KHO:2024:47
Aluehallintovirasto oli jakanut yhtiön tekopohjavesihanketta koskevan hakemuksen ratkaistavaksi kahdella eri päätöksellä niin, että kumpikin päätös koski osaa hankkeessa tarvittavista tuotantoalueista. Aluehallintovirasto myönsi luvan erikseen tekopohjavesihankkeen kummallekin osalle.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tekopohjavesihanke muodosti asiassa luvan myöntämisedellytyksiä arvioitaessa asiakirja-aineiston perusteella yhden kokonaisuuden, vaikka lupaviranomainen oli pitänyt tarkoituksenmukaisena jakaa kahta hankeosaa koskevan lupaharkinnan muodollisesti kahteen eri päätökseen. Hankeosia koskevat lupapäätökset oli annettu lyhyen ajan kuluessa toisistaan. Kumpaankin lupapäätökseen sisältyvässä vesilain mukaisessa intressivertailussa hyötyjen arvioinnissa oli otettu huomioon koko tekopohjavesihankkeen hyödyt, kun taas menetykset oli otettu huomioon vain hankeosakohtaisesti.
Ensiksi luvan saaneen hankeosan lupaharkinnassa ei myöskään ollut arvioitu, mitä luvan mahdollinen epääminen toiselta hankeosalta merkitsisi luvan saaneen osan tai koko hankkeen intressivertailulle. Jälkimmäisenä luvan saaneen hankeosan lupaharkinnassa oli sen sijaan arvioitu luvan myöntämisen edellytysten täyttyvän koko tekopohjavesihankkeelle, kun sen vaikutuksia ja toiminnan edellytyksiä tarkasteltiin yhtenä kokonaisuutena.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kumpikin hankeosa muodosti pintaveden määrään, pintaveden pohjavedeksi imeyttämiseen ja imeytetyn veden ottamiseen tarvittavien maa-alueiden yhteenlaskettuun kokoon sekä näin tuotettavan tekopohjaveden määrään nähden olennaisen osan hankekokonaisuudesta. Näin ollen intressivertailun perusteena esitetyt hankekokonaisuuden hyödyt voitiin saavuttaa vain edellyttäen, että luvan myöntämisen edellytykset täyttyivät molempien hankeosien kohdalla.
Toisen hankeosan osalta hakija oli toimittanut selvityksen pohjavesimallinnuksen tuloksista. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että käytetyn pohjavesimallin soveltamisessa oli sellaisia puutteita, joiden vuoksi pohjavesimallinuksen tuottamia tuloksia ei voitu pitää luotettavina toiminnasta aiheutuvien pohjavesivaikutusten arvioimiseksi. Toiminnan vaikutuksia Natura-alueen pohjavesioloihin ja sen myötä alueen suojeltaviin luonnonarvoihin ei siten ollut selvitetty luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:n 1 momentin ja unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti. Kun luvan myöntämisedellytyksiä toisen hankeosan osalta ei siten ollut, hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset oli kumottava ja yhtiön hakemus oli hylättävä kummankin hankeosan ja siten koko tekopohjavesihankkeen osalta.
Vesilaki 3 luku 4 § 1 momentti 2 kohta, 11 luku 3 § 1 momentti ja 18 §:n 1 momentti
Luonnonsuojelulaki (1096/1996) 65 § ja 66 § 1 momentti
Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artikla 3 kohta
Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-441/17, Euroopan komissio v. Puola, ECLI:EU:C:2018:255
Päätökset, joita muutoksenhaku koskee
Asia 1
Vaasan hallinto-oikeus 13.12.2021 nro 21/0072/1
Asia 2
Vaasan hallinto-oikeus 16.06.2022 nro 22/0027/1
Asia 3
Vaasan hallinto-oikeus 10.08.2022 nro 22/0036/1
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Vesitalouslupia koskeva ratkaisu
Aluehallintoviraston päätökset vesitalouslupien myöntämisestä Tavase Oy:lle sekä hallinto-oikeuden päätökset hylätä muutoksenhakijoiden valitukset kumotaan muutoin kuin jäljempänä ilmeneviltä osin. Tavase Oy:n lupahakemukset asioissa 1 ja 2 hylätään.
Ratkaisu muilta osin
A:n valituslupahakemuksia asioissa 2 ja 3 ei tutkita.
Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvat ja tutkii asian 1 ja asian 2 jäljempänä esitetyssä laajuudessa. Muutoksenhakijoina asiassa 1 olevien B:n ja C:n osalta valituslupa koskee hallinto-oikeuden ratkaisua myös siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt heidän esittämänsä oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisvaatimuksen. Muilta osin valituslupahakemukset hylätään.
D:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus katselmuksen järjestämisestä asiassa 1 sekä E:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä asiassa 2 hylätään.
Hallinto-oikeuden päätösten lopputulosta asioissa 1 ja 2 ei muuteta siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt valitukset, jotka koskevat asian jakamista, väitettyä esteellisyyttä ja YVA-menettelyn tarpeellisuutta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta asiassa 1 ei muuteta myöskään siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämistä koskevat vaatimukset. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta asiassa 2 siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Valitukset hylätään mainituilta osin.
A:n, B:n ja C:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa asiassa 1 sekä A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa asiassa 2 hylätään.
Lausuminen täytäntöönpanoa koskevista vaatimuksista raukeaa.
B:n ja C:n vaatimus oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä asiassa 1 hylätään siltä osin kuin hyvitystä on vaadittu asian kokonaiskäsittelyajan perusteella korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asioiden aikaisemmat vaiheet
(1) Tavase Oy (jäljempänä myös yhtiö) on 22.9.2003 hakenut Länsi-Suomen ympäristölupavirastolta lupaa tekopohjavesilaitoksen rakentamiseen sekä pohja- ja tekopohjaveden ottamiseen Kangasalan ja Pälkäneen kunnissa. Hankkeen tarkoituksena on turvata yhtiön osakkaina olevien kuntien (nykyisin Akaa, Kangasala, Lempäälä, Tampere ja Vesilahti) sekä niiden kanssa sopimussuhteissa olevien kuntien talousveden hankinta pitkällä aikavälillä.
(2) Tekopohjavesilaitokseen sisältyy kolme tuotantoaluetta (TUA1–TUA3), jotka koostuvat imeytys- ja kaivoalueista. Tuotantoalueet TUA1 ja TUA2 sijaitsevat Kangasalla ja tuotantoalue TUA3 Pälkäneellä. Hankkeessa tarvittava raakavesi otetaan Roineen Hiedanperänlahdesta ja imeytetään imeytysalueilla käyttäen kaivo-, sadetus- ja allasimeytystä. Imeytetty vesi otetaan maaperästä kaivoalueilla sijaitsevista pohjavesikaivoista, joista vesi pumpataan siirtopumppaamoon ja edelleen yhtiön osakkaina olevien kuntien käyttöön.
(3) Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on 19.5.2006 ja 18.9.2009 antamillaan päätöksillä (nro 56/2006/4 ja nro 63/09/4) myöntänyt Tavase Oy:lle tutkimusluvan tekopohjavesihanketta varten sekä muuttanut mainittua lupaa.
(4) Tavase Oy on 28.6.2012–31.3.2014 Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastoon toimittamissaan asiakirjoissa muuttanut lupahakemusta ja sen liitteitä.
(5) Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 13.11.2012 antamallaan päätöksellä (nro 95/2012/2) myöntänyt Tavase Oy:lle luvan pohjaveden imeytyskokeeseen Kangasalan kaupungissa sijaitsevalla Vehoniemen alueella tekopohjavesihankkeen teknistaloudellista arviointia varten.
(6) Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 18.6.2015 antamallaan päätöksellä (nro 72/2015/2) hylännyt Tavase Oy:n tekopohjavesihankkeen lupahakemuksen muun ohella sillä perusteella, että hankkeen toteuttaminen tuotantoalueilla TUA1 ja TUA2 heikentäisi merkittävästi Keisarinharju-Vehoniemenharjun Natura-alueen ja tuotantoalueella TUA3 Keiniänrannan Natura-alueen luontoarvoja.
(7) Vaasan hallinto-oikeus on 12.4.2017 antamallaan päätöksellä (nro 17/0124/2) Tavase Oy:n valituksesta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi muun ohella siitä syystä, ettei hanke aiheuta hakemussuunnitelman mukaisesti toteutettuna Natura 2000 -verkostoon sisällytettyjen Keisarinharju-Vehoniemenharjun ja Keiniänrannan alueiden luonnonarvoille luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vaikutuksia.
(8) Korkein hallinto-oikeus on 30.8.2018 antamallaan päätöksellä KHO 2018:121 pysyttänyt Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen Keisarinharju-Vehoniemenharjun Natura-alueen osalta (Kangasala) ja kumonnut sen Keiniänrannan Natura-alueen osalta (Pälkäne) ja saattanut aluehallintoviraston päätöksen jälkimmäiseltä osin voimaan. Korkein hallinto-oikeus on todennut perusteluinaan muun ohella, että luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukainen luvan myöntämiseste koski Pälkäneelle suunniteltua tuotantoaluetta TUA3 sen Keiniänrannan Natura-alueen suojeltuihin luonnonarvoihin kohdistuvien vaikutusten vuoksi. Lupa-asia oli tämän vuoksi palautettava aluehallintovirastolle ja yhtiölle oli varattava tilaisuus ilmoittaa, halusiko se, että hakemuksen käsittelyä jatketaan tuotantoalueiden 1 ja 2 osalta, vai aikoiko yhtiö täydentää hakemustaan tuotantoalueen 3 osalta luonnonsuojelulain nojalla tarvittavilla poikkeuslupapäätöksillä tai muuttaa suunnitelmaa niin, että luonnonsuojelulain säännökset eivät estä hankkeen toteuttamista.
(9) Aluehallintovirasto on 15.4.2019 kuuluttanut 31.3.2014 päivätyn hakemuksen Kangasalan kaupungin alueella sijaitsevien tuotantoaleuiden TUA1 ja TUA2 osalta.
(10) Tavase Oy on aluehallintovirastolle 31.5.2019 toimittamallaan hakemuksella muuttanut tekopohjavesihankkeen lupahakemusta Pälkäneen kunnassa sijaitsevan tuotantoalueen TUA3 osalta.
(11) Aluehallintovirasto on 6.2.2020 kuuluttanut tuotantoaluetta TUA3 koskevan edellä mainitun hakemuksen.
Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset asiassa 1: tuotantoalueet TUA1 ja TUA2
(12) Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 13.12.2019 antamallaan päätöksellä (nro 286/2019) myöntänyt Tavase Oy:lle vesilain mukaisen luvan Vehoniemen-Isokankaan harjualueen tekopohjavesilaitoksen rakentamiseen ja käyttämiseen, raakaveden ottamiseen Roineesta ja imeyttämiseen sekä pohja- ja tekopohjaveden ottamiseen yhtiön osakkaina olevien kuntien talousvesikäyttöön 31.3.2014 päivätyn suunnitelman mukaisesti Kangasalan kaupungin alueelle sijoittuvien tuotantoalueiden TUA1 ja TUA2 toimintojen osalta. Aluehallintovirasto on lisäksi myöntänyt pysyvän käyttöoikeuden tekopohjavesilaitoksen ja siihen liittyvien rakenteiden rakentamista varten tarvittaviin alueisiin sekä määrännyt lupamääräysten ja päätöksen liitteiden mukaisesti maksettaviksi korvaukset kiinteistöjen omistajille hankkeesta aiheutuvista vesilain 13 luvun mukaisista edunmenetyksistä ja käyttöoikeuksista sekä muun ohella kalatalousintressille aiheutuvasta haitasta ja vesivoiman menetyksestä. Aluehallintovirasto on myös oikeuttanut Tavase Oy:n ryhtymään päätöksestä ilmeneviin hankkeen toteuttamista valmisteleviin toimenpiteisiin ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista (valmistelulupa).
(13) Aluehallintovirasto on todennut hankkeen intressivertailua koskevissa perusteluissaan, että päätöksen raakavedenottoa koskevassa lupamääräyksessä on varauduttu mahdollisesti eri päätöksellä ratkaistavaan pohjavedenottoon samaan tekopohjavesihankkeeseen kuuluvalta Pälkäneen kunnassa sijaitsevalta tuotantoalueelta.
(14) Muutoksenhakijat ovat hallinto-oikeudessa vaatineet, että aluehallintoviraston päätös kumotaan. Muutoksenhakijat ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella, että aluehallintovirastossa päätöksentekoon osallistunut ympäristöneuvos G on ollut asiassa esteellinen. Muutoksenhakijat ovat lisäksi katsoneet, että hankkeen ympäristövaikutuksista vuonna 2003 tehty arviointi on vanhentunut, että hankkeen vaikutukset Keisarinharju-Vehoniemenharjun Natura-alueen luontoarvoihin on arvioitu puutteellisesti ja että luvan myöntämisen perusteena oleva intressivertailu on perustunut vääriin ja puutteellisiin tietoihin. Aluehallintovirasto on myös toiminut virheellisesti, kun se on jakanut samaan tekopohjavesihankkeeseen kuuluvien, Kangasalan kaupungissa ja Pälkäneen kunnassa sijaitsevien tuotantoalueiden luvituksen kahteen päätökseen. Muutoksenhakijat ovat lisäksi vaatineet keskeyttämään Tavase Oy:lle myönnetyn valmisteluluvan täytäntöönpanon.
(15) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään asiassa 1 valitukset muutoin hyläten kumonnut ja poistanut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset 13 ja 52 sekä muuttanut vedensaannin turvaamista yksityisistä talousvesikaivoista koskevaa lupamääräystä 54. Hallinto-oikeus on lisäksi hylännyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista hallinto-oikeudessa ja oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämistä koskevat vaatimukset sekä vaatimukset valmisteluluvan täytäntöönpanon keskeyttämisestä.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
(16) Asiakirjoista ei ilmene, että ympäristöneuvos G olisi ELY-keskuksessa toimiessaan osallistunut sellaisten ratkaisujen tekemiseen tai lausuntojen antamiseen, joilla olisi ollut välittömiä oikeusvaikutuksia lupahakemuksen käsittelyyn.
(17) Korkeimman hallinto-oikeuden 30.8.2018 antamassa päätöksessä KHO 2018:121 ei ole määrätty, että Tavase Oy:n hankkeen Kangasalan ja Pälkäneen osia on käsiteltävä yhdessä. Kun otetaan huomioon, että korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian Kangasalan osalta eri tavoin kuin Pälkäneen osalta, etäisyydet tuotantoalueiden välillä ja niiden sijoittuminen eri akvifereihin sekä se, että Kangasalan ja Pälkäneen hankkeilla ei ole osoitettu olevan sellaisia yhteisvaikutuksia, jotka edellyttäisivät hankkeiden käsittelyä yhdessä, erillisten päätösten antamista Kangasalan ja Pälkäneen toimintojen osalta ei voida pitää menettelyvirheenä.
(18) Ympäristövaikutusten arviointiselostuksen valmistumisen jälkeen hanke on osittain muuttunut siten, että imeytystä toteutetaan myös kaivoimetyksellä, joka asiassa saadun selvityksen perusteella on kuitenkin ympäristövaikutuksiltaan vähemmän haittaa aiheuttava vaihtoehto kuin sadetusimetys. Muutoinkaan olosuhteissa tai suunnitelmassa ei ole osoitettu tapahtuneen sellaisia muutoksia, jotka edellyttäisivät uutta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.
(19) Hankkeen vaikutuksia Keisarinharju-Vehoniemenharjun Natura-alueeseen on arvioitu Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä 12.4.2017 (nro 17/0124/2) ja korkeimman hallinto-oikeuden 30.8.2018 antamassa päätöksessä KHO 2018:121. Päätösten perusteella hankkeen vaikutukset Natura-alueen luontoarvoihin eli tuona aikana harjumetsien ja tulvametsien luontotyyppeihin eivät ole esteenä luvan myöntämiselle. Olosuhteissa ei tältä osin ole tapahtunut sellaisia muutoksia, jotka antaisivat aihetta arvioida asiaa toisin. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisen jälkeen Natura-alueen suojelua on muutettu muun muassa siten, että suojelun perusteena ovat myös muun ohella humuspitoiset järvet ja lammet, vaihettumissuot ja rantasuot, boreaaliset lehdot sekä puustoiset suot. Nämä luontotyypit ovat kuitenkin pääosin niin etäällä hankealueesta, ettei hankkeella voida katsoa olevan niihin haitallisia vaikutuksia. Poikkeuksen muodostaa Punamultalukko-nimisellä kiinteistöllä sijaitseva suppasuo, johon kohdistuvat haitat on kuitenkin otettu riittävästi huomioon päätöksen lupamääräyksessä.
(20) Hallinto-oikeus on katsonut muun ohella aluehallintoviraston päätöksen perusteluissa esitetyn mukaisesti, että hankkeesta saatava hyöty ylittää merkittävästi siitä aiheutuvat haitat. Luvan myöntämiselle ei ole kaavoituksellista estettä eikä vesilaista, luonnonsuojelulaista taikka muusta laista aiheutuvaa estettä. Lupa on siksi myönnettävä.
Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Pertti Piippo ja Patrick Sahlström sekä tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Susanna Airiola. Asian on esitellyt Patrick Sahlström.
Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset asiassa 2: tuotantoalue TUA3
(21) Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 4.6.2020 antamallaan päätöksellä (nro 134/2020) myöntänyt Tavase Oy:lle vesilain mukaisen luvan Vehoniemen-Isokankaan harjualueen tekopohjavesilaitoksen rakentamiseen ja käyttämiseen, Roineen raakaveden imeyttämiseen, jälleen imeyttämiseen sekä pohja- ja tekopohjaveden ottamiseen yhtiön omistajina olevien kuntien talousvesikäyttöön 31.5.2019 päivätyn suunnitelman mukaisesti Pälkäneen kunnan alueelle sijoittuvien toimintojen osalta. Aluehallintovirasto on lisäksi myöntänyt pysyvän käyttöoikeuden tekopohjavesilaitoksen ja siihen liittyvien rakenteiden rakentamista varten tarvittaviin alueisiin sekä määrännyt lupamääräyksen ja päätöksen liitteiden mukaisesti maksettaviksi korvaukset kiinteistöjen omistajille hankkeesta aiheutuvista vesilain 13 luvun mukaisista edunmenetyksistä ja käyttöoikeuksista. Aluehallintovirasto on myös oikeuttanut Tavase Oy:n ryhtymään päätöksestä ilmeneviin hankkeen toteuttamista valmisteleviin toimenpiteisiin ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista (valmistelulupa).
(22) Aluehallintovirasto on todennut hankkeen intressivertailua koskevissa perusteluissaan, että luvan myöntämisen edellytykset koko tekopohjavesihankkeelle Kangasalan kaupungissa (tuotantoalueet TUA1 ja TUA2) ja Pälkäneen kunnassa (tuotantoalue TUA3) täyttyvät, kun hankkeen vaikutuksia ja toiminnan edellytyksiä tarkastellaan yhtenä kokonaisuutena.
(23) Muutoksenhakijat ovat hallinto-oikeudessa vaatineet, että aluehallintoviraston päätös kumotaan. Muutoksenhakijat ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella, että aluehallintovirastossa päätöksentekoon osallistunut ympäristöneuvos G on ollut asiassa esteellinen. Muutoksenhakijat ovat lisäksi katsoneet, että hankkeen ympäristövaikutuksista vuonna 2003 tehty arviointi on vanhentunut, että hankkeen vaikutukset Keiniänrannan Natura-alueen luontoarvoihin on arvioitu puutteellisesti ja että luvan myöntämisen perusteena oleva intressivertailu on perustunut vääriin ja puutteellisiin tietoihin. Aluehallintovirasto on myös toiminut virheellisesti, kun se on jakanut samaan tekopohjavesihankkeeseen kuuluvien, Kangasalan kaupungissa ja Pälkäneen kunnassa sijaitsevien tuotantoalueiden luvituksen kahteen eri päätökseen. Muutoksenhakijat ovat vaatineet keskeyttämään Tavase Oy:lle myönnetyn valmisteluluvan täytäntöönpanon.
(24) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään asiassa 2 valitukset muutoin hyläten muuttanut liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojaamista koskevaa lupamääräystä 9 lisäämällä määräykseen lepakot sekä muuttanut vedensaannin turvaamista yksityisistä talousvesikaivoista koskevaa lupamääräystä 42. Hallinto-oikeus on hylännyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset sekä vaatimukset valmisteluluvan täytäntöönpanon keskeyttämisestä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
(25) Hallinto-oikeus on katsonut vastaavin perusteluin kuin edellä asiassa 1, ettei ympäristöneuvos G ole ollut asiassa esteellinen, ettei erillisten päätösten antamista hankkeen Kangasalan ja Pälkäneen toimintojen osalta ole pidettävä asiassa menettelyvirheenä ja ettei olosuhteissa tai suunnitelmassa ole osoitettu tapahtuneen sellaisia muutoksia, joiden perusteella asia edellyttäisi uutta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.
(26) Hallinto-oikeuden mukaan Vehoniemen-Isokankaan harjualueen tekopohjavesilaitoksen rakentamisesta ja käyttämisestä voi asiakirjoista saadun selvityksen perusteella aiheutua kielteisiä vaikutuksia Keiniänrannan pohjavesiin ja alueen ympäristöön. Valituksissa esiin tuodut Keiniänrannan luonnonarvojen riippuvuus pohjavesiolosuhteista ja Keiniänrannan alueen pohjavesien herkkyys ovat ratkaisun punninnassa hakemuksen epäämistä puoltavia seikkoja. Toisaalta hankkeen toteuttaminen huomattavasti alkuperäistä hanketta rajoitetumpana ja uusista selvityksistä johtuva epävarmuuden väheneminen puoltavat vesitalousluvan myöntämistä hankkeelle. Hallinto-oikeuden arvion mukaan Keiniänrannan vesitaseeseen kohdistuvia vaikutuksia on uusitun suunnitelman perusteella mahdollista rajoittaa ja varmistaa rajoitukset lupamääräyksin siten, että hankkeesta ei suunnitelman mukaisesti toimien aiheudu sellaisia Keiniänrannan Natura-alueeseen kohdistuvia vaikutuksia, jotka estävät vesitalousluvan myöntämisen.
(27) Hallinto-oikeus on katsonut muun ohella aluehallintoviraston päätöksen perusteluissa esitetyn perusteella, että hankkeesta saatava hyöty ylittää merkittävästi siitä aiheutuvat haitat. Luvan myöntämiselle ei ole kaavoituksellista estettä eikä vesilaista, luonnonsuojelulaista taikka muusta laista aiheutuvaa estettä. Lupa on siksi myönnettävä.
Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Pertti Piippo ja Patrick Sahlström sekä tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Susanna Airiola. Asian on esitellyt Patrick Sahlström.
Muutoksenhakijoiden vaatimukset perusteluineen korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(28) A, B ja C ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä asiassa 1 ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että Tavase Oy:lle myönnetyn valmisteluluvan täytäntöönpano kielletään. Muutoksenhakijat ovat vaatineet, että aluehallintovirasto ja Tavase Oy määrätään korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen. B ja C ovat lisäksi vaatineet hyvitystä oikeudenkäynnin viivästymisestä. Muutoksenhakijat ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella, että ympäristöneuvos G on ollut Pirkanmaan ELY-keskuksessa aiemmin hoitamiensa tehtävien vuoksi esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn aluehallintovirastossa. Tuotantoalueiden TUA1 ja TUA2 uusilla imeytysalueilla ei ole tehty imeytyskokeita. Tuotantoalueen TUA1 maaperän ja kasviston mahdolliset suojeltavat lajit ovat kartoittamatta, minkä lisäksi hanke vaarantaa Hiedanperänlahdella esiintyvän viitasammakkopopulaation. Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ovat Punamultalukon kiinteistöä koskevien toimenpiteiden osalta Vehoniemenharjun luonnonsuojelualueesta annetun asetuksen vastaisia. Luvan hakijalle myönnetyt käyttöoikeudet ovat liian laajat ja niiden perusteet epämääräiset. Aluehallintovirasto on myös virheellisesti ratkaissut tekopohjavesihankkeen lupahakemuksen kahdella erillisellä päätöksellä, vaikka Kangasalan ja Pälkäneen alueelle sijoittuva vedenhankinta, tekopohjaveden tuottaminen ja sen siirtäminen asiakaskuntiin muodostavat yhden hankekokonaisuuden.
(29) A asiakumppaneineen on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä asiassa 2 ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että Tavase Oy:lle myönnetyn valmisteluluvan täytäntöönpano kielletään. Muutoksenhakijat ovat vaatineet, että aluehallintovirasto ja Tavase Oy määrätään korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen. Muutoksenhakijat ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella, että ympäristöneuvos G on ollut asiassa esteellinen. Tuotantoalueen TUA3 uusia kaivo-, imeytys- ja jälleenimeytysalueita ei ole tutkittu, eikä pelkästään uusi maatutkaluotaus poista hankkeeseen liittyvää epävarmuutta.
(30) Pälkäneen kunta on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksistä asioissa 1 ja 2 ja valituksissaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätökset kumotaan, ja toissijaisesti, että hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asiat palautetaan aluehallintovirastolle. Muutoksenhakija on lisäksi vaatinut, että Tavase Oy:lle myönnettyjen valmistelulupien täytäntöönpano kielletään. Muutoksenhakija on esittänyt perusteluinaan muun ohella, että tekopohjavesihankkeen ympäristövaikutukset tulee arvioida uudelleen, koska aiempi arviointi ei vastaa laajentunutta ja muuttunutta laitoskokonaisuutta eikä hankkeen uusia vaikutuksia. Koepumppaus- ja imeytystutkimusten puuttumisen vuoksi tiedot tekopohjaveden virtauksesta, laadusta ja puhdistumisesta sekä tulokset lupapäätöksessä hyödynnetyistä virtausmallinnuksista ovat epäluotettavia. Tämän vuoksi päätöksen mukaisen 1–2 vuotta kestävän koetoimintavaiheen aikana voi ilmetä, että hankkeen todelliset vaikutukset ovat ennakkoarvioiden vastaisia. Aluehallintoviraston päätös on lisäksi perustunut virheellisiin arvioihin vedentarpeesta, koska Valkeakosken kaupunki on irtautunut hankkeesta, minkä lisäksi myös Tampereen kaupungin vedentarve on jo tehtyjen muiden järjestelyiden vuoksi olennaisesti vähentynyt. Aluehallintoviraston olisi myös pitänyt käsitellä ja ratkaista tekopohjavesihankkeen Kangasalan puoleisen osan lupahakemus samanaikaisesti Pälkäneen puoleisen osan hakemuksen kanssa, koska raakaveden ottomäärä johtamisjärjestelyineen on riippuvainen Pälkäneen tuotantoalueen luparatkaisusta.
(31) D asiakumppaneineen on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä asiassa 1 ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Muutoksenhakijat ovat lisäksi vaatineet, että korkein hallinto-oikeus järjestää asiassa katselmuksen. Muutoksenhakijat ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella, että ympäristöneuvos G on ollut asiassa esteellinen. Hankkeen suunniteltuja pohjaveden kierrätystutkimuksia ei ole tehty, eikä tekopohjavesilaitoksen kapasiteettia ja veden laatua tämän vuoksi tiedetä. Raakavesipumppaamon paikka Kangasalan Hiedanperässä on lainvoimaisen ja oikeusvaikutteisen kaavoituksen vastainen. Laitos rakennettaisiin suurelta osin Keisarinniemen-Vehoniemenharjun Natura-alueelle, luonnonsuojelualueelle ja valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaalle maisema-alueelle, minkä lisäksi hankkeella hävitettäisiin Hiedanperänlahden viitasammakkopopulaatio ja valkoselkätikan reviiri.
(32) Kangasalan luonto ry ja Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan piiri ry ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä asiassa 1 ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ettei Tavase Oy:lle myönnetä tekovesipohjahankkeen rakentamis- ja valmistelulupaa Kangasalan Vehoniemen-Isokankaan harjualueelle. Muutoksenhakijat ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella, että ympäristöneuvos G on ollut asiassa esteellinen ja että hakemussuunnitelmassa käytetään uusia ja erilaisia imeytysalueita ja imeytysmenetelmiä kuin vuonna 2003 toteutetussa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä.
(33) Pälkäneen seudun ympäristöyhdistys ry ja Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan piiri ry ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä asiassa 2. Yhdistysten on katsottava vaatineen valituksessaan, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.
(34) E on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä asiassa 2 ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että Tavase Oy:lle myönnetyn valmisteluluvan täytäntöönpano kielletään. Muutoksenhakija on esittänyt perusteluinaan muun ohella, että ympäristöneuvos G on ollut asiassa esteellinen, imeytys- ja kaivoalueet tuotantoalueella TUA3 ovat laajentuneet lähemmäksi luonnonsuojelu- ja Natura-alueita, vuonna 2003 tehty ympäristövaikutusten arviointi ei ole enää ajantasainen, uusilla alueilla ei ole tehty imeytyskokeita eikä kaivopaikkatutkimuksia eikä pohjavesimallin kalibrointia ole tehty Suomen ympäristökeskuksen oppaan 121/2005 mukaisesti. Selvitysten perusteella ei siten voida luotettavasti arvioida hankkeen vaikutuksia Keiniänrannan Natura-alueeseen. Hallinto-oikeuden soveltamat korvausperusteet ovat virheellisiä.
(35) E asiakumppaneineen on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä asiassa 2 ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, ja toissijaisesti, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle. Muutoksenhakijat ovat lisäksi vaatineet, että korkein hallinto-oikeus järjestää asiassa suullisen käsittelyn ja että Tavase Oy:lle myönnetyn valmisteluluvan täytäntöönpano kielletään. Muutoksenhakijat ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella, että ympäristöneuvos G on ollut asiassa esteellinen. Tuotantoalueella TUA3 vuonna 2003 tehty ympäristövaikutusten arviointi ei ole enää ajantasainen. Yhtiö ei ole myöskään esittänyt luotettavaa tietoa imeytys- ja kaivoalueiden ja Keiniänrannan välisistä hydraulisista yhteyksistä. Pohjaveden virtausmallin perusteena olleet pohjaveden kierrätyskokeet tuotantoalueella TUA3 on tehty ympäristövaikutusten arviointiselostuksen aikaisella yksinkertaisella laitossuunnitelmalla eikä vuosien 2014 tai 2019 hajautetuilla ja monimutkaisilla laitossuunnitelmilla. Hankkeen vaikutukset Keiniänrannan Natura-alueen suojeluarvoihin on arvioitu puutteellisesti. Lisäksi hankkeen intressivertailun perusteena oleva vedentarvearviointi on virheellinen eikä vastaa nykytilannetta.
(36) Pälkäneen seurakunta on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä asiassa 2 ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, ja toissijaisesti, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle. Muutoksenhakija on lisäksi vaatinut, että Tavase Oy:lle myönnetyn valmisteluluvan täytäntöönpano kielletään. Muutoksenhakija on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja yhtynyt Pälkäneen kunnan valituksessa esitettyihin perusteluihin.
(37) Pälkäneen kunnan rakennus- ja ympäristöjaosto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä asiassa 2 ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, ja toissijaisesti, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle. Muutoksenhakija on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja yhtynyt Pälkäneen kunnan valituksessa esitettyihin perusteluihin.
Lausunnot, vastineet ja vastaselitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(38) Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto, Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Kangasalan kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, Pälkäneen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ja Metsähallitus ovat antaneet lausunnon.
(39) Tavase Oy on antanut vastineen.
(40) Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselitykset.
(41) Hallinto-oikeus on pyynnöstä toimittanut hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä viitatun ympäristöneuvos G:n esteellisyyttä koskevan selvityksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle.
(42) A on toimittanut asiaa 1 koskevassa valituskirjelmässään ja sen liiteluettelossa mainitun ympäristöneuvos G:n esteellisyyttä koskevan selvityksen.
(43) Ympäristöneuvos G on antanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle lausunnon.
(44) Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut Pälkäneen kunnan vastaselityksestä lausunnon.
(45) Tavase Oy on antanut vastineen edellä kohdissa (40)–(44) mainituista selvityksistä, lausunnoista ja vastaselityksistä.
(46) Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselitykset edellä kohdissa (41)–(44) mainituista selvityksistä ja lausunnoista sekä Tavase Oy:n viimeksi mainitusta vastineesta.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Tutkimatta jättäminen
(47) A on hakenut valituslupaa hallinto-oikeuden asiassa 2 antamaan päätökseen 16.6.2022 (nro 22/0027/1). Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn laillisen valitusosoituksen mukaan valituskirjelmä on toimitettava korkeimpaan hallinto-oikeuteen 30 päivän kuluessa hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksisaannista eli viimeistään 25.7.2022.
(48) A:n valituslupahakemus on toimitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen 5.9.2022 ja siis valitusajan päätyttyä. Tämän vuoksi valituslupahakemus on jätettävä tutkimatta, kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 13 ja 14 § sekä 81 §:n 2 momentin 5 kohta.
(49) A on hakenut valituslupaa hallinto-oikeuden asiassa 3 antamaan päätökseen 10.08.2022 (nro 22/0036/1). Hallinto-oikeus on mainitulla päätöksellä korjannut asiassa 2 antamansa päätöksen 16.6.2022 (nro 22/0027/1) sivulla 1 olevat virheet siten, että päätöksen asiakohdassa sana ympäristölupa-asiassa korjataan sanaksi vesitalousasiassa ja diaarinumeroluettelon otsikko korjataan sanasta Diaarinumero sanaksi Diaarinumerot.
(50) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 102 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan hallintotuomioistuimen on korjattava päätöksessään oleva kirjoitus- tai laskuvirhe tai muu niihin verrattava selvä virhe. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeuden edellä tarkoitetussa päätöksessä on kysymys pelkästään kirjoitusvirheiden korjaamisesta, jolla ei ole ollut oikeudellista vaikutusta alkuperäisessä hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitettujen muutoksenhakijoiden asemaan. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 106 §:n mukaan valittamalla saa hakea muutosta päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on ratkaissut asian tai jättänyt sen tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätös ei sisällä asiassa annettua uutta ratkaisua eikä hallinto-oikeuden korjattu päätös vaikuta sillä tavoin A:n asemaan, että hänellä olisi oikeus hakea korjattuun päätökseen muutosta. A:n valituslupahakemus asiassa 3 on siten jätettävä tutkimatta.
2. Vaatimukset katselmuksen ja suullisen käsittelyn järjestämisestä
(51) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 48 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi järjestää asian selvittämiseksi katselmuksen. Katselmuksessa tehdään havaintoja kiinteistöstä, maisemasta, rakennelmasta tai muusta sellaisesta kohteesta, jota ei hankaluudetta voida tuoda tuomioistuimeen.
(52) Mainitun lain 57 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on järjestettävä suullinen käsittely, jos tuomioistuin pitää sitä tarpeellisena tai yksityinen asianosainen sitä vaatii. Suullisessa käsittelyssä voidaan kuulla asianosaista, päätöksen tehnyttä viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä ottaa vastaan muuta selvitystä. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä, jos asiassa on kyse muutoksenhausta hallintotuomioistuimen päätökseen eikä suullisen käsittelyn järjestäminen ole tarpeen asian selvittämiseksi.
(53) Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys sekä D:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa esitetyt valitusperusteet, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei katselmuksen järjestäminen asiassa ole tarpeen.
(54) Korkein hallinto-oikeus katsoo asiassa saadun selvityksen perusteella, ettei myöskään suullisen käsittelyn järjestäminen ole asian selvittämiseksi tarpeen.
3. Pääasiaratkaisu
3.1 Kysymyksenasettelu
(55) Asiassa on erityisesti kyse siitä, onko muodollisesti kahteen eri vesitalouslupaan jaetun tekopohjavesihankkeen hankeosilla kuitenkin sellainen yhteys, että vesilakiin perustuvassa oikeudellisessa arvioinnissa hanketta tulisi arvioida yhtenä kokonaisuutena. Asiassa on tämän jälkeen arvioitava edellytykset luvan myöntämiseksi tekopohjavesihankkeelle.
3.2 Aluehallintoviraston lupaharkinnan jakaminen kahteen päätökseen ja sen merkitys
Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt
(56) Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.
(57) Vesilain 11 luvun 3 §:n 1 momentin (587/2011) mukaan lupahakemuksessa on esitettävä: 1) asian ratkaisemisen kannalta riittävä selvitys hankkeen tarkoituksesta ja hankkeen vaikutuksista yleisiin etuihin, yksityisiin etuihin ja ympäristöön; 2) suunnitelma hankkeen toteuttamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä; 3) arvio hankkeen tuottamista hyödyistä ja edunmenetyksistä maa- ja vesialueen rekisteriyksiköille ja niiden omistajille sekä muille asianosaisille; 4) selvitys toiminnan vaikutusten tarkkailusta.
(58) Vesilain 11 luvun 18 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi erityisestä syystä antaa hakemusasiassa päätöksen yksittäisestä asiakysymyksestä ennen asian ratkaisemista muilta osin.
(59) Viimeksi mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 277/2009 vp) on todettu muun ohella seuraavaa:
”Menettelyn soveltamisalaa ei rajattaisi tietyntyyppisiin hankkeisiin tai tilanteisiin. Ei kuitenkaan ole ajateltavissa, että hanke voitaisiin säännöksen nojalla pilkkoa jonkin tahon näkökulmasta tarkoituksenmukaisiin palasiin, vaan lähtökohtana on hankkeen oikeudellinen arviointi yhtenä kokonaisuutena. Tyypillisesti kyseeseen tulisi siten itsenäinen osa hankkeesta, että hakija voisi halutessaan hakea sanotulle hankkeen osalle erikseen lupaa. Tällainen tilanne voisi esimerkiksi olla käsillä satamahankkeeseen liittyvä kulkuväylien rakentaminen tai vedenottohankkeeseen liittyvä siirtolinjan rakentaminen.
Asian osittainen ratkaiseminen erikseen edellyttäisi erityisiä syitä. Kynnyksen tarkoituksena on korostaa menettelyn toissijaisuutta ja että sen soveltamisen tulee edellyttää tavanomaisesta poikkeavia olosuhteita. Erityisten syiden käsilläolon arviointi jäisi kuitenkin tapauskohtaisesti harkittavaksi.”
Asiassa saatu selvitys ja esitetyt näkemykset tiivistetysti
(60) Tavase Oy on alun perin 22.9.2003 vireille panemallaan hakemuksella hakenut Länsi-Suomen ympäristölupavirastolta lupaa tekopohjavesilaitoksen rakentamiseen sekä pohja- ja tekopohjaveden ottamiseen Kangasalan ja Pälkäneen kunnissa.
(61) Edellä kohdissa (1)–(11) selostettujen vaiheiden jälkeen aluehallintovirasto on 13.12.2019 antamallaan päätöksellä (nro 286/2019) ratkaissut Tavase Oy:n lupahakemuksen vesilain 11 luvun 18 §:n nojalla osittain ja antanut mainitulla päätöksellään ratkaisun hakemuksen Kangasalan alueelle sijoittuvista toiminnoista sisältäen tuotantoalueet TUA1 ja TUA2. Mainitun päätöksen lupamääräyksessä 19 on varauduttu myös Pälkäneen puolen mahdollisesti erikseen ratkaistavan tuotantoalueen TUA3 vedenottoon, mikäli Pälkäneen puoleinen osa tekopohjavesilaitoksen hakemuksesta saa vesilain mukaisen luvan. Aluehallintovirasto on 4.6.2020 antamallaan päätöksellä (nro 134/2020) ratkaissut hakemuksen Pälkäneellä sijaitsevan tuotantoalueen TUA3 osalta.
(62) Aluehallintoviraston asiassa 1 antamassa päätöksessä on todettu muun ohella, että asiassa on erityisiä syitä ratkaista hakemus Kangasalan puoleisesta osasta erikseen hakuprosessin pitkäaikaisen keston ja hakijan toiveen perusteella. Aluehallintoviraston mukaan myös korkeimman hallinto-oikeuden 30.8.2018 antaman päätöksen KHO 2018:121 perusteluissa on todettu, että tuotantoalueiden TUA1 ja TUA2 osalta lupakäsittelyä olisi mahdollista jatkaa myös erikseen. Lisäksi aluehallintovirasto on todennut, että hankkeen Pälkäneen puoleisen osan hakemusta on muutettu, joten siltä osin hakemuksen tutkiminen kestää kauemmin muun muassa uuden Natura-arvioinnin vuoksi.
(63) Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessään asiassa 1 todennut, että kun otetaan huomioon, että korkein hallinto-oikeus on 30.8.2018 antamallaan päätöksellä KHO 2018:121 ratkaissut asian Kangasalan osalta eri tavoin kuin Pälkäneen osalta, etäisyydet tuotantoalueiden välillä ja niiden sijoittuminen eri akvifereihin sekä se, että Kangasalan ja Pälkäneen hankkeilla ei ole osoitettu olevan sellaisia yhteisvaikutuksia, jotka edellyttäisivät hankkeiden käsittelyä yhdessä, ei erillisten päätösten antamista Kangasalan ja Pälkäneen toimintojen osalta voida pitää menettelyvirheenä.
(64) Osa muutoksenhakijoista on valituksissaan katsonut, että tekopohjavesihankkeen Kangasalla ja Pälkäneellä sijaitsevat tuotantoalueet muodostavat kokonaisuuden, jossa luvan myöntämisen edellytykset tulee kaikkien tuotantoalueiden osalta arvioida yhdessä. Muutoksenhakijoiden mukaan aluehallintovirasto on tämän vuoksi toiminut virheellisesti, kun se on ratkaissut Kangasalla sijaitsevien tuotantoalueiden TUA1 ja TUA2 ja Pälkäneellä sijaitsevan tuotantoalueen TUA3 luvan myöntämisen edellytykset erillisillä päätöksillä.
Oikeudellinen arviointi
(65) Tavase Oy:n 22.9.2003 vireille panemassa tuotantoalueita TUA1–TUA3 koskevassa lupahakemuksessa on kyse pintaveden ottamisesta ja imeyttämisestä maastoon sekä näin muodostuvan tekopohjaveden ottamisesta ja johtamisesta yhtiön osakkaina olevien kuntien sekä osin myös muun Tampereen seutukunnan talousvesikäyttöön. Aluehallintovirasto on sittemmin tuotantoalueita TUA1 ja TUA2 koskevassa päätöksessään erottanut mainittuja tuotantoalueita koskevan lupa-asian vesilain 11 luvun 18 §:n 1 momentin nojalla ratkaistavaksi erillään tuotantoalueen TUA3 luvasta.
(66) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että pääsääntöisesti hakemusasia tulee käsitellä kokonaisuutena. Vesilain 11 luvun 18 §:n 1 momentin mukaan aluehallintovirasto voi kuitenkin erityisestä syystä antaa päätöksen yksittäisestä asiakysymyksestä ennen asian ratkaisemista muilta osin. Lainkohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaisesti on seuraavaksi arvioitava, onko asiassa ollut käsillä sellainen erityinen syy, jonka perusteella tekopohjavesihanketta koskeva hakemus on voitu ratkaista kahdessa osassa.
(67) Aluehallintoviraston mainitsema peruste lupakäsittelyn aikataulusta on jälkikäteen arvioituna osoittautunut jokseenkin merkityksettömäksi. Aikaa asiassa 1 ja asiassa 2 annettujen lupapäätösten välillä on kulunut vain noin puoli vuotta.
(68) Korkeimman hallinto-oikeuden 30.8.2018 antamassa päätöksessä KHO 2018:121 on todettu pääasiaratkaisun perustelujen jälkeen, että tuotantoalueiden TUA1 ja TUA2 osalta lupakäsittelyä olisi mahdollista jatkaa myös erikseen. Tällä toteamuksella ei kuitenkaan ole voitu ennakkoon ratkaista sitä, onko aluehallintovirastossa sittemmin tehtyyn päätökseen antaa tuotantoalueita TUA1 ja TUA2 koskeva osittaisratkaisu ollut laissa edellytetty erityinen syy.
(69) Hallinto-oikeuden perusteluissa mainitut lisäseikat eli etäisyydet tuotantoalueiden välillä, niiden sijoittuminen eri akvifereihin sekä sanotuissa perusteluissa mainittujen yhteisvaikutusten puuttuminen voivat sinänsä olla perusteita katsoa, ettei hankeosia ole välttämätöntä käsitellä yhdessä. Kun kuitenkin otetaan huomioon pääsääntö hakemuksen ratkaisemisesta yhtenä kokonaisuutena sekä vesilain 11 luvun 18 §:n 1 momentissa tarkoitetun menettelyn poikkeuksellisuus, korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei erityisenä syynä osittaisratkaisun tekemiseksi voi olla pelkästään se, että hakemuksen käsittelemistä yhtenä kokonaisuutena ei pidetä välttämättömänä.
(70) Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä mainituista syistä olevan tulkinnanvaraista, onko hakemuksen ratkaisemiseksi kahdessa osassa ollut käsillä vesilain 11 luvun 18 §:n 1 momentissa tarkoitettu erityinen syy. Ottaen kuitenkin erityisesti huomioon, että mainitun säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on korostettu tapauskohtaisen harkinnan merkitystä ja että asiassa saadun selvityksen perusteella yhtiö olisi halutessaan voinut hakea lupaa pelkästään tuotantoalueiden TUA1 ja TUA2 muodostamalle hankeosalle, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätös jakaa tekopohjavesilaitoksen vesilupaharkinta kahteen eri lupapäätökseen ole ollut lainvastainen.
(71) Asiassa on kuitenkin tämän jälkeen vielä arvioitava, onko vesitaloushankkeen oikeudellisia edellytyksiä siitä huolimatta, että hankehakemus ja sitä koskeva luparatkaisu on jaettu osiin, tässä tapauksessa perusteltua arvioida joiltain osin toiminnallisesti edelleen yhtenä kokonaisuutena.
(72) Tältä osin voidaan ensinnäkin todeta, että osittaisratkaisusta huolimatta korkein hallinto-oikeus pitää asiakirjojen perusteella selvitettynä, että tekopohjavesilaitos koostuu tuotantoalueiden TUA1–TUA3 muodostamasta kokonaisuudesta. Asiaa 1 ja 2 koskevien aluehallintoviraston lupapäätösten ajallinen läheisyys korostaa myös osaltaan tätä seikkaa. Lisäksi aluehallintoviraston korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan tekopohjavesilaitos on yksi hanke, jossa tekopohjaveden muodostamisalueet sijoittuvat usealle eri alueelle Kangasalan ja Pälkäneen alueilla. Myös Tavase Oy on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa todennut muun ohella, että yhtiö suunnittelee Kangasalan ja Pälkäneen alueelle tekopohjavesilaitoskokonaisuutta, mutta samalla korostanut, että hankkeen jakaminen kahdeksi lupakokonaisuudeksi on ollut tarkoituksenmukaista.
(73) Toiseksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintoviraston suorittama intressivertailu on hankeosien erillisissä lupapäätöksissä tehty tavalla, jossa hanketta on sen yleisille eduille tuottamien hyötyjen osalta käsitelty pitkälti yhtenä kokonaisuutena, kun taas haittojen osalta on kummassakin lupapäätöksessä otettu huomioon vain yksittäisen hankeosan aiheuttamat haitat.
(74) Aluehallintovirasto on ottanut kummassakin päätöksessään yleiselle edulle saatavana hyötynä huomioon sen, että tekopohjavesihanke tuottaa Tampereen seutukunnan asukkaille ja teollisuudelle hyvälaatuista talousvettä ja parantaa vesihuollon toimintavarmuutta kriisi- ja poikkeustilanteissa laitoksen lisääntyvän varastotilavuuden ja vedenjakelukapasiteetin ansiosta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kummankin hankeosan lupapäätöksen mukaan intressivertailussa on tämän perusteella katsottava otetuksi huomioon koko tekopohjavesihankkeesta yleiselle edulle saatava hyöty.
(75) Aluehallintovirasto on kuitenkin asiassa 1 ottanut tuotantoalueista TUA1 ja TUA2 yleiselle edulle aiheutuvana edunmenetyksenä huomioon muun ohella rakentamistöistä, rakenteista, putkilinjoista ja kaivoista aiheutuvan haitan Keisarinharju-Vehoniemen ja Hiedanperänlahden luonnonarvoille, Keisarinharju-Vehoniemenharjun Natura 2000 -alueen perusteena olevien luonnonarvojen heikentymisen, Punamultalukon supan pohjalla olevan suon ajoittaisen alttiuden pohjavedenpintojen muutokselle, maanpinnan kosteusolojen ja kasvillisuuden muuttumisen sadetusimeytysalueilla sekä Hiedanperänlahden vesistötöistä aiheutuvat työnaikaiset vaikutukset. Aluehallintovirasto on vastaavasti ottanut mainituista tuotantoalueista yksityiselle edulle aiheutuvana edunmenetyksenä huomioon muun ohella hankeosaa varten tarvittavien käyttöoikeuksien myöntämisen toiselle kuuluvaan alueeseen, metsänhoidolle, peltoviljelylle ja maa-alueiden muulle käytölle aiheutuvan haitan sekä vaikutukset talousvesikaivoihin. Yksityisten edunmenetysten korvattavaksi yhteismääräksi on arvioitu 108 733 euroa, minkä lisäksi on yhtiö määrätty korvaamaan muun muassa kalataloushaitta sekä vesivoiman menetys.
(76) Aluehallintovirasto on vastaavalla tavalla asiassa 2 ottanut tuotantoalueesta TUA3 yleiselle edulle aiheutuvana edunmenetyksenä huomioon muun ohella rakentamistöistä ja rakenteista, putkilinjoista ja kaivoista aiheutuvan haitan Isokankaan-Syrjänharjun virkistyskäytölle ja luonnonarvoille, Keiniänrannan Natura-alueen altistumisen tekopohjaveden tuotannosta aiheutuville pohjaveden määrän ja laadun muutoksille, maanpinnan kosteusolojen ja kasvillisuuden muuttumisen sadetusimeytysalueilla ja kaivojen rakentamisesta aiheutuvan pysyvän haitan kulkemiselle ja virkistyskäytölle. Aluehallintovirasto on vastaavasti ottanut mainitusta tuotantoalueesta yksityiselle edulle aiheutuvana edunmenetyksenä huomioon muun ohella hankeosaa varten tarvittavien käyttöoikeuksien myöntämisen toiselle kuuluvaan alueeseen, metsänhoidolle, peltoviljelylle ja maa-alueiden muulle käytölle aiheutuvan haitan sekä vaikutukset talousvesikaivoihin. Yksityisten edunmenetysten korvattavaksi yhteismääräksi on arvioitu 448 909 euroa.
(77) Asiassa 1 tehdyssä lupapäätöksessä aluehallintovirasto ei ole varsinaisesti arvioinut sitä, mitä luvan mahdollinen epääminen toiselta hankeosalta merkitsisi asian 1 hankeosan tai koko hankkeen intressivertailulle. Asiassa 2 tehdyssä lupapäätöksessä aluehallintovirasto on sen sijaan todennut, että ”luvan myöntämisen edellytykset koko hankkeelle (TUA1, TUA2 ja TUA3) täyttyvät, kun hankkeen vaikutuksia ja toiminnan edellytyksiä tarkastellaan yhtenä kokonaisuutena”.
(78) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kumpikin hankeosa muodostaa hankekokonaisuudesta olennaisen osan mitä tulee erityisesti otettavan pintaveden määrään, pintaveden pohjavedeksi imeyttämiseen ja imeytetyn veden ottamiseen tarvittavien maa-alueiden yhteenlaskettuun kokoon sekä näin tuotettavan tekopohjaveden määrään. Tämän vuoksi intressivertailun perusteena esitetyt hankekokonaisuuden hyödyt voidaan saavuttaa vain edellyttäen, että luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät molempien hankeosien kohdalla.
(79) Edellä selostetuin perustein aluehallintoviraston asioissa 1 ja 2 antamien päätösten mukainen tekopohjavesihanke muodostaa tällaisessa tilanteessa luvan myöntämisedellytyksiä arvioitaessa yhden kokonaisuuden. Tästä seuraa, että luvan myöntäminen hakemuksessa tarkoitetulle tekopohjavesihankkeelle edellyttää tässä tapauksessa, että lupaedellytysten katsotaan täyttyvän kaikilla tuotantoalueilla TUA1, TUA2 ja TUA3 yhteisesti arvioituna, vaikka aluehallintoviraston lupapäätöksissä hankeosat on asiassa 1 ja 2 muodollisesti luvitettu erillisillä lupapäätöksillä.
3.3 Ympäristöneuvos G:n väitetty esteellisyys
Asiassa saatu selvitys
(80) Ympäristöneuvos G on hallinto-oikeudelle toimitetun nimikirjaotteen mukaan ollut Pirkanmaan ympäristökeskuksen palveluksessa 1.3.1998–18.7.1998 ja 1.10.1998–31.12.2009. G:n virka siirrettiin Pirkanmaan ELY-keskukseen 1.1.2010, josta hän siirtyi 1.8.2017 alkaen Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston palvelukseen.
(81) A:n hallinto-oikeudelle antaman vastaselityksen liitteenä on Pirkanmaan ELY-keskuksessa 10.3.2011 tarkistettu G:n tehtävänkuva, jonka mukaan G on toiminut ELY-keskuksessa ylitarkastajana. Tehtävänkuvaan sisältyvän kohdan Tavoitteiden saavuttamisen ohjaus ja itsenäisyys mukaan G:n tehtäviin on kuulunut ”valvonta-asioiden itsenäinen hoitaminen; valvontaratkaisujen, lausuntojen yms. itsenäinen valmistelu; kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten, yritysten, luvanhaltijoiden ja kansalaisten neuvonta ja ohjaus vesistöön rakentamiseen liittyvissä asioissa itsenäisesti”.
(82) A on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle Pirkanmaan ELY-keskuksen Pälkäneen kunnalle lähettämät kaksi kirjettä, jotka koskevat Länsi-Suomen ympäristölupaviraston 19.5.2006 myöntämän ja 18.9.2009 tarkistaman tutkimusluvan noudattamista. ELY-keskus on 21.1.2010 päivätyllä kirjeellä, jonka toinen allekirjoittaja on G, vastannut kunnan pyyntöön keskeyttää imeytyskokeet ja katsonut, että pohjaveden virtaussuunnista ja korkeuksista saatujen tietojen mukaan perustetta imeytys- ja merkkiainekokeen keskeyttämiseksi ei ole. ELY-keskus on 29.3.2010 päivätyllä kirjeellä, jossa viitataan G:n ja Pälkäneen kunnanjohtajan aiemmin käymään puhelinkeskusteluun, katsonut, että edellä mainitussa tutkimuksessa käytetty merkkiaineen syöttämismenetelmä on tutkimusluvan mukainen. A on lisäksi toimittanut kaksi Tavase Oy:n Pirkanmaan ELY-keskukselle lähettämää, huhtikuussa ja syyskuussa 2010 laadittua imeytyskokeiden viikkoraporttia, joiden vastaanottajana on ELY-keskuksen kirjaamon lisäksi ollut muun muassa G.
(83) A on myös toimittanut jäljennöksen sähköpostin viestiketjusta, jossa tuolloisen ympäristöministerin erityisavustaja on 14.4.2011 kysynyt G:ltä, ”miten Elyn näkemyksen mukaan Pälkäneen kunnan keskeiset huolenaiheet on huomioitu” ja ”miten Tavase on suojannut imeytyskaivonsa”. G on vastannut viestiin muun ohella, että ELY-keskus on vuonna 2010 antamassaan lausunnossa todennut imeytyskaivojen suojauksen lupamääräysten mukaiseksi, että korkein hallinto-oikeus on vuonna 2008 antamassaan päätöksessä todennut väitteen Pirkanmaan ympäristökeskuksen esteellisyydestä perusteettomaksi ja että ELY-keskus tulee antamaan hankkeen Natura-arvioinnista luonnonsuojelulain mukaisen lausunnon.
(84) A on toimittanut hallinto-oikeudelle Tampereen veden asiakaslehdestä 1/2019 julkaistun artikkelin, jonka otsikkona on ”Tekopohjavesihankkeen toimilupapäätös saataneen tänä vuonna”. Artikkelissa todetaan muun muassa, että aluehallintoviraston tavoitteena on antaa hankkeen Kangasalle sijoittuvia tuotantoalueita koskeva lupapäätös vuoden 2019 loppuun mennessä ja että lupapäätös selventää asioita. A on lisäksi toimittanut hallinto-oikeudelle Kangasalan Sanomissa 18.12.2019 julkaistun artikkelin otsikolla ”Tavase Oy odottaa vielä Pälkäneen puolta koskevaa lupapäätöstä”, jossa Tavase Oy:n toimitusjohtaja kertoo, että hänen saamiensa ennakkotietojen mukaan Pälkäneen puolta koskeva lupapäätös ”on näillä näkymin tulossa ensi kesään mennessä.”
(85) Ympäristöneuvos G on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että hän on toiminut Pirkanmaan ELY-keskuksessa vesilain valvojana ja osallistunut siinä tehtävässä vuosina 2010–2011 Tavase Oy:n tekopohjavesihankkeelle myönnetyn tutkimusluvan mukaiseen imeytys- ja merkkiainekokeen lupavalvontaan ja asianosaisten kysymyksiin vastaamiseen. Kokeella täydennettiin hankkeen YVA-arviointia, ja asiassa tuolta ajalta esitetyt asiakirjat ovat pääosin valvontakirjeitä. Ratkaisuvalta kyseisissä asioissa on ollut ELY-keskuksen työjärjestyksen mukaan ympäristövalvontapäälliköllä. Tekopohjavesilaitosta koskeva täydennetty hakemussuunnitelma toimitettiin aluehallintovirastolle 28.6.2012, ja aluehallintovirasto antoi hakemuksesta päätöksen 18.6.2015. Tuona aikana G ei osallistunut asian käsittelyyn ELY-keskuksessa. G siirtyi nimikirjanotteen mukaan aluehallintovirastoon 1.8.2017. Vuoden 2018 lopussa Tavase Oy päivitti hakemussuunnitelman ja laittoi vireille nyt käsiteltävänä olevan lupahakemuksen.
Oikeudellinen arviointi
(86) Virkamiehen esteellisyysperusteista säädetään hallintolain 28 §:n 1 momentissa. Asiassa ei ole ilmennyt perustetta katsoa, että G olisi ollut kyseessä olevassa asiassa esteellinen sanotun momentin 1–6 kohdassa säädettyjen yksilöityjen esteellisyysperusteiden perusteella. G:n mahdollista esteellisyyttä on näin ollen arvioitava saman momentin 7 kohdan yleislausekkeen perusteella. Virkamies on sanotun yleislausekkeen mukaan esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.
(87) Hallintolain 28 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 72/2002 vp) pykälän 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetun erityisen syyn ”on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa. Yleislausekkeen perusteella jäisi arvioitavaksi kysymys niin sanotusta toisen asteen esteellisyydestä, jolla tarkoitetaan virkamiehen osallistumista asian aikaisempaan käsittelyyn alemmassa viranomaisessa. Toisen asteen jääviyteen on perinteisesti rinnastettu esteellisyyden aiheutuminen siitä, että virkamies on toisen viranomaisen ratkaistavaksi kuuluvassa asiassa antanut lausunnon tai esittänyt mielipiteensä.”
(88) Esteellisyyden perusteena on valituksissa esitetty G:n aikaisemmat virkatehtävät ELY-keskuksessa sekä yksittäisinä seikkoina erityisesti sähköpostivastaus tekopohjavesihanketta koskeviin ympäristöministerin erityisavustajan kysymyksiin, Tavase Oy:lle myönnetyn tutkimusluvan noudattamisen valvontaa koskevat kaksi Pirkanmaan ELY-keskuksen kirjettä Pälkäneen kunnalle sekä G:n toimiminen yhtenä imeytyskokeesta laadittujen viikkoraporttien vastaanottajana ELY-keskuksessa.
(89) Asiassa saadun selvityksen perusteella G on toiminut Pirkanmaan ELY-keskuksessa ylitarkastajana 1.1.2010–31.7.2017. G:n tehtäviin on kuulunut hoitaa vesilain mukaisia valvonta-asioita, valmistella valvontaratkaisuja ja lausuntoja sekä neuvoa ja ohjata kuntien ympäristönsuojeluviranomaisia, yrityksiä, luvanhaltijoita ja kansalaisia vesistöön rakentamiseen liittyvissä asioissa.
(90) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakijoiden esille tuomista asiakirjoista ilmenevä G:n toiminta on ollut tavanomainen osa G:n edellä mainittua tehtävänkuvaa. Sähköpostiviestissä ja mainituissa ELY-keskuksen kirjeissä ei ole myöskään esitetty sellaista, mitä voitaisiin pitää G:n tai ELY-keskuksen kannanottona Tavase Oy:n tekopohjavesihankkeen nyt kyseessä olevaan lupahakemukseen.
(91) Esteellisyysperusteena on myös vedottu siihen, että G on aluehallintovirastossa työskennellessään antanut Tavase Oy:lle tietoja yhtiön asian käsittelyaikataulusta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallintolain 23 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on esitettävä asianosaiselle tämän pyynnöstä arvio päätöksen antamisajankohdasta sekä vastattava käsittelyn etenemistä koskeviin tiedusteluihin. Näin ollen käsittelyaikataulusta annetut arviot eivät ole merkityksellisiä esteellisyysarvioinnissa.
(92) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanotuin perustein, ettei G:llä ole ollut Pirkanmaan ELY-keskuksessa toimiessaan sellaisia tehtäviä eikä hän ole ollut Pirkanmaan ELY-keskuksessa osallisena Tavase Oy:n tekopohjavesihankkeen valmisteluun tai muuhun käsittelyyn eikä myöskään toiminut asiassa aluehallintovirastossa siten, että luottamus hänen puolueettomuuteensa yhtiön lupahakemusta aluehallintovirastossa ratkaistaessa olisi voinut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla vaarantua.
(93) Näin ollen aluehallintoviraston päätökset asioissa 1 ja 2 eivät ole olleet lainvastaisia sillä perusteella, että G olisi ollut esteellinen. Hallinto-oikeuden päätösten lopputulosta asioissa 1 ja 2 ei ole syytä tältä osin muuttaa ja esteellisyyttä koskevat valitukset on hylättävä.
3.4 Hankkeen ympäristövaikutusten arviointi
Sovellettavat oikeusohjeet
(94) Vesilain 11 luvun 3 §:n 2 momentin (587/2011) mukaan, jos hakemus koskee luvan myöntämistä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa (468/1994) tarkoitetulle hankkeelle, hakemusasiakirjoihin on liitettävä mainitun lain mukainen arviointiselostus. Siltä osin kuin selostukseen sisältyy vesilain säännösten soveltamiseksi tarpeelliset tiedot ympäristövaikutuksista, tätä selvitystä ei ole esitettävä uudestaan. Hakemukseen on tarvittaessa liitettävä luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:ssä tarkoitettu arviointi.
(95) Vesilain 11 luvun 21 §:n 3 momentin (587/2011) mukaan, jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua hanketta, päätöksestä on käytävä ilmi, miten arviointi on otettu huomioon. Lupapäätöksestä on lisäksi käytävä ilmi, miten vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukainen vesienhoitosuunnitelma on otettu huomioon.
(96) Edellä mainittuja vesilain 11 luvun 3 ja 21 §:ää on muutettu lailla 257/2017. Mainitun lain voimaantulosäännöksen mukaan laki tulee voimaan 16 päivänä toukokuuta 2017. Mainitun lain siirtymäsäännöksen mukaan hankkeeseen, jonka ympäristövaikutukset on arvioitu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) mukaisesti, sovelletaan lain 257/2017 voimaan tullessa voimassa ollutta 11 luvun 3 ja 21 §:ää.
(97) Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 39 §:n 1 momentin mukaan mainittu laki tulee voimaan 16 päivänä toukokuuta 2017. Mainitun lain 40 §:n 2 momentin siirtymäsäännöksen mukaan lain voimaan tullessa voimassa olevia säännöksiä sovelletaan hankkeeseen tai hankkeen muutokseen, jonka ympäristövaikutusten arviointiohjelmasta on ennen mainitun lain voimaantuloa tiedotettu kuuluttamalla.
(98) Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 7 §:n 1 momentin mukaan hankkeen ympäristövaikutukset on selvitettävä mainitun lain mukaisessa arviointimenettelyssä ennen kuin hankkeen toteuttamiseksi ryhdytään ympäristövaikutusten kannalta olennaisiin toimiin. Pykälän 2 momentin mukaan arviointi on kuitenkin suoritettava viimeistään ennen 13 §:ssä tarkoitettua päätöksentekoa.
(99) Saman lain 12 §:n (267/1999) mukaan yhteysviranomainen antaa lausuntonsa arviointiselostuksesta ja sen riittävyydestä. Lausunnossa on esitettävä yhteenveto muista lausunnoista ja mielipiteistä. Arviointimenettely päättyy, kun yhteysviranomainen toimittaa lausuntonsa sekä muut lausunnot ja mielipiteet hankkeesta vastaavalle. Lausunto on samalla toimitettava tiedoksi hanketta käsitteleville viranomaisille.
(100) Saman lain 13 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon. Pykälän 2 momentin mukaan hanketta koskevasta lupapäätöksestä tai siihen rinnastettavasta muusta päätöksestä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon.
Asiassa saatu selvitys
(101) Tekopohjavesihankkeen 22.9.2003 vireille pantuun lupahakemukseen on sisältynyt ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus sekä Keski-Suomen ympäristökeskuksen arviointiselostuksesta 9.7.2003 antama YVA-yhteysviranomaisen lausunto.
(102) Keski-Suomen ELY-keskus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle YVA-yhteysviranomaisena antamassaan lausunnossa viitannut Kangasalla sijaitsevien tuotantoalueiden TUA1 ja TUA2 osalta edellä mainittuun ympäristökeskuksen lausuntoon. Mainitun lausunnon mukaan suuri osa tekopohjavesihankkeen aiheuttamista kielteisistä ympäristövaikutuksista on seurausta hankkeen sijoittumisesta osittain asuttuun ympäristöön, teollisuusalueen lähelle, käytössä olevan pohjavedenottamon läheisyyteen ja vesitasapainoltaan herkän Natura-alueen lähelle.
(103) Lausunnon mukaan hankevaihtoehdossa 1 eli Tavase Oy:n lupahakemukseen sittemmin valitussa vaihtoehdossa keskeiseksi ongelmaksi ympäristövaikutusten kannalta jää Vehoniemen-Isokankaan alueella imeytysalueen 4 ja kaivoalueen 3 käyttöön mahdollisesti liittyvät ongelmat, jotka näyttävät kohdistuvan välittömimpinä Taustin asuntoalueelle ja harjun alarinteen asutukseen, Pälkäneen pohjavedenottamoon ja Keiniänrannan Natura-alueeseen. Lausunnon mukaan ”hankkeen sijoittamista tiheästi asuttuun ympäristöön ei voi pitää suositeltavana ennen kuin tekopohjaveden virtausten ennustettavuus on nykyistä varmemmalla pohjalla. Luotettavasti todennetun tekopohjaveden virtausmallin kehittäminen on siten hankkeen avainkysymys ympäristövaikutusten kannalta. Ympäristövaikutusten selvittämiseksi tekopohjaveden virtaamista ja käyttäytymistä tulisi siis edelleen selvittää koko hankevaihtoehdon 1 alueella ja erityisesti imeytysalueen 4 ja kaivoalueen 3 osalta esitettyä tarkemmin.”
(104) Keski-Suomen ELY-keskus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa viitannut Pälkäneellä sijaitsevan tuotantoalueen TUA3 osalta aluehallintovirastolle 18.3.2020 YVA-yhteysviranomaisena antamaansa lausuntoon.
(105) Mainitun lausunnon mukaan tuotantoalueen TUA3 hakemus eroaa YVA-menettelyn aikaisesta hankkeesta muun muassa siten, että Pälkäneen puoleisella alueella tuotettavaa vesimäärää on vuosikeskiarvona pienennetty määrästä 20 000 m3/vrk määrään 12 000 m3/vrk. Yhdellä imeytysalueella varaudutaan tarvittaessa yli-imeyttämään 2 000 m3/vrk eli yhteensä 14 000 m3/vrk, millä pyritään varmistamaan vesitaseen vakaus ylimääräisen veden ohjautuessa Keiniänrannan suuntaan. Sadetusimeytykseen tarvittava kokonaispinta-ala on imeytettävän vesimäärän vähentämisen vuoksi pienentynyt YVA-menettelyn aikaisesta 16 667 neliömetristä noin kolmannekseen, minkä lisäksi sadetusimeytyksestä on tehty toissijainen vaihtoehto kaivoimeytyksen rinnalla. Raakaveden kokonaisvesimäärästä noin 20 prosenttia ohjautuu tuotantoalueelle TUA3, kun vuoden 2003 YVA-menettelyssä vesimäärän osuus oli vajaat 30 prosenttia. Koska tuotannon mitoituksen vuosikeskiarvo tuotantoalueella TUA3 on pienempi kuin YVA-menettelyssä, tuotannon kokonaismäärä ei koko tekopohjavesilaitosta tarkasteltaessa kasva eikä vesimäärän muutos hankekokonaisuudessa ole merkittävä. Keski-Suomen ELY-keskuksen tiedossa ei ole, että hankealueella olisi selvitysten myötä ilmennyt uusia vaikutuskohteita tai että vaikutusten luonne olisi merkittävästi muuttunut YVA-menettelyn aikaisesta arvioinnista.
Oikeudellinen arviointi
(106) Osa muutoksenhakijoista on valituksissaan katsonut, että hankesuunnitelman sekä hankkeen vaikutusalueen olosuhteet ovat muuttuneet vuonna 2003 tehdyn ympäristövaikutusten arvioinnin jälkeen siten, että hankkeen ympäristövaikutukset tulisi arvioida uudelleen.
(107) Tekopohjavesihankkeen 22.9.2003 vireille pantuun lupahakemukseen on sisältynyt ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus. Koska hankkeen arviointiohjelmasta on siten kuulutettu ennen voimassa olevan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain voimaantuloa 16.5.2017, asiassa sovelletaan viimeksi mainitun lain 40 §:n 2 momentin siirtymäsäännöksen mukaan aikaisemmin voimassa ollutta lakia 468/1994.
(108) Keski-Suomen ELY-keskus on YVA-yhteysviranomaisena viitannut Kangasalla sijaitsevien tuotantoalueiden TUA1 ja TUA2 osalta Keski-Suomen ympäristökeskuksen 9.7.2003 antamaan lausuntoon hankkeen ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta. Mainitun lausunnon mukaan hankkeen ympäristövaikutusten keskeiset lisäselvitystä vaativat ongelmat liittyvät imeytysalueen 4 ja kaivoalueen 3 käyttöön. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että imeytysalue 4 ja kaivoalue 3 kuuluvat Pälkäneellä sijaitsevaan tuotantoalueeseen TUA3. Asiassa ei ole tullut ilmi, että ympäristövaikutusten arvioinnin jälkeen hankesuunnitelmaa olisi olennaisesti muutettu tuotantoalueiden TUA1 ja TUA2 osalta tai että näiden tuotantoalueiden ympäristö olisi olennaisesti muuttunut.
(109) Korkein hallinto-oikeus katsoo tämän vuoksi, ettei tuotantoalueille TUA1 ja TUA2 suunniteltujen toimintojen ympäristövaikutuksia ole tarpeen arvioida uudelleen ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaisessa menettelyssä.
(110) Keski-Suomen ELY-keskuksen mukaan tuotantoalueen TUA3 muutettu hankesuunnitelma eroaa YVA-menettelyn aikaisesta hankehakemuksesta muun muassa siten, että Pälkäneen puoleisella alueella tuotettavaa vesimäärää on vuosikeskiarvona pienennetty, jolloin myös sadetusimeytykseen tarvittava kokonaispinta-ala on pienentynyt. Keski-Suomen ELY-keskuksen tiedossa ei myöskään ole, että hankealueella olisi lisäselvitysten myötä ilmennyt uusia vaikutuskohteita tai että vaikutusten luonne olisi merkittävästi muuttunut YVA-menettelyn aikaisesta arvioinnista. Pirkanmaan ELY-keskuksen mukaan tuotantoalueen TUA3 osalta on kuitenkin edelleen epävarmuutta siitä, miten alueen toiminnat vaikuttavat Keiniänrannan Natura-alueen suojeluperusteena oleviin luontotyyppeihin.
(111) Korkein hallinto-oikeus toteaa luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:n 1 momenttiin viitaten, että tuotantoalueen TUA3 Natura-vaikutukset voidaan arvioida erillään hankkeeseen muutoin sovellettavasta lain 468/1994 mukaisesta arviointimenettelystä. Korkein hallinto-oikeus katsoo tämän vuoksi, ettei tuotantoalueen TUA3 ympäristövaikutuksia ole tarpeen arvioida uudelleen mainitun lain mukaisessa menettelyssä.
(112) Näin ollen aluehallintoviraston päätökset asioissa 1 ja 2 eivät ole olleet lainvastaisia sillä perusteella, että hankkeen ympäristövaikutuksia ei ole arvioitu uudelleen ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaisessa menettelyssä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei näin ollen tältä osin ole perustetta muuttaa ja tätä koskevat valitukset on hylättävä.
3.5 Hankkeen vaikutukset Natura-alueiden suojeluarvoihin
Sovellettavat oikeusohjeet
(113) Vesilain 2 §:n 2 momentin mukaan mainittua lakia sovellettaessa tai muutoin mainitun lain mukaan toimittaessa on sovellettava luonnonsuojelulakia.
(114) Luonnonsuojelulain (9/2023) 136 §:n 1 momentin mukaan mainittu laki tulee voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2023. Mainitun lain 143 §:n 1 momentin mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa mainitun lain voimaan tullessa vireillä olevaan asiaan sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.
(115) Luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:n 1 momentin (1587/2009) mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.
(116) Mainitun pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.
(117) Mainitun lain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.
(118) Edellä mainituilla luonnonsuojelulain 65 §:llä ja 66 §:n 1 momentilla on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 kohta. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.
Asiassa saatu selvitys
(119) Tekopohjavesihankkeen lupahakemukseen sisältyvän ympäristövaikutusten arviointiselostuksen liitteenä on ollut 15.4.2003 päivätty asiakirja Vehoniemen-Isokankaan harjualueen tekopohjavesilaitos – Natura-arviointi.
(120) Keski-Suomen ympäristökeskus on todennut edellä mainitusta ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta YVA-yhteysviranomaisena 9.7.2003 antamassaan lausunnossa muun ohella, että hankkeen avainkysymys on hakemuksessa käytettävä tekopohjaveden virtausmalli. Lausunnon mukaan tekopohjavesilaitoksen rakentaminen ja laitoksen toiminta ei kokonaisuutena heikennä merkittävällä tavalla Kangasalla sijaitsevan Keisarinharju-Vehoniemenharjun Natura-alueen harjumetsien luontotyyppiä, mutta imeytysalueilla 2 ja 3, jotka sijoittuvat harjumetsien luontotyypin edustavimmille osa-alueille ja osin myös lajiston kannalta merkittäville paikoille, jatkosuunnittelun pohjana tulee pitää sadetusimeytyksen korvaamista mahdollisimman kattavasti soranottoalueille sijoitettavalla allasimeytyksellä. Lausunnon mukaan arviointiselostuksessa esitetyn sekä alueesta käytettävissä olevien tietojen perusteella tekopohjavesilaitoksen käyttöönotto Pälkäneellä sijaitsevalla imeytysalueella 4 ja kaivoalueella 3 saattaa aiheuttaa etenkin pitkän aikavälin muutoksina merkittäviä heikennyksiä Keiniänrannan Natura-alueen kosteikkoluontotyyppien ominaispiirteisiin. Koska arviointiin sisältyy lisäksi useita epävarmuustekijöitä ja koska Keiniänrannan alueelle purkautuvan luonnontilaisen pohjaveden määrän ja laadun seuranta ei ole riittävän kattavalla tasolla, lausunnon mukaan arviointiselostuksessa ei ole voitu pitävästi osoittaa, että vaikutukset Keiniänrannan kosteikkoluontotyyppien suotuisan suojelun tason säilymiseen jäisivät vähäisiksi.
(121) Pirkanmaan ympäristökeskus on edellä mainitusta Natura-arvioinnista 6.9.2004 antamassaan lausunnossa yhtynyt YVA-viranomaisen edellä mainittuun lausuntoon Keiniänrantaa koskevan Natura-arvioinnin puutteellisuuksista ja liiallisista epävarmuuksista ja katsonut, ettei 12.12.2003 laadittu tekopohjavesimallinnus sellaisenaan riitä korjaamaan puutteita.
(122) Pirkanmaan ELY-keskus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle tämän ratkaistavana olevan asiakokonaisuuden yhteydessä antamassaan lausunnossa viitannut aluehallintovirastolle 7.6.2019 antamaansa lausuntoon Keisarinharju-Vehoniemenharjun Natura-alueen suojeluperusteisiin kohdistuvista vaikutuksista Kangasalla sijaitsevien tuotantoalueiden TUA1 ja TUA2 osalta.
(123) ELY-keskuksen lausunnon mukaan Keisarinharju-Vehoniemenharjun Natura-alueen suojeluperusteena oleviin luontotyyppeihin on korkeimman hallinto-oikeuden asiassa 30.8.2018 antaman päätöksen KHO 2018:121 jälkeen lisätty valtioneuvoston 5.12.2018 antamalla päätöksellä boreaaliset lehdot, puustoiset suot, vaihettumis- ja rantasuot ja humuspitoiset järvet ja lammet sekä suojeluperusteena oleviin lajeihin liito-orava. Pirkanmaan ELY-keskus toteaa 28.1.2019 päivätyssä selvityksessä tarkastelleensa Natura-muutosten ja -lisäysten vaikutuksia Natura-arviointien ajantasaisuuteen. Selvityksen mukaan hankkeella ei arvioida olevan vaikutuksia humuspitoisiin järviin ja lampiin, boreaalisiin lehtoihin ja puustoisiin soihin. Hankkeella ei arvion mukaan ole vaikutuksia Punamultalukko-kiinteistöllä sijaitsevan suppasuon luonnontilaan, jos pohjaveden pinnankorkeus säilytetään tarkkailutulosten perusteella luontaisen vaihtelun rajoissa säätämällä alue- ja kaivokohtaisia imeytys- ja vedenottomääriä ja vesimäärien alueellista painotusta.
(124) Pirkanmaan ELY-keskus on viitannut Pälkäneellä sijaitsevan Keiniänrannan Natura-alueen osalta aluehallintovirastolle 22.10.2019 antamaansa lausuntoon. Tuon lausunnon mukaan Tavase Oy on täsmentänyt tuotantoalueen TUA3 pohjaveden virtausmallia uusilla sedimentologisilla tutkimustiedoilla ja uudella harjumuodostuman rakennetulkinnalla. ELY-keskuksella on lisäksi ollut käytettävissään pohjaveden virtausmallinnuksen ja tuotantosimulaatioiden loppuraportti Pohjaveden virtausmallin päivittäminen ja tekopohjavesilaitoksen toiminnan vaikutusten arviointi (Gain Oy 15.3.2019). Selvitykset ovat parantaneet pohjavesimallin toimivuutta siten, että niin sanotut residuaalit eli mitattujen ja mallinnettujen tulosten erot ovat pienentyneet merkittävästi. ELY-keskus on pitänyt tarkennetun pohjaveden virtausmallinnuksen avulla tehtyjä arvioita riittävän luotettavina hankkeen vaikutusten arvioimiseksi Keiniänrannan pohjavesiolosuhteisiin. Täydellistä varmuutta vaikutuksen vähäisyydestä ei kuitenkaan voida saavuttaa ilman lupamääräyksin velvoitettavaa tuotannonaikaista Keiniänrannan vesitaseen ja vedenlaadun tarkkailua ja tarvittaessa laitoksen toiminnan säätämistä haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi.
(125) Pirkanmaan ELY-keskuksen edellä mainitun lausunnon mukaan hankkeesta aiheutuu epäsuoria vaikutuksia Keiniänrannan Natura-alueen suojeluperusteena oleville luontotyypeille. ELY-keskus on todennut hankkeen Natura-arviointiin viitaten, että hankkeen vaikutusten merkittävyys boreaalisiin lehtoihin ja Fennoskandian metsäluhtiin on vähäinen. Natura-arvioinnista poiketen hankkeen vaikutukset puustoisiin soihin eivät ELY-keskuksen mukaan voi olla merkityksettömiä luontotyypin pohjavesivaikutteisuuden takia. Arvioinnissa ei ole käsitelty vaihettumis- ja rantasoiden pohjavesivaikutteisuutta eikä hankkeen vaikutuksia suojeluperusteena olevien luontotyyppien edustavuuteen, vaikka luontotyypin edustavuusluokka voi heikentyä jo ennen kasvillisuustyypin tai luontotyypin muuttumista. Edellä mainittujen seikkojen lisäksi vaikutusten arvioinnissa on edelleen korkeimman hallinto-oikeuden 30.8.2018 antaman päätöksen KHO 2018:121 perusteluissa esitettyjä epävarmuustekijöitä.
(126) Tuotantoaluetta TUA3 koskevan aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 11 mukaan imeytysalueelle TUA3-IA4.1 saadaan imeyttää siivilöityä tai vastaavalla tavalla käsiteltyä vettä tekopohjavedeksi enintään 12 000 m3/vrk vuosikeskiarvona ja 14 000 m3/vrk kuukausikeskiarvona laskettuna. Vettä saadaan yli-imeyttää alueelle yhteensä enintään 2 000 m3/vrk vuosikeskiarvona. Lupamääräyksen 12 mukaan vettä on imeytettävä vähintään yhtä paljon kuin kaivoalueilta johdetaan vettä talousvesikäyttöön. Lupamääräyksen 27 mukaan luvan saaja saa ottaa tekopohjavettä ja pohjavettä tuotantoalueen TUA3 kaivoista KA3.1– KA3.4 siten, että pohjavesiesiintymästä talousvesikäyttöön johdetaan 12 000 m3/vrk vuosikeskiarvona ja 14 000 m3/vrk kuukausikeskiarvona laskettuna.
(127) Tuotantoaluetta TUA3 koskevan aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 15 mukaan ennen täysimittakaavaisen tuotannon aloittamista tuotantoalueella tulee suorittaa vähintään vuoden ja enintään kahden vuoden mittainen koetoimintavaihe hakemuksessa esitetyn koekäyttövaiheen suunnitelmaa ja lupapäätöksessä annettuja määräyksiä noudattaen. Mainitun päätöksen lupamääräyksen 18 mukaan koetoimintavaiheeseen tulee sisällyttää nelivaiheinen koejakso, jossa imeytysmäärä tulee nostaa vaiheittain tasoille 4 000 m3/vrk, 7 000 m3/vrk, 10 000 m3/vrk ja 12 000 m3/vrk maksimituotantomäärään asti. Seuraavaan vaiheeseen voidaan siirtyä, kun valvontaviranomainen on tarkastanut edellisen vaiheen tarkkailutulokset. Lupamääräyksen 19 mukaan koetoimintavaihe tulee aloittaa nostamalla imeytettävän veden määrä vähitellen tasoon 4 000 m3/vrk. Vastaavasti pohjavedenotto tulee vähitellen nostaa yhtä suureksi kuin imeytettävä määrä.
Oikeudellinen arviointi
(128) Osa muutoksenhakijoista on valituksissaan katsonut, ettei tuotantoalueen TUA3 uusilla imeytysalueilla ja kaivoalueilla ole hankkeen suunnittelu- ja lupaprosessin aikana tehty tutkimuskoetta, joka olisi tuottanut oleellista mittausaineistoa hankkeen vaikutusten arvioimiseksi. Muutoksenhakijoiden mukaan koetoiminnassa saatavaa mittaustietoa ei voida korvata pohjaveden virtausmallilla, eikä virtausmallia voida ilman mittaustietoja kalibroida. Pohjavesimallilla ei voida ennen kalibrointia tehdä myöskään luotettavia simulointeja laitoksen mitoituksen suunnittelemiseksi ja hankkeen vaikutusten arvioimiseksi. Muutoksenhakijoiden mukaan tuotantoalueen TUA3 tarkennetun pohjavesimallinnuksen puutteena on myös, ettei mallinnuksen laatimisessa ole noudatettu Suomen ympäristökeskuksen oppaassa 121/2005 esitettyjä ohjeita, ettei mallinnuksen kalibrointitilanteista ja validointitilanteesta ole esitetty pohjavesialueen vesitasetarkasteluja ja ettei vuosina 2009–2010 tehdyn merkkiaine- ja imeytyskokeen ajalta ole esitetty mallinnettujen ja mitattujen vedenkorkeuksien käyriä ja niiden eroja.
(129) Muutoksenhakijoiden mukaan hankkeen koepumppaus- ja imeytystutkimusten puuttumisen vuoksi tiedot tekopohjaveden virtauksesta, laadusta ja puhdistumisesta sekä tulokset lupapäätöksessä hyödynnetyistä virtausmallinnuksista ovat epäluotettavia, eikä hankkeen vaikutuksia Keisarinharju-Vehoniemenharjun Natura-alueen ja Keiniänrannan Natura-alueen luonnonarvoihin ole siten voitu luotettavasti arvioida.
(130) Korkein hallinto-oikeus toteaa asiassa saadun selvityksen perusteella, että tekopohjavesilaitoksen toiminnan vaikutukset Keisarinharju-Vehoniemenharjun Natura-alueella ja Keiniänrannan Natura-alueella kohdistuvat erityisesti alueiden suojeluperusteina oleviin pohjavesivaikutteisiin luontotyyppeihin, kuten puustoisiin soihin ja vaihettumis- ja rantasoihin.
(131) Pirkanmaan ELY-keskuksen lausunnon mukaan hankkeen Natura-arvioinneissa on epävarmuutta erityisesti Isokankaan-Syrjänharjun pohjavesialueella (0463551A) sijaitsevan tuotantoalueen TUA3 toiminnan vaikutuksista Keiniänrannan Natura-alueeseen.
(132) Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei lupahakemuksessa tarkoitetun tekopohjavesihankkeen pohjavesivaikutuksia voida ennakolta tarkasti selvittää ilman laitoksen täysimittaista toimintaa. Hankkeen vaikutukset on siksi arvioitava pohjaveden virtauksia ja muita ominaisuuksia kuvaavan mallin avulla. Pohjaveden virtausmallin luotettavuudella on tämän vuoksi keskeinen merkitys arvioitaessa hankkeen vaikutuksia muun ohella Natura-alueen suojelun perusteena oleviin luontotyyppeihin ja sen myötä harkittaessa luvan myöntämisen edellytyksiä.
(133) Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon Suomen ympäristökeskuksen julkaisu Pohjaveden virtauksen mallintaminen (Ympäristöopas 121/2005). Julkaisun mukaan pohjavesimallin kalibroinnilla tarkoitetaan mallin säätämistä yhteneväiseksi tutkittavan fyysisen systeemin kanssa vertaamalla mallin laskemia tuloksia maastohavaintoihin. Kalibroinnissa tulisi vertailla vähintään pohjaveden pinnan korkeutta ja gradienttia, pohjaveden virtaussuuntaa sekä vesitasetta eli veden imeytymistä ja purkautumista. Julkaisun mukaan pohjavesimallin validoinnilla tarkoitetaan sellaisten tilanteiden simuloimista, joista on olemassa muita kuin kalibroinnissa käytettyjä mittaushavaintoja. Se, miten hyvin validointiajossa laskettu tulos vastaa mitattuja havaintoja, osoittaa, miten hyvin mallilla voidaan ennustaa vastaavia tilanteita.
(134) Tuotantoalueen TUA3 muutettuun lupahakemukseen sisältyvän loppuraportin Pohjaveden virtausmallin päivittäminen ja tekopohjavesilaitoksen toiminnan vaikutusten arviointi (Gain Oy 15.3.2019) mukaan tuotantoalueella TUA3 käytetty pohjavesimalli on kalibroitu luonnontilaisen pohjaveden korkeusaineiston sekä vuosina 2009–2010 tehdyssä imeytys- ja merkkiainekokeessa mitattujen pohjavedenpinnan ylenemien ja alenemien avulla. Validointiaineistona ovat olleet mainittuna ajankohtana tehdyn merkkiainekokeen aikana mitatut viipymät havaintoputkille ja kaivoille. Korkein hallinto-oikeus katsoo näin ollen, että toisin kuin mainitussa loppuraportissa on esitetty, mallin validointia ei ole tehty ympäristöoppaassa 121/2005 tarkoitetulla riippumattomalla aineistolla, vaan validoinnissa on käytetty samaa imeytys- ja merkkiainekokeessa saatua aineistoa kuin mallin kalibroinnissa. Mainittuja aineistoja ei voida pitää toisistaan riippumattomina myöskään sillä perusteella, että kalibroinnissa on käytetty pohjaveden korkeuseromittauksia ja validoinnissa puolestaan pohjaveden viipymämittauksia, koska pohjaveden viipymä on kääntäen verrannollinen pohjavedenpinnan korkeuseroihin.
(135) Tuotantoaluetta TUA3 koskevien lupamääräysten mukaan virtaamaa tullaan laitoksen koekäyttö- ja tuotantovaiheessa säätämään toiminnan optimoimiseksi. Korkein hallinto-oikeus katsoo tämän vuoksi, että tuotantoalueella TUA3 tulee pystyä ennustamaan myös pohjaveden virtauksen muutostilanteita sen selvittämiseksi, miten nopeasti pohjavedenpinnat muuttuvat ja missä ajassa uusi tasapainotila saavutetaan laitoksen erilaisissa toimintaolosuhteissa.
(136) Jotta pohjavesimallilla voidaan tehdä ennusteita muuttuvissa virtaustilanteissa, malli tulee ympäristöoppaan 121/2005 mukaisesti kalibroida sekä tasapainotilassa (steady state) että muutostilassa (transient). Vuosien 2009–2010 imeytys- ja merkkiainekokeita koskevaan raporttiin (Pöyry 2011) sisältyvän pohjavedenpinnan vaihtelukuvion mukaan usealla mittauspisteellä ei ole kokeen aikana saavutettu pohjavedenpinnan tasapainotilaa, vaan pohjavedenpinta on ollut muutostilassa. Koska vuosien 2009–2010 kokeessa ei saavutettu tasapainotilaa, Tavase Oy:n käyttämässä pohjaveden virtausmallissa tasapainotilan kalibrointia ei voida pitää luotettavana. Mallin muutostilan kalibrointia ei ole tehty lainkaan. Muutettuun lupahakemukseen sisältyvässä loppuraportissa (Gain 2019) on muutostilan kalibroinnin sijaan esitetty mallinnus neljälle tuotantoskenaariolle, joista jokainen on tehty tasapainotilan mallinnuksena. Mallin ennustavuuden parantamiseksi kalibrointi olisi tullut tehdä sekä tasapainotilassa että muutostilassa, ja kalibrointi olisi tullut perustaa sellaisesta imeytys- ja merkkiainekokeesta saatuun mittausaineistoon, jossa kokeen aikaisen muutostilan jälkeen olisi saavutettu tasapainotila.
(137) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanotuin perustein, että tuotantoaluetta TUA3 varten laaditun pohjavesimallin soveltamisessa on sellaisia puutteita, joiden vuoksi mallin tuottamia tuloksia ei voida pitää luotettavina toiminnasta aiheutuvien pohjavesivaikutusten arvioimiseksi. Pohjavesimallia olisi tullut tarkentaa ja sen toimivuutta varmentaa täydentävin toimenpitein ainakin siten kuin muutettuun hakemukseen liitetyssä loppuraportissa ja siinä mainitussa Suomen ympäristökeskuksen ympäristöoppaassa 121/2005 on esitetty.
(138) Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen perusteella tehdyssä arvioinnissa ei saa olla aukkoja, ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (ks. C-441/17, komissio v. Puola, kohta 114, tuomio C-258/11, Sweetman ym., kohta 44 ja yhdistetyt asiat C-387/15 ja C-388/15, Orleans ym., kohta 50).
(139) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanotuin perustein, ettei tuotantoalueella TUA3 harjoitettavan toiminnan vaikutuksia Keiniänrannan Natura-alueen pohjavesioloihin ja sen myötä alueen suojeltaviin luonnonarvoihin ole selvitetty luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin ja unionin tuomioistuimen edellä mainitun vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti siten, että kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys toiminnan merkittävästi heikentävistä vaikutuksista Keiniänrannan Natura-alueen luontoarvoihin voitaisiin asiassa hälventää. Tekopohjavesihankkeelle ei tämän vuoksi voida myöntää vesilain mukaista lupaa tuotantoalueen TUA3 osalta.
3.6 Luvan myöntämisedellytyksiä koskevat muut vaatimukset
(140) Korkein hallinto-oikeus on katsonut edellä jaksossa 3.2 esitetyin perustein, että hakemuksen mukainen tekopohjavesihanke erillisine tuotantoalueineen muodostaa luvan myöntämisedellytyksiä arvioitaessa yhden kokonaisuuden ja että luvan myöntäminen hakemuksessa tarkoitetulle hankkeelle edellyttää, että lupaedellytysten katsotaan täyttyvän jokaisella tuotantoalueella TUA1, TUA2 ja TUA3.
(141) Korkein hallinto-oikeus on edellä jaksossa 3.5 ilmenevin perusteluin katsonut, ettei tekopohjavesihankkeeseen kuuluvan tuotantoalueen TUA3 toiminnalle voida myöntää lupaa. Asiassa ei tämän vuoksi ole tarpeen enää lausua valituksissa esitetyistä muista vaatimuksista, jotka koskevat luvan myöntämisedellytyksiä tuotantoalueille TUA1, TUA2 ja TUA3. Hanke ei kokonaisuutena täytä luvan myöntämisen edellytyksiä.
3.7 Johtopäätös
(142) Edellä esitetyin perustein ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on ratkaisuosasta ilmenevin osin kumottava ja Tavase Oy:n hakemus hylättävä.
4. Oikeudenkäyntikulut
(143) Hallinto-oikeus on asian 1 käsittelyssä hallinto-oikeudessa sovelletun hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla hylännyt A:n, B:n ja C:n oikeudenkäyntikuluvaatimukset. Hallinto-oikeus on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin nojalla hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa asiassa 2. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole esitetty perusteita hallinto-oikeuden päätösten muuttamiseksi näiltä osin.
(144) Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle, B:lle ja C:lle asiassa 1 ja A:lle asiakumppaneineen asiassa 2 ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
5. Täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset
(145) Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.
6. Valituslupahakemusten hylkääminen muilta osin
(146) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.
(147) Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat asiassa 1 ja 2 ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi muilta kuin edellä käsitellyiltä osin ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.
7. Oikeudenkäynnin viivästymistä koskevan hyvitysvaatimuksen hylkääminen
Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt
(148) Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain (jäljempänä myös hyvityslaki) 3 §:n 1 momentin mukaan yksityisellä asianosaisella on oikeus saada valtion varoista 6 §:ssä tarkoitettu kohtuullinen hyvitys, jos oikeudenkäynti viivästyy siten, että se loukkaa asianosaisen oikeutta oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa.
(149) Mainitun lain 4 §:n 1 momentin mukaan arvioitaessa, onko oikeudenkäynti viivästynyt, otetaan oikeudenkäynnin keston lisäksi huomioon erityisesti: 1) asian laatu ja laajuus; 2) asianosaisten, viranomaisten ja tuomioistuinten toiminta oikeudenkäynnissä; 3) asian merkitys asianosaiselle. Pykälän 2 momentin mukaan oikeudenkäynnin viivästymistä arvioitaessa otetaan lisäksi huomioon Euroopan neuvoston ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (SopS 19/1990) 6 artiklan 1 kappaleen soveltamista.
(150) Mainitun lain 4 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan (HE 233/2008 vp) ”kysymys oikeudenkäynnin viivästymisestä olisi ratkaistava viime kädessä eri seikkojen kokonaisarvostelun perusteella. Huomioon tulisi ottaa ensinnäkin, kuinka laaja tai muuten vaikea asia on. Mitä vaikeampi asia on kyseessä, sitä pidempää käsittelyaikaa voidaan yleensä pitää kohtuullisena. [ ] Esimerkiksi tuomioistuimen käsittelytoimien osalta tulisi kiinnittää huomiota muun muassa siihen, onko asian käsittelyyn sisältynyt pitkiä passiivisia jaksoja, jolloin asiassa ei ole tapahtunut toimenpiteitä. Lisäksi tulee kiinnittää huomiota siihen, ovatko käsittelytoimet olleet tarpeellisia ja ovatko ne edistäneet asian käsittelyä. [ ] Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä yli 10 vuotta kestäneet oikeudenkäynnit katsotaan yleensä viivästyneiksi valtion vastuulle jäävistä syistä. Käytännössä viivästymisestä saattaa olla kysymys silloin, kun suhteellisen tavanomaisen, laajahkon asian käsittely on kestänyt kokonaisuudessaan noin viisi vuotta tai enemmän. Erityisen joutuisaa käsittelyä vaativissa asiaryhmissä kohtuullisen käsittelyajan vaatimus voi ylittyä jo aiemmin. Erityisen vaikeissa asioissa hyväksyttävä kokonaiskäsittelyaika voi toisaalta muodostua huomattavankin pitkäksi, jollei missään yksittäisessä vaiheessa tapahdu valtion vastuulle jäävää viivästymistä. Yli 10 vuoden käsittelyajat eivät kuitenkaan yleensä tällöinkään ole hyväksyttäviä.”
(151) Mainitun lain 5 §:n 2 momentin mukaan hallintolainkäyttöasiassa oikeudenkäynnin kestona huomioon otettava aika alkaa, kun vireillepanoasiakirja on toimitettu asianomaiselle tuomioistuimelle tai viranomaiselle. Oikeudenkäynnin kestona huomioon otettava aika alkaa kuitenkin jo oikaisuvaatimuksen tai muun vastaavan hallintomenettelyssä käsiteltävän vaatimuksen tekemisestä, jos tällainen vaatimus on lain mukaan tehtävä ennen kuin päätökseen saa hakea muutosta valittamalla. Erityisestä syystä oikeudenkäynnin kestona huomioon otettava aika voi alkaa tätä aikaisemmasta ajankohdasta.
(152) Mainitun lain 5 §:n 2 momentin yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan (HE 85/2012 vp) ”[h]allinnollisia lupia koskevissa asioissa oikeudenkäynnin alkamisajankohtana viivästyshyvityslakia sovellettaessa olisi selkeintä käyttää yleensä pääsäännön mukaisesti sitä ajankohtaa, jolloin hallintotuomioistuimelle osoitettu valitus on tullut vireille. Valitusaika on tavallisesti 30 päivää, joten se ei vaikuta merkittävästi oikeudenkäynnin kokonaiskestoon.”
(153) Lisäksi saman lainkohdan yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan (HE 85/2012 vp) ”[e]rityisestä syystä oikeudenkäynnin kestona huomioon otettava aika alkaisi vireillepanoasiakirjan toimittamista tai oikaisuvaatimuksen tekemistä aikaisemmasta ajankohdasta. Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oikeudenkäynnin alkamisajankohdan määrittelyssä hallintolainkäytössä on ratkaisevaa, milloin asiassa on syntynyt riita. Tarkasteltava ajanjakso saattaa ihmisoikeustuomioistuimen mukaan alkaa jo ennen asian vireilletuloa tuomioistuimessa. Erityinen syy olisi ihmisoikeustuomioistuimen käytännön mukaisesti olemassa lähinnä silloin, jos asiassa voidaan katsoa syntyneen riita jo ennen vireillepanoasiakirjan toimittamista tai oikaisuvaatimuksen tekemistä. Erityisen syyn olemassaolo olisi ratkaistava tapauskohtaisesti.”
Oikeudellinen arviointi
(154) B ja C ovat esittäneet vaatimuksensa perusteena, että hyvityslaissa tarkoitettu oikeudenkäynti on heidän osaltaan alkanut 1.1.2011, jolloin kiinteistö 211-463-1-61, johon Tavase Oy on sittemmin hakenut käyttöoikeutta tekopohjalaitokseen kuuluvia rakenteita varten, on siirtynyt heidän hallintaansa.
(155) Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä kohtiin (1)–(11) viitaten, että tekopohjavesihanketta koskevan lupamenettelyn vaiheet voidaan sinänsä ajoittaa jo vuoteen 2003. Ennen aluehallintoviraston tekopohjavesihanketta koskevaa vesitalouslupapäätöstä 18.6.2015 Tavase Oy:lle on hankkeeseen liittyen muun muassa myönnetty tutkimuslupa ja lupa pohjaveden imeytyskokeeseen. Nyt kyseessä olevassa oikeudenkäynnissä, jota koskien hyvitysvaatimus on esitetty, on kuitenkin kyse tekopohjavesihankkeen varsinaista toteuttamista ja toimintaa koskevasta vesitalousluvasta.
(156) Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, ettei ole poikkeuksellista, että vastaavan kokoisia hankkeita valmistellaan vaiheittain ja pidemmän ajan kuluessa. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että hyvityslain 5 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkoitetun riidan voitaisiin katsoa automaattisesti alkaneen ennen varsinaisen oikeudenkäynnin alkua esimerkiksi sillä perusteella, että kulloinkin kyseessä olevan hankkeen vaikutukset toteutuessaan kohdistuisivat tiettyyn tahoon tai että eri menettelyssä tai asian aikaisempien vaiheiden aikana tällainen taho olisi vastustanut hanketta. Tällaiset syyt eivät lähtökohtaisesti voi olla hyvityslain 5 §:n 2 momentin tarkoittamia erityisiä syitä, joiden perusteella oikeudenkäynnin voitaisiin katsoa alkaneen kyseisessä momentissa mainittua pääsääntöä aikaisemmasta ajankohdasta.
(157) Näin ollen kyseessä olevassa tapauksessa oikeudenkäynti on hyvityslain 5 §:n 2 momentin sekä momenttia koskevien yksityiskohtaisten perusteluiden perusteella alkanut aikaisintaan aluehallintoviraston 18.6.2015 tekemää päätöstä koskevan, Tavase Oy:n tekemän valituksen tullessa vireille Vaasan hallinto-oikeudessa 17.7.2015. Koska B ja C ovat tuossa oikeudenkäynnissä ensimmäisen kerran käyttäneet puhevaltaa 17.9.2015 hallinto-oikeuteen saapuneessa yhteisvastineessa, on oikeudenkäynnin katsottava alkaneen B:n ja C:n osalta viimeistään 17.9.2015. Ottaen huomioon hyvityslain 5 §:n 2 momentin sanamuodon ja momentin yksityiskohtaiset perustelut, korkein hallinto-oikeus pitää perustellumpana, että oikeudenkäynnin kesto lasketaan tässä tapauksessa edellä mainitusta Tavase Oy:n valituksen vireille tulopäivästä 17.7.2015. B:n ja C:n esittämillä perusteilla ei voida katsoa oikeudenkäynnin alkaneen tätä aikaisemmin.
(158) Korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin hallinto-oikeus, että asian käsittelyaika ensimmäisellä kerralla hallinto-oikeudessa on näin ollen ollut noin 1 vuosi 9 kuukautta. Oikeudenkäynnin kahden eri vaiheen kesto jakaantuu tällöin seuraavasti:
ensimmäinen käsittely hallinto-oikeudessa 1 vuosi 9 kuukautta;
ensimmäinen käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 vuosi 4 kuukautta;
uusi käsittely aluehallintovirastossa 1 vuosi 4 kuukautta;
uusi käsittely hallinto-oikeudessa 2 vuotta;
uusi käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 vuotta 2 kuukautta.
Hyvityslain 5 §:ssä tarkoitettu kokonaiskäsittelyaika B:n ja C:n asiassa on siten yhteensä noin 8 vuotta 7 kuukautta.
(159) Korkein hallinto-oikeus katsoo asian laajuus huomioon ottaen, ettei edellä mainittuja yksittäisiä käsittelyaikoja voida pitää kohtuuttoman pitkinä ja ettei oikeudenkäynnin voida myöskään sen suhteellisen pitkästä kokonaiskäsittelyajasta huolimatta katsoa viivästyneen hyvityslaissa tarkoitetulla tavalla. B:n ja C:n valitus ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetty vaatimus kokonaiskeston huomioon ottamisesta on tämän vuoksi hylättävä.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Juha Lavapuro ja Robert Utter sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Olli Dahl. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.