäviä, Suomen metsäkeskusta ei kuitenkaan ole pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 1 momentissa tarkoitettuna viranomaisena.

(29) Korkein hallinto-oikeus lisäksi toteaa, että metsälain 25 §:n 3 momenttiin perustuvasta Suomen metsäkeskuksen ja kuntien välisestä yhteistyövelvoitteesta metsälain ja maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteiden yhteensovittamiseksi ei myöskään voida tehdä sitä johtopäätöstä, että Suomen metsäkeskusta olisi pidettävä sellaisena maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 1 momentissa tarkoitettuna viranomaisena, jolla olisi oikeus valittaa kaavan hyväksymistä koskevista päätöksistä.

(30) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, Suomen metsäkeskuksella ei ole ollut oikeutta valittaa viranomaisena yleiskaavan hyväksymistä koskevasta Espoon kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Suomen metsäkeskuksen valitus hallinto-oikeudelle on jätettävä tutkimatta.

2. Muiden muutoksenhakijoiden valituslupahakemukset

(31) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(32) Sen perusteella, mitä Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, A ja B, C sekä Espoon ympäristöyhdistys ry ja sen asiakumppani ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole mainittujen muutoksenhakijoiden osalta valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Satu Sundberg.