Muu päätös 2969/2014

Kunnallisasiaa koskeva valitus (Lahti)

Antopäivä: 6.10.2014
Taltionumero: 2969
Diaarinumero: 865/3/12
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2014:T2969

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Lahden Ratsastajat ry, Lahti

Päätös, jota valitus koskee

Kouvolan hallinto-oikeus 13.2.2012 nro 12/0057/1

Asian aikaisempi käsittely

Lahden kaupunginvaltuusto on 8.11.2010 (§ 156) päättänyt myöntää Lahden Ratsastajat ry:n Nordea Pankki Suomi Oyj:stä otettavalle 600 000 euron pääomamääräiselle lainalle 400 000 euron omavelkaisen takauksen. Edellytyksenä on, että kaupunki saa vastavakuudeksi yhdistyksen vuokraoikeuden nojalla hallitseman Lahden kaupungin Ahtialan kylän Isotakkula-nimisen tilan RN:o 1:149 vuokraoikeuteen ja rakennuksiin vahvistetut 400 000 euron määräiset kiinnitykset, jotka ovat etuoikeusasemassa heti seuraavana Nordea Pankki Suomi Oyj:n hallussa olevien 350 000 euron määräisten parhaalla etuoikeussijalla olevien kiinnitysten jälkeen. Kaupunginvaltuusto on edellyttänyt, että yhdistyksen ja pankin väliseen velkakirjaan sisällytetään ehto, että laina on nostettavissa vain siinä aikataulussa, kun rakennustyö edistyy ja maksupostit sitä edellyttävät.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kouvolan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Lahdesta olevan A:n, B:n ja C:n valituksesta kumonnut Lahden kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pääasian osalta seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Kuntalain 2 §:n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla. Kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä. Kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan (entinen EY 87 artikla) 1 kohdan mukaan, jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan (entinen EY 88 artikla) komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 87 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Komissio on antanut tiedonannon EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan ja 88 artiklan (sittemmin SEUT 107 ja 108 artikla) soveltamisesta valtiontukiin takauksina (2008/C155/02). Tiedonannon kohdassa 3.2 on todettu komission kantana, että kaikkien seuraavien edellytysten täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtion­tukea:

a) lainanottaja ei ole taloudellisissa vaikeuksissa

b) takauksen laajuus voidaan myöntämishetkellä mitata asianmukaisesti

c) takaus ei kata enempää kuin 80 prosenttia lainasaamisen tai muun rahoitussitoumuksen määrästä ja

d) takauksesta maksetaan markkinaperusteinen hinta.

Asiakirjoista saatu selvitys

Lahden Ratsastajat ry on anonut Lahden kaupungilta 400 000 euron omavelkaista takausta uuden tallin rakennusprojektia varten otettavalle 600 000 euron pankkilainalle. Anomusta on perusteltu sillä, että kaikille mahdollisen valvotun ratsastuskoulutoiminnan harjoittaminen Lahdessa päättyy, mikäli tallirakennuksia ei uusita. Talli on tarkoitus rakentaa Lahdessa sijaitsevalle Isotakkula-nimiselle tilalle, jonka maapohjan yhdistys on vuokrannut Lahden kaupungilta. Projektin kokonaiskustannus on noin 800 000 euroa. Opetusministeriö on myöntänyt projektille 150 000 euron avustuksen.

Yhdistys vastaa alueen rakennuskannan ylläpidosta, mutta on vuokrannut ratsastusliiketoiminnan tiloineen talliyrittäjänä toimivalle osake­yhtiölle, joka harjoittaa tilalla ratsastuskoulutusta ja ratsuhevosten täysihoitotoimintaa. Ratsastusharrastus työllistää Takkulassa kuusi henkilöä ja välillisesti ratsastustarvike-, rehu- ja eläinlääkäripalvelualoilla työskenteleviä henkilöitä. Lahdessa ja sen lähistöllä on myös muita ratsastuskoulutusta ja tallipaikkoja tarjoavia yrityksiä.

Lahden kaupunginvaltuusto on päättänyt antaa pankkilainalle takauksen edellyttäen, että kaupunki saa vastavakuudeksi yhdistyksen vuokraoikeuden nojalla hallitseman tilan vuokraoikeuteen ja rakennuksiin vahvistetut 400 000 euron määräiset kiinnitykset, jotka ovat etuoikeusasemassa heti seuraavana pankin hallussa olevien 350 000 euron määräisten parhaalla etusijalla olevien kiinnitysten jälkeen. Lisäksi valtuusto on edellyttänyt, että laina on nostettavissa siinä aikataulussa, kun rakennustyö edistyy ja maksupostit sitä edellyttävät. Takauspäätöstä tehtäessä ei ole selvitetty vastavakuuden vakuusarvoa rakennusvaiheen aikana eikä rakennuksen valmistuttua.

Asiakirjoista ei käy ilmi, että takauspäätöstä tehdessä olisi otettu huomioon Euroopan unionin valtiontukimääräykset ja -säännökset.

Kaupunginvaltuuston päätöstä on vaadittu kumottavaksi sillä perusteella, että valtuusto on ylittänyt toimivaltansa myöntäessään toimialaansa kuulumattoman takauksen.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätös

Kaupunki voi toimialansa puitteissa antaa takaussitoumuksia tai muita vakuuksia. Kaupunginvaltuuston päätöksentekoharkintaan kuuluu se, mitä taloudellisia selvityksiä se edellyttää pystyäkseen tekemään takaus-päätöksen. Takaussitoumuksia tulisi yleensä antaa vain sellaisille yhtiöille, jotka ovat kaupungin määräämisvallassa tai joiden toiminta läheisesti liittyy kaupungin omaan toimintaan. Sen sijaan yksityisen liiketoiminnan välittömämpi edistäminen kuuluu kunnan toimialaan vain erityisten syiden vallitessa. Tuen vaikutukset kilpailuolosuhteisiin on myös huomioitava.

Lahden Ratsastajat ry ei ole Lahden kaupungin määräysvallassa, mutta urheiluharrastusten tukeminen ja työllisyyden turvaaminen kuuluvat kaupungin toimialaan. Ratsastustoiminnan on ilmoitettu työllistävän Takkulassa kuusi henkilöä ja välillisesti useita toimijoita. Yhdistys on vuokrannut ratsastusliiketoiminnan tiloineen ratsastuskoulutusta ja ratsuhevosten täysihoitotoimintaa harjoittavalle osakeyhtiölle, joten yhdistyksen pankkilainalle annettu takaus tulisi hyödyntämään myös osakeyhtiötä. Lahden seudulla on myös muita vastaavaa toimintaa harjoittavia yrityksiä. Omavelkaisen takauksen antamiseen yhdistyksen pankkilainalle liittyy taloudellinen riski ottaen huomioon kaupungin edellyttämää vasta­vakuutta paremmalla etusijalla olevien kiinnitysten määrä ja asiakirjoista saatu selvitys yhdistyksen taloudellisesta tilanteesta. Vuokraoikeudella ei ole Lahden kaupungille lainkaan vakuusarvoa kaupungin omistaessa alueen maapohjan. Vakuusarvoa olisi siten vain alueella sijaitsevilla yhdistyksen omistamilla rakennuksilla ja pankkilainalla rakennettavalla uudella tallirakennuksella.

Ottaen huomioon yhdistyksen tukemisesta Lahden kaupungille ja sen asukkaille koituva hyöty ja toisaalta omavelkaiseen takaukseen liittyvä taloudellinen riski sekä takauksen muodossa annettu tuen mahdollinen vääristävä vaikutus kilpailuolosuhteisiin, omavelkaisen takauksen antamista yhdistyksen pankkilainalle ei voida pitää kaupungin toimialaan kuuluvana. Näin ollen kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa päättäessään myöntää Lahden Ratsastajat ry:n pankkilainalle omavelkaisen takauksen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lahden Ratsastajat ry on valituksessaan vaatinut, että valituksenalainen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Lahden kaupunginvaltuuston päätös 8.11.2010 (§ 156) saatetaan voimaan.

Yhdistys on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Lahden Ratsastajat ry on toiminut vuodesta 1939. Seuran toiminta on vuodesta 1966 keskittynyt kaupungin vuokraamalle Takkulan tilalle. Seuran ja kaupungin välisessä vuokrasopimuksessa edellytetään, että kaikilla kaupungin asukkailla on mahdollisuus harrastaa Takkulassa ratsastusta. Vaikka yhdistys ei kuulu kaupunkikonserniin, suovat vuokrasopimuksen tiukat ehdot toimintarajoituksineen kaupungille mahdollisuuden käytännössä lyhyellä varoitusajalla ottaa yhdistyksen käytössä oleva alue haltuun ja lopettaa yhdistyksen aktiivinen toiminta. Tämä antaa kaupungille tosiasiallisen määräysvallan yhdistyksen toimintaan.

Yhdistyksellä ei ole resursseja ja mahdollisuuksia harjoittaa itse toimintansa varsinaista tarkoitusta. Yhdistys joutuu hankkimaan palvelun ulkopuolisilta yrittäjiltä, jotka ovat Suomen Ratsastajainliitto ry:n hyväksymiä ratsastuskoulun pitäjiä. Tämä on yleinen käytäntö kunnissa. Yhdistys on käyttänyt Takkulan alueella toimiessaan noin kymmenen eri yrittäjän palveluksia. Nyt kysymyksessä olevaa tallia ei rakenneta nykyistä yrittäjää varten vaan yhdistyksen ja sen toiminnan turvaamiseksi myös tulevaisuudessa. Kyse ei ole yrittäjäriskin ottamisesta tai kilpailua rajoittavasta toiminnasta.

Myös muissa kunnissa, kuten Lappeenrannassa ja Kärkölässä, on tuettu seurojen harjoittamaa ratsastusharrastusta myöntämällä takauksia, rakentamalla tai tukemalla muutoin taloudellisesti maneesien ja muiden ratsastusharrastusrakennusten rakentamista.

Suomen Ratsastajainliiton arvion mukaan joka viides 10–18-vuotiaista tytöistä harrastaa ratsastusta. Jotta kaikille kunnan asukkaille taataan tasa-arvoiset harrastusmahdollisuudet ja riittävä määrä turvallisia ratsastusreittejä, ratsastuspalveluiden sijoittaminen taajamien tuntumaan lasten ja nuorten saataville on tärkeää. Takkulan sijainti on tässä mielessä ihanteellinen. Suomen Urheiluliiton kansallisen liikuntatutkimuksen (2009–2010) mukaan ratsastusta harrastaa noin 160 000 suomalaista, kun jääkiekon harrastajia on noin 200 000. Ratsastus on yksi neljästä suosiotaan selvästi kasvattavasta urheilulajista. Hevostaloudessa liikkuu rahaa yhteensä noin 830 miljoonaa euroa vuodessa. Ala työllistää 15 000 ihmistä koko- tai osa-aikaisesti.

Lahden Ratsastajat ry:llä on noin 400 jäsentä ja se on yksi maan suurimmista ratsastusseuroista. Lähialueella on muutamia yksityisten omistamia talleja, mutta ne eivät kokonsa tai liiketaloudellisten toimintaperiaatteidensa vuoksi sovellu kaikille harrastajille.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut kaupunginvaltuuston ylittäneen toimivaltansa päättäessään omavelkaisesta takauksesta ja katsonut takauspäätöksen mahdollisesti vääristävän kilpailuolosuhteita. Perustelu on kestämätön. Valituksessa ei ole vedottu valtiontukiperusteeseen eikä väitettä voida enää valitusajan kuluttua tehdä (KHO 31.1.2012 taltio­numero 120).

Hallinto-oikeus näyttää käyttäneen valtiontukimääräysten huomioimatta jättämistä lisänäyttönä sille, että takauksella voisi olla vaikutusta kilpailuolosuhteisiin. Yhdistys on vuokrannut ratsastus­liiketoiminnan tiloineen ratsastuskoulutusta ja ratsuhevosten täysihoitolatoimintaa harjoittavalle osakeyhtiölle, koska yhdistyksellä ei ole mahdollisuuksia hoitaa toimintaa itse. Yrittäjä maksaa vuokraoikeudestaan käypää vuokraa. Yhteistyösopimukset yhdistyksen ja ratsastusyrittäjien välillä ovat olleet ja tulevat olemaan määräaikaisia. Sopimuksen sisältöön ja vuokraan vaikuttaa vuokrauskohteen kunto ja taso. Yhdistys ei ole sitoutunut yhteistyöhön vain tietyn yrittäjän kanssa tietyin ehdoin ja hinnoin.

Yhdistys ei ole kaupungin määräysvallassa. Urheilu- ja liikuntaharrastusten tukeminen ja työllisyyden turvaaminen kuuluvat kuitenkin selkeästi kaupungin toimialaan. Muun ohella Lahden tennis- ja squashkeskuksen rakentaminen on verrattavissa rakentamiseen kaupungin takauksen turvin.

Kaupungin alueella toimivat muut tallit eivät riitä vastaamaan ratsastuskoulutuksen määrälliseen ja laadulliseen tarpeeseen. Tarve ratsastuskoulutukselle lähialueella tulee kasvamaan. Kaupungilla on vuokrasopimuksen ehtojen kautta määräämisvaltaa yhdistyksen harjoittamaan toimintaan. Maanvuokra­sopimuksessa on rajattu vuokratun alueen käyttötarkoitusta ja käyttöä. Yhdistys saa käyttää vuokra-aluetta vain ratsastustarkoitukseen. Yhdistys on velvoitettu tekemään nuorisotyötä sekä edistämään ja tarjoamaan kuntalaisille mahdollisuuden ratsastusurheiluun. Vuokrasopimuksen perusteella kaupungilla on oikeus osoittaa mahdolliset uudet seurat käyttämään vuokrattua aluetta.

Nordea Pankki Oyj:n yritysrahoitusyksikkö on todennut yhdistyksen kassavirran riittävän kyseisen luoton ja entisten luottojen takaisinmaksuun. Kaikissa rahoituslaitosten rahoituksissa ensisijaisena myöntämiskriteerinä on riittävä kassavirta hankkeen toteuttamiselle. Mikään rahoituslaitos ei rahoita edes moninkertaisilla vakuuksilla jo etukäteen mahdottomaksi arvioitua hanketta.

Yhdistys on jo vuonna 2003 rakennuttanut omilla varoillaan alueelle nykyaikaisen maneesirakennuksen ja varastorakennuksen. Tätä projektia varten otettu luotto on hoidettu lyhennyssuunnitelman mukaisesti. Nyt puheena olevan hankkeen kokonaiskustannus on noin 800 000 euroa. Opetusministeriö on myöntänyt projektille 150 000 euron avustuksen. Hankkeen toteutuminen edellyttää kaupungin takausta.

Kysymys on yleishyödyllisestä yhdistyksestä. Sen tavoitteena ei ole tuottaa voittoa. Yhdistyksellä on vakaat vuokratulot. Vuokran määrää on mahdollisuus tarkistaa ja vuokraustoiminta on markkinaehtoista. Yhdistys saa tuloja myös kilpailujen järjestämisestä. Kilpailujen lähtömaksut ovat seuralle huomattava tulonlähde. Kovan kysynnän vuoksi kilpailujen määrää voidaan helposti lisätä ilman, että osallistujamäärät pienenevät.

Talliprojektin toteuduttua yhdistyksen vastuut olisivat noin 740 000 euroa. SKV Kiinteistövälitys Oy:n arviokirjasta on todettavissa, että kyseisen alueen vuokraoikeuden ja sillä sijaitsevien rakennusten käypä arvo on nyt 400 000 euroa ja tallirakennuksen valmistuttua 1 000 000 euroa. Käyvin arvoin vakuus kattaa yhdistyksen vastuut kokonaisuudessaan ja laskettuna rahoituslaitosten yleisesti käyttämällä vakuusarvoprosentilla (70 prosenttia) lähes kokonaan. Kaupungin riski ei todellisuudessa ole kovin suuri. Tämänkaltaisilla paikoilla on suuri kysyntä eteläisessä Suomessa.

Realisaatiotilanteessa kaupungille pantinhaltijana olisi kattavaa vakuusarvoa alueen rakennuksilla, joita voidaan helposti käyttää muihinkin tarkoituksiin. Rakennettavasta tallista saa pienteollisuus­tilan, alueella olevia maneeseja voidaan käyttää suurina kylmävarastoina tai muuhun sisäurheilu- tai harrastetoimintaan. Käytännössä kaupungilla ei siis ole vakuusriskiä tai sen määrä on erittäin pieni.

Hallinto-oikeuden päätös rajoittaa kunnallista itsemääräämisoikeutta. Kaupunki on harkintavaltansa ja toimialansa puitteissa tehnyt päätöksen takauksesta. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen.

Lahden kaupunginhallitus on antanut asiassa selityksen, jonka mukaan valitus tulisi hyväksyä ja hallinto-oikeuden päätös kumota siltä osin kuin sillä on kumottu Lahden kaupunginvaltuuston päätös 8.11.2010 (§ 156). Selitystä on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Takauksen myöntämisen tarkoituksena on varmistaa, että ratsastustoiminta jatkuu Takkulassa. Tämä edellyttää uuden, vuoden 2014 alussa voimaan tulevat EU-määräykset täyttävän tallirakennuksen rakentamista alueelle. Hankkeen kokonaiskustannusten on arvioitu olevan 800 000 euroa. Opetusministeriö on myöntänyt hankkeelle 150 000 euron avustuksen.

Kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaan hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa tutkia kunnallisvalitusta laajemmin kuin sille valitusajassa tehdyssä valituksessa on esitetty. Hallinto-oikeuteen tehdyssä valituksessa ei ole vedottu valtiontukiperusteeseen, joten asiaa ei olisi tullut tutkia tällä perusteella. Ottaen huomioon valittajien ammatillinen asiantuntemus valtiontukiperusteeseen ei ole tarkoitettukaan vedota, eikä vetoaminen ole muutenkaan valituksesta johdettavissa.

Kaupunginvaltuusto on arvioinut vakuuden vakuusarvoa sen tiedon varassa, joka päätöksentekohetkellä on ollut saatavilla. Vakuusarvon pohjana käytettävä käypä arvo on uuden rakennuksen kohdalla johdettava arvioiduista rakennuskustannuksista, jollei tiedossa ole seikkoja, jotka vaikuttaisivat käyvän arvon muodostumiseen tavanomaisesta poikkeavasti. Valtuusto on ollut tietoinen alueen rajatusta käytöstä, joka on perustunut kaupungin itsensä maapohjan omistajana asettamiin ehtoihin maanvuokrasopimuksessa. Realisointi­tilanteessa kaupunki voisi halutessaan myös luopua käyttötarkoituksen rajoituksista. Takauspäätöksen tarkoituksena on nimenomaan varmistaa ratsastustoiminnan jatkuminen. Toimintaan kohdistuvan kysynnän kasvaessa valtuustolla ei ole ollut syytä kyseenalaistaa toiminnan edellytyksiä sinänsä, ei myöskään uuden toimijan löytymistä tarvittaessa. Takkula on valtakunnallisesti tunnettu alue.

Vaikka valtuusto on todennut takaukseen liittyvät riskit, yhdistyksen antamaa vastavakuutta on voitu asiassa saadun selvityksen perusteella pitää riittävänä. Valtuusto edellytti lainan nostettavissa oloa vain rakennustyön edistymisen ja maksupostien edellyttämässä aikataulussa. Tällä varmistettiin rakennuksen vakuusarvon riittävyys rakennusvaiheen aikana. Valtuuston päätöksen perusteluosiosta ilmenee, että yhdistyksen kassavirtaan perustuva lainanmaksukyky on arvioitu riittäväksi tilinpäätösten 2008–2009 ja tulosennusteen 2011–2012 perusteella.

Lahden Ratsastajat ry:n hallinto-oikeudelle esittämä arviokirja osoittaa, että vastavakuuden arvo on kattanut vahvistettujen kiinnitysten määrän, yhteensä 750 000 euroa. Arviokirjan mukaan vuokraoikeuden ja rakennusten käypä arvo on rakennushankkeen toteuttamisen jälkeen noin miljoona euroa, ja nykyinen arvo, kun mukana ovat vielä vanhat tallirakennukset, noin 400 000 euroa.

Maanvuokraoikeuden vaikutus omaisuuden vakuusarvoon ei ole yksiselitteinen. Vuokraoikeuden arvossa on otettava huomioon alueen käyttöä koskevat ehdot. Kaupunki voi pakkohuutokauppatilanteessa rakennusten huutajana hyödyntää kiinteistöä vapaasti, toisin kuin pankki. Tämä on syy pankin edellyttämiin lisävakuuksiin.

Ratsastustoimintaa on pidetty tärkeänä tarjolla olevien liikuntapalveluiden monipuolisuuden ja tasa-arvon toteutumisen näkökulmasta. Ratsastuksen harrastajista suurin osa on tyttöjä. Poikien suosimissa palloilu­lajeissa kaupunki on huolehtinut harrastusmahdollisuuksista muun muassa tytäryhtiöidensä kautta. Yhdistys tiedusteli kaupungilta mahdollisuutta ratkaisuun, jossa kaupungin tytäryhtiö rakennuttaisi tallit ja vuokraisi ne yhdistykselle. Yhdistyksen esitys käsiteltiin kaupunginhallituksen omistajaohjaustoimikunnassa 23.8.2010. Toimikunta kuitenkin edellytti, että asiassa selvitetään mahdollisuus kaupungin takaukseen perustuvan rahoitusvaihtoehdon toteuttamiseen, koska tallien omistus ei olisi ollut kaupungin omistajastrategian mukaista. Takauksesta ei aiheudu kaupungille välittömiä kustannuksia. Investoinnista olisi jäänyt kaupungille 800 000 euron kustannukset kokonaisuudessaan.

Vuokrasopimuksen ehtojen mukainen ratsastustoiminta liittyy läheisesti kaupungin omaan toimintaan. Kaupungilla on toimintaan vuokrasopimuksen kautta määräämisvaltaa. Kaupungin toimialaan kuuluvat urheiluharrastusten tukeminen ja työllisyyden turvaaminen. Siinäkin tapauksessa, että yhdistykselle annetulla takauksella katsottaisiin edistettävän yksityistä liiketoimintaa ja vaikutettavan kilpailuolosuhteisiin, käsillä olisi hallinto-oikeuden tarkoittama erityinen syy.

Ratsastustoiminnan vuokraaminen osakeyhtiölle ei osoita, että yhdistykselle annetulla takauksella tuettaisiin yksityistä liiketoimintaa tai vaikutettaisiin kilpailuolosuhteisiin. Jotta osakeyhtiö hyötyisi yhdistykselle annetusta takauksesta, takauksella tulisi olla vaikutusta vuokrasuhteen ehtoihin. Yhdistyksen mukaan vuokralla oleva yrittäjä maksaa käypää vuokraa. Markkinoita vääristävää hyötyä ei synny.

Hallinto-oikeus ei ole arvioinut oikein toiminnan jatkumisen tuottamaa hyötyä tai sen loppumisesta kaupunkilaisille aiheutuvaa menetystä suhteessa takaukseen liittyvään riskiin. Ratsastustoiminnan vuokraamisen merkitystä kilpailuolosuhteille on arvioitu väärin. Lisäksi asia on tutkittu myös valtiontukisäännöksiä koskevalla perusteella, vaikka niihin ei ole asiassa vedottu.

A, B ja C ovat antaneet asiassa selityksen, jossa on vaadittu, että valitus hylätään, ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Valittajan väite kaupungin tosiasiallisesta määräysvallasta yhdistyksessä on outo. Vuokrasopimuksen ehdot ovat tavanomaiset ja noudattavat muiden kanssa tehtyjen vuokrasopimusten ehtoja. Vuokrasopimus voi päättyä vain niin, että vuokralainen ei kykene maksamaan vuokraansa taimuutoin rikkoo sopimuksen ehtoja. Käsitykselle, että kaupunki sopimuksen perusteella tosiasiallisesti määräisi yhdistyksen toiminnasta, ei ole perustetta.

Ennen valtuustokäsittelyä osakeyhtiö, jonka kanssa yhdistys on tehnyt vuokrasopimuksen, kävi esittäytymässä kokoomuksen ryhmässä. Esitettyjen lukujen perusteella asia oli selvä. Kaupungin takauksen avulla on tarkoitus ohjata rahat yhtiön toimintaan. Yhtiön esiintulo salattiin valtuustolta.

Kunta päättää itsenäisesti, mitä tukimuotoja käytetään ja kuinka paljon. Valittajan viittaama Kärkölän tapaus oli perusteiltaan erilainen. Kunta oli lähdössä mukaan osakkaaksi ratsastustoiminnan ympärille rakennettavaan vapaa-ajan kiinteistöalueeseen.

Ratsastus ei kuulu valtakunnallisesti kymmenen suosituimman urheilulajin joukkoon. Valittajan kirjelmässä on joko tahallaan tai tietämättömyyttä sekoitettu raviurheilu ja ratsastusharrastus. Suomen Hippoksen tutkimus ei käsittele ratsastusharrastusta.

Toisin kuin valittaja on esittänyt, alueella on ratsastusharrastukseen soveltuvia muita paikkoja. Alan yrittäjä on kertonut juuri investoineensa merkittäviä summia tallipaikkoihin ja maneesiin. Yhdistyksen on toimittava markkinaehtoisesti.

Hallinto-oikeudelle on kirjoitettu eräänä pääkriteerinä kilpailuneutraliteetin vaikutuksista ja viitattu vastaselityksessä EU-säännöksiin ja yhdenvertaisuusperiaatteen noudattamiseen. Vaikka EU-säännöksiä ei olisi mainittu, tulevat ne noudatettaviksi viran puolesta.

Valittaja on vahvistanut, että yhdistys ei itse harjoita ratsastusliiketoimintaa, vaan rahat valuvat osakeyhtiölle. Yhtiöstä ei ole esitetty mitään talouslukuja valtuustolle, vaikka se olisi ollut oleellista kokonaisuuden hahmottamiseksi.

Valittaja on korostanut yhdistyksen kassavirran tärkeyttä ja sitä, että vakuudet ovat jollakin tavoin toissijaisia. Pankki on kieltäytynyt rahoituksesta, jollei kaupunki anna 400 000 euron takausta. Takauksella on ratkaiseva rooli. Yhdistyksen kassavirta on miinuksella. Kuten asiakirjoista ilmenee, 2011–2012 kumulatiiviset tappiot ovat noin 35 000 euroa. Kun valittaja itse kirjelmässään toteaa, että yhdistyksen tarkoituksena ei ole tuottaa voittoa, jää epäselväksi, miten lyhennykset ja korot maksettaisiin.

Valittaja on viitannut vuokraoikeutta ja rakennuksia koskevaan arviokirjaan. Vuokraoikeudella ei ole kaupungille vakuusarvoa maanomistajana. Nordea hyväksyy kiinnitykset vain 350 000 euroon saakka, mikä tarkoittaa, että mahdollisessa pakkorealisaatiossa kaupunki ei saisi mitään. Kohteen arvo oli 370 000 euroa 4.12.2002 päivätyssä lausunnossa. Rakennuksilla ei ole kuin teoreettinen arvo ratsastustoiminnan harrastajalle. Yleiskaavan mukaan alue on varattu virkistyskäyttöön, eikä siellä voi harjoittaa pienimuotoistakaan teollisuustoimintaa.

Valmistelussa on esitetty melko painavia seikkoja takausriskistä. Mainittu takaus ei kuulu kunnan toimivallan piiriin. Takausvastuulta puuttuu sekä kuntalaissa että oikeuskirjallisuudessa edellytetyt erityiset syyt.

Valtuustokäsittelyn aikana ei ole ollut selvitystä vakuusarvosta rakennusvaiheen aikana eikä sen jälkeen. SKV:n kiinteistöarvio toimitettiin valittajan toimesta vasta hallinto-oikeuteen. Päätös on tehty valittajan antamien virheellisten, puutteellisten ja harhaanjohtavien tietojen perusteella. Valtuusto ei tiennyt takauksen riskeistä. Riskianalyysi edellyttää erikoistietoja, ei muutaman minuutin pikakäsittelyä valtuustossa.

Epäselväksi on jäänyt kaupunginhallituksen väite yhdistyksen ja osakeyhtiön välisen vuokrasopimuksen markkinaehtoisuudesta. Kaupunginhallitus on päätellyt, että markkinoita vääristävää hyötyä ei synny. Vuokrasopimus ei ole ollut valtuustossa tai kaupunginhallituksessa.

Kun 19 valtuutettua vastusti takauksen antamista yhdistykselle ja kun kaupunki ei ole valittanut hallinto-oikeuden valituksenalaisesta päätöksestä, on epäselvää, voiko kaupunginhallitus valtuustosta itsenäisesti antaa asiassa selitystä korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Lahden Ratsastajat ry on antanut asiassa vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhdistys ei ole rakentamassa maneesirakennusta nykyiselle yrittäjälle, vaan yhdistyksen vuokramaalla sijaitsevalle Takkulan tilalle, jossa yhdistys harjoittaa toimintaansa. Nykyisen sopimuksen päättyessä yhdistys kilpailuttaa toiminnan harjoittamisen.

Se, että yhdistyksen tarkoituksena ei ole tuottaa voittoa, ei tarkoita sitä, ettei yhdistys hoitaisi velvoitteitaan ja pyrkisi järkevään taloudenpitoon. Yhdistys on velvoitettu tekemään nuorisotyötä, edistämään ja tarjoamaan kuntalaisille mahdollisuuden ratsastusurheiluun. Messilässä toimineen Hollolan Ratsastajien toiminnan loputtua Takkulan ratsastuskeskus on Lahden alueen ainoa paikka, jonne pääsee sujuvasti julkisilla kulkuneuvoilla. Sijaintinsa puolesta ratsastuskeskus mahdollistaa harrastuksen kaikille kuntalaisille eikä vain niille, jotka voivat kulkea ilman julkista liikennettä.

Lahden kaupunki ei ole ylittänyt toimivaltaansa myöntäessään takauksen. Päätöstä ei voida pitää kaupungin toimivaltaan kuulumattomana.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. A:n asiakumppaneineen hallinto-oikeuteen tekemä valitus hylätään. Lahden kaupunginvaltuuston 8.11.2010 (§ 156) jää siis voimaan.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet ja niitä koskevat esityöt

Kuntalain 1 §:n 3 momentin mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.

Kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla.

Kuntalakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 192/1994 vp) annetussa hallintovaliokunnan mietinnössä HaVM 18/1994 vp todetaan muun ohessa seuraavaa:

"Kuntien elinkeinopolitiikkaan ei sovellu varsinaisen yritysriskin ottaminen. Takauksia ja muita vakuuksia yksittäiselle kunnan ulkopuoliselle yritykselle annettaessa on oltava entistä pidättyvämpi. Takauksen antamiseen liittyy arvioitavissa oleva riski, jonka on oltava järkevässä suhteessa kunnan kantokykyyn. Takausriski ei saa toteutuessaan vaarantaa kunnan toiminnan jatkuvuutta. Takauksia ja muuta suoraa taloudellista tukea tulisi yleensä antaa vain sellaisille yhteisöille, jotka ovat kunnan määräämisvallassa tai joiden toiminta läheisesti liittyy kunnan omaan toimintaan."

Kuntalain 13 §:n pykälän 1 momentin mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta. Pykälän 2 momentin 6 kohdan mukaan valtuuston tulee päättää takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta.

Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan valtuuston päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Pykälän 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

2. Kiellettyä valtiontukea koskeva valitusperustelu

Kunnan jäsenet A, B ja C ovat hallinto-oikeudelle valitusajan kuluessa saapuneessa valituksessaan vaatineet valtuuston takauspäätöksen kumoamista sillä perusteella, että valtuusto on ylittänyt toimivaltansa päättäessään takauksen antamisesta yhdistykselle pankkilainaan, jota yhdistys ei kykene asianmukaisesti hoitamaan. Valituksessa on katsottu, että takaus tulisi ensisijaisesti hyödyttämään yhdistyksen sopimuskumppanina olevaa, tilalla talliyrittäjänä toimivaa, osakeyhtiötä. Valituksessa on edelleen viitattu lainvalmisteluasiakirjoissa ja oikeuskirjallisuudessa yksityisen liiketoiminnan välittömän edistämisen edellyttämien erityisten syiden puuttumiseen sekä kiinnitetty erityistä huomiota riittävien ja kaupungin mahdollista takaussaatavaa turvaavien vastavakuuksien puuttumiseen. Valituksen mukaan kysymys ei ole kaupungille elinkeinopoliittisesti tärkeästä tukimuodosta ja se voi olla muiden harrastuslajien kannalta syrjivä ja kaupungin noudattamaa tasapuolisuuden linjaa loukkaava.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhdistyksen valituksesta ensiksi ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut kumota Lahden kaupunginvaltuuston omavelkaista takausta koskevan päätöksen muun ohella sillä perusteella, että takauspäätöstä tehtäessä ei ole otettu huomioon unionin valtiontukimääräyksiä ja -säännöksiä ja, että valtuusto on ylittänyt toimivaltansa huomioon ottaen myös takauksen muodossa annetun tuen mahdollinen kilpailuolosuhteita vääristävä vaikutus.

Unionin valtiontukisääntöjä sovelletaan toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt edellytykset. Valtion­tukisäännöt koskevat vain toimenpiteitä, joissa muodossa tai toisessa on kysymys valtion varojen luovuttamisesta. Tuesta on myös saatava taloudellista hyötyä, jota yritys ei olisi tavallisesti liiketoiminnassaan saanut. Lisäksi tuen on oltava valikoivaa ja vaikutettava siten tiettyjen yritysten ja niiden kilpailijoiden väliseen tasapainoon. Lopulta tuella on oltava ainakin potentiaalinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan.

Hallinto-oikeuteen valittaneet muutoksenhakijat eivät ole valituskirjelmässään hallinto-oikeudelle nimenomaisesti vaatineet kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen kumoamista sillä perusteella, että päätöksellä olisi rikottu unionin valtiontukisääntöjä tai vääristetty kilpailua jäsenvaltioiden välisillä markkinoilla. Valituksesta ei myöskään ilmene sellaisia tosiseikkoja eikä siinä ole esitetty sellaisia väitteitä, joiden perusteella valituksen hallinto-oikeuteen voitaisiin SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisen kielletyn valtiontuen edellytykset kokonaisuudessaan huomioon ottaen katsoa perustuneen unionin valtiontukisääntöjen rikkomiseen. Pelkästään se, että valituksessa on viitattu takauksen hyödyttävän yhdistyksen sopimuskumppanina olevaa osakeyhtiötä tai se, että asiassa on nostettu esiin vastavakuuksien riittämättömyys ilman, että viittaukset liittyisivät muihin SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisiin edellytyksiin, ei osoita valituksen perustuneen unionin oikeudessa tarkoitettuun kiellettyyn valtiontukeen.

Näin ollen hallinto-oikeuteen valittaneiden muutoksenhakijoiden ei ole katsottava valittaneen muiden valitusperusteiden ohella myös sillä perusteella, että kaupunginvaltuuston päätöksenteossa olisi rikottu unionin valtion­tukisääntöjä tai takauksella olisi vaikutettu siten kilpailuolosuhteisiin, että valtuuston näihin seikkoihin liittyvillä perusteilla olisi katsottava ylittäneen toimivaltansa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti jäsenvaltion tuomioistuimet noudattavat valtiontukiasioiden tutkimisessa jäsenvaltion sisäisen oikeusjärjestyksen mukaisia menettelysääntöjä (asia C-368/04, Transalpine Ölleitung, 45 kohta). Hallinto-oikeudella ei ole kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaan toimivaltaa tutkia kunnallisvalitusta laajemmin kuin mitä sille valitusajassa tehdyssä valituksessa on esitetty. Myöskään unionin oikeudesta ei seuraa yleistä velvollisuutta tutkia asiaa laajemmin kuin mitä valituksessa on esitetty, mikäli se ei kansallisen oikeuden mukaan ole mahdollista (asia C-2/06, Kempter, 12.2.2008 kohta 45).

Tämän vuoksi hallinto-oikeus ei ole voinut perustaa ratkaisuaan unionin valtiontukisäännöissä tarkoitettua kiellettyä valtiontukea koskeviin seikkoihin tai yleisemminkään sellaisiin mahdollisiin vaikutuksiin, joita takauksen muodossa annetulla tuella voi olla kilpailuolosuhteisiin.

3. Kunnan toimialaa koskeva valitusperustelu

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on seuraavaksi kysymys siitä, onko hallinto-oikeus voinut sen valituksenalaisesta päätöksestä tarkemmin ilmenevillä muilla kuin valtiontukea koskevilla perusteilla katsoa kaupunginvaltuuston ylittäneen toimivaltansa päättäessään takauksen myöntämisestä yhdistykselle ja kumota kaupunginvaltuuston päätöksen.

Kuntalaissa ei tarkemmin määritellä kunnan toimialaa. Lain 2 §:n 1 momentissa viitataan yleisesti tehtäviin, joita kunta hoitaa itsehallintonsa nojalla. Lain 1 §:n 3 momentin nojalla kunnan tulee pyrkiä edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä. Näiden yleisten kunnan toimialasäännösten tulkintaperiaatteet ovat kuitenkin täysin vakiintuneet. Keskeisin lähtökohta on tällöin se, että kunnan toiminnan tulee palvella kuntalaisten yhteistä asiaa.

3.1 Tosiseikat

Lahden Ratsastajat ry on 28.9.2010 hakenut Lahden kaupungilta 400 000 euron omavelkaista takausta uuden tallin rakennusprojektia varten. Projektin kokonaiskustannuksiksi on arvioitu 800 000 euroa. Opetus- ja kulttuuriministeriö on myöntänyt hankkeelle 150 000 euron avustuksen. Pankin lainatarjouksen mukaan hankkeelle otettavan luoton määrä on 600 000 euroa. Kaupungin takauksen lisäksi lainan vakuutena olisi etusijajärjestyksessä ensimmäisellä sijalla olevat 350 000 euron määräiset pankin hallitsemat kiinnitykset maanvuokra­oikeuteen ja alueella sijaitseviin rakennuksiin.

Kaupunginvaltuusto on 8.11.2010 (§ 156) päättänyt myöntää yhdistykselle hakemuksessa tarkoitetun omavelkaisen takauksen. Takauksen edellytyksenä on, että kaupunki saa vastavakuudeksi yhdistyksen vuokraoikeuden nojalla hallitseman edellä tarkoitetun tilan maanvuokraoikeuteen ja rakennuksiin vahvistetut 400 000 euron määräiset kiinnitykset, jotka etuoikeusasemassa ovat heti seuraavana pankin hallussa olevien 350 000 euron määräisten kiinnitysten jälkeen. Valtuusto on lisäksi päätöksessään edellyttänyt, että yhdistyksen ja pankin väliseen velkakirjaan sisällytetään ehto, että laina on nostettavissa vain siinä aikataulussa, kun rakennustyö edistyy ja maksupostit sitä edellyttävät.

Yhdistyksen takaushakemuksesta ilmenee, että yhdistyksen vanhat ja huonokuntoiset tallirakennukset eivät enää täytä toiminnallisia ja eläimenpitoon liittyviä vaatimuksia eikä rakennuksia voida saneerata vuoden 2014 alussa voimaantulevien Euroopan unionin määräysten mukaisiksi.

Hallinto-oikeudessa on esitetty SKV Kiinteistövälitys Oy:n lausunto kiinteistön (Isotakkula, kiinteistötunnus 398-401-1-149) arvosta. Lausunnon mukaan kohteen nykyarvo on noin 400 000 euroa ja arvo rakennushankkeen toteuttamisen jälkeen noin miljoona euroa.

Lahden Ratsastajat ry on vanha ratsastusseura, joka on vuodesta 1966 harjoittanut toimintaansa Lahden kaupungilta vuokraamallaan alueella (Takkula). Viimeisimmän 31.1.2003 päivätyn maanvuokrasopimuksen ehtojen 5 kohdan mukaan "[v]uokramies saa käyttää vuokra-aluetta vain ratsastustarkoitukseen, jolloin huomattavan osan toiminnasta on tapahduttava ratsastuskoulutuksen hyväksi siten, että myös seuran kuulumattomilla on oltava mahdollisuus osallistua koulutukseen". Ehtojen 9 kohdan mukaan "[j]os Lahteen perustetaan samaa tarkoitusta varten kuin Lahden Ratsastajat ry. uusia seuroja, on Lahden kaupungilla oikeus osoittaa ne käyttämään myös nyt vuokrattavaa aluetta".

Lahden Ratsastajat ry on yleishyödyllinen yhdistys, joka ei itse harjoita ratsastustoimintaa vaan vuokraa hallitsemiaan ja omistamiaan tiloja ulkopuoliselle yrittäjälle. Kaupunginvaltuuston tehdessä päätöksensä ratsastuskoulutusta ja ratsuhevosten täysihoitolatoimintaa on harjoittanut JHL Equi Partners Oy yhdistyksen kanssa tekemänsä sopimuksen nojalla, joka on yhdistyksen mukaan päättynyt 28.2.2013. Yhdistys on valituksessaan todennut käyttäneensä toimintansa aikana vuodesta 1966 noin kymmenen eri yrittäjän palveluksia. Se on ilmoittanut, että vuokraustoiminta on markkinaehtoista ja että sillä on vakaat vuokratulot. Yhdistys saa tuloja myös kilpailutoiminnasta. Yhdistys on valtuuston valituksenalaisen päätöksen aikaan työllistänyt kuusi henkilöä. Yhdistys on lisäksi esittänyt, että välillisesti toiminta työllistää ratsastustarvike-, rehu- ja eläinlääkäripalvelualoilla työskenteleviä henkilöitä. Lahdessa sen lähialueilla on myös muita ratsastuskoulutusta ja tallipaikkoja tarjoavia yrityksiä.

3.2 Toimialakysymyksen oikeudellisen arvioinnin perusteita

Kunnan itsehallinnolliseen toimialaan kuuluvana on vanhastaan pidetty muun ohella kuntalaisten ja nuorison liikuntaharrastuksen edistämiseen tähtääviä hankkeita. Tähän nähden valtuuston päätös takauksen myöntämisestä Lahden Ratsastajat ry:lle on tavoitteiltaan selvästi kunnan itsehallinnollisen toimialaan kuuluva toimi.

Asiassa on kuitenkin arvioitava, mikä merkitys toimialaharkinnassa on seuraavilla kysymyksillä:

- tapa, jolla kunta osallistuu hankkeeseen tai edistää sitä;

- takausvastuun realisoitumiseen liittyvä taloudellinen riski;

- syrjimättömyys ja kilpailuolot.

3.2.1 Kunnan osallistumisen tapa

Toimialansa puitteissa kaupunki olisi voinut päättää toteuttaa hankkeen omana toimintanaan. Lähtökohtaisesti myös muut tavat (muun muassa luototus ja takaukset) edistää toimialan mukaista hanketta ovat yhtäläisesti mahdollisia. Osallistumisen intensiteetti ja oikeudellinen muoto voivat toimialaan kuuluvissa hankkeissa vaihdella. Ei ole perusteita katsoa, että jotain tiettyä kunnan osallistumisen tapaa olisi arvioitava toimialaan kuulumisen kannalta eri perustein tai ankarammin kuin muita tapoja. Osallistumisen tavasta itsestään kunnalle aiheutuva taloudellinen tai muu riski on luonnollisesti aina erikseen arvioitava. Näin ollen se, että kaupunki on nyt osallistunut hankkeeseen nimenomaan takauksella, ei sellaisenaan muodostu asian arvioinnissa merkitykselliseksi.

3.2.2 Kaupungille aiheutuva riski

Asiassa on esitetty erilaisia käsityksiä kaupungin ottaman taloudellisen riskin suuruudesta. Kaupunki on pyrkinyt pienentämään omaa riskiään muun muassa edellyttämällä vastavakuuksia. On esitetty, ettei kaupungin saamilla vastavakuuksilla kuitenkaan ole juurikaan merkitystä riskin suuruutta arvioitaessa, kun otetaan huomioon etusijajärjestyksessä ensimmäisellä sijalla olevat pankin hallussa olevat 350 000 euron määräiset kiinnitykset. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei vastavakuuksilla ja muilla takauspäätöksen ehdoilla voida katsoa olevan takaukseen liittyvää taloudellista riskiä merkittävästi vähentävää vaikutusta. Lahden kaupungin koko ja kantokyky huomioon ottaen riski ei kuitenkaan ole suuruudeltaan sellainen, ettei kaupunki olisi itsehallintonsa nojalla voinut harkita sellaisen ottamista edistääkseen tärkeinä pitämiään tavoitteita. Puheena olevaan takausvastuuseen sitoutuminen ei ole siihen liittyvän taloudellisen riskin vuoksi ollut Lahden kaupungin kuntalain 2 §:n mukaiseen toimialaan kuulumatonta.

3.2.3 Syrjimättömyys ja kilpailuolot

Järjestely, jossa kaupunki vuokraa omistamaansa maa-aluetta yleishyödylliselle yhdistykselle edelleen vuokrattavaksi, ei sellaisenaan ole muita yrityksiä syrjivää. Asiassa ei ole tullut ilmi, että edelleen vuokraukseen muutoinkaan liittyisi syrjiviä piirteitä. Tähän nähden myöskään takauksen myöntäminen yhdistyksen toiminnan kehittämiseen ei ole lähtökohtaisesti syrjivää.

Kilpailuoloihin yhdistyksen toiminta ja sen kehittämien kaupungin takauspäätöksen mahdollistavalla lainarahoituksella ei myöskään vaikuta muutoin kuin lisäämällä tarjontaa tavalla, joka on omiaan tuomaan toiminnan piiriin uusia sellaisia asiakkaita, jotka muutoin kenties eivät voisi olla siinä mukana. Tältä osin kaupunki on voinut luottaa siihen, että yhdistys noudattaa sille kaupungin kanssa solmimansa vuokrasopimuksen ehtojen 5 kohdan mukaan kuuluvaa velvoitettaan.

4. Lopputulos

Edellä esitetyistä syistä kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä valtuuston päätös ole muutenkaan lainvastainen. Kun hallinto-oikeudella on ollut asiasta toinen käsitys, on sen päätös kumottava ja valtuuston päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Hannele Ranta-Lassila, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski,Tuomas Lehtonen, Outi Suviranta ja Janne Aer. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Äänestyslausunto ja esittelijän eriävä mielipide ilmenevät päätöksen liitteestä.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Eija Siitarin äänestyslausunto:

"Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Olen samaa mieltä siltä osin kuin korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö on katsonut, että valituksessa hallinto-oikeudelle ei ole haettu muutosta sillä perusteella, että takauksen antaminen olisi samalla kiellettyä valtiontukea. Hallinto-oikeuden ei siten tällä perusteella olisi tullut kumota päätöstä. Kunnan toimialan osalta (jakso 3.2.) lausun perusteluinani seuraavaa:

Kunnan toimiala

Omavelkaisen takauksen antamiseen yhdistyksen pankkilainalle liittyy taloudellisia riskejä. Asiassa on arvioitu kiinnitetyn kohteen nykyarvoksi 400 000 euroa. Kaupunki omistaa kyseessä olevan vuokraoikeuden kohteena olevan kiinteistön. Näin ollen vastavakuuden arvo kaupungille muodostuisi lähinnä yhdistyksen vanhojen rakennusten ja myöhemmin rakennettavan uuden tallirakennuksen arvosta. Kun vielä otetaan huomioon pankin hallussa olevat etusijajärjestyksessä ensimmäisenä olevat kiinnitykset yhdistyksen maanvuokraoikeuteen ja rakennuksiin sekä niiden velkojen määrä, jonka vakuutena mainitut kiinnitykset ovat, vastavakuuden arvoa ei voida pitää merkittävänä.

Perustelujen kohdasta "Tosiseikat" sekä muuten asiakirjoista tarkemmin ilmenevien seikkojen perusteella omavelkaisen takauksen välittömät tai välillisetkään työllisyysvaikutukset eivät ole kovin merkittävät. Takauksen myöntämisen pääasiallisena tarkoituksena onkin ollut varmistaa ratsastustoiminnan jatkuminen Takkulassa. Asiakirjojen mukaan Lahdessa ja sen ympäristössä on muitakin ratsastustoimintaa tarjoavia yrittäjiä. Alalla on tavanomaista, että ratsastuskoulutukseen osallistuvalta ei edellytetä tietyn seuran jäsenyyttä. Koulutukseen osallistumisen vapaus ei siten ole yhdistyksen toimintaa muista alan yrittäjistä erottava tekijä. Yhdistyksen itsensä esittämän selvityksen mukaan yhdistys ei myöskään itse vastaa ratsastustoiminnan harjoittamisesta, vaan toimintaa harjoittaa erillinen yhtiö. Yhdistyksen tulot kertyvät esitetyn selvityksen mukaan järjestettävien kilpailujen maksamista ja edellä tarkoitetulta yhtiöltä saatavista tilojen käyttökorvauksista. Kaupunginvaltuusto on näissä oloissa takauksesta päättäessään sivuuttanut tasapuolisuuden vaatimuksen.

Kun otetaan vielä huomioon yhdistyksen toiminnan turvaamisesta Lahden kaupungille ja sen asukkaille aiheutuva vähäinen hyöty sekä toisaalta asiakirjoista saatava selvitys yhdistyksen taloudellisesta tilanteesta ja omavelkaiseen takaukseen liittyvä edellä kuvattu taloudellinen riski, ei takauksen myöntämistä tässä tapauksessa voida pitää kaupungin toimialaan kuuluvana. Näin ollen kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa omavelkaisesta takauksesta päättäessään."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Anneli Tulikallion esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Eija Siitarin äänestyslausunto.

 
Julkaistu 6.10.2014