KHO:2024:31

Muutoksenhakija oli kaupungin valvontaeläinlääkäriltä pyytänyt saada jäljennökset eläinsuojeluilmoituksista, joiden perusteella oli tehty hänen eläintenpitoaan koskeva eläinsuojelutarkastus. Asiassa oli muutoksenhakijan valituksesta ratkaistavana kysymys eläinsuojeluilmoituksen tehneiden henkilöiden henkilöllisyyksien yleisöjulkisuudesta ja asianosaisjulkisuudesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että eläinsuojeluilmoituksen tehneen henkilön henkilöllisyyttä koskevien tietojen julkisuus vaikuttaisi todennäköisesti haitallisesti ihmisten halukkuuteen saattaa havaittuja ongelmia eläinsuojeluviranomaisten tietoon, mikä vastaavasti vaikuttaisi haitallisesti eläinsuojeluviranomaisten tiedonsaantiin ja kykyyn huolehtia lakisääteisistä eläinsuojeluun liittyvistä tehtävistä. Tietojen julkisuus voisi lisäksi olla omiaan aiheuttamaan vahinkoa eläinsuojeluilmoituksen tehneille henkilöille. Kysymyksessä olevat tiedot olivat siten yleisöltä salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella.

Korkein hallinto-oikeus katsoi julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan esitöissä mainittuihin esimerkkeihin viitaten, että eläinsuojelua voitiin pitää sellaisena erittäin tärkeänä yleisenä etuna, jonka perusteella asianosaisjulkisuutta oli mahdollista rajoittaa. Ilmoittajien henkilöllisyyttä koskevien tietojen antaminen oli lähtökohtaisesti ollut vastoin erittäin tärkeää yleistä etua, ja erittäin tärkeätä yleistä etua oli myös tässä asiassa pidettävä muutoksenhakijan tiedonsaantioikeutta painavampana.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 11 § 1 momentti ja 2 momentti 1 kohta sekä 24 § 1 momentti 15 kohta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Turun hallinto-oikeus 25.2.2022 nro H328/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1) A on pyytänyt Porin kaupungin valvontaeläinlääkäriltä saada alkuperäiset jäljennökset eläinsuojeluilmoituksista, joiden perusteella on tehty hänen eläintenpitoaan koskeva eläinsuojelutarkastus.

(2) Porin kaupungin valvontaeläinlääkäri on 27.1.2021 päättänyt, ettei A:lle luovuteta pyydettyjä tietoja. Päätöksessä on katsottu, että tiedon julkisuus vaarantaisi valvonnan yleiset edellytykset julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja että valvonnan tehokkuus on erittäin tärkeä yleinen etu, jonka perusteella asianosaisen tiedonsaantioikeutta voidaan julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan rajoittaa. Lisäksi ilmoituksen tekijän nimen antaminen voisi aiheuttaa ilmoittajalle laissa tarkoitettua vahinkoa eli kyseeseen voi tulla myös erittäin tärkeä yksityinen etu.

(3) Turun hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee, että A:lle on annettu kyseiset eläinsuojeluilmoitukset osittain peitettynä. Päätöksen mukaan peitettyjen tietojen antaminen vaarantaisi valvonnan yleiset edellytykset ja voisi vaarantaa tietojen antajan turvallisuutta. Tiedon antaminen voisi myös olla omiaan leimaamaan A:n eläintenpidon, jos annetut tiedot olisivat perättömiä. Tämän vuoksi eläinsuojeluilmoitukset ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla.

(4) Hallinto-oikeus on lisäksi katsonut, että ilmoitusten tekijöiden paljastuminen vaarantaisi yleisiä valvonnallisia etuja ja eläinsuojeluvalvonnan tarkoituksen toteutumista sekä voisi aiheuttaa ilmoittajille julkisuuslaissa tarkoitettua vahinkoa. Näin ollen tietojen antaminen olisi tapauskohtaisen kokonaisharkinnan perusteella vastoin julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sirkku Laato, Marja Peltoniemi, joka on myös esitellyt asian, ja Salla Pieniniemi.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5) A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan tai sitä muutetaan niin, että hänelle määrätään annettavaksi häntä koskevat eläinsuojeluilmoitukset siten, ettei niistä ole peitetty mitään tietoa tai toissijaisesti niin, että vain ilmoitusten tehneiden nimet on peitetty.

(6) Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella, että viranomaiset salaavat eläinsuojeluilmoituksia kategorisesti asianosaisilta julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla. Valvontaeläinlääkäri ei todellisuudessa ole suorittanut asiassa tapauskohtaista kokonaisharkintaa, eikä ole esittänyt mitään nimenomaisesti tähän yksittäiseen tapaukseen liittyvää perustetta. Ilmoittajan nimi on lähtökohtaisesti asianosaisjulkinen tieto, jota ei julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 7 kohta huomioon ottaen voida salata. Päätös on hallintolain perustelemisvelvollisuuden vastainen. A on lisäksi todennut, että ilmoitukset ovat olleet ilkivaltaisia ja perättömiä ja että hän tarvitsee tiedot voidakseen turvautua laissa säädettyihin oikeusturvakeinoihin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(7) Asiassa on ratkaistavana, onko valvontaeläinlääkäri voinut olla antamatta A:n pyytämät tiedot kahdesta häntä koskevasta eläinsuojeluilmoituksesta.

(8) Asiakirjoista, joihin korkein hallinto-oikeus on tutustunut, ilmenee, että A on saanut kysymyksessä olevat asiakirjat siten, että niistä on peitetty tiedot ilmoittajien henkilöllisyydestä ja heidän yhteystietonsa sekä eräitä muita tietoja, joiden perusteella heidän henkilöllisyytensä voisi paljastua. Asiassa on kysymys siitä, onko valvontaeläinlääkäri voinut jättää antamatta A:lle viimeksi mainitut tiedot.

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esitöitä

(9) Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle.

(10) Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan edellä mainitulla säännöksellä turvataan tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta. Salassa pidettäviksi ehdotetaan säädettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai aiheuttaisi tarkastuksen kohteen aiheetonta leimautumista. Säännöksen tavoitteena on turvata sekä valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä että mahdollistaa myös yksittäisten valvontatoimien onnistuminen. Valvonnan yleisiä toteuttamismahdollisuuksia lisää esimerkiksi ilmoituksen tai muun aloitteen tekijän henkilöllisyyden salaaminen. Muun muassa tietosuojan tai työsuojelun alueilla voisi halukkuus saattaa vireille tarkastuksia lakien noudattamisen valvomiseksi vaarantua, jollei tieto vireille panijasta jäisi luottamukselliseksi.

(11) Julkisuuslakia koskevasta perustuslakivaliokunnan lausunnosta (PeVL 43/1998 vp) ilmenee, että muun ohella 15 kohtaan sisältyvällä vahinkoedellytyslausekkeen toisella osalla on tähdätty siihen, ettei julkinen valta saata yleisesti saataville sellaisia asiakirjoja ja tietoja, joissa esitetään täysin perättömiä syytöksiä yksilöä kohtaan tai joiden avulla voidaan esittää hänestä vihjauksia. Hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 31/1998 vp) on todettu, että kohdassa ehdotetaan suojattavaksi asiaan osallista. Tämä korostaa sitä jo hallituksen esityksen perusteluissakin selostettua seikkaa, että kohdan mukaan voitaisiin suojata myös henkilöä, joka tekee valvontaviranomaiselle ilmoitus- tai selvityspyynnön epäilemästään epäkohdasta. Riittävä luottamuksen suoja on tärkeätä valvontaviranomaisten tiedonsaantimahdollisuuksien turvaamiseksi.

(12) Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

(13) Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, jos tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

(14) Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on asianosaisjulkisuuden rajoittamisen osalta lausuttu muun ohella, että tarve asiakirjan salassa pitämiseksi saattaa poikkeuksellisesti olla suurempi kuin asianosaisen intressi saada tieto asiakirjasta. Tämän vuoksi pykälän 2 momenttiin on otettu säännökset niistä tilanteista, joissa asianosaiselta voidaan evätä tiedon saanti.

(15) Esityksen mukaan erittäin tärkeä yleinen etu voi liittyä esimerkiksi valtion turvallisuuden ylläpitämiseen tai ulkopoliittisten suhteiden hoitoon. Tiedon antaminen esimerkiksi siitä, kuka on tehnyt valvontaviranomaiselle selvityspyynnön tai lastensuojeluilmoituksen, saattaa yksittäistapauksessa olla vastoin yleistä etua, jos tiedon antaminen voi vaarantaa valvontaviranomaiselle tärkeän tiedonsaannin tai lastensuojelun tarkoituksen toteutumisen.

(16) Erittäin tärkeä yksityinen etu taas voi liittyä esimerkiksi yksityiselämän suojaamiseen tai yksilön turvallisuuden varmistamiseen. Säännöksen perusteella voidaan jättää antamatta tieto terveydentilasta tai muu salassa pidettävä tieto, joka koskee muuta kuin asianosaista itseään. Erittäin tärkeä yksityinen etu voi vaarautua myös tilanteissa, joissa viranomaiselle on annettu sellaisia tietoja, joiden ilmaiseminen vaarantaisi tietojen antajan turvallisuutta.

(17) Hallituksen esityksessä on lisäksi todettu, että sen selvittäminen, onko tiedon antaminen asiakirjasta vastoin erityisen tärkeää yleistä tai yksityistä etua, edellyttää aina tapauskohtaista arviointia. Viranomaisen tapauskohtaisessa kokonaisharkinnassa on pyrittävä sovittamaan yhteen yksilön oikeusturvan kannalta keskeinen vaatimus oikeudesta saada tietää itseään koskevan ratkaisun perusteet ja toista koskevat tärkeät edut samoin kuin keskeisten yhteiskunnallisten tavoitteiden ja sääntelyiden tarkoituksen toteutuminen.

(18) Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 7 kohdan mukaan asianosaisella ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta muun kuin 6 a kohdassa tarkoitetun todistajan, asianomistajan tai asianosaisen taikka rikosilmoituksen, lastensuojeluilmoituksen tai muun niihin verrattavan viranomaisen toimenpiteitä edellyttävän ilmoituksen tekijän salassa pidettäviin osoite-, puhelin- ja muihin vastaaviin yhteystietoihin, jos tiedon antaminen vaarantaisi todistajan, asianomistajan tai asianosaisen tai ilmoituksen tekijän turvallisuutta, etuja tai oikeuksia.

(19) Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella, että 7 kohdan mukaan todistajan suojaa parannettaisiin siten, että hänen salassa pidettävää puhelinnumeroaan tai osoite- ja muita yhteystietojaan ei annettaisi asianosaiselle, jos tiedon antaminen vaarantaisi todistajan turvallisuutta tai hänen etujaan ja oikeuksiaan. Sama suoja ulottuisi myös rikosilmoituksen, lastensuojeluilmoituksen tai muun vastaavan viranomaisen toimenpiteitä edellyttävän ilmoituksen tekijään. Kohdan mukaan ei todistajan tai ilmoituksen tekijän henkilöllisyyttä voitaisi kokonaan salata. Osoitteen ja muiden yhteystietojen suojalla halutaan estää esimerkiksi kosto fyysistä turvallisuutta uhkaamalla. Lastensuojeluilmoituksen ja muun ilmoituksen tekijän henkilöllisyys voidaan salata momentin l kohdan nojalla, jos mainitussa kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät.

(20) Asiassa sovellettavien oikeusohjeiden lisäksi korkein hallinto-oikeus viittaa 1.1.2024 voimaan tulleen eläinten hyvinvoinnista annetun lain 117 §:ään, jolla on kansallisesti pantu täytäntöön Euroopan unionin niin sanotun virallista valvontaa koskevan asetuksen ((EU) 2017/625) 140 artiklan 2 kohdan c alakohta. Jos ilmoituksen toimivaltaiselle valvontaviranomaiselle sen valvontaan kuuluvien säännösten todellisesta tai epäillystä rikkomisesta on tehnyt luonnollinen henkilö, hänen henkilöllisyytensä on mainitun 117 §:n mukaan pidettävä salassa, jos henkilöllisyyden paljastamisesta voidaan olosuhteiden perusteella arvioida aiheutuvan hänelle haittaa. Mainitussa asetuksessa edellytetään muun ohella rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden asianmukaista suojelua kostotoimilta, syrjinnältä tai muun tyyppiseltä epäoikeudenmukaiselta kohtelulta ja rikkomisesta ilmoittavan henkilön henkilötietojen suojaa unionin ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(21) Asiassa on ensin ratkaistava, ovatko kysymyksessä olevat tiedot ilmoittajien henkilöllisyydestä salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella. Tältä osin on erityisesti arvioitava, vaarantaisiko kyseisten tietojen antaminen viranomaisen eläinsuojelutarkastuksen yhteydessä suorittaman valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen.

(22) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A on pyytänyt saada kysymyksessä olevat tiedot häntä koskevan eläinsuojelutarkastuksen jälkeen. Tietojen antaminen ei siten ole voinut vaarantaa kyseisen, A:ta koskevan tarkastuksen toteutumista.

(23) Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan tavoitteena on kuitenkin turvata myös valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä. Ilmoituksen tekijän henkilöllisyyden salaaminen edesauttaa valvontaviranomaisen tiedonsaannin turvaamista myös yleisesti. Eläinsuojeluilmoituksen tehneen henkilön henkilöllisyyttä koskevien tietojen julkisuus vaikuttaisi todennäköisesti haitallisesti ihmisten halukkuuteen saattaa havaittuja ongelmia eläinsuojeluviranomaisten tietoon, mikä vastaavasti vaikuttaisi haitallisesti eläinsuojeluviranomaisten tiedonsaantiin ja kykyyn huolehtia lakisääteisten eläinsuojeluun liittyvistä tehtävistä. Tietojen julkisuus voisi lisäksi olla omiaan aiheuttamaan vahinkoa eläinsuojeluilmoituksen tehneille henkilöille. Kysymyksessä olevat tiedot ovat siten yleisöltä salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella.

(24) Asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko A:lla ollut asianosaisena oikeus saada kyseiset tiedot julkisuuslain 11 §:n perusteella. Erityisesti kysymys on siitä, olisiko tietojen antaminen ollut sanotun pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan vastoin erittäin tärkeää yleistä etua tai erittäin tärkeätä yksityistä etua.

(25) Korkein hallinto-oikeus katsoo sanotun säännöksen esitöissä mainittuihin esimerkkeihin viitaten, että myös eläinsuojelua voidaan pitää sellaisena erittäin tärkeänä yleisenä etuna, jonka perusteella asianosaisjulkisuutta on kyseisen säännöksen perusteella mahdollista rajoittaa. Eläinsuojeluilmoitukset ovat hyödyllinen väline, jolla varmistetaan, että toimivaltainen viranomainen voi havaita rikkomisia ja määrätä niistä seuraamuksia. Se, että ilmoittajan henkilöllisyyttä koskeva tieto tulee nimenomaan ilmoituksen kohteen tietoon, voi kuitenkin vaikuttaa ihmisten halukkuuteen tehdä eläinsuojeluilmoitus, minkä seurauksena ilmoitus voi jäädä tekemättä esimerkiksi vastatoimien pelossa. Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että ilmoittajien henkilöllisyyttä koskevien tietojen antaminen on lähtökohtaisesti ollut sanotun pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan vastoin erittäin tärkeää yleistä etua.

(26) Nyt kysymyksessä olevien ilmoitusten sisällön perusteella on selvää, ettei ilmoituksia voida katsoa tehdyn vahingoittamistarkoituksessa. Asiassa saadun selvityksen perusteella eläinsuojelutarkastuksesta ei ole katsottava aiheutuneen A:lle muutakaan vahinkoa. A:n oikeusturva ei siten vaadi tietojen antamista hänelle. Korkein hallinto-oikeus katsoo tähän nähden, että erittäin tärkeätä yleistä etua on pidettävä tässä asiassa A:n tiedonsaantioikeutta painavampana.

(27) Edellä todettuun nähden asiassa ei ole tarpeen arvioida, olisiko ilmoittajien henkilöä koskevien tietojen antaminen vastoin erittäin tärkeätä yksityistä etua julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Sama koskee kysymystä siitä, vaarantaisiko tietojen antaminen ilmoituksen tekijän turvallisuutta, etuja tai oikeuksia julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 7 kohdassa tarkoitetusti.

(28) Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Paul Karlsson.