Muu päätös 14/2014

Asemakaavan hyväksymistä Espoossa koskeva valitus

Antopäivä: 3.1.2014
Taltionumero: 14
Diaarinumero: 771/1/12
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2014:T14

Asia Asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Espoon kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 3.2.2012 nro 12/0112/5

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunginvaltuusto on 23.5.2011 §:n 72 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Espoon kaupungin 80. kaupunginosan (Vanhakartano) korttelia 80104 sekä virkistys- ja katualuetta ja 63. kaupunginosan (Järvenperä) katualuetta koskevan asemakaavan sekä 63. kaupunginosan puistoalueen osaa koskevan asemakaavan muutoksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Espoon Ympäristöyhdistys ry:n ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksista kumonnut Espoon kaupunginvaltuuston päätöksen, koska yleiskaava ei ole ollut ohjeena asemakaavaa laadittaessa sillä tavoin kuin maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa ja 54 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettuja oikeusohjeita

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä samassa laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 71 d §:n 1 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksikköä ei saa sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta varten. Mitä 1 momentissa säädetään, koskee pykälän 2 momentin mukaan myös olemassa olevan vähittäiskaupan myymälän laajentamista tai muuttamista vähittäiskaupan suur­yksiköksi, vähittäiskaupan suuryksikön laajentamista sekä sellaista myymäläkeskittymää, joka vaikutuksiltaan on verrattavissa vähittäiskaupan suuryksikköön. Mitä 1 momentissa säädetään, ei kuitenkaan koske vähittäiskaupan myymälän, vähittäiskaupan suuryksikön tai myymäläkeskittymän laajentamista, joka ei ole merkittävä.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVA-laki) 4 §:n 1 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Nämä hankkeet on lueteltu tyhjentävästi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen (YVA-asetus) 6 §:ssä.

YVA-lain 4 §:n 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä YVA-lain 4 §:n 2 momentissa säädetään, YVA-lain 4 §:n 3 momentin ja YVA-asetuksen 7 §:n mukaan otettava huomioon hankkeen ominaisuudet, kuten hankkeen koko ja sen aiheuttama pilaantuminen ja muut haitat, sijainti, kuten nykyinen maankäyttö ja luonnon sietokyky, sekä vaikutusten luonne, kuten vaikutusalueen laajuus ja vaikutuksen kohteena olevan väestön määrä ja vaikutuksen kesto.

YVA-lain 6 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen.

Asemakaava ja asemakaavan kuvaus

Suunnittelualue sijaitsee Kehä III:n varressa noin 5,5 kilometriä Turunväylän ja Kehä III:n risteyksestä koilliseen ja noin 4 kilometriä Espoon ja Vantaan rajalta länteen Kulloonsillan eritasoliittymän kohdalla Kehä III:n ja Vanhankartanontien välissä. Kaava-alue käsittää rakentamatonta talousmetsää ja tiealueita. Suunnittelualue rajautuu Kulloonmäen, Haapaniemen ja Nepperin asuntoalueisiin.

Asemakaavalla osoitetaan liikerakennusten korttelialue (KL-1), jonka kokonaiskerrosala on 28 000 kerrosalaneliömetriä. Korttelitehokkuudeksi muodostuu e = 0,33. Rakennusoikeus on osoitettu KL-1-alueelle kolmelle eri rakennusalalle (15 000 neliömetriä, 5 000 neliömetriä ja 8 000 neliömetriä). Liikekorttelin liikenne ohjataan uuden Kulloonympyrän kiertoliittymän kautta Kehä III:lle. Alueen itäreunan lähivirkistysalueen (VL) läpi kulkee pohjois-eteläsuuntainen ulkoilureittiyhteys.

Asemakaavaselostuksen mukaan asemakaavan tavoitteena on kehittää Kulloonsillan aluetta laadukkaana kaupallisena alueena. Alueelle sijoitetaan erityisesti paljon tilaa vaativan kaupan tiloja. Lisäksi mahdollistetaan Pohjois-Espoon kaupallisten lähipalveluiden kehittäminen.

Ympäristövaikutusten arviointi ja Natura-alueen läheisyys (Espoon ympäristöyhdistys ry:n valitus)

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 13.9.2010 tekemällään päätöksellä päättänyt, ettei Kulloonsillan kauppakeskushankkeeseen sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Päätöksen mukaan hankkeen haittavaikutukset eivät todennäköisesti suuruudeltaan vastaa YVA-asetuksen hankeluettelon hankkeiden vaikutuksia. Päätöksen mukaan alueen toiminnallisesta suunnittelusta huolehditaan asemakaavoituksessa ja liikenteen toimivuudesta ja siihen liittyvien haittojen lieventämisestä huolehditaan lisäksi liikennesuunnittelussa.

Kun otetaan huomioon asemakaavoituksen yhteydessä laaditut luontoselvitykset, maisemasta ja maisemavaikutuksista tehty selvitys sekä liikenteestä tehdyt selvitykset ja muun muassa näiden perusteella tehty asemakaavan vaikutusarviointi, hallinto-oikeus on katsonut, ettei kaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä voida pitää lainvastaisena sen vuoksi, ettei hankkeesta ole laadittu YVA-lain mukaista erillistä ympäristövaikutusten arviointia.

Suurin osa kaava-alueesta kuuluu Pitkäjärven eikä Natura-alueeseen sisältyvän Matalajärven valuma-alueeseen. Luontoselvityksen (Faunatica Oy 2008) mukaan kaavahankkeella ei ole vaikutuksia Matalajärven Natura-alueeseen, eikä hankkeen vaikutuksista katsottu tarpeelliseksi tehdä erillistä Natura-arviota. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei Matalajärven sijainti lähimmillään noin 850 metrin etäisyydellä kaava-alueesta vilkkaasti liikennöidyn Kehä III:n toisella puolella anna aihetta arvioida toisin YVA-selvityksen tarpeellisuutta. Hallinto-oikeus on katsonut myös, ettei erillisen luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetun Natura-alueeseen kohdistuvan vaikutusselvityksen tekeminen ole ollut tarpeen.

Vanhankartanontien historialliset arvot (Espoon ympäristöyhdistys ry:n valitus)

Alueelta laaditun maisemaselvityksen (25.10.2007/WSP Finland Oy) perusteella on arvioitu kaavahankkeen vaikutuksia rakennettuun ympäristöön ja maisemaan. Kaavaselostuksen mukaan Kuninkaantien historialliseen linjaukseen puututaan Kulloonmäentien, Kulloonsillan ja Vanhankartanontien risteyksessä, missä uusi liittymä muuttaa rajatulla alueella merkittävästi tien luonnetta. Espoon kaupunginmuseon 26.8.2009 antaman lausunnon mukaan kaupunginmuseo on tarkastellut asemakaavaehdotusta kulttuuriympäristöön kohdistuvien vaikutusten kannalta. Vanhankartanontien puoleinen osa korttelialueesta on osoitettu kaavassa merkinnällä sk-1 kaupunki- tai kyläkuvallisesti tärkeäksi alueen osaksi, jolla on huomioitava Vanhankartanontien historialliset ja maisemalliset arvot. Kaupunginmuseolla ei ole ollut huomautettavaa hankkeesta.

Hallinto-oikeus on katsonut, ettei asemakaavalla hävitetä rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja. Asemakaava perustuu riittäviin selvityksiin eikä tältä osin ole asemakaavan sisältöä koskevien vaatimusten vastainen.

Alueen liikennejärjestelyt (Espoon ympäristöyhdistys ry:n valitus)

Asemakaava-alueen liikenteen järjestämistä on selvitetty Pöyry Infra Oy:n 11.2.2009 päivätyssä Kulloonsillan liikenne -selvityksessä ja Trafixin laatimassa, 15.4.2009 päivätyssä selvityksessä "Kulloonsillan seudun liikenteen toimivuustarkastelut". Tiehallinto on antanut asemakaava­ehdotuksesta 10.9.2009 päivätyn lausunnon.

Liikekorttelin liikenne on tarkoitus ohjata alueelle uuden rakennettavan kiertoliittymän kautta. Liikenteen toimivuudesta tehdyn tarkastelun mukaan kiertoliittymän toimivuus vuoden 2009 tilanteessa on hyvä ja vuoden 2030 ennustetilanteessa kohtalainen. Kaavan tilavaraus mahdollistaa lisäkaistojen rakentamisen kiertoliittymään. Melualueelle ei ole suunniteltu melusta kärsiviä toimintoja. Asemakaavan mukainen rakentaminen ei merkittävästi lisää Vanhankartanontien liikenteen määrää. Kehä III:n varrella on seudullinen kevyen liikenteen yhteys, joka alittaa Kulloonsillan. Kevyen liikenteen reitti kulkee molemmin puolin Kulloonsiltaa sekä Vanhankartanontien itäpuolella.

Liikennesuunnitelmaa on pidettävä toimivana. Hallinto-oikeus on katsonut, että asemakaavalla luodaan riittävät edellytykset liikenteen järjestämiselle. Asemakaava perustuu riittäviin selvityksiin eikä ole liikenteen järjestämisen osalta asemakaavan sisältöä koskevien vaatimusten vastainen.

Vähittäiskaupan suuryksikkö

Uudenmaan maakuntakaavassa (vahvistettu ympäristöministeriössä 8.11.2006) asemakaava-alue on taajamatoimintojen aluetta. Kaava-alue kuuluu maakuntakaavassa osoitettuun kehäkaupungin kehittämisvyöhykkeeseen, joka on maankäytön muutospaineen alaista aluetta. Vyöhyke on tarkoitettu suunniteltavaksi ensisijaisesti työpaikkatoimintojen alueena, jolle voidaan sijoittaa myös kaupallisia palveluita. Keskustatoimintojen ulkopuolinen merkitykseltään seudullinen vähittäiskaupan suuryksikkö on maakuntakaavassa osoitettu Espoon alueella Lommilaan.

Uudenmaan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan merkitykseltään seudullisena erikoiskaupan suuryksikkönä pidetään Helsingissä, Espoossa, Vantaalla ja Kauniaisissa pääsääntöisesti kooltaan yli 10 000 neliömetrin suuruista yksikköä. Päivittäistavarakaupan osalta suuryksikön merkityksen laajuus arvioidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa vaikutustarkastelujen perusteella. Paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan yksiköitä ei maakuntakaavassa ole esitetty. Ne eivät maakuntakaavaa laadittaessa ole kuuluneet maankäyttö- ja rakennuslain ohjausvaikutuksen piiriin.

Kesällä 2011 nähtävillä olleessa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavaluonnoksessa vähittäiskaupan suuryksikköverkkoa on täydennetty esittämällä suuryksikkömerkintä sellaisille vähittäiskaupan suuryksiköille, jotka eivät laatunsa puolesta voi sijaita keskusta-alueilla. Luonnoksessa on Kehä III:n varteen Kulloonsillan alueelle osoitettu uusi merkitykseltään seudullinen vähittäiskaupan suuryksikkö. Kaavaselostuksen mukaan pääkaupunkiseudulla merkitykseltään seudullisen erikoistavarakaupan, joka ei laatunsa puolesta sovellu keskustoihin, alarajaksi esitetään 30 000 kerrosalaneliömetriä. Vähittäiskaupan suuryksiköt on merkitty kohdemerkinnöillä, joiden sijainti ja laajuus tarkentuvat kuntakaavoituksessa siten, että ne muodostavat toiminnallisen kokonaisuuden.

Maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:n (319/2011) mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää. Hallituksen esityksestä 309/2010 vp ilmenevien lain perustelujen mukaan aiemmin voimassa ollut paljon tilaa vaativan kaupan erityisasema on poistettu, ja kaikki yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruiset vähittäiskaupan myymälät ovat lain tarkoittamia vähittäiskaupan suuryksiköitä. Kyseinen maankäyttö- ja rakennuslain muutos 319/2011 on tullut voimaan 15.4.2011. Maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen voimaantulosäännöksen mukaan lain 71 a §:ää sovelletaan paljon tilaa vaativaan erikoistavaran kauppaan kuitenkin vasta neljän vuoden kuluttua lain voimaantulosta. Hallituksen esityksen (309/2010 vp) mukaan tämä merkitsee sitä, että kunta voi hyväksyä asemakaavan, jossa osoitetaan merkitykseltään seudullinen tilaa vaativan erikoistavaran kaupan yksikkö alueelle, jota ei ole maakuntakaavassa osoitettu vähittäiskaupan suuryksikölle.

Valituksenalaisen asemakaavan asemakaavamääräyksen mukaan liike­rakennusten korttelialueelle KL-1 saa sijoittaa paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan myymälätiloja. Alueelle tulee sijoittaa vähintään 400 kerrosalaneliömetrin ja enintään 2 000 kerrosalaneliömetrin suuruinen päivittäistavarakaupan yksikkö. Korttelialueen kokonaisrakennusoikeudesta saa enintään 15 prosenttia käyttää muun erikoistavaran kaupan myymälätiloja, lähipalvelutiloja ja lasten sisäseikkailupuistoa varten.

Näin ollen asemakaavassa osoitetusta liikerakennuskorttelin 28 000 kerrosalaneliömetrin suuruisesta rakennusoikeudesta saa 4 200 kerrosala­neliömetriä käyttää muun kuin tilaa vaativan erikoistavarakaupan tai päivittäistavarakaupan yksikön rakentamiseen. Korttelialueen pääkäyttötarkoituksen mukaisia paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan myymälätiloja voidaan sijoittaa kortteliin 23 400–21 800 kerrosalaneliömetriä riippuen siitä, kuinka suuri on päivittäistavarakaupan yksikkö. Muuta kuin tilaa vaativan erikoistavarakaupan myymälätiloja voidaan KL-kortteliin, oikeastaan KL-1-kortteliin, sijoittaa enimmillään 6 200 kerrosalaneliömetriä.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan esittänyt, että valituksenalaiseen asemakaavaan sisältyviä vähittäiskaupan laatua ja kokoa koskevia asemakaavamääräyksiä on tulkittava siten, että korkeintaan 2 000 kerrosala­neliömetrin päivittäistavarakaupan myymälän lisäksi kortteliin saadaan sijoittaa muun erikoistavaran kaupan myymälöitä, joiden on oltava päivittäistavarakaupan myymälästä erillisiä yksiköitä ja joiden kunkin pinta-alan tulee jäädä alle 2 000 kerrosalaneliömetrin rajan. Tällä perusteella kaupunginhallitus katsoo, ettei asemakaava salli vähittäiskaupan suuryksikön sijoittamista alueelle.

Asemakaavassa on KL-1-kortteliin osoitettu kolme erillistä rakennusalaa: 15 000 neliömetriä, 5 000 neliömetriä ja 8 000 neliömetriä. Kaavaselostuksen mukaan rakennusalat ohjaavat rakennusmassojen sijoittamista korttelissa siten, että asiakassisäänkäynnit ja pysäköinti sijoittuvat Kehä III:n puolelle ja rakennukset muodostavat yhtenäisen, eteläpäästään kaareutuvan rintaman Kehää vasten. Kaavaselostuksessa todetaan, että uudisrakennukset muodostavat selkeän, muurimaisen tilanjakajan Kehä III:n ja sen itäpuolisen asutuksen välille.

Hallinto-oikeus on todennut, että pelkästään se, että rakennukseen on tarkoitettu sijoittuvan myymälöitä, joista jokaisen pinta-ala jää maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:ään kirjatun vähittäiskaupan suuryksikön kerrosalarajan alapuolelle, ei vapauta vähittäiskauppaa maankäyttö- ja rakennuslain erityisestä sääntelystä, kun otetaan huomioon, että vähittäiskaupan suuryksikkönä pidetään maankäyttö- ja rakennuslain 71 d §:n 2 momentin mukaan myös sellaista myymäläkeskittymää, joka vaikutuksiltaan on verrattavissa vähittäiskaupan suuryksikköön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 71 d §:n mukaan vähittäiskaupan suuryksikköä ei saa sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta varten. Hallinto-oikeus on todennut, että liike­rakennusten korttelialueen KL-1-korttelin kaavamääräystä on tulkittava kaavamääräyksen sanamuodon mukaisesti. Koska nyt hyväksytyssä asemaakaavassa aluetta ei erityisesti osoiteta vähittäiskaupan suuryksikköä varten, rakennuslupaa sellaisen sijoittamiseen KL-1-kortteliin ei voida kyseessä olevan asemakaavan perusteella myöntää eikä alueelle saa muodostaa asemakaavalla vähittäiskaupan suuryksikköä.

Maakuntakaavan ja yleiskaavan ohjausvaikutus

Maankäyttö- ja rakennuslain 71 c §:n 1 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksiköiden ensisijainen sijaintipaikka on keskusta-alue, ellei muu sijainti kaupan laatu huomioon ottaen ole perusteltu. Tämä periaate sisältyy myös aikaisemmin voimassa olleisiin vähittäiskaupan sijoittumista koskeviin maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin. Pykälän 2 momentin mukaan merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen maakuntakaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle edellyttää, että vähittäiskaupan suuryksikön sijoituspaikaksi tarkoitettu alue on maakuntakaavassa erityisesti osoitettu tähän tarkoitukseen. Hallituksen esityksen (309/2010 vp) mukaan säännös tarkoittaa sitä, että jos asemakaavassa halutaan osoittaa merkitykseltään seudullinen vähittäiskaupan suuryksikkö maakuntakaavan keskustatoimintojen alueen ulkopuolelle, se edellyttää, että maakuntakaavassa on sijoittumisen mahdollistava merkintä. Muiden vähittäiskaupan suuryksiköiden kohdalla tulee ottaa huomioon yleiskaavan ohjausvaikutus.

Alueella on voimassa ympäristöministeriön 27.6.1996 vahvistama Espoon Pohjoisosien yleiskaava osa 1. Siinä alue on osoitettu teollisuuden ja varastoinnin alueeksi (T). Alueella voidaan sallia myös suuria varasto- ja myyntitiloja vaativaa alueelle soveltuvaa kauppaa. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan yleiskaavan T-merkinnällä on osoitettu alueet, jotka soveltuvat myös paljon tilaa vaativan erikoistavarakaupan tarpeisiin, mihin ei yleiskaavassa ole erikseen osoitettu muita alueita.

Koska asemakaavaan sisältyvä alue rajautuu olemassa oleviin asuntoalueisiin, sinänsä hyvän elinympäristön suunnitteluperiaatteen mukaista on tällaisella alueella painottaa yleiskaavan sallimaa kaupallista toimintaa kaupunginhallituksen lausunnossa esitetyn mukaisesti. Hallinto-oikeus on todennut kuitenkin, ettei alueella voimassa oleva oikeusvaikutteinen yleiskaava osoita alueelle laajamittaista vähittäiskauppaa, eikä sellaisen sijoittumisedellytyksiä ole yleiskaavassa muutoinkaan tutkittu. Sillä seikalla, että Espoon kaupunkisuunnittelukeskus on selvittänyt kaupallisten palveluiden sijoittumista yleiskaavatasoisesti Espoon kaavoitusohjelmaan 2010–2013 sisältyvässä Espoon kaupan palveluverkkoselvityksessä ja -suunnitelmassa 2030 (Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen julkaisuja 3/2011) asemakaavan hyväksymisen jälkeen, ei ole merkitystä voimassa olevan yleiskaavan oikeusvaikutusta arvioitaessa.

Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:ään liittyvä edellä selostettu siirtymäaikasäännös, pelkästään tilaa vaativan erikoistavaran kaupan suuryksikön sijoittamiselle ei ole maakuntakaavan ohjausvaikutuksesta johtuvaa estettä. Asemakaavalla muodostuvan KL-1-korttelin osoittamisen lainmukaisuuden osalta kyse on nimenomaan alueella voimassa olevan yleiskaavan tulkinnasta ja ohjausvaikutuksesta.

Suurten vähittäiskaupan myymälöiden sijainnin ohjauksen kehittäminen oli eräs vuonna 2000 voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain keskeisistä tavoitteista. Vähittäiskaupan suuryksikköjen muodostaminen on maankäyttö- ja rakennuslaissa erityisen ohjauksen kohteena kauppakeskittymien laajalle ulottuvien vaikutusten vuoksi. Kaupan keskittyminen suuryksiköihin on johtanut kaupunkikeskustojen taantumiseen paitsi kauppapalvelujen myös muun palvelutarjonnan osalta. Vähittäiskaupan suuryksiköt aiheuttavat myös huomattavia laajalle ulottuvia liikenteellisiä vaikutuksia. Kyse on myös maankäyttömuodosta, joka liittyy valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin.

Kaavoitettavan alueen maanomistajan aloitteesta laaditussa Kulloonsillan kaupallisessa selvityksessä (FCG Suunnittelukeskus Oy, 22.10.2007 ja 30.11.2009) on tuotu esiin nyt vireillä olevan kaavahankkeen jatkoksi suunniteltu muu Kulloonsillan alueen liikerakentaminen. Selvityksen mukaan Kulloonsillan kaupan alueen liiketilan kokonaismitoitus on alustavien suunnitelmien mukaan 65 000–69 000 kerrosalaneliömetriä. Nyt kaavana esitetyn ensimmäisen toteutusvaiheen päivittäistavaramyymälä ja tilaa vaativa erikoistavarakauppa ja muu erikoistavarakauppa palvelevat lähinnä Pohjois-Espoon asukkaita, mutta erityisesti tilaa vaativa erikoistavarakauppa myös muita kuin Espoossa asuvia asiakkaita.

Nyt esitetyssä kaavaratkaisussa paljon tilaa vaativan erikoistavaran ja muun vähittäiskaupan myyntipinta-ala muodostavat kerrosalaltaan 28 000 kerrosalaneliömetrin suuruisen kokonaisuuden. Muuta kuin tilaa vaativan erikoistavaran kaupan myyntitiloja voidaan KL-1-kortteliin sijoittaa yhteensä 6 200 kerrosalaneliömetriä. Hallinto-oikeus on katsonut, että alueella voimassa olevan yleiskaavan sisällön ja toisaalta vähittäiskaupan suuryksiköihin kohdistuvan ohjaustavoitteen vuoksi yleiskaavan osoittamaa maankäyttöratkaisua, jolla alue on osoitettu teollisuuden ja varastoinnin ohella myös paljon tilaa vaativan erikoistavarakaupan tarpeisiin, ei voida muuttaa nyt päätetyllä tavalla asemakaavalla. Toisin kuin kaupunkisuunnittelukeskuksen 9.12.2009 päivätyssä selvityksessä 1588/503/2008 ja kaupunginhallituksen lausunnossa hallinto-oikeudelle on katsottu, kyse ei ole pelkästään yleiskaavan maankäyttöratkaisun täsmentymisestä, vaan alueen osoittamisesta vaikutuksiltaan erilaiseen käyttötarkoitukseen kuin mihin se on yleiskaavassa osoitettu. Merkittäviä ja laajalle ulottuvia vaikutuksia omaavat maankäyttöratkaisut tulee tehdä yleispiirteisellä kaavalla. Hallinto-oikeus on katsonut, että asemakaavassa osoitettu maankäyttöratkaisu vaatii yleiskaavan muuttamista. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kaava-asiakirjoista ilmenevä tavoite kokonaisuutena huomattavan suuren, rakennusoikeudeltaan 65 000–69 000 kerrosalaneliömetrin suuruisen kaupallisen keskittymän toteuttamisesta alueelle, yleiskaava ei ole ollut ohjeena asemakaavaa laadittaessa sillä tavoin kuin maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentissa säädetään. Asemakaavan hyväksymistä koskeva päätös on lainvastainen, ja se on kumottava.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § ja 3 luku

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Espoon kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Espoon kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään.

Vaatimustensa tueksi kaupunginhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä sivuutetaan maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:n siirtymäsäännös. Kulloonsillan asemakaava on valmisteltu sisällön osalta vuosina 2007–2010. Valmistelussa on sovellettu maankäyttö- ja rakennuslain kaupan sijainnin ohjausta koskevia säännöksiä. Kulloonsillassa kaupan sijainnin ohjauksen piirissä olevaa kauppaa on enintään 6 200 kerrosalaneliömetriä. Vaikutusselvitykset osoittavat, että ympäröivä yhdyskuntarakenne huomioiden myymäläkeskittymällä ei ole vähittäiskaupan suuryksikköön verrattavia vaikutuksia ja se jää paikalliseksi.

Uudenmaan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan merkitykseltään seudullisena erikoiskaupan suuryksikkönä pidetään Espoossa pääsääntöisesti yli 10 000 kerrosalaneliömetrin suuruista yksikköä, jollei kuntakaavoituksessa selvitysten perusteella erityisesti muuta osoiteta. Kulloonsillan asemakaava ei siten ole sijainnin ohjauksen piirissä olevan erikoistavarakaupan osalta seudullinen. Korttelialueen KL-1-merkinnän tulkinnan osalta kaupunginhallitus on lisäksi uudistanut hallinto-oikeudessa lausumansa.

Kulloonsillan asemakaava on Espoon pohjoisosien yleiskaavan, osa I, mukainen rakentamisalueiden rajaamisperiaatteiden, virkistysalueverkoston ja liikennejärjestelyjen näkökulmasta. Myös pääkäyttötarkoituksen osalta asemakaava toteuttaa yleiskaavan ratkaisua. Yleiskaava osoittaa kunkin alueen pääasiallisen käyttötarkoituksen. Kulloonsillan asemakaava-alueen pääkäyttötarkoitus yleiskaavassa on teollisuuden ja varastoinnin alue, jolla voidaan sallia myös suuria varasto- ja myymälätiloja vaativaa alueelle soveltuvaa kauppaa. Yleiskaavan mukaan aluekohtaisen määräyksen lisäksi kaikilla rakentamiseen tarkoitetuilla alueilla, mikäli siitä ei aiheudu haittaa pääkäyttötarkoitukselle, sallitaan muun muassa päivittäistavaramyymälöiden ja muiden kaupallisten lähipalveluiden sijoittaminen.

Käyttötarkoitusten tarkempi mitoitusjakauma on asemakaavatason suunnittelukysymys. Kulloonsillan asemakaava on yleiskaavan mukainen, koska sen sallimasta kerrosalasta vähintään 80 prosenttia on yleiskaavan pääkäyttötarkoituksen mukaista tilaa. Asemakaavan sallima päivittäistavarakaupan määrä on kokonaan toteutuessaankin alle kymmenesosa kaavan sallimasta tilaa vaativan kaupan määrästä. Tilaa vaativassa kaupassa ja muissakin liikennehakuisissa erikoistavaramyymälöissä myymälä- ja varastotilaa ei selkeästi erotella ja usein (myymälä)varastointiin käytetään yli puolet rakennuksen kerrosalasta. Asemakaavassa muuhun käyttöön varatun 6 200 kerrosalaneliömetrin ei voida katsoa haittaavan alueen pääkäyttötarkoitusta.

Yleiskaavan tavoitteena on ollut lisätä kaupallisia toimintoja Kehä III:n varren alueella, missä ennen yleiskaavan voimaantuloa oli merkittävä määrä asemakaavoitettuja, mutta toteutumattomia teollisuus- ja varastointialueita. Yleiskaavan pohjalta on asemakaavoitettu kaupan tiloja vastaaville yleiskaavan T-alueille. Tilaa vaativalle kaupalle tai vähittäiskaupan suuryksiköille ei ole yleiskaavassa erikseen voitu osoittaa alueita, koska nämä käsitteet ja niitä koskeva lainsäädäntö ovat kehittyneet vasta yleiskaavan laadinnan jälkeen. Tämä ei tarkoita, että yleiskaavalla ei olisi ollut tavoitteita tämän tyyppisen kaupan sijoittumisen suhteen. Yleiskaavan selostuksesta käyvät ilmi tavoitteet yksityisten ja lähipalveluiden luomisesta sekä vähittäis- ja tukkukaupan sijoittumisesta Kehä III:n varteen.

Yleiskaavan yleispiirteisyyden ja muuttuvan lainsäädännön vuoksi yleiskaavan ohjausvaikutuksen tulkinta edellyttää maakuntakaavan tulkintaa ja palveluverkkoselvityksiä. Espoon kaupan palveluverkkoselvitys ja suunnitelma 2030 esittää raporttimuodossa useamman vuoden aikana vähitellen tarkentuneen aineiston, joka on ollut käytettävissä Kulloonsillan asemakaavan mitoitusta suunniteltaessa. Silloin, kun maakuntakaavassa olevaa aluevarausta ei ole ennätetty ottaa yleiskaavaan, asemakaavaa laadittaessa on toimittava maakuntakaavan tavoitteiden mukaisesti.

Maakuntakaavan selostuksen mukaan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa voidaan taajamatoimintojen alueille palveluverkon tarpeiden perusteella osoittaa kauppaa, joka on merkitykseltään paikallista. Lisäksi kaava-alueella on maakuntakaavassa erityinen kehäkaupungin kehittämisvyöhyke -merkintä. Vyöhyke on tarkoitettu suunniteltavaksi ensisijaisesti työpaikkatoimintojen alueena, jolle voidaan sijoittaa myös kaupallisia palveluita. Hyvä saavutettavuus tekee vyöhykkeestä luontevan sijaintipaikan tilaa vaativan kaupan yksiköille.

Kysymyksessä on yleiskaavan sisällön täsmentyminen asemakaavoituksen yhteydessä.

Ympäröivä maankäyttö huomioon ottaen Kulloonsillan asemakaava ei ole ristiriidassa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kanssa. Espoon monikeskuksisen rakenteen vuoksi ei ole osoitettavissa keskusta, jota kaupan sijoittuminen Kulloonsiltaan merkittävästi heikentäisi. Lisäksi mitoituksessa on otettava huomioon, että Espoo ja pääkaupunkiseutu on Suomen voimakkaimmin kasvavaa aluetta. Edes yli 10 000 kerrosalaneliömetrin erikoiskaupan haitallista vaikutusta aluekeskuksien taantumiseen ei voida osoittaa. Tällöin myymäläkeskittymien merkittävyyden raja tulee tulkita selvitysten perusteella, kuten maakuntakaavan suunnittelumääräyksessä on esitetty. Asemakaavaan liittyvässä kaupallisessa selvityksessä (FCG Suunnittelukeskus Oy 22.10.2007, päivitetty 30.11.2009) kaupalliset vaikutukset on arvioitu paikallisiksi. Lähialueen suhteellinen väestönkasvu kuuluu Espoon suurimpiin, ja alueelta virtaa ostovoimaa pois. Lähialueen jo rakentuneilta, tiivistyviltä ja uusilta asuinalueilta puuttuvat erityisesti kaupalliset palvelut, joiden toteuttamiselle tulee ajoissa luoda kaavalliset edellytykset.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ei käy ilmi, mitkä asemakaavan vaikutukset on arvioitu niin merkittävästi yleiskaavaratkaisusta poikkeaviksi, että kaava on kumottava. Yleiskaavamerkintä sallii suhteellisen laajan vaihteluvälin käyttötarkoituksia, joiden vaikutuksetkin vaihtelevat vastaavasti. Valtaosa asemakaavan sallimasta kaupasta on yleiskaavan pääkäyttötarkoituksen mukaista tilaa vaativaa kauppaa. Yleiskaavamääräyksessä ei ole mitenkään rajoitettu ympäristöhäiriötä aiheuttavien toimintojen sijoittamista alueelle. Kehätien varren asemakaava-alue ei myöskään ole erityisen herkkää aluetta liikenteellisesti, maisemallisesti, kaupunkirakenteellisesti tai luontoarvoiltaan. Kulloonsillan hanke vähentää liikennettä kaupunkitasolla, koska keskimääräiset asiointimatkat lyhenevät. Hankkeesta on tehty YVA-harkinta. Sen yhteydessä tai muissakaan selvityksissä ei ole todettu merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Kaupan sijoittumista lähialueille on selvitetty kaavatyössä asianmukaisesti ja avoimesti laajempana kokonaisuutena. Tässä vaiheessa siitä on asemakaavoitettu yleiskaavan mukainen kokonaisuus. Maakuntakaava ja sen tarkistus tukevat lähialueelle laajempaa kauppakeskittymää, mutta mahdollisilla seuraavilla vaiheilla ei ole oikeudellista merkitystä tätä kaavavalitusta ratkaistaessa.

Yleiskaava on ollut ohjeena asemakaavaa laadittaessa maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa ja 54 §:n 1 momentissa säädetyin tavoin. Kulloonsillan asemakaavan kumoamiselle ei ole lainmukaisia perusteita.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Espoon Ympäristöyhdistys ry on antanut valituksen johdosta selityksen.

Espoon kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto- oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin (319/2011) mukaan asemakaavan oikeusvaikutuksista vähittäiskaupan suuryksiköitä koskien säädetään 71 d §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:n (319/2011) mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan mainitussa laissa yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää.

Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetulla lailla 319/2011 muutetun maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksikkö määriteltiin 114 §:ssä.

Lailla 319/2011 kumotun maankäyttö- ja rakennuslain 114 §:n 1 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitettiin mainitussa laissa yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa säädettiin, ei kuitenkaan koskenut paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaa.

Laki 319/2011 on tullut voimaan 15.4.2011. Lain 71 a §:ää sovelletaan paljon tilaa vaativaan erikoistavaran kauppaan kuitenkin vasta neljän vuoden kuluttua mainitun lain voimaantulosta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 71 d §:n (319/2011) 1 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksikköä ei saa sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta varten.

Maankäyttö- ja rakennuslain 71 d §:n (319/2011) 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa säädetään, koskee myös olemassa olevan vähittäiskaupan myymälän laajentamista tai muuttamista vähittäiskaupan suur­yksiköksi, vähittäiskaupan suuryksikön laajentamista sekä sellaista myymäläkeskittymää, joka vaikutuksiltaan on verrattavissa vähittäiskaupan suuryksikköön. Mitä 1 momentissa säädetään, ei kuitenkaan koske vähittäiskaupan myymälän, vähittäiskaupan suuryksikön tai myymäläkeskittymän laajentamista, joka ei ole merkittävä.

Tosiseikat

Asemakaavassa osoitetun liikerakennusten korttelialueen (KL-1) rakennusoikeus on yhteensä 28 000 kerrosalaneliömetriä. Asemakaavamääräyksen mukaan KL-1-alueelle saa sijoittaa paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan myymälätiloja. Alueelle tulee sijoittaa vähintään 400 kerrosalaneliömetrin ja enintään 2 000 kerrosalaneliömetrin suuruinen päivittäistavarakaupan yksikkö. Korttelialueen kokonaisrakennusoikeudesta saa enintään 15 prosenttia käyttää muun erikoistavaran kaupan myymälätiloja, lähipalvelutiloja ja lasten sisäseikkailupuistoa varten.

Oikeusvaikutteisessa Espoon pohjoisosien yleiskaavassa, osa I, asemakaava-alue on osoitettu teollisuuden ja varastoinnin alueeksi (T). Yleiskaavamääräyksen mukaan T-alue varataan ensisijaisesti teollisuudelle ja varastoinnille sekä niitä palveleville tiloille. Alueella voidaan sallia myös suuria varasto- ja myyntitiloja vaativaa alueelle soveltuvaa kauppaa. Yleiskaavan yleismääräysten mukaan yleiskaava osoittaa kunkin alueen pääasiallisen käyttötarkoituksen. Aluekohtaisten määräysten ohella rakentamiseen tarkoitetulla alueella sallitaan lisäksi, mikäli siitä ei aiheudu haittaa alueen pääasialliselle käyttötarkoitukselle, muun ohella alle 500 kerrosalaneliömetrin suuruisten päivittäistavaramyymälöiden ja muiden kaupallisten lähipalvelujen rakentaminen.

Voimassa olevassa Uudenmaan maakuntakaavassa asemakaava-alue on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi.

Oikeudellinen arviointi

Asemakaava-alue ei sijaitse maakuntakaavan tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetulla alueella. Asemakaavassa ei myöskään ole erityisesti osoitettu aluetta vähittäiskaupan suuryksikköä varten. Näin ollen asemakaava ei mahdollista maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:ssä (319/2011) tarkoitetun vähittäiskaupan suuryksikön eikä siihen vaikutuksiltaan verrattavissa olevan myymäläkeskittymän sijoittamista alueelle. Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetun lain 319/2011 voimaantulosäännöksen neljän vuoden siirtymäkauden aikana tämä ei koske paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaa. Edellä sanotulla ei kuitenkaan ole ratkaisevaa merkitystä nyt kysymyksessä olevan asemakaavan lainmukaisuuden kannalta.

Asemakaavassa on osoitettu liikerakennusten korttelialueelle (KL-1) 28 000 kerrosalaneliömetrin kokonaisrakennusoikeus, josta enintään 4 200 kerrosalaneliömetriä saa käyttää muun erikoistavaran kuin paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan myymälätiloja varten. Lisäksi KL-1-alueelle tulee sijoittaa vähintään 400 kerrosalaneliömetrin ja enintään 2 000 kerrosalaneliömetrin suuruinen päivittäistavarakaupan yksikkö. Näin ollen asemakaavassa KL-1-alueelle osoitetusta 28 000 kerrosalaneliömetrin kokonaisrakennusoikeudesta 6 200 kerrosalaneliömetriä voidaan toteuttaa muina erikois- ja päivittäistavarakaupan myymälätiloina kuin paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan myymälätiloina.

Yleiskaavassa asemakaava-alueen ensisijaiseksi käyttötarkoitukseksi on osoitettu teollisuus ja varastointi. Kun otetaan huomioon asemakaavan KL-1-alueelle osoitetun kokonaisrakennusoikeuden määrä ja mahdollisuus toteuttaa siitä 6 200 kerrosalaneliömetriä muina kuin paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan myymälätiloina, yleiskaava ei ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa ja 54 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena asemakaavaa laadittaessa.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala , Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.

 
Julkaistu 3.1.2014