KHO:2020:68

Asiassa oli kysymys sen arvioimisesta, oliko kunnan ympäristöterveysyksikön päällikkö voinut päätöksellään tupakkalain 74 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella kieltää tupakoinnin yksityisen sikariklubin tiloissa sillä perusteella, että klubin tiloissa kävi ulkopuolisen yrityksen palveluksessa olevaa henkilökuntaa säännöllisesti siivoamassa. Hallinto-oikeus katsoi, että kyseessä olevaa tilaa oli tapauksen oloissa pidettävä tupakkalain 74 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna työntekijöiden käytettävissä olevana tilana, jossa tupakointi on mainitun lainkohdan perusteella kielletty. Asiaan ei soveltunut mikään lain 75 §:ssä säädetyistä poikkeuksista. Kunnan valvontaviranomainen oli näin ollen voinut kieltää tupakoinnin klubin sisätiloissa.

Korkein hallinto-oikeus klubin omistaneen yhtiön valituksen johdosta katsoi, että ympäristöterveysyksikön päälliköllä oli asiassa toimivalta antaa tupakkalain mukainen kielto eikä työsuojeluviranomaisen mahdollinen toimivalta antaa määräyksiä tupakasta työntekijöille aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi ollut esteenä kyseisen määräyksen antamiselle.

Korkein hallinto-oikeus lisäksi viittasi muun ohella tupakkalain yleisperusteluihin, joiden mukaan lain tupakointikieltoja koskeva tupakkalain 74 § koskisi yleisesti sellaisia tiloja ja sellaisia tilanteita, joissa tupakansavu ja pinnoille kerääntyvät savujäämät voivat olla haitaksi tai vaarantaa sivullisten terveyttä. Tulkittaessa lainkohdan kieltoja ei ratkaisevaa ollut, voitiinko yksittäisessä tapauksessa osoittaa tilasta aiheutuvan terveyshaittaa jollekin tilassa oleskelevalle.

Poikkeuksista lain 74 §:n kielloista säädetään tyhjentävästi 75 §:ssä, minkä lisäksi 76 §:ssä säädetään erillisestä tupakkatilasta. Tupakkalaissa säädettyjä poikkeuksia tupakointikiellosta ei voitu tulkita laajentavasti, kun otettiin huomioon tupakkalaissa väestön suojelusta tupakkatuotteiden savun altistumisen vähentämiselle laissa asetetut tavoitteet, jotka perustuvat muun ohella perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin ja tupakoinnin torjuntaa koskevaan maailman terveysjärjestön (WHO) puitesopimukseen (FCTC).

Tupakkalain 74 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu tilan oleminen työntekijöiden käytettävissä oli tulkittava lain tavoitteiden ja säännöksen tarkoituksen mukaan siten, että kyse oli työntekijöiden työtehtävien suorittamisesta tässä tilassa eikä esimerkiksi pelkästään työnantajan järjestämistä sosiaalitiloista työntekijöille. Klubin sisätilojen voitiin katsoa olevan lain 74 §:n mukaisesti työntekijöiden käytettävissä, kun tilojen siivoustyö oli säännöllistä ja toistuvaa, eikä sitä voitu pitää satunnaisena tai vähäisenä. Vaikka asiassa ei ollut suoranaisesti arvioitavana tupakoinnin aiheuttama terveysriski, tupakansavun pinttyminen tilojen pintamateriaaleihin, tekstiileihin ja huonepölyyn voi yleisesti arvioituna aiheuttaa haitallista altistusta säännöllisen siivoustyön tekijöille. Merkitystä ei ollut annettava sille, että klubin tilan siivoaminen ja tupakointi eivät tapahtuneet samanaikaisesti, ja että tilat tuuletettiin. Ulkopuolisen siivousyrityksen tekemää siivousta yksityisen sikariklubin tiloissa ei voitu rinnastaa tupakkalain 76 §:ssä tarkoitetun erillisen tupakointitilan siivoamiseen.

Yhtiön valitus hylättiin ja muutoin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut huomioon ottaen päätöksen lopputulos pysytettiin.

Tupakkalaki 74 § 1 momentti 1 kohta ja 96 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 31.10.2018 nro 18/0682/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupungin ympäristöterveysyksikön päällikkö on päätöksellään 13.7.2017 § kieltänyt tupakoinnin sisätiloissa Kirjaklubin tiloissa osoitteessa Kirjatyöntekijänkatu 10. Kielto on voimassa toistaiseksi.

Päätöksen perustelujen mukaan tupakkalain 74 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tupakointi on kielletty rakennuksen, kulkuneuvon tai muun vastaavan paikan sisätiloissa, jotka ovat yleisön tai työntekijöiden käytettävissä taikka elinkeinotoiminnassa tuotettujen tai julkisten palvelujen tarjoamista varten asiakkaiden käytettävissä. Tupakkalain 2 §:n 39 kohdan mukaan sisätilalla tarkoitetaan asuin-, oleskelu-, odotus- tai työskentelytilaksi tarkoitettua suljettua tilaa, jossa on katto, lattia ja seinät, sekä tällaiseen käyttöön tarkoitettua tilaa, josta yhden tasopinnan lisäämisellä voidaan muodostaa suljettu tila. Lain tupakointikieltojen tavoitteena on suojata väestöä tahattomalta altistukselta tupakansavulle kieltämällä tupakointi yleisesti sellaisissa tiloissa, joissa tupakansavu ja pinnoille kerääntyvät savujäämät voivat olla haitaksi tai vaarantaa sivullisten terveyttä. Gourmetclub Oy:n toimittaman vastineen mukaan Kirjaklubin tiloissa työskentelee siivousyrityksen henkilökuntaa. Tupakointia ei voi sallia tiloissa, jotka ovat työntekijöiden käytettävissä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Helsingin Gourmetclub Oy:n valituksen ympäristöterveysyksikön päällikön päätöksestä sekä yhtiön vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Tupakkalain 74 §:n 1 momentin mukaan tupakoida ei saa: 1) rakennuksen, kulkuneuvon tai muun vastaavan paikan sisätiloissa, jotka ovat yleisön tai työntekijöiden käytettävissä taikka elinkeinotoiminnassa tuotettujen tai julkisten palvelujen tarjoamista varten asiakkaiden käytettävissä; 2) ulkotiloissa järjestettävien yleisten tilaisuuksien katoksissa tai katsomoissa taikka muissa tilaisuuden seuraamiseen välittömästi tarkoitetuissa tiloissa, joissa osallistujat oleskelevat paikoillaan; 3) päiväkotien taikka esi- tai perusopetusta, ammatillista koulutusta tai lukio-opetusta antavien oppilaitosten ulkotiloissa.

Tupakkalain 75 §:n 1 momentin mukaan edellä 74 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetyn estämättä tupakointi on kuitenkin sallittu: 1) asiakkaan, työntekijän tai elinkeinon- tai muun ammatinharjoittajan kodissa tai omassa käytössä olevassa kulkuneuvossa, sekä muussa sisätilassa, joka on yksinomaan saman perheen jäsenten ja muiden samassa taloudessa asuvien käytössä; mitä edellä säädetään, ei kuitenkaan koske perhepäivähoidon sisätiloja perhepäivähoidon aikana; 2) enintään yhdessä kymmenestä hotellin tai muun majoitusliikkeen asiakkaiden majoitushuoneesta tai huoneiden lukumäärästä riippumatta enintään kolmessa majoitushuoneessa; 3) kansainvälisessä meriliikenteessä käytettävän aluksen ravitsemisliikkeen sisätilassa, jossa tarjolla olevan ruuan ja juoman nauttimiseen on varattu alle 50 neliömetriä tai tätä suuremmassa tilassa enintään 50 prosentissa tilasta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan sisätilan haltijan, joka sallii tupakoinnin 1 momentin 2 tai 3 kohdassa tarkoitetussa sisätilassa tai hallitsemassaan ulkotilassa, on huolehdittava siitä, etteivät sisätilan työntekijät joudu altistumaan tupakansavulle, sekä siitä, ettei tupakansavu pääse kulkeutumaan alueelle, jolla tupakointi on kielletty.

Tupakkalain 76 §:n 1 momentin mukaan 74 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuissa sisätiloissa tupakointi voidaan sallia erillisessä tupakointitilassa, joka on hyväksytty tupakointiin maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Tällöin on kuitenkin huolehdittava siitä, ettei tupakansavu pääse kulkeutumaan alueelle, jolla tupakointi on kielletty. Tupakointitila ei saa olla sellaisen sisätilan yhteydessä, joka on pääasiassa alle 18-vuotiaiden käytössä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan tupakointitilassa ei saa työskennellä lukuun ottamatta järjestyksen, palo- ja pelastustoimen sekä turvallisuuden kannalta välttämätöntä työskentelyä. Tupakointitilan saa siivota vasta, kun se on huolellisesti tuuletettu.

Tupakkalain 96 §:n mukaan, jos kunta valvontatehtävässään havaitsee alueellaan tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaista toimintaa, kunta voi kieltää tällaisen toiminnan.

Tupakkalain esityöt

Tupakkalakia koskevan hallituksen esityksen yleisperustelujen (HE 15/2016 vp, kohta 3.2.2 Muut ehdotukset, Tupakointikiellot) mukaan esityksessä ehdotetaan, että tupakointikieltoja koskeva pykälä yksinkertaistettaisiin koskemaan yleisesti sellaisia tiloja ja sellaisia tilanteita, joissa tupakansavu ja pinnoille kerääntyvät savujäämät voivat olla haitaksi tai vaarantaa sivullisten terveyttä.

Oikeudellinen arviointi ja asian lopputulos

Asiassa on kyse sen arvioimisesta, onko viranomainen voinut kieltää tupakoinnin yksityisen sikariklubin sisätiloissa sillä perusteella, että klubin tiloissa käy ulkopuolisen yrityksen palveluksessa olevaa henkilökuntaa siivoamassa. Tupakkalain 74 §:ssä on säädetty niistä tiloista, joissa tupakoiminen on kielletty. Saman lain 75 §:ssä on säädetty poikkeuksista näihin kieltoihin. Hallinto-oikeus katsoo, että sellaisissa tiloissa, joissa tupakointia ei ole erikseen kielletty, tupakointi on sallittu. Yksityistä sikariklubia, jonka tilat ovat vain klubin jäsenten käytössä, voidaan lähtökohtaisesti pitää sellaisena sisätilana, jossa tupakointi on nimenomaisen kiellon puuttuessa sallittu. Valituksenalaisen päätöksen tarkoittamissa sikariklubin sisätiloissa käy kuitenkin myös ulkopuolisen siivousyrityksen palveluksessa olevia henkilöitä siivoamassa. Tupakkalaissa ei ole – lain 76 §:ssä tarkoitettuja tupakointitiloja lukuun ottamatta – erikseen säädetty sellaisten tilojen siivoamisesta, joissa tupakointia ei ole lain mukaan kielletty. Näin ollen asiassa on arvioitava, johtaako sikariklubin sisätiloissa tapahtuva siivousyrityksen työntekijöiden suorittama siivous siihen, että tilaa on pidettävä 74 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna työntekijöiden käytettävissä olevana tilana. Tupakkalaissa ei ole säädetty, että tiloissa, joissa tupakointi on sallittu, voitaisiin työskennellä sellaisina aikoina, kun tiloissa ei tupakoida ja kun tilat on hyvin tuuletettu. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että asian arvioinnissa ei voida antaa merkitystä sille, että kyseessä olevissa sisätiloissa siivoaminen ja tupakointi eivät tapahdu samanaikaisesti. Valittajan mukaan klubin tiloissa käy siivooja melko usein eli muutaman kerran viikossa. Hallinto-oikeus katsoo, että kyse ei ole satunnaisesta työskentelystä vaan klubin sisätiloissa työskennellään säännöllisesti. Edellä sanotun perusteella ja kun otetaan huomioon, että tupakkalain esitöiden mukaan lain 74 §:ssä säädetty tupakointikielto koskee yleisesti sellaisia tiloja ja sellaisia tilanteita, joissa tupakansavu ja pinnoille kerääntyvät savujäämät voivat olla haitaksi tai vaarantaa sivullisten terveyttä, hallinto-oikeus katsoo, että nyt kyseessä olevaa tilaa on näissä oloissa pidettävä 74 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna työntekijöiden käytettävissä olevana tilana, jossa tupakointi on mainitun lainkohdan nojalla kielletty. Asiaan ei sovellu mikään 75 §:ssä säädetyistä poikkeuksista. Kunnan valvontaviranomainen on näin ollen voinut kieltää tupakoinnin klubin sisätiloissa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asiassa tehtyyn ratkaisuun nähden ei ole kohtuutonta, että valittaja vastaa itse oikeudenkäyntikuluistaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä (eri mieltä), Marja Viima ja Liisa Selvenius-Hurme, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin Gourmetclub Oy on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Helsingin ympäristöterveysyksikön päällikön päätökset kumotaan. Helsingin kaupunki on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa vaaditulla määrällä lisättynä hallinto-oikeuden päätöksen oikeudenkäyntimaksulla sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa lain mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta lukien.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Helsingin hallinto-oikeuden enemmistö näyttää pitäneen klubin tiloja tiloissa muutaman kerran viikossa käyvän siivoojan työpaikkana, joka on "siivoojan käytettävissä" siltä perusteella, että kyse ei ole satunnaisesta työskentelystä vaan, koska tiloja siivotaan säännöllisesti. Valittaja on kiistänyt tulkinnan, jonka mukaan siivousliikkeen kanssa tehdyn sopimuksen perusteella määräajoin siivottava tila, jossa siivousliikkeen työntekijä käy muutaman kerran viikossa, olisi siivoojan työpaikka. Tilojen siivooja ei sitä paitsi ole koko ajan sama henkilö, vaan siivooja määräytyy siivousliikkeen työvuorolistojen perusteella.

Klubitila ei ainakaan työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojelun yhteistoiminnasta annetun lain 25 §:n määritelmän perusteella vaikuttaisi olevan edellä mainitussa laissa tarkoitettu työpaikka. Valittaja on myös kiistänyt, että klubitila olisi siivoojan työskentelynkään aikana "työntekijöiden käytettävissä" tupakkalain 74 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tupakkalain 76 §:n perusteella vaikuttaa myös siltä, että siivousta on tupakkalaissa käsitelty muun tyyppisestä työskentelystä erilaisena työntekona. Hallinto-oikeuden äänestyslausunnon mukaan sellaiset tilat, joissa saa tupakoida, saa siivota sen jälkeen, kun ne on tuuletettu huolellisesti. Tämä on perusteltu kanta. Ei ole olemassa mitään asiallista työturvallisuuteen tai työterveyteen liittyviä perusteita, jonka perusteella erillisen tupakkalain 76 tai 77 §:n mukaisen tupakointitilan saisi siivota, kun ne on huolellisesti tuuletettu, mutta muita tiloja, joita tupakointikielto ei koske, ei saisi siivota samoin edellytyksin.

On kyseenalaista, onko tupakkalakia tulkittava niin, ettei merkitystä voida antaa sille, että kyseessä olevissa sisätiloissa siivoaminen ja tupakointi eivät tapahdu samanaikaisesti. Päinvastoin, tupakkalain 75 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdissa tarkoitettujen sisätilojen työntekijöiden osalta on riittävää, ettei esimerkiksi hotellihuoneessa, johon siivooja tai tarjoilija menee siivoamaan tai tarjoilemaan, ole savua juuri sillä hetkellä, kun työntekijät tekevät sieltä työtään. Tupakkalain 75 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella pienet lapset saavat tulla perhepäivähoitoon tiloihin, joissa on poltettu tupakkaa aamulla ennen kuin lapset tulevat hoitoon ilman, että perhepäivähoitajalla on velvollisuutta edes siivota tiloja ennen lasten saapumista tiloihin.

Tupakkalain sanamuoto mahdollistaa tulkinnan, jonka mukaan tiloissa, joissa saa tupakoida saa myös työskennellä aina silloin, kun tiloissa ei ole lainkaan tupakansavua. Ei ole mitään asiallista terveyteen tai turvallisuuteen liittyvää perustetta, jonka perusteella siivoamista ei voida sallia klubilla silloin, kun sen tilat on hyvin tuuletettu ja kun se on jäseniltä suljettuna. Tarvittaessa siivoojan työnantaja ja työsuojeluviranomaiset voivat velvoittaa siivoojan käyttämään työhön soveltuvia suojavarusteita, kuten kumihanskoja, erillisiä työvaatteita tai jopa hengityssuojainta.

Helsingin kaupunki on ylittänyt toimivaltansa antamalla tupakointikiellon tiloissa työskentelyn perusteella. Tupakkalain 9 §:n 5 momentin mukaan "tupakointikieltojen ja -rajoitusten noudattamisen valvonnasta työ-yhteisössä säädetään työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetussa laissa". Viimeksi mainitun lain 3 §:n mukaan työpaikkojen tupakointikieltoja valvoo työsuojeluviranomainen. Tupakkalain nojalla kunnan viranomaisilla ei ole toimivaltaa antaa työpaikkoja koskevia tupakointikieltoja. Helsingin kaupungin ympäristöterveysyksikön päällikkö on ylittänyt toimivaltansa antamalla tupakointikiellon asiassa, joka kuuluu työsuojeluviranomaisten toimivaltaan.

Myös hallituksen esityksessä HE 15/2016 vp s. 84 todetaan seuraava: "Pykälän 1 momentin 3 kohdassa säädettäisiin nykyiseen tapaan tupakointikieltojen ja -rajoitusten noudattamisen valvonta kunnan tehtäväksi. Tupakointikieltojen ja noudattamisen valvonta työyhteisössä kuuluisi kuitenkin jatkossakin työsuojeluviranomaisille." Koska tupakointikiellon antanut viranomainen on ylittänyt toimivaltansa, tupakointikielto on kumottava jo tällä perusteella. Hallinto-oikeuden olisi tullut kiinnittää toimivallan puutteeseen huomiota oma-aloitteisesti, kun hallinto-oikeuden enemmistö on perustellut tupakointikieltoa nimenomaan sillä virheellisellä kannalla, että klubin sisätiloissa työskennellään säännöllisesti. Valittaja on toimittanut jo hallinto-oikeuteen valittajan asiamiehen ja aluehallinnon työsuojelutarkastajan välisen sähköpostikirjeenvaihdon ajalta 25.–31.8.2017. Tästä kirjeenvaihdosta käy selvästi ilmi työsuojeluviranomaisen kanta, jonka mukaan tilat voi siivota, kun ne ensin tuuletetaan hyvin ja kun työntekijä käyttää tarvittaessa henkilökohtaista hengityssuojainta. Toimivaltainen viranomainen, eli työsuojeluviranomainen, ei siis ole nähnyt tarvetta kieltää klubin tiloissa tupakointia sillä perusteella, että tiloissa käy siivooja. Työsuojeluviranomaisten kannalta kyseessä on työsuojelullinen kysymys.

Ratkaisun yhteydessä korkeimman hallinto-oikeuden tulisi ottaa kantaa siihen, tarkoittaako tupakkalain 74 §:n 1 momentin 1 kohdan sanamuoto "työntekijöiden käytettävissä" sitä, että elinkeinon- ja ammatinharjoittajat, joiden työsuoritus ei perustu työsopimuksen perusteella tehtävään työhön, saavat työskennellä rajoituksetta sellaisissa tiloissa, joissa tupakointia ei ole tupakkalailla erikseen kielletty. Tupakkalain 75 §:n 1 momentin 1 kohdassa erotetaan käsitteellisesti toisaalta työntekijät ja toisaalta elinkeinon- ja ammatinharjoittajat. Itsenäisiä elinkeinon- ja ammatinharjoittajia, joiden työ ei perustu työsopimukseen, ei voida mielekkäällä tavalla pitää sellaisina henkilöinä, joiden altistumista tupakansavulle tulisi lainsäädännöllä pyrkiä estämään. Itsenäisiä elinkeinon- ja ammatinharjoittajia ei koske mikään työturvallisuuslainsäädäntö, joka estäisi tällaisia henkilöitä vaarantamasta omaa terveyttään, silloin kun itsenäisen yrittäjän työsuoritus ei voi vaarantaa sivullisten terveyttä tai turvallisuutta. Olisi perustuslain 18 §:n vastaista, että itsenäisen ammatinharjoittajan oikeutta siivota klubilla, jossa tupakoidaan, rajoitettaisiin tupakkalailla, jota ei ole säädetty perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Viime kädessä klubin tulee voida, mikäli työsopimuksen perusteella työskentelevien työntekijöiden suorittamaa siivoustyötä klubilla pidettäisiin kiellettynä, antaa siivoustyö itsenäisen ammatinharjoittajan hoidettavaksi.

Helsingin kaupungin ympäristöterveysyksikön päällikkö on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Tupakkalaissa säädettyjen tupakointikieltojen tavoitteena on suojata väestöä tahattomalta altistukselta tupakansavulle kieltämällä tupakointi yleisesti sellaisissa tiloissa, joissa tupakansavu ja pinnoille kerääntyvät savujäämät voivat olla haitaksi tai vaarantaa sivullisten terveyttä. Tupakkalain tulkinta siten, että eri ammattiryhmät olisivat eri asemassa sen suhteen, suojaako laki heitä altistumasta tupakansavulle, ei ole perusteltua. Tupakkalain 74 §:n 1 momentin 1 kohdan sanamuoto "työntekijöiden käytettävissä" on tulkittava soveltamisalaltaan laajahkoksi.

Vaikka kysymyksessä olevassa tapauksessa on kyse ostopalvelusta eikä yrityksen omista työntekijöistä, olisi lain tavoitteiden vastaista katsoa, ettei tupakointikieltoa sovellettaisi, kun kysymys on ulkopuolisesta työvoimasta, varsinkin kun siivoustyöntekijöiden työpäivä pääasiassa vietetään muualla kuin kyseisen siivousyrityksen omissa henkilökuntatiloissa. Helsingin Gourmetclub Oy:n tiloja on tästä syystä pidettävä tupakkalain mukaisena työntekijän käytettävissä olevana tilana, siivoojan työympäristönä.

Valittaja on viitannut tupakointitiloja koskevaan sääntelyyn ja katsonut tupakkalain 76 §:ään vedoten, että siivousta tulisi pitää erilaisena työntekona kuin mitä tupakkalaissa yleisesti tarkoitetaan työskentelynä. Lisäksi valittaja katsoo, että lakia tulisi tulkita niin, että siivouksen voi tehdä myös muissa kuin tupakointitiloissa, kunhan tilat ovat huolellisesti tuuletettuja. Tulkinta ei kuitenkaan olisi johdonmukainen, sillä tupakointitila on yleensä kooltaan melko pieni ja siten nopeasti siivottavissa ja tupakointitilassa on oltava tehokkaampi ilmanvaihto kuin muissa tiloissa. Pääsääntöisesti tupakointitilat eivät myöskään ole kalustettuja, vaikka nimenomaisesta kiellosta kalustaa tilaa ei olekaan säädetty. Tupakointitilan kalusteettomuus vähentää altistumista tupakansavulle, koska huonekaluihin jää helposti savujäämiä.

Tupakkalain 74 §:n mukaisia kieltoja sovelletaan aina pykälässä mainituissa tilanteissa, ellei tupakkalaissa ole säädetty niihin nimenomaista poikkeusta. Tupakointikielloista voidaan poiketa vain tupakkalain 75 §:n tarkoittamissa tilanteissa ja silloin, kun tupakointi tapahtuu nimenomaisessa tupakointitilassa. Edellä mainituissa säännöksissä on otettu huomioon se, etteivät työntekijät altistuisi tarpeettomasti tupakansavulle. Helsingin Gourmetclub Oy:n tilat, joihin tupakointikielto kohdistuu, eivät ole 75 tai 76 §:ssä mainittuja tiloja.

Valittajan mukaan ympäristöterveysyksikön päällikön toimivalta ei ulotu tupakointikiellon määräämiseen työyhteisöissä viitaten tupakkalain 9 §:n 5 momenttiin.

Tupakkalain 74 §:ssä tarkoitettu "työntekijöiden käytettävissä" oleva sisätila on käsitteellisesti laajempi kuin työyhteisön käytettävissä oleva tila. Tässä tapauksessa kyse on vapaa-ajan toimintaan tarkoitetusta tilasta, joka on säännöllisesti siivoojan käytettävissä, eikä niinkään työyhteisöstä. Toisaalta tupakkalain valvonnassa kunnan toimivalta työsuojeluvalvonnan tai Valviran kanssa voi olla osittain päällekkäistä. Vakiintuneesti on kuitenkin katsottu, että kunnalla on tällöinkin yleinen toimivalta valvoa tupakointikieltoja alueellaan tupakkalain 8 ja 96 §:n nojalla eikä päällekkäisen toimivallan tilanteissa lähtökohtaisesti siirretä valvontaa toiselle viranomaiselle.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle tupakkalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 15/2016 vp, s. 84) todetaan tupakkain 8 §:n yksityis-kohtaisissa perusteluissa, että tupakointikieltojen ja -rajoitusten noudattamisen valvonta säädetään nykyiseen tapaan kunnan tehtäväksi ja että tupakointikieltojen ja niiden noudattamisen valvonta työyhteisössä kuuluisi kuitenkin jatkossakin työsuojeluviranomaisille. Tilanne ei tältä osin muuttunut uuden tupakkalain myötä. Säännöksessä on siis otettu huomioon aiempi lainsoveltamiskäytäntö.

Tupakkalain soveltamiskäytäntönä on ollut, että kunnalla on yleinen toimivalta valvoa tupakointikieltoa alueellaan eikä nykyinen tupakkalaki ole muuttanut tätä lähtökohtaa. Tällainen tulkinta kunnan toimivallan laajuudesta on samalla myös tupakkalain 1 §:ssä säädettyä tavoitetta toteuttava. Valittajan kanta tarkoittaisi, että tupakkalain valvonnassa kansallisesti ja vakiintuneesti noudatettu tulkinta olisi virheellinen.

Valittaja on pyytänyt korkeimman hallinto-oikeuden arviota, vaikuttaako asian lopputulokseen se, miten tilannetta tulisi tulkita riippuen siitä, onko työntekijä työsopimussuhteessa vai toimiiko tämä itsenäisenä ammatinharjoittajana. Valituksessa todetaan, että tupakkalain 75 §:ssä on käsitteellisesti erotettu työntekijät ja elinkeinon- tai muun ammatinharjoittajat ja tästä johtuen voisi olla perusteltua asettaa työntekijät ja elinkeinon- tai ammatinharjoittajat eri asemaan myös tupakointikiellon sovellettavuuden kannalta.

Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että tupakkalain 75 §:n 1 momentin 1 kohdassa on tarkoitettu säätää poikkeus yleisiin tupakointikieltoihin sellaisissa tilanteissa, joissa tupakointi tapahtuu henkilön kodissa, omassa kulkuneuvossa tai muussa sisätilassa, joka on yksinomaan perheen tai samassa taloudessa asuvien omassa käytössä. Tupakointi on lähtökohtaisesti sallittua yksityishenkilöiden asuintiloissa, ja sitä voidaan rajoittaa vain tupakkalain 79 §:n nojalla tietyissä tilanteissa. Yleiset tupakointikiellot eivät myöskään ulotu yksityisiin ajoneuvoihin tai muihin yksityisiin tiloihin. Tupakkalain 75 §:ssä ei ole keskeistä työntekijän ja elinkeinon- tai muun ammatinharjoittajan käsitteellinen erottaminen niin, että siitä voitaisiin vetää johtopäätöksiä myös muiden tupakkalain säännösten tulkinnassa. Tupakkalain 75 §:ssä on ainoastaan lueteltu eri tilanteita, joissa kielto muutoin ulottuisi kotirauhan piiriin tai muuten henkilön yksityisyyden suojan olennaisille alueille.

Ympäristöterveysyksikön päällikön päätös on lainmukainen ja siten hallinto-oikeuden päätös tulee pitää voimassa. Kunnan päätös perustuu tupakkalain 74 §:n sanamuotoon, mikä yksiselitteisesti kieltää tupakoinnin, jos sisätila on työntekijän käytettävissä. Helsingin kaupunkia ei tule velvoittaa korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja. Oikeudenkäynti ei johdu viranomaisen virheestä, eikä ole kohtuutonta, että valittaja vastaa itse oikeudenkäyntikuluistaan.

Helsingin Gourmetclub Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkiin asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Helsingin Gourmetclub Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Tupakkalain 1 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on ihmisille myrkyllisiä aineita sisältävien ja riippuvuutta aiheuttavien tupakkatuotteiden ja muiden nikotiinipitoisten tuotteiden käytön loppuminen. Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseksi tässä laissa säädetään toimenpiteistä, joilla muun ohella suojellaan väestöä altistumiselta.

Tupakkalain 8 §:n mukaan kunta valvoo alueellaan muun ohella tupakointikieltoja ja -rajoituksia. Saman lain 96 §:n mukaan, jos kunta valvontatehtävässään havaitsee alueellaan tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaista toimintaa, kunta voi kieltää tällaisen toiminnan.

Tupakkalain 9 §:n 5 momentin mukaan tupakointikieltojen ja -rajoitusten noudattamisen valvonnasta työyhteisössä säädetään työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetussa laissa (44/2006).

Tupakoinnin torjuntaa koskevan maailman terveysjärjestön (WHO) puitesopimuksen (Framework Convention on Tobacco Control, FCTC) 8 artiklan (Ympäristön tupakansavulle altistumiselta suojeleminen) 2 kohdan mukaan jokaisen sopimuspuolen on kansallisilla lainkäyttöalueillaan hyväksyttävä ja toimeenpantava kansallisessa lainsäädännössä määritellyllä tavalla sekä edistettävä niitä aktiivisesti muilla lainkäyttötasoilla sellaisten tehokkaiden lainsäädäntö-, täytäntöönpano- ja hallintotoimenpiteiden ja/tai muunlaisten toimenpiteiden hyväksymistä tai toteuttamista, jotka suojelevat ympäristön tupakansavulle altistumiselta sisätiloissa sijaitsevilla työpaikoilla, julkisissa liikennevälineissä, julkisissa sisätiloissa ja tarpeen mukaan muilla julkisilla paikoilla, sekä edistettävä niitä aktiivisesti muilla lainkäyttötasoilla. Puitesopimus on saatettu voimaan Suomessa lailla ja asetuksella (Sops 26−27/2005).

Kysymyksenasettelu

Asiassa on tutkittavan valituksen johdosta ratkaistava, onko Helsingin kaupungin ympäristöterveysyksikön päälliköllä ollut toimivalta kieltää tupakointi yksityisen sikariklubin Helsingin Gourmetclub Oy:n sisätiloissa siellä tapahtuvan ulkopuolisen siivousyrityksen palveluksessa olevien työntekijöiden suorittaman siivouksen perusteella ja onko kiellon kohteena olevaa tilaa tällä perusteella pidettävä tupakkalain 74 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna työntekijöiden käytettävissä olevana tilana, jossa tupakointi on kielletty.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Toimivalta

Kunnan toimivalta 8 §:n mukaisessa tupakkalain valvonnassa on määritelty yleiseksi. Kunnalla on myös toimivalta päättää lain 96 §:ssä tarkoitetun lainvastaisen toiminnan kiellon antamisesta. Kunta määrää itse mikä viranomainen toimii tupakkalain mukaisena viranomaisena.

Tupakkalain 9 §:ssä säädetään muiden viranomaisten kuin kunnan tehtävistä tupakkalain yleisessä valvonnassa. Säännös ei ole tupakkalain soveltamisalasäännös. Tupakkalain 9 §:n 5 momentin mukainen viittaus työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annettuun lakiin (44/2006) tarkoittaa, että työsuojeluviranomaisella on mainitun lain puitteissa oma toimivalta antaa määräyksiä tupakoinnista työntekijöille aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi. Kunnan terveydensuojeluviranomaisen ja työsuojeluviranomaisen toimivalta voi eräissä tapauksissa olla rinnakkainen sikäli, että valvonnan kohteena voi olla sama tila ja sama tupakasta johtuva olosuhdehaitta, mutta viranomaisten toimivalta määräysten antamiseen perustuu eri lakeihin.

Valituksenalaisessa asiassa on kysymys siitä, ovatko Helsingin Gourmetclub Oy:n hallitsemat Kirjaklubin tilat sellaisia, joissa tupakointi on kielletty tupakkalain 74 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella. Asiassa ei siten ole ollut kysymys siitä, aiheutuuko tupakoinnista tiloissa suoranaista terveydellistä haittaa työntekijöille ja onko tämän vuoksi tarpeen antaa määräys haittojen poistamisesta työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain nojalla.

Edellä todetun perusteella ympäristöterveysyksikön päälliköllä on ollut toimivalta antaa asiassa tupakkalain mukainen kielto eikä työsuojeluviranomaisen mahdollinen toimivalta antaa määräyksiä tupakasta työntekijöille aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi ole ollut esteenä kyseisen määräyksen antamiselle.

Tupakalain soveltamisen lähtökohdat

Tupakkalain 1 §:n 1 momentin yleisenä tavoitteena on tupakkatuotteiden ja muiden nikotiinipitoisten tuotteiden käytön loppuminen. Tupakkalain 1 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen (HE 15/2016) mukaan terveydellisten ja taloudellisten haittojen vuoksi on perusteltua, että julkinen valta pyrkii edistämään näiden tuotteiden käytön lopettamista tulevaisuudessa. Tupakkalain yleisperustelujen (HE 15/2016 vp, jakso 2.1.1 Tupakointikiellot ja rajoitukset) mukaan lain tärkeimpiä tavoitteita on suojella väestöä ympäristön tupakansavun aiheuttamilta terveyshaitoilta. Tupakointikieltojen tavoitteena on, ettei kukaan joudu vastoin tahtoaan altistumaan tupakansavulle. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 17/2016 vp) pitänyt tavoitetta hyväksyttävänä perusoikeuksien näkökulmasta. Tupakkalaki toteuttaa perustuslakivaliokunnan mukaan julkiselle vallalle perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädettyä tehtävää edistää väestön terveyttä. Sääntelyn tarkoituksen kannalta merkityksellisiä ovat myös esimerkiksi perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattu oikeus elämään sekä 18 §:n 2 momentissa ja 20 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle asetetut velvollisuudet huolehtia työvoiman suojelusta ja turvata oikeus terveelliseen ympäristöön. (PeVL 17/2016 vp, s. 2). Lain tavoitesäännös on otettava huomioon aineellisten säännösten tulkinnassa tupakointia rajoittavalla tavalla.

Tupakkalain 74 §:ssä on säädetty yleisistä tupakointikielloista, joita sovelletaan pykälässä määritellyissä tilanteissa. Tupakkalain yleisperustelujen (HE 15/2016 vp, jakso 3.2.2 Muut ehdotukset, Tupakointikiellot) mukaan lain tupakointikieltoja koskeva pykälä yksinkertaistettaisiin koskemaan yleisesti sellaisia tiloja ja sellaisia tilanteita, joissa tupakansavu ja pinnoille kerääntyvät savujäämät voivat olla haitaksi tai vaarantaa sivullisten terveyttä. Tulkittaessa lainkohdan kieltoja ei näin ollen ratkaisevaa ole, voidaanko yksittäisessä tapauksessa osoittaa tilasta aiheutuvan terveyshaittaa jollekin tilassa oleskelevalle.

Poikkeuksista lain 74 §:n kielloista säädetään tyhjentävästi 75 §:ssä, minkä lisäksi 76 §:ssä säädetään erillisestä tupakkatilasta. Tupakkalaissa säädettyjä poikkeuksia tupakointikiellosta ei voida tulkita laajentavasti, kun otetaan huomioon tupakkalaissa väestön suojelusta tupakkatuotteiden savun altistumisen vähentämiselle laissa asetetut tavoitteet, jotka perustuvat muun ohella perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin ja tupakoinnin torjuntaan koskevaan maailman terveysjärjestön (WHO) tupakoinnin torjuntaa koskevaan puitesopimukseen (FCTC).

Kirjaklubin tilaa koskeva kielto

Tupakkalain 74 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tupakointi on kielletty muun muassa rakennuksen sisätiloissa, jotka ovat työntekijöiden käytettävissä. Yksityistä sikariklubia, jonka tilat ovat vain klubin jäsenten ja heidän vieraidensa käytössä, voidaan lähtökohtaisesti pitää sellaisena sisätilana, jossa tupakointia ei ole tupakkalailla kielletty.

Saadun selvityksen mukaan ulkopuolisen siivousyrityksen palveluksessa olevat henkilöt siivoavat klubitilat määräajoin muutaman kerran viikossa. Lain 74 §:n 1 momentin 1 kohdan mukainen tilan oleminen työntekijöiden käytettävissä on tulkittava lain tavoitteiden ja säännöksen tarkoituksen mukaan siten, että kyse on työntekijöiden työtehtävien suorittamisesta tässä tilassa eikä esimerkiksi pelkästään työnantajan järjestämistä sosiaalitiloista työntekijöille. Tähän nähden klubin sisätilojen voidaan katsoa olevan lain 74 §:n mukaisesti työntekijöiden käytettävissä, kun tilojen siivoustyö on säännöllistä ja toistuvaa, eikä sitä voida pitää satunnaisena tai vähäisenä. Vaikka asiassa ei ole suoranaisesti arvioitavana tupakoinnin aiheuttama terveysriski, tupakansavun pinttyminen tilojen pintamateriaaleihin, tekstiileihin ja huonepölyyn voi yleisesti arvioituna aiheuttaa haitallista altistusta säännöllisen siivoustyön tekijöille. Merkitystä ei ole annettava sille, että klubin tilan siivoaminen ja tupakointi eivät tapahdu samanaikaisesti, ja että tilat tuuletetaan.

Tupakkalain 75 ja 76 §:ssä on säädetty poikkeuksista 74 §:n 1 momentin 1 kohdan yleiseen tupakointikieltoon. Tupakkalain 75 §:ssä on lueteltu sanamuodoltaan tyhjentävästi sellaiset tilat, joissa 74 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetyn estämättä tupakointi on sallittu. Tupakkalain 76 §:n 1 momentin mukaan 74 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuissa sisätiloissa tupakointi voidaan sallia erillisessä tupakointitilassa, joka on hyväksytty tupakointiin maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Tällöin on kuitenkin huolehdittava siitä, ettei tupakansavu pääse kulkeutumaan alueelle, jolla tupakointi on kielletty. Pykälän 2 momentin mukaan erillisessä tupakointitilassa ei saa työskennellä lukuun ottamatta järjestyksen, palo- ja pelastustoimen sekä turvallisuuden kannalta välttämätöntä työskentelyä. Erillisen tupakointitilan saa siivota vasta, kun se on huolellisesti tuuletettu. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ulkopuolisen siivousyrityksen tekemää siivousta yksityisen sikariklubin tiloissa ei voida rinnastaa tupakkalain 76 §:ssä tarkoitetun erillisen tupakointitilan siivoamiseen.

Edellä todetuilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Helsingin Gourmetclub Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Irene Mäenpää.