Asiassa oli kysymys laitoksen osatoiminnon eli jätevedenpuhdistamon toiminnan lopettamisesta ja siihen liittyvien ympäristölupamääräysten antamisesta. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko lupamääräyksessä voitu edellyttää alueella sijaitsevien allasrakenteiden purkamista ja oliko määräys voitu kohdistaa puhdistamotoimintaa harjoittaneeseen yhtiöön.

Ympäristöluvanvaraisen toiminnan lopettamiseen liittyvien määräysten tarkoitus oli saattaa toiminta sellaiseen tilaan, ettei siitä aiheutunut enää ympäristön pilaantumisen vaaraa ja että toiminta-alueen jätehuollosta oli huolehdittu. Lupamääräyksessä oli määrätty poistamaan altaiden betonirakenteet sekä vettä pidättävät pohjarakenteet siten, ettei sade- ja sulamisvesiä kerry altaisiin. Koska yhtiö oli ottanut altaat käyttöön puhdistamotoiminnassaan, tapauskohtaisesti myös altaiden rakenteiden purkamiseen tai peittämiseen voitiin velvoittaa ottaen huomioon altaiden täyttymisestä ja rapautumisesta pitkän ajan kuluessa aiheutuva riski ympäristölle. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että altaista saattoi niiden täyttyessä pitkällä aikavälillä aiheutua ympäristöä kuormittava vaikutus, joka saattoi aiheuttaa pilaantumisen vaaraa allasrakenteiden rapautuessa. Edellä mainitut määräykset oli siten voitu antaa ympäristönsuojelulain nojalla.

Altaat sijaitsivat alueella, jota yhtiö hallitsi tai oli aiemmin hallinnut ja jolla se oli harjoittanut toimintaa sille myönnetyn ympäristöluvan nojalla. Näin ollen myös toiminnan lopettamiseen ja alueen kunnostamiseen liittyvät velvoitteet kuuluivat kyseisen luvanvaraisen toiminnan harjoittajalle. Se, että yhtiö ei enää vuokrasopimuksen perusteella hallinnut kaikkia niitä alueita, joilla altaita ja rakenteita sijaitsi, ei estänyt antamasta yhtiölle luvanvaraiseen toimintaan liittyvää jälkihoitomääräystä myös kyseisten alueiden osalta.

Ympäristönsuojelulaki 52 § 1 momentti 5 kohta, 90 §, 94 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 24.11.2022 nro 1307/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1) Etelä-Suomen aluehallintovirasto oli päätöksellään 15.10.2019 nro 407/2019 tarkastanut Finnfeeds Finland Oy:n Naantalin laitoksen lupamääräyksen 30 mukaisen suunnitelman jätevedenpuhdistamon toiminnan lopettamiseen liittyvistä toimenpiteistä ja antanut asiaan liittyen lupamääräyksiä.

(2) Lupamääräyksen 32 mukaan ”Hakijan on laadittava selvitys käytöstä poistettujen jätevedenpuhdistamotoiminnassa olleiden rakenteiden, kuten selkeytysaltaan, jatkokäytöstä tai mahdollisuudesta purkaa rakenteet. Mikäli rakenteella on käyttöä, on selvityksestä käytävä ilmi, kuka vastaa rakenteen kunnossapidosta jatkossa. Selvityksestä on käytävä ilmi myös toimenpiteiden aikataulu. Selvitys on toimitettava hyväksyttäväksi lupaviranomaiselle 30.6.2020 mennessä.”

(3) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 14.4.2021 nro 98/2021 hyväksynyt muun ohella lupamääräyksen 32 mukaisen selvityksen.

(4) Aluehallintovirasto on lisännyt selvityksen perusteella lupaan allasrakenteiden ja muiden rakennelmien purkamista koskevan uuden lupamääräyksen 36, joka kuuluu seuraavasti:

”Betaiinitehtaan jätevedenpuhdistamon toimintaan kuuluneiden käytöstä poistettujen altaiden, kuten selkeytysallas, Biolak-allas ja viereinen allas sekä anaerobinen allas, betonirakenteet on purettava vuoden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaisuudesta. Altaiden mahdolliset vettä pidättävät pohjarakenteet on myös poistettava siten, ettei altaisiin kerry enää sade- ja sulamisvesiä. Mahdolliset maaperän sortumista estävät maanalaiset tukirakenteet tai muutoin kiinteistön turvallisuuden kannalta tarpeelliset rakenteet voidaan toistaiseksi jättää.

Multavesiallasalueella olevat käyttökelvottomat ja purkukuntoiset rakennelmat sekä käytöstä poistetut tarpeettomat sähköjohdot ja -laitteet on purettava myös samassa yhteydessä.

Suunnitelma purettavista rakenteista on toimitettava ELY-keskukselle vähintään kuukautta ennen toimenpiteisiin ryhtymistä.”

(5) Aluehallintovirasto on päätöksessään perustellut lupamääräystä 36 seuraavasti:

”Selvityksen mukaan Finnfeeds Finland Oy:n puhdistamotoimintaan liittyneille allasrakenteille, kuten selkeytysallas, Biolak-allas, viereinen allas ja anaerobinen allas, ei ole käyttötarkoitusta tulevaisuudessa. Aluehallintovirasto on katsonut, että allasrakenteet ovat täten muodostuneet jätelain 5 §:n 1 momentin mukaiseksi jätteeksi (esine, jonka haltija on poistanut käytöstä). Määräystä annettaessa on myös huomioitu Manner-Naantalin oikeusvaikutteinen osayleiskaava, jossa multavesiallasalue on osoitettu osin keskustatoimintojen (C-l) alueeseen ja osin kaupallisten palvelujen ja työpaikkojen (KM-1 /TP) alueeseen. Näin ollen tarpeettomat jätteeksi muodostuneet rakenteet on määrätty purettavaksi. Purkamisen mahdollisista muista viranomaishyväksynnöistä on huolehdittava erikseen.”

(6) Hallinto-oikeus on hylännyt Finnfeeds Finland Oy:n valituksen.

(7) Hallinto-oikeus on perusteluissaan allasrakenteiden ja muiden rakennelmien purkamista koskevan lupamääräyksen 36 osalta lausunut muun ohella seuraavaa:

Ympäristöluvassa annettu rakenteen purkamista koskeva määräys ei syrjäytä maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua rakenteen purkamiseen mahdollisesti tarvittavaa lupa- tai ilmoitusmenettelyä.

Ympäristönsuojelulain 94 §:n mukaiset määräykset voivat lainkohdan esitöiden ja oikeuskirjallisuuden mukaan koskea muun muassa käytöstä poistetun alueen maisemointia ja rakennelmien ja rakennusten purkamista. Näin ollen aluehallintovirastolla on ollut toimivalta antaa määräyksiä käytöstä poistettujen rakenteiden purkamisesta ja purkujätteiden käsittelystä. Sillä seikalla, ovatko kaikki määräyksessä tarkoitetut rakenteet jätelain 5 §:n tarkoittamaa jätettä ennen purkamiseen ryhtymistä, ei ole ratkaisevaa merkitystä määräyksen antamisen lainmukaisuutta arvioitaessa.

Allasrakenteet on asiassa saadun selvityksen mukaan poistettu alkuperäisestä käytöstään eikä niille ole esitetty uutta käyttöä. Näin ollen lupamääräyksessä 36 tarkoitetut käytöstä poistetut rakenteet on voitu katsoa jätteeksi aluehallintoviraston päätöksellä. Sillä seikalla, että jäteasetuksen liitteen 4 jäteluettelossa ei mainita rakenteita eikä rakennelmia, ei ole asiassa merkitystä, koska kyseistä luetteloa ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi.

Kiinteistön omistaja ei ole hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa ilmoittanut, että altaille olisi jokin tuleva käyttötarkoitus. Kun lisäksi otetaan huomioon, että Manner-Naantalin oikeusvaikutteisessa osayleiskaavassa multavesiallasalue on osoitettu osin keskustatoimintojen (C-l) alueeseen ja osin kaupallisten palvelujen ja työpaikkojen (KM-1 /TP) alueeseen, aluehallintovirasto on voinut perustella altaiden purkamiseen velvoittamista myös allasalueen arvioidulla tulevalla käytöllä.

Lupamääräys jättää jossain määrin avoimeksi poistettavat rakenteet todetessaan, että poistovelvoite ei kuitenkaan koske maaperän sortumista estäviä maanalaisia tukirakenteita tai muutoin kiinteistön turvallisuuden kannalta tarpeellisia rakenteita ja että multavesiallasalueella on purettava käyttökelvottomat ja purkukuntoiset rakennelmat sekä käytöstä poistetut tarpeettomat sähköjohdot ja -laitteet. Kun otetaan huomioon, että kysymyksessä on lupamääräys, joka täsmentyy määräyksessä edellytetyn suunnitelman esittämisen kautta, määräys on voitu jättää joiltain osin avoimeksi eikä sitä ole ollut tarpeen yksilöidä hallintopakkopäätöksiltä edellytettävällä täsmällisyydellä. Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalainen päätös täyttää myös hallintolain 44 §:n 1 momentissa asetetut edellytykset päätöksen sisällölle.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaiset velvoittavat määräykset koskevat ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan saadun ympäristöluvan haltijaa. Ympäristönsuojelulain 94 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksella säädetyn yksilöidyn velvoitteen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, samoin kuin toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta. Edellä mainittujen lainkohtien perusteella toiminnan lopettamiseen liittyvät velvoitteet on asetettava ympäristöluvan haltijalle ja toimintaa alueella harjoittaneelle. Kun otetaan vielä huomioon, että ympäristölupa ei ole antanut toiminnanharjoittajalle enempää oikeutta toiminta-alueeseen kuin mitä sillä muutoin on ollut, ei myöskään toiminnan lopettamiseen liittyviä ympäristönsuojelulain mukaisia velvoitteita asetettaessa ole ratkaisevaa merkitystä alueen nykyisellä tai aikaisemmalla omistuksella. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus on todennut, ettei myöskään lopettamista koskevien määräysten asettaminen tuo velvoitetulle oikeutta toimia alueella ilman kiinteistönomistajan suostumusta.

Aluehallintovirasto on voinut kohdistaa velvoitteet julkisoikeudellisessa vastuussa olevaan tahoon eli ympäristöluvan haltijaan, eikä asiassa ole ollut tarpeen ratkaista yksityisoikeudellisiin sopimuksiin liittyviä tulkintaerimielisyyksiä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Janne Marttila ja Riikka Salo, joka on myös esitellyt asian, sekä luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomarit Sauli Viitasaari ja Petri Hiltunen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(8) Finnfeeds Finland Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan lupamääräyksen 36 osalta.

(9) Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

(10) Lupamääräyksessä 36 asetettu allasrakenteiden ja muiden rakenteiden purkamisvelvollisuus ylittää aluehallintovirastolle kuuluvan toimivallan. Altaat ja allasrakenteet ovat maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuihin rakennuksiin rinnastuvia rakennelmia, jolloin niihin ja niiden purkamiseen tulee ympäristönsuojelu- ja jätelainsäädännön sijasta soveltaa maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä.

(11) Altaat ja allasrakenteet eivät ole jätettä ennen kuin ne puretaan, jolloin niistä muodostuu rakennus- ja purkujätettä. Mikä tahansa tietyllä hetkellä poissa käytöstä oleva kiinteä rakennelma ei ole jätettä vain sen vuoksi, että se ei tuolloin ole käytössä.

(12) Yhtiön toiminnan osittaisen lopettamisen perusteella ei voida päätellä, ettei altaita tulevaisuudessa käytettäisi muuhun tarkoitukseen tai ettei niillä olisi enää mitään käyttötarkoitusta. Altaita ei ole rakennettu yhtiön toimintaa varten, vaan niillä on ollut yhtiön toiminnasta riippumaton käyttötarkoitus jo aiemmin. Altaat ovat sellaisessa kunnossa, että niiden käyttäminen on tulevaisuudessa edelleen mahdollista. Altaat ja allasrakenteet eivät siten ole vielä muodostuneet jätelain 5 §:n 1 momentin mukaiseksi jätteeksi.

(13) Jos altaiden ja allasrakenteiden katsotaan olevan jätettä, jätteen ei voida katsoa syntyneen yhtiön toiminnasta. Se seikka, ettei altaiden omistajalla ole altaille uutta käyttötarkoitusta jätevedenpuhdistamon toiminnan lakattua, ei tee yhtiöstä nyt kyseessä olevan jätteen tuottajaa.

(14) Nyt kyseessä olevia altaita ja allasrakennelmia ei tule rinnastaa ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 5 kohdassa tai aiemmin voimassa olleen ympäristönsuojelulain esitöissä viitattuihin rakenteisiin, vaan kyse on rakennuksiin rinnastuvista rakennelmista. Ympäristöluvassa annettavien toiminnan lopettamista koskevien lupamääräysten tulee joka tapauksessa liittyä ympäristön pilaantumisen ja sen vaaran ehkäisemiseen. Näin ollen ympäristöluvassa voidaan määrätä purkamaan vain sellaisia rakenteita, joista aiheutuu ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Aluehallintoviraston päätöksestä ei kuitenkaan ilmene, että sade- ja sulamisvedet tai niiden kertyminen altaisiin aiheuttaisivat ympäristön pilaantumisen vaaraa. Yhtiö on velvoitettu poistamaan altaissa olevat liete- ja piimaakasat, joten aluehallintoviraston päätöksessä viitattu ympäristön pilaantumisen vaara tulee poistetuksi jo muutoin kuin velvoittamalla purkamaan altaat ja allasrakenteet.

(15) Altaiden ja allasrakenteiden purkamisvelvollisuutta ei voida perustaa myöskään alueen kaavoitukseen. Aluehallintoviraston toimivaltaan ei kuulu arvioida alueen tulevaa käyttöä ja sen edellyttämiä, maankäyttö- ja rakennuslain piiriin kuuluvia purkamistoimenpiteitä. Manner-Naantalin oikeusvaikutteisesta osayleiskaavasta ei voida suoraan johtaa velvollisuutta purkaa altaita tai allasrakenteita, vaan yleiskaava ohjaa maankäytön suunnittelua asemakaavoitusvaiheessa. Ympäristönsuojelulaki ei sisällä säännöksiä, joiden nojalla olisi mahdollista yleiskaavan ja siinä osoitetun alueen tulevan käyttötarkoituksen perusteella johtaa velvollisuutta purkaa rakennuksia tai niihin rinnastettavia rakennelmia ilman, että niihin liittyy ympäristön pilaantumisen vaara.

(16) Kaikki lupamääräyksessä mainitut altaat ja allasrakenteet eivät liity yhtiön jätevedenpuhdistamon toimintaan. Ympäristöluvassa on voitu antaa ainoastaan yhtiön jätevedenpuhdistamon toiminnan lopettamista koskevia lupamääräyksiä, koska kyse ei ole yhtiön muiden toimintojen muutoksista.

(17) Multavesialtaat 4 ja 6, selkeytysallas ja anaerobinen allas ovat jääneet pois puhdistamokäytöstä vuosien 1990–1998 aikana ennen Finnfeeds Finland Oy:n perustamista. Yhtiön toiminnalle on myönnetty alun perin ympäristölupa vuonna 1998. Koko yhtiön toiminnan aikana jätevedenpuhdistamon käytössä on ollut ainoastaan Biolak-allas. Multavesialtaissa 4 ja 6 on tehty ainoastaan kompostointia ja varastointia, eikä niitä ole yhtiön ympäristöluvan voimassaolon aikana käytetty jäteveden puhdistamiseen. Anaerobinen allas ja selkeytysallas eivät ole olleet lainkaan käytössä yhtiön toiminnan aikana. Määräyksiä on siten voitu antaa ainoastaan Biolak-allasta koskien.

(18) Altaiden ja allasrakenteiden purkamisvelvoite tulisi joka tapauksessa kohdistaa yhtiön sijaan kiinteistön omistajaan, joka hallitsee kyseisiä rakenteita. Yhtiölle kuuluu vastuu niistä toiminnan lopettamiseen liittyvistä toimenpiteistä, joilla sen jätevedenpuhdistamon toiminta-alue saatetaan ympäristön pilaantumisen kannalta tyydyttävään tilaan. Altaiden ja allasrakenteiden purkuvelvoitteen ei voida katsoa kuuluvan tällaisiin toimenpiteisiin. Vastuu toimenpiteistä, joilla toiminta-aluetta edelleen kehitetään tulevaa muuttunutta käyttötarkoitusta varten, kuuluu ensi sijassa maankäytön muutoksesta hyötyvälle taholle eli tässä tapauksessa kiinteistön omistajalle. Omistusoikeutensa perusteella vuokranantajalla on tosiasiallinen määräysvalta altaisiin ja niiden rakenteisiin. Hakijaan voidaan kohdistaa vain sellaisia määräyksiä, jotka se voi kolmannen suostumuksesta riippumatta toteuttaa.

(19) Aluehallintoviraston olisi asian arvioinnissa tullut ottaa huomioon myös yhtiön ja Kiinteistö Oy Sokerinrannan välinen maanvuokrasopimus, jossa vastuu rakenteista ja niiden kunnosta kuuluu kiinteistönomistajalle. Suurin osa altaista ei enää kuulu vuokrasopimuksen piiriin. Finnfeeds Finland Oy:llä ei ole oikeutta kajota mihinkään allasrakenteisiin, jotka eivät kuulu sen hallintaoikeuden piiriin. Nykyinen vuokrasopimus sallii rakenteiden perusparantamisen, mutta ei purkamista.

(20) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon.

(21) Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle on varattu tilaisuus antaa lausunto.

(22) Naantalin ympäristö- ja rakennuslautakunta on antanut lausunnon.

(23) Kiinteistö Oy Sokerinranta on antanut vastineen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä. Vastineessa on lisäksi todettu muun ohella seuraavaa:

(24) Koko allasalue (noin 13 hehtaaria) oli aiemmin Finnfeeds Finland Oy:n vuokra-aluetta ja sen käytössä. Yhtiö on siis ollut koko alueella ympäristönsuojelulain mukainen toiminnanharjoittaja vuodesta 2001 alkaen. Vuoden 2008 alussa vuokra-alue pieneni osapuolten sopimuksen mukaisesti osittain ja 1.1.2016 voimaan tulleella ja edelleenkin voimassa olevalla vuokrasopimuksella alue pieneni nykyiseen noin 8,2 hehtaariin. Nykyiseen vuokra-alueeseen allasalueesta kuuluvat enää Biolak-allas ja sen viereinen allas.

(25) Osapuolten välisissä aiemmissa vuokrasopimuksissa ei ole ollut sellaisia sopimusehtoja, joiden nojalla yhtiön vastuiden voitaisiin katsoa jollakin tavoin siirtyneen kiinteistöosakeyhtiölle. Finnfeeds Finland Oy on siten ympäristölupaa edellyttäneen toiminnan harjoittajana yksin vastuussa toiminnasta aiheutuneiden haittojen poistamisesta. Osapuolet eivät ole tehneet sellaista sopimusta, jonka nojalla yhtiön voitaisiin katsoa vapautuneen ympäristölupavelvoitteistaan.

(26) Finnfeeds Finland Oy on antanut vastaselityksen, jossa se on muun ohella todennut seuraavaa:

(27) Lupapäätöksestä ei millään tavalla käy ilmi, että lupamääräys 36 olisi annettu sade- ja sulamisvesien kerääntymisen ehkäisemiseksi. Lupamääräyksessä on todettu, että altaiden mahdolliset vettä pidättävät pohjarakenteet on poistettava siten, ettei altaisiin kerry enää sade- ja sulamisvesiä. Aluehallintoviraston päätöksestä ei kuitenkaan ilmene, että sade- ja sulamisvedet tai niiden kertyminen altaisiin aiheuttaisivat ympäristön pilaantumisen vaaraa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(28) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko laitoksen jätevedenpuhdistamotoiminnan lopettamista koskevassa ympäristöluvan lupamääräyksessä 36 voitu edellyttää allasrakenteiden purkamista ja onko purkamista koskeva määräys voitu kohdistaa Finnfeeds Finland Oy:öön.

Sovellettavat oikeusohjeet

(29) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista.

(30) Lainkohdan esitöiden (HE 214/2013 vp, sivu 113) mukaan säännös vastaisi suurimmaksi osaksi aiemman ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:ää. Määräykset voivat 43 §:n 1 momentin 4 kohdan esitöiden (HE 84/1999 vp, sivu 69) mukaan koskea myös toiminnan lopettamisen jälkeisiä toimia, kuten alueen kunnostamista ja päästöjen ehkäisemistä. Säännös vastaisi IPPC-direktiivin 3 artiklan 1 kohdan f alakohdan sekä 9 artiklan 6 kohdan vaatimuksia. Luvassa tulisi ottaa huomioon yleensä toiminnan lopettaminen ja siihen liittyvät yleiset periaatteet toimista. Määräyksiä voitaisiin antaa kunnostamisesta, kuten maa-ainesten vaihtamisesta tai peittämisestä. Muut toimenpiteet toiminnan lopettamisen jälkeen voisivat liittyä esimerkiksi puhdistamolaitteiden tai johtojen purkamiseen taikka rakenteiden poistamiseen.

(31) Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätteistä ja jätehuollosta jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamiseksi.

(32) Ympäristönsuojelulain 90 §:n mukaan lupaviranomainen voi täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa 54 §:n nojalla saadun erityisen selvityksen perusteella. Asian käsittelyssä noudatetaan, mitä 96 §:ssä säädetään.

(33) Ympäristönsuojelulain 94 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksella säädetyn yksilöidyn velvoitteen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, samoin kuin toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta.

(34) Lainkohdan esitöissä (HE 214/2013 vp, sivu 128) on todettu pykälän vastaavan sisällöltään aiemman ympäristönsuojelulain 90 §:ää. Mainitun 90 §:n esitöissä (HE 84/1999 vp sivu 89) on todettu, että luvanvaraista toimintaa harjoittanut vastaisi luvan mukaisesti pilaantumisen ehkäisystä, toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta sen jälkeen, kun toiminta on lakannut. Määräyksiä tulisi noudattaa niin kauan kuin pilaantumista tai sen vaaraa voi edelleen aiheutua. Esitöissä on edelleen todettu, että pykälän 3 momentin mukaan lupaviranomainen voisi toiminnan lopettamisen jälkeen tarvittaessa määrätä toiminnan ja sen ympäristövaikutusten tarkkailusta, jos luvassa ei ole ollut tästä riittäviä määräyksiä. Lupaviranomainen voisi antaa myös määräyksiä toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista. Tällaiset määräykset voisivat liittyä esimerkiksi alueen jätehuoltoon sekä muihin vastaaviin seikkoihin.

(35) Jätelain 5 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan jätteellä ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(36) Yhtiö on lainvoimaisessa ympäristöluvassa velvoitettu esittämään aluehallintovirastolle selvitys käytöstä poistettujen jätevedenpuhdistamotoiminnassa olleiden rakenteiden jatkokäytöstä tai mahdollisuudesta purkaa rakenteet. Yhtiön esittämän selvityksen perusteella aluehallintovirasto on lisännyt ympäristölupaan määräyksen 36, jossa yhtiö on määrätty purkamaan jätevedenpuhdistamon toimintaan kuuluneiden käytöstä poistettujen altaiden, kuten selkeytysallas, Biolak-allas ja viereinen allas sekä anaerobinen allas, betonirakenteet sekä poistamaan altaiden mahdolliset vettä pidättävät pohjarakenteet siten, ettei altaisiin kerry enää sade- ja sulamisvesiä. Multavesiallasalueella olevat käyttökelvottomat ja purkukuntoiset rakennelmat sekä käytöstä poistetut tarpeettomat sähköjohdot ja -laitteet on määrätty purettavaksi samassa yhteydessä. Yhtiö on määrätty esittämään suunnitelma purettavista rakenteista ELY-keskukselle vähintään kuukautta ennen toimenpiteisiin ryhtymistä.

(37) Toiminnan lopettamiseen liittyvät lupamääräykset annetaan ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella. Pykälän otsikon mukaan 52 §:n mukaisia lupamääräyksiä annetaan pilaantumisen ehkäisemiseksi. Säännöstä koskevien esitöiden perusteella toiminnan lopettamista koskevat lupamääräykset voivat liittyä esimerkiksi alueen kunnostamiseen, puhdistamolaitteiden tai johtojen purkamiseen tai rakenteiden poistamiseen.

(38) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristöluvanvaraisen toiminnan lopettamiseen liittyvien määräysten tarkoitus on saattaa toiminta sellaiseen tilaan, ettei siitä aiheudu enää ympäristön pilaantumisen vaaraa ja että toiminta-alueen jätehuollosta on huolehdittu. Nyt annetuilla määräyksillä varmistetaan erityisesti, että toiminnassa käytetyt puhdistuslaitteet ja -rakenteet sekä niihin kertyneet haitta-aineet poistetaan ja niiden jätehuollosta huolehditaan. Jätevesialtaisiin kertyneet lietteet ja altaiden rakenteisiin kertyneet haitta-aineet on poistettava. Koska yhtiö on ottanut altaat käyttöön puhdistamotoiminnassaan, tapauskohtaisesti myös altaiden rakenteiden purkamiseen tai peittämiseen voidaan velvoittaa ottaen huomioon altaiden täyttymisestä ja rapautumisesta pitkän ajan kuluessa aiheutuva riski ympäristölle. Määräysten kohteena on katsottava olevan koko toiminta-alue, jolla lopetettava toiminta sijaitsee. Alueen hallinnasta vastaavana pidetään sitä, joka on ottanut käyttöönsä alueella olevat rakenteet tai joka on hallinnut muutoin aluetta. Toiminta-alue on saatettava myös sellaiseen kuntoon, että se ei jää roskaantuneeksi tai että siitä aiheutuu myöhemmin roskaantumista.

(39) Lupamääräyksessä on määrätty poistamaan altaiden betonirakenteet sekä vettä pidättävät pohjarakenteet siten, ettei sade- ja sulamisvesiä kerry altaisiin. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että purkamattomiin altaisiin kertyvä sade- ja sulamisvesi, pintavalunta ja niiden mukana kertyvä kuormitus voivat yhdessä sinne ajan myötä kertyvän orgaanisen aineksen kanssa johtaa altaissa veden laadun heikkenemiseen. Näin ollen altaista voi pitkällä aikavälillä aiheutua ympäristöä kuormittava vaikutus, joka voi aiheuttaa pilaantumisen vaaraa allasrakenteiden rapautuessa. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainitut määräykset on voitu antaa pelkästään ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 5 kohdan nojalla riippumatta siitä, katsotaanko kyseiset rakenteet jätteeksi.

(40) Ympäristöluvassa on toisaalta mahdollista antaa määräyksiä myös jätelain noudattamiseksi. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lupamääräyksessä mainitut käytöstä poistetut tarpeettomat sähköjohdot ja -laitteet ovat jätelain 5 §:n mukaisia jätteitä tai roskaa, jotka on voitu määrätä poistettaviksi ympäristönsuojelulain 58 §:n ja jätelain säännösten nojalla.

(41) Lupamääräykset on annettava niistä seikoista, jotka ovat tarpeen lupahakemuksen mukaisen jätevedenpuhdistamotoiminnan lopettamisen osalta. Yhtiö on katsonut, että kaikki määräyksessä mainitut altaat eivät ole liittyneet jätevedenpuhdistamon toimintaan.

(42) Asiassa saadun selvityksen perusteella tehtaan jätevesien käsittelyjärjestelmä muutettiin vuonna 1994 aerobiseksi aktiivilietelaitokseksi, joka perustuu Biolak-ilmastukseen. Tuolloin aerobinen allas jaettiin kahteen osaan eli Biolak-altaaseen ja sen viereiseen altaaseen. Biolak-allasta on käytetty yhtiön jätevedenpuhdistamona. Yhtiön esittämän selvityksen (Ramboll 26.6.2020) mukaan Biolak-altaasta jätevesi johdettiin jälkiselkeytysaltaaseen, jonka pohjalle laskeutunut aktiiviliete pumpattiin suurimmaksi osaksi takaisin Biolak-altaaseen ja pieni osa poistettiin kierrosta. Vuoden 1998 toukokuuhun asti poistoliete johdettiin multavesialtaaseen nro 4. Tämän ajankohdan jälkeen poistoliete pumpattiin anaerobiseen altaaseen, josta vesilietettä virtasi ylijuoksuna Biolak-altaaseen. Jätevedenpuhdistamon lietettä on selvityksen mukaan kompostoitu multavesialtaissa 4 ja 6. Puhdistamolietteen kompostointi altaassa 4 loppui vuonna 2007.

(43) Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että ainakin useimmat lupamääräyksessä 36 mainituista altaista ovat olleet käytössä yhtiön jätevedenpuhdistamon toiminnassa. Kartta- ja valokuva-aineiston perusteella Biolak-altaalla, sen viereisellä altaalla ja anaerobisella altaalla on myös yhteisiä betonirakenteita. Asiassa saatu selvitys ei kuitenkaan ole aivan yksiselitteistä sen suhteen, miten ja milloin lupamääräyksessä sanottuja altaita on käytetty puhdistamotoiminnassa. Toisaalta saadun selvityksen perusteella ei voida myöskään todeta, että joku määräyksen kohteena olevista altaista tai rakenteista ei olisi liittynyt millään tavalla puhdistamon toimintaan. Joka tapauksessa kaikki altaat ja rakenteet ovat olleet jätevedenpuhdistamon toiminta-alueella ja yhtiön hallinnassa toimintaa lopetettaessa.

(44) Myöskään lupamääräys ei ole täysin yksiselitteinen sen osalta, mitä altaiden rakenteita ja muita yksittäisiä rakennelmia, laitteita ja johtoja se koskee. Tältä osin korkein hallinto-oikeus toteaa, että lupamääräykseen sisältyy myös velvoite esittää purettavista rakenteista suunnitelma ELY-keskukselle ennen purkamiseen ryhtymistä, missä yhteydessä yhtiöllä on edelleen mahdollisuus esittää tarkentavaa selvitystä puhdistamotoiminnan käytössä olleista rakenteista. Tähän nähden lupamääräys on voitu antaa ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 5 kohdan ja 58 §:n nojalla.

(45) Ympäristönsuojelulaki, jätelaki ja maankäyttö- ja rakennuslaki eivät ole toisiaan poissulkevia vaan soveltamisalaltaan rinnakkaisia lakeja. Lupamääräys on siten voitu antaa siitä riippumatta, edellyttääkö joidenkin rakenteiden poistaminen mahdollisesti lisäksi maankäyttö- ja rakennuslain mukaista lupaa.

(46) Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että allasalueella voimassa oleva alueen käyttöä ohjaava kaava on Naantalin asemakaava. Aluetta koskevat kaavavaraukset eivät sellaisenaan voi olla perusteena antaa ympäristöluvassa rakenteiden purkamista koskevia määräyksiä. Alueelle laaditut kaavat voidaan ottaa asiassa huomioon ainoastaan aluetta koskevana selvitysaineistona.

(47) Altaat sijaitsevat alueella, jota yhtiö hallitsee tai on aiemmin hallinnut ja jolla se on harjoittanut toimintaa sille myönnetyn ympäristöluvan nojalla. Näin ollen myös toiminnan lopettamiseen ja alueen kunnostamiseen liittyvät velvoitteet kuuluvat kyseisen luvanvaraisen toiminnan harjoittajalle ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 5 kohdan ja 94 §:n 1 momentin nojalla. Se, että yhtiö ei enää vuokrasopimuksen perusteella hallitse kaikkia niitä alueita, joilla altaita ja rakennelmia sijaitsee, ei estä antamasta yhtiölle ympäristönsuojelulain nojalla luvanvaraiseen toimintaan liittyvää jälkihoitomääräystä myös kyseisten alueiden osalta. Siltä osin kuin on kyse yhtiön ja maanomistajan välisen maanvuokrasopimuksen sisällön tulkinnasta, asia on mahdollista saattaa tutkittavaksi käräjäoikeudessa.

(48) Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Joni Heliskoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Seija Kultti. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.