Muu päätös 3275/2014

Teleyritykselle asetettavia huomattavan markkinavoiman velvollisuuksia koskeva asia (Teliasonera Finland Oyj)

Antopäivä: 27.10.2014
Taltionumero: 3275
Diaarinumero: 23/3/13
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2014:T3275

Asia Viestintämarkkinalaissa tarkoitettua huomattavan markkinavoiman yritykseksi määräämistä ja huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskeva valitus

Valittaja TeliaSonera Finland Oyj, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Viestintävirasto 3.12.2012 nro 76/934/2012

I VIESTINTÄVIRASTON PÄÄTÖS

1. TeliaSonera Finland Oyj:n asema ja yhtiölle asetetut velvoitteet

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että TeliaSonera Finland Oyj:llä on viestintämarkkinalain (393/2003) 17 §:n (363/2011) 3 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla päätöksessä yksilöidyillä alueilla. Viestintävirasto on viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla asettanut yhtiölle kyseisellä markkinalla seuraavat velvollisuudet:

1. Velvollisuus vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa (viestintämarkkinalaki 24 § ja 37 a §)

Yrityksellä on velvollisuus vuokrata teleyrityksille kiinteän puhelinverkon tilaajayhteys tai sen osa, tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista) sekä laitetilaa, jos se on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten.

Lisäksi yrityksellä on velvollisuus sallia käyttöoikeuden saaneen teleyrityksen tuoda ja asentaa omat kaapelinsa laitetilaan sekä sallia käyttöoikeuden saaneen teleyrityksen tai tämän edustajan pääsy laitetilaan tarpeellisia asennuksia ja ylläpitoa varten.

2. Toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus (viestintämarkkinalaki 33 §)

Yrityksellä on velvollisuus julkaista edellä 1 kohdassa mainittujen palvelujen toimitusehdot ja palvelukohtaiset hinnastot. Toimitusehdoista tulee käydä ilmi vähintään Viestintäviraston päätöksen liitteessä 2 yksilöidyt tiedot.

Toimitusehdot ja hinnastot on julkaistava yrityksen internet-sivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä toisen teleyrityksen saatavilla paperimuodossa.

3. Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys (viestintämarkkinalaki 37 § ja 84 §)

Yrityksellä on velvollisuus hinnoitella edellä 1 kohdassa mainitusta palvelusta perityt korvaukset siten, että korvaus on syrjimätön sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja.

4. Hinnoittelua koskevat muut velvollisuudet (viestintämarkkinalaki 24 § 4 momentti, 37 § ja 84 §)

Yrityksellä on velvollisuus hinnoitella edellä 1 kohdassa mainitusta palvelusta perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita.

Yritys, jolla on velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, saa periä tilaajayhteyden rinnakkaiskäytöstä maksun, joka on enintään puolet yrityksen vastaavasta tilaajayhteydestä perimästä maksusta, jollei verkkoyritys osoita, että kustannukset ovat tätä korkeammat.

5. Velvollisuus noudattaa enimmäishintaa (viestintämarkkinalaki 37 §)

Yrityksellä on velvollisuus noudattaa metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksujen ja kuukausivuokran hinnoittelussa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa. Viestintävirasto asettaa enimmäishinnan tason erillisessä päätöksessä.

6. Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää (viestintämarkkinalaki 87 §)

Yrityksellä on velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Yritys saa itse valita käyttämänsä kustannuslaskentajärjestelmän. Yrityksen on laadittava ja toimitettava kustannuslaskentajärjestelmästä Viestintävirastolle kuvaus, josta käyvät ilmi vähintään kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan.

Velvollisuudet on toistettu päätöksen kohdassa 5, jota ei jäljempänä selosteta enää erikseen.

2. Päätöksen perustelut

Viestintävirasto on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, todennut päätöksensä perusteluissa seuraavaa (alaviitteet poistettu):

(---)

2. Relevantit markkinat

2.1 Relevantit hyödykemarkkinat

Viestintämarkkinalain (393/2003) 16 §:n mukaan Viestintäviraston on päätöksellään säännöllisin väliajoin määriteltävä merkitykselliset markkinat. Viestintäviraston tulee merkityksellisiä viestintämarkkinoita määritellessään ottaa huomioon komission suositus ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla (jäljempänä komission markkinasuositus). Komission markkinasuosituksessa määritellään ne jäsenvaltioiden tuote- ja palvelumarkkinat, joille markkinoiden erityispiirteet huomioon ottaen on syytä kohdistaa erityistä sääntelyä. Viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on kilpailutilanteen selvittämiseksi tehtävä markkina-analyysi merkityksellisiksi määritellyistä tukku- ja vähittäismarkkinoista säännöllisin väliajoin.

Tämän päätöksen mukaiset relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat kilpailevien palveluyritysten pääsystä kiinteän verkon tilaajayhteyksiin laajakaistapalvelujen ja puhelinpalvelujen tarjoamiseksi vähittäisasiakkaille. Kyseessä on komission markkinasuosituksen mukainen tukkumarkkina (markkina n:o 4). Tilaajayhteydellä tarkoitetaan viestintämarkkinalain 2 §:n 10 kohdan mukaan kiinteän puhelinverkon osaa, joka on käyttäjän liittymän ja sellaisen laitteen välillä, jolla voidaan ohjata viestejä. Yhteyden teknisellä toteuttamistavalla ei ole määritelmän kannalta merkitystä, vaan tilaajayhteys voi olla toteutettu joko metallijohtimella tai valokuidulla (jäljempänä metallijohdintilaajayhteys ja valokuitutilaajayhteys). Myös komission markkinasuosituksessa tilaajayhteys on muotoiltu teknologianeutraalisti siten, että se sisältää myös valokuitutilaajayhteydet.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkityksellisiin tuote- tai palvelumarkkinoihin kuuluvat tuotteet tai palvelut, jotka voidaan korvata toisillaan tai jotka ovat riittävässä määrin vaihdettavissa toisiinsa. Arvioinnissa otetaan huomioon tuotteiden tai palvelujen hinta, käyttötarkoitus ja objektiiviset ominaisuudet, joiden vuoksi tuotteilla tai palveluilla voidaan tyydyttää kuluttajien jatkuvat tarpeet. Arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös merkityksellisillä markkinoilla vallitsevat kilpailuolosuhteet sekä kysynnän ja tarjonnan rakenne. Tuotteet tai palvelut, joita voidaan korvata toisilla tuotteilla tai palveluilla vain rajoitetusti, eivät kuulu samoille markkinoille.

Liitteenä olevan markkina-analyysin perusteella metallijohdintilaajayhteyksien ja valokuitutilaajayhteyksien on Viestintäviraston tarkasteluajanjaksolla todettu olevan toisiaan korvaavia ja kuuluvan näin ollen samoille hyödykemarkkinoille. Valokuitutilaajayhteydet ovat korvanneet ja tulevat korvaamaan yhä enenevässä määrin metallijohdintilaajayhteyksiä sitä mukaa, kun uutta valokuitutilaajayhteysverkkoa rakennetaan joko uudisrakentamisena tai korvausrakentamisena metallijohtimisille tilaajayhteysverkoille. Vastaavasti metallijohdintilaajayhteys olisi markkina-analyysin perusteella riittänyt usealle tilaajayhteyttä vuokranneelle teleyritykselle laajakaistapalvelujen tarjontaan loppuasiakkaille. Markkina-analyysin perusteella kesäkuun 2011 lopussa 92 prosenttia laajakaistayhteyksistä oli yhteysnopeudeltaan 24 Mbit/s tai sitä hitaampia, ja tällaiset yhteydet ovat toteutettavissa sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksillä. Korvaaviksi ja siten samaan hyödykemarkkinaan kuuluviksi tuotteiksi katsotaan myös tilaajayhteyden yläkaista ja valokuituverkon eriytetyllä aallonpituudella toteutettu yhteys.

Viestintäviraston tekemän markkina-analyysin perusteella kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantteihin hyödykemarkkinoihin kuuluvia tuotteita ovat: 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista), 4) valokuitutilaajayhteyksissä eriytetyllä aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetila, joka on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Tilaajayhteystuotteeksi tai tilaajayhteystuotteeseen olennaisesti liittyväksi tuotteeksi katsotaan kuuluvaksi kaikki sellaiset tilaajayhteysverkkoon liittyvät tuotteet ja palvelut, joita kilpailevat teleyritykset tarvitsevat saadakseen tilaajayhteyden tai sen osan käyttöönsä. Sääntelyn piiriin kuuluvia keskeisiä tilaajayhteystuotteita ovat siten muun muassa tilaajayhteyden kytkentä sekä kuukausivuokra. Viestintäviraston näkemys relevanteista markkinoista on yhdenmukainen komission markkinasuosituksen kanssa.

2.2 Relevantit maantieteelliset markkinat

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkitykselliset maantieteelliset markkinat muodostuvat alueesta, jolla asianomaiset yritykset osallistuvat kyseisten tuotteiden tai palvelujen tarjoamiseen ja kysyntään ja jolla kilpailuolosuhteet ovat samanlaiset tai riittävän samankaltaiset. Arvioinnissa alueen on lisäksi oltava erotettavissa lähialueista kilpailuolosuhteiden erilaisuuden perusteella.

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantit maantieteelliset markkinat ovat jakautuneet alueellisesti. Viestintävirasto on markkina-analyysissä tarkemmin esitetyin perustein tarkastellut tukkumarkkinoiden maantieteellistä laajuutta kunnittain ja todennut, että relevantit maantieteelliset markkinat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla muodostuvat 111 toisistaan eroavasta alueellisesta markkinasta.

3. Julkinen kuuleminen

3.1 Kansallinen kuuleminen

Viestintäviraston on viestintämarkkinalain 118 §:n 3 momentin mukaan varattava teleyrityksiä edustaville tahoille tilaisuus esittää käsityksensä päätösehdotuksesta, jos Viestintäviraston viestintämarkkinalain 3–5 luvun ja 8 luvun mukaisella päätöksellä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin.

Viestintävirasto lähetti markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman päätöksiä koskevat luonnokset kansalliselle kuulemiselle 15.2.2012. Viestintävirasto sai määräaikaan mennessä yhteensä 17 lausuntoa. Lausunnot on julkaistu kokonaisuudessaan Viestintäviraston internetsivuilla.

(---)

TeliaSonera Finland Oyj katsoi valokuitumarkkinoiden olevan vasta varhaisessa kehitysvaiheessa, jolloin lievemmät velvoitteet riittäisivät. (---)

(---)

Kuuleminen muutetuista päätösehdotuksista

(---)

TeliaSonera Finland Oyj piti kuitutuotteille ehdotettua velvoitetta noudattaa enimmäishintaa markkinoiden kannalta vaarantavana sekä viestintämarkkinalain vastaisena. TeliaSonera Finland Oyj katsoi päätösluonnoksen perustelujen olevan yleisluontoisia ja osin virheellisiä. TeliaSonera Finland Oyj esitti, että Viestintävirasto muuttaisi kuitutilaajayhteystuotteita koskevat velvoitteet tasapuolisuusvelvoitteiksi. TeliaSonera Finland Oyj piti epäsymmetristä sääntelyä epäloogisena ja perustelemattomana sekä viestintämarkkinalain vastaisena. TeliaSonera Finland Oyj katsoi, että päätösluonnoksessa esitetty yhden kuukauden siirtymäaika valokuitutilaajayhteyksien kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitteelle on liian lyhyt ja esitti vähintään kuuden kuukauden siirtymäaikaa.

(---)

3.2 Kansainvälinen kuuleminen

Viestintämarkkinalain 21 §:n mukaan Viestintäviraston on varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle (BEREC) tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa ennen ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavaa markkina-analyysiä ja huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstä. Lain 21 a §:n mukaan vastaava kuuleminen on tehtävä päätöksestä, jolla Viestintävirasto asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle 18 §:ssä tarkoitetut velvoitteet.

Viestintäviraston on kuultava edellä mainituista toimenpiteistä, joilla saattaa olla suoraa tai epäsuoraa, todellista tai mahdollista vaikutusta jäsenvaltioiden välisen kaupan muotoihin niin, että ne saattavat muodostaa esteitä yhteisön yhtenäismarkkinoille. Kuulemisen kynnyksenä on kilpailuoikeudessa vakiintunut kauppakriteeri. Komisson vuonna 2004 antamassa tiedonannossa on tarkasteltu yhteisöjen tuomioistuimen luomia periaatteita, jotka liittyvät kauppakriteerin käsitteen tulkintaan.

Viestintävirasto on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoita koskevassa päätöksessään tarkastellut huomattavan markkinavoiman yrityksiä ja verrannut niitä keskenään. Tarkastelussa on otettu huomioon muun muassa teleyritysten vaikutus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla Suomen tasolla (tilaajayhteyksien määrä ja väkiluku teleyrityksen HMV-alueella) sekä teleyrityksen koko (liikevaihto, taseen loppusumma ja henkilöstön määrä). Tarkastelun perusteella Viestintävirasto on jakanut huomattavan markkinavoiman yritykset kahdeksaan vaikutukseltaan merkittävimpään ja 19 vaikutukseltaan vähäisempään yritykseen.

Viestintäviraston käsityksen mukaan toimenpiteiden vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan voidaan pitää merkittävinä ainoastaan seuraavien kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla vaikutukseltaan merkittävimmän kahdeksan teleyrityksen osalta: (---) ja TeliaSonera Finland Oyj.

(---)

Komissio antoi 18.6.2012 lausuntonsa Viestintäviraston markkina-analyyseistä ja päätösluonnoksista. Lausunnossaan komissio ilmoitti puitedirektiivin 7 a artiklan 1 kohdan mukaisesti, että sillä on vakavia epäilyjä Viestintäviraston päätösluonnosten yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa ja aloitti sekä laajakaistapalvelujen markkinoiden että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden osalta niin kutsutun toisen vaiheen tutkinnan. Viestintäviraston markkina-analyysin johtopäätökset markkinamäärittelystä ja huomattavan markkinavoiman yritysten nimeämisestä komissio hyväksyi.

Komission mukaan Viestintäviraston teleyrityksille esittämät velvoitteet eivät olleet riittäviä tukkumarkkinoiden kilpailuongelmien poistamiseksi. Komissio nosti lausunnossaan esille erityisesti tarpeen asettaa hintakatto metallijohdintilaajayhteyksien lisäksi myös valokuitutilaajayhteyksille.

Komission näkemyksen mukaan asianmukaisen hintavalvonnan puuttuminen voi johtaa siihen, etteivät kansalliset sääntelyviranomaiset yleensä pysty estämään markkinoilla todettuja kilpailun ongelmia ja markkinoille tulo saattaa viivästyä. Komission mielestä hintojen asettamista kustannussuuntautuneelle tasolle voidaan ylihinnoittelutapauksissa yleensä pitää ainoana soveltuvana ja tehokkaimpana korjaavana toimena. Komissio ei näe, miten kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus ilman hintakattoa osoittautuisi riittäväksi poistamaan markkinoilla havaittuja kilpailuongelmia. Komission mielestä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus ilman hintakattoa ei myöskään edistä sääntelyn ennustettavuutta.

BEREC antoi oman näkemyksensä asiassa 27.7.2012. BEREC yhtyi pääosin komission esittämiin epäilyihin ja kannattaa hintakattojen asettamista myös valokuitutilaajayhteyksille.

Komissio antoi toisen vaiheen tutkinnan päätyttyä Viestintävirastolle puitedirektiivin 7 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaisen suosituksen, jossa se vaati Viestintävirastoa muuttamaan päätösehdotuksiaan tai perumaan ne. Komission suosituksen mukaan Viestintäviraston tulisi määrätä kaikille HMV-yrityksille kustannussuuntautunut hintakatto sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksille. Hintatason voisi komission mielestä määritellä myöhemmässä vaiheessa asianmukaisen kustannuslaskentajärjestelmän avulla.

Komissio esittää myös, että valokuituverkkoon pääsyä koskevaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta ei olisi tiettyjen kriteerien täyttyessä välttämättä asetettava kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla. Näin olisi, jos Viestintävirasto voisi osoittaa, että vähittäiskaupan tasolla vallitsee merkittävä kilpailupaine, joka on seurausta i) siitä, ettei merkittäviä ja pysyväisluontoisia rakenteellisia markkinoille tulon ja laajentumisen esteitä ole, mistä ovat osoituksen (oikeastaan osoituksena) hyvin kehittyneet ja kattavuudeltaan verrannolliset vaihtoehtoiset infrastruktuurit, ja/tai ii) kustannussuuntautuneesta ja syrjimättömästä pääsystä metallijohdinverkkoon tukkutasolla. Komission mukaan tässä tapauksessa esitetyn näytön perusteella ei tällä hetkellä kuitenkaan ole sellaisia kilpailun takeita, joilla kustannussuuntautuneisuusvelvoitteen poistamista voitaisiin perustella.

3.3 Muutokset julkisten kuulemisten jälkeen

Viestintävirasto on saamiensa lausuntojen, komission toisen vaiheen tutkinnan ja komission 18.10.2012 antaman suosituksen perusteella muuttanut päätösluonnosehdotustaan kahdeksan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinan kannalta merkityksellisen HMV-yrityksen osalta siten, että metallijohdintilaajayhteyksien vuokraamisen ja kytkennän enimmäishintojen taso asetetaan erillisessä päätöksessä. Viestintävirasto kuulee asetettavan enimmäishinnan tasosta viimeistään 31.12.2013. (---)

Lisäksi Viestintävirasto asettaa velvollisuuden noudattaa enimmäishintaa valokuitutilaajayhteyksien vuokraamiselle ja kytkennälle. Enimmäishintojen taso asetetaan erillisessä päätöksessä. Viestintävirasto kuulee asetettavan enimmäishinnan tasosta viimeistään 31.12.2013.

Lisäksi Viestintävirasto seuraa aktiivisesti nyt asetettujen velvollisuuksien vaikutuksia ja erityisesti syrjimättömyysvelvollisuuden riittävyyttä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla. Mikäli markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuu merkittäviä muutoksia, asetettuja velvollisuuksia muutetaan niiden mukaisesti.

(---)

4. Huomattavan markkinavoiman yrityksen nimeäminen

Viestintämarkkinalain 17 §:n 3 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä teleyritys huomattavan markkinavoiman yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä. Säännöksen 4 momentin mukaan Viestintäviraston on muutettava huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstään, jos markkina-analyysin perusteella markkinoiden kilpailutilanteessa havaitaan tapahtuneen merkityksellisiä muutoksia. Päätöksessä voidaan muuttaa huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettuja velvollisuuksia tai päättää, että teleyritystä ei ole enää pidettävä huomattavan markkinavoiman yrityksenä.

Viestintävirasto on markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla kunkin alueellisen markkinan osalta. Teleyritysten markkinavoimaa on arvioitu markkina-osuuksien suuruuden ja omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa alueella omaavien kilpailijoiden lukumäärän perusteella. Näiden jaotteluperusteiden perusteella Viestintävirasto on markkina-analyysissään jakanut kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat kahteen eri tarkasteluryhmään. Ensimmäisessä tarkasteluryhmässä suurimmalla toimijalla on maantieteellisellä markkina-alueella sekä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla että laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus. Toisessa tarkasteluryhmässä suurimmalla toimijalla on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus, mutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla alle 50 prosentin markkinaosuus alueella. (---)

Tämän päätöksen liitteenä olevan markkina-analyysin perusteella Viestintävirasto katsoo, että TeliaSonera Finland Oyj:llä on viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima tukkutason laajakaistamarkkinoilla liitteessä 3 luetelluilla alueilla.

TeliaSonera Finland Oyj:llä on kaikkiin tarkasteluryhmiin kuuluvia markkina-alueita. Tarkasteluryhmään 1 kuuluvilla alueilla korkeaa markkinaosuutta voidaan jo sellaisenaan pitää osoituksena huomattavasta markkinavoimasta eikä markkina-analyysin tarkasteluajanjaksolla ole odotettavissa, että markkinat alueilla muuttuisivat kilpailluiksi ja ennakkosääntely voitaisiin poistaa.

Yrityksellä on huomattava markkinavoima myös tarkasteluryhmään 2 kuuluvilla alueilla, vaikka näillä alueilla vähittäismarkkinoilla esiintyy merkittävää kilpailua. Tilaajayhteyksien vuokraamisella yritykseltä on todettu olevan merkittävä vaikutus vähittäismarkkinakilpailuun ja markkina-analyysin perusteella kilpailu vähittäismarkkinoilla voidaan turvata ainoastaan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden ennakkosääntelyllä. Ennakkosääntely katsotaan erityisen tärkeäksi tilanteessa, jossa metallijohdintilaajayhteysverkoista ollaan siirtymässä valokuitutilaajayhteysverkkoihin. Vaikka tilaajayhteyksien vuokraamisella ei näyttäisi olevan niin suurta merkitystä markkina-alueilla 16 (Lestijärvi) ja 27 (Närpiö), on näilläkin alueilla edelleen tärkeää mahdollistaa markkinoille tulevan yrityksen pääsy maantieteellisille markkinoille tarjoamaan laajakaistapalveluja vähittäisasiakkaille.

5. TeliaSonera Finland Oyj:lle huomattavan markkinavoiman yrityksenä asetettavat velvollisuudet

Velvollisuudet on selostettu edellä päätöksen kohdassa 1.

6. Perustelut velvollisuuksien asettamiselle

6.1 Yleistä

Huomattavan markkinavoiman (HMV) sääntely pohjautuu Euroopan unionin oikeuteen. Puitedirektiivissä määritetään puitteet sääntelyviranomaisten puuttumiselle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinahäiriöihin. Käyttöoikeusdirektiivissä määritetään ne keinot, joilla markkinaongelmat voidaan ratkaista. Euroopan unionin huomattavaa markkinavoimaa koskevat säännökset on saatettu Suomessa voimaan viestintämarkkinalailla (393/2003 muutoksineen).

Viestintämarkkinoiden huomattavaa markkinavoimaa koskevan Euroopan unionin sääntelyn lähtökohtana on puitedirektiivin mukainen sääntelyviranomaisen puuttumattomuus markkinoiden toimintaan. Puuttumisen ja yritysten toimintaa rajoittavien velvollisuuksien perustana tulee olla analyysi markkinoiden kilpailutilanteesta sekä markkina-analyysissä todetut häiriöt markkinoilla. Huomattavan markkinavoiman sääntelyä voidaan siten kohdistaa niin sanottuna minimisääntelynä vain niihin markkinoihin, joilla on markkina-analyysien perusteella havaittu kilpailuongelmia ja ainoastaan niihin teleyrityksiin, jotka ovat kyseisillä markkinoilla huomattavan markkinavoiman asemassa.

Viestintämarkkinalain 18 §:n mukaan Viestintäviraston on asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi tarpeelliset velvollisuudet. Asetettavien velvoitteiden tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavan velvollisuuden on liityttävä teleyrityksen palvelun tarjontaan nimenomaan niillä hyödykemarkkinoilla, joilla yrityksellä on huomattava markkinavoima. Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tarkoituksena on puuttua monopoliasemassa olevien teleyritysten markkinakäyttäytymiseen poistamalla kilpailun esteitä ja edistämällä kilpailevien yritysten pääsyä markkinoille, ja näin mahdollistaa kilpailevien palvelujen tarjonta. Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteena on siten turvata markkinoiden tehokkuus tilanteissa, joissa kilpailu ei toteudu häiriöttömästi.

Markkinoille pyrkivien kilpailijoiden ei ole yleensä taloudellisesti kannattavaa rakentaa vakiintuneen teleyrityksen verkon rinnalle omaa verkkoaan kohtuullisessa ajassa. Verkkoinfrastruktuuriin perustuva kilpailu mahdollistuu sallimalla käyttöoikeus huomattavan markkinavoiman asemassa olevan teleyrityksen verkkoon, jotta kilpailevat teleyritykset voivat tarjota palveluja vähittäismarkkinoilla viestintämarkkinalain tavoitteiden mukaisesti. Viestintämarkkinalain tavoitteena on lain 1 §:n mukaan edistää palvelujen tarjontaa ja käyttöä viestintäverkoissa sekä varmistaa, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluja on kohtuullisin ehdoin kaikkien teleyritysten ja käyttäjien saatavilla koko maassa.

Viestintämarkkinoilla pitkään toimineilla teleyrityksillä on merkittävä kilpailuetu kiinteissä verkoissa puhe- ja laajakaistapalvelujen tarjonnassa, koska ne ovat pääosin rakentaneet metallijohtimisen verkkonsa aikana, jolloin kilpailua ei ollut. Teleyrityksillä oli 31.12.1993 saakka rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen, ja tätä toimialuetta on kutsuttu niin sanotuksi perinteiseksi toimialueeksi. Tämän kilpailuedun seurauksena näillä huomattavan markkinavoiman yrityksillä on mahdollisuus hyödyntää metallijohtimiseen verkkoon perustuvaa markkinavoimaansa alueella myös muilla laajakaistatekniikoilla tarjottaviin liittymiin. Huomattavan markkinavoiman yrityksellä on ensimmäisen markkinoille tulijan etu (first mover advantage) metallijohtimisen verkon osalta, mikä helpottaa markkinoille tuloa myös uudella tekniikalla pienemmin investoinnein kuin uusi markkina-alueelle tulija joutuu tekemään.

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat ovat edelleen alueelliset. Huomattavan markkinavoiman yrityksillä on edelleen suuri markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla niissä kunnissa, jotka aiemmin kuuluivat perinteiseen toimialueeseen. Niillä on myös pääasiassa suuri markkinaosuus laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Koska perinteiset toimijat hallitsevat edelleen kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoita HMV-alueellaan, on näiden markkinoiden sääntely edelleen välttämätöntä kilpailun edistämiseksi ja uusien markkinoille tulevien yritysten markkinoille pääsyn mahdollistamiseksi. Asetettavilla velvollisuuksilla pyritään lieventämään kilpailun puutteesta johtuvia ongelmia ja edistämään kilpailua pitkällä aikavälillä.

Vuonna 2009 annetuissa HMV-päätöksissä asetettiin kaikille HMV-yrityksille kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla velvollisuus vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa (VML 24 §), velvollisuus julkaista toimitusehdot ja hinnasto (VML 33 §), velvollisuus hinnoitella korvaukset kustannussuuntautuneesti (vain metallijohdintilaajayhteydet) ja syrjimättömästi sekä noudattaa muutoin syrjimättömiä ehtoja (VML 24 § 4 momentti, 37 § ja 84 §) ja velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää (VML 87 §). Lisäksi isoimmille HMV-yrityksille asetettiin velvollisuus eriyttää kirjanpidossa käyttöoikeuden luovuttamiseen liittyvät toiminnot yhtiön muusta palvelun tarjonnasta (VML 89 §).

6.2 Asetettavien velvoitteiden oikeasuhtaisuus

Viestintämarkkinalain 18 §:n mukaan Viestintäviraston on asetettava huomattavan markkinavoiman yrityksille asianmukaiset velvoitteet, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. Asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään, ja niitä asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon:

1. käyttöoikeuden tekninen ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus markkinoiden kehitysaste ja käyttöoikeuden laatu huomioon ottaen;

2. käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuus käytettävissä oleva kapasiteetti huomioon ottaen;

3. tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset;

4. huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit;

5. tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä;

6. asiaan liittyvät teollis- ja tekijänoikeudet;

7. eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen.

Viestintävirasto on päätöksen liitteenä olevassa markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta kiinteään verkkoon pääsyn alueellisilla tukkumarkkinoilla. Markkina-analyysin perusteella on todettava, että kaikilla markkina-analyysin liitteessä 1 mainituilla teleyrityksillä on huomattavan markkinavoiman asema liitteessä luetelluilla alueilla. Markkina-analyysi kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden kilpailutilanteesta osoittaa sääntelyn välttämättömyyden kilpailun turvaamiseksi pitkällä aikavälillä. Viestintäviraston on siten asetettava huomattavan markkinavoiman asemassa oleville yrityksille asianmukaiset velvoitteet, jotta kilpailevilla toimijoilla eli palveluyrityksillä on mahdollisuus päästä markkinoille tarjoamaan laajakaistapalveluja loppuasiakkaille alueilla, joilla palveluyrityksillä ei ole omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa.

Viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentti sisältää luettelon seikoista, jotka velvollisuuksia asetettaessa tulee ottaa huomioon. Lainkohdan perustelujen mukaan luettelo on suuntaa antava luettelo niistä kriteereistä, joiden perusteella velvollisuuden asettamisen tarpeellisuutta ja suhteellisuutta koskeva arviointi tulisi tehdä. Velvollisuuksia asetettaessa ei kuitenkaan voida huomioida jokaista luettelossa mainittua seikkaa, eikä luettelo myöskään ole tyhjentävä. Viestintävirasto on siten tarkastellut asetettavien velvollisuuksien oikeasuhtaisuutta viestintämarkkinalain 18 §:ssä mainittu suhteellisuusperiaate ja lainkohdan sisältämä luettelo huomioon ottaen. Viestintämarkkinalakiin kirjattu suhteellisuusperiaate pohjautuu puite- ja käyttöoikeusdirektiiveihin. Viestintävirasto on tarkastellut erityisesti käyttöoikeuden taloudellista tarkoituksenmukaisuutta sekä asetettavien velvollisuuksien suhteellisuutta teleyrityksen kannalta. Suhteellisuusperiaatteella velvoitteiden oikeasuhtaisuutta arvioitaessa tarkoitetaan kyseisen lainkohdan perustelujen mukaan sitä, että asetettava velvollisuus ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden. Suhteellisuusperiaate rajoittaa viranomaisen toimintaa erityissäännöksen lisäksi myös hallinnon yleisenä periaatteena ja edellyttää viranomaisen toiminnan mitoittamista oikein. Oikeana mittarina voidaan oikeuskirjallisuuden perusteella yleensä pitää kohtuullisuutta sekä velvoitteiden asettamisessa että etujen myöntämisessä.

Asetettavia velvoitteita arvioidessaan Viestintävirasto on tarkastellut huomattavan markkinavoiman asemassa olevia yrityksiä ja verrannut niitä keskenään muun muassa teleyritysten vaikutuksen osalta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla Suomen tasolla. Teleyrityksen vaikutusta markkinoihin on tarkasteltu tilaajayhteyksien määrän, vuokrattujen tilaajayhteyksien määrän ja teleyrityksen HMV-alueella olevan väkiluvun perusteella. Virasto on myös tarkastellut teleyritysten kokoa yritysten liikevaihdon, taseen loppusumman ja henkilöstön määrän osalta.

Viestintävirasto on tarkastellut huomattavan markkinavoiman asemassa olevien yritysten tilaajayhteyksien lukumäärää koko Suomen tasolla. Viestintäviraston markkina-analyysin yhteydessä keräämien tietojen perusteella kahdeksalla HMV-yrityksellä tilaajayhteyksien määrä ylittää yhden prosentin Suomen tilaajayhteyksien kokonaismäärästä. Näiden HMV-yritysten yhteenlaskettu osuus kaikista tilaajayhteyksistä Suomessa on noin 93 prosenttia. Nämä HMV-yritykset ovat seuraavat:

(---) TeliaSonera Finland Oyj.

Huomattavan markkinavoiman yrityksistä 19 yrityksellä tilaajayhteyksien määrä alittaa yhden prosentin Suomen tilaajayhteyksien kokonaismäärästä. Näiden yritysten yhteenlaskettu osuus kaikista tilaajayhteyksistä Suomessa on noin 7 prosenttia. Näiden 19 yrityksen muille teleyrityksille vuokraamien tilaajayhteyksien osuus kaikista Suomen vuokratuista tilaajayhteyksistä on noin 4 prosenttia. Kaikista käytössä olevista tilaajayhteyksistä näiden 19 teleyrityksen muille teleyrityksille vuokraamien tilaajayhteyksien yhteenlaskettu osuus on alle prosentin. (---)

Viestintävirasto on lisäksi tarkastellut huomattavan markkinavoiman alueiden väestön lukumääriä. Tarkastelun perusteella edellä lueteltujen kahdeksan teleyrityksen HMV-alueet kattavat 93 prosenttia Suomen väestöstä. Lisäksi näiden HMV-yritysten yhteenlaskettu liikevaihto oli 96 prosenttia kaikkien HMV-yritysten yhteenlasketusta liikevaihdosta tilikaudella 2010. Teleyritysten liikevaihdon ja taseen loppusumman erot pienimmän ja suurimman yrityksen osalta ovat moninkertaiset. Henkilöstön määrä pienimmässä huomattavan markkinavoiman teleyrityksessä on vain muutama, kun suurimmassa teleyrityksessä henkilöstöä on useita tuhansia.

Edellä mainitun tarkastelun perusteella kiinteään verkkoon pääsyn kilpailun edistämiseksi oikeasuhtaisella tavalla HMV-yritykset voidaan jakaa kahteen ryhmään tarvittavia velvoitteita arvioitaessa. Yhdenvertaisuusperiaatteen mukaan viranomaisen on tiettyä normia tulkitessaan ja soveltaessaan kohdeltava samanlaisia tapauksia samalla tavoin, mutta erilaisia tilanteita sen sijaan toisista poikkeavin tavoin. Yhdenvertaisuusperiaate huomioon ottaen ei voida pitää perusteltuna merkittävästi poikkeavien teleyritysten täysin samanlaista kohtelua velvoitteita asetettaessa. Asetettavien velvoitteiden oikeasuhtaisuus ja kohtuullisuus teleyrityksen kannalta huomioon ottaen ei siten ole tarkoituksenmukaista asettaa symmetrisiä velvoitteita kaikille huomattavan markkinavoiman yrityksille.

Viestintävirasto on päätynyt asettamaan kahdeksalle Suomen tukkumarkkinan kannalta vaikutukseltaan merkittävimmälle HMV-yritykselle kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla kilpailun edistämiseksi seuraavat velvoitteet:

  • velvollisuus tilaajayhteyden ja laitetilan vuokraamiseen,
  • velvollisuus toimitusehtojen ja hinnastojen julkaisemiseen,
  • velvollisuus hinnoitella tilaajayhteyden ja laitetilan vuokraamisesta perittävä korvaus syrjimättömästi ja noudattaa muutoinkin syrjimättömiä ehtoja,
  • velvollisuus hinnoitella tilaajayhteyden ja laitetilan vuokraamisesta perittävä korvaus siten, että korvaus on kustannussuuntautunut
  • velvollisuus noudattaa tilaajayhteyden vuokraamisessa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa ja
  • velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää.

(---)

Viestintävirasto katsoo, että edellä mainitut huomattavan markkinavoiman asemassa oleville teleyrityksille asetettavat velvollisuudet ovat välttämättömiä kiinteään verkkoon pääsyn alueellisilla tukkumarkkinoilla vallitsevasta kilpailun puuttumisesta johtuvien ongelmien lieventämiseksi ja kilpailun edistämiseksi pitkällä aikavälillä. Asetettavat velvoitteet ovat oikeasuhtaisia yritysten kannalta, eikä velvollisuuksia myöskään voida pitää kohtuuttomina huomioon ottaen kyseisten HMV-yritysten koko ja vaikutus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla.

Viestintävirasto seuraa asettavien epäsymmetristen velvoitteiden vaikutuksia kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja puhe- ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla ja tarvittaessa muuttaa asetettuja velvoitteita, mikäli viestintämarkkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuu merkittäviä muutoksia.

6.3 Velvollisuus vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa

Viestintämarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle, jolla on huomattava markkinavoima, velvollisuuden vuokrata teleyrityksille kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyden tai sen osan, tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten tai laitetilaa, jos se on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Velvollisuutta ei pykälän 2 momentin mukaan ole, jos vuokraaminen johtaa tietosuojan vaarantumiseen tai se on verkkoyrityksen kannalta teknisesti epätarkoituksenmukaista tai muutoin kohtuutonta.

Velvollisuus perustuu EU:n käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklaan, jonka mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan säännösten mukaan antaa operaattoreille velvollisuuksia toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat erityisten verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta tai oikeutta hyödyntää niitä muun muassa silloin, kun kansallinen sääntelyviranomainen katsoo, että käyttöoikeuden epääminen tai saman vaikutuksen aiheuttavat kohtuuttomat ehdot estäisivät kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla tai että se ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista.

Euroopan komission seuraavan sukupolven liityntäverkkojen sääntelystä antaman suosituksen (NGA-suositus) kohdan 22 mukaan kansallisten viranomaisten olisi lähtökohtaisesti velvoitettava HMV-yritys valokuiduilla toteutettujen eriytettyjen tilaajayhteyksien tarjontaan. Suosituksen mukaan tästä on perusteltua poiketa ainoastaan sellaisilla maantieteellisillä alueilla, joilla useiden vaihtoehtoisten infrastruktuurien samanaikainen tarjonta yhdistettynä kilpailupohjaiseen markkinoille pääsyyn johtaa todennäköisesti toimivaan kilpailuun alempana tarjontaketjussa.

Tarjotakseen kiinteän verkon välityksellä laajakaista- tai puheensiirtopalvelua tietyllä alueella kilpaileva teleyritys tarvitsee kyseessä olevasta alueellisesta verkosta tilaajayhteyden loppukäyttäjälle. Tilaajayhteysverkko on luonteeltaan niin sanottu luonnollinen monopoli, koska laajamittaisten kilpailevien verkkojen rakentaminen korkeiden investointikustannusten ja rakentamisen pitkäkestoisuuden takia on taloudellisesti merkittävä investointi kilpailevalle teleyritykselle. Alueellinen kiinteä metallijohtiminen liityntä- ja tilaajayhteysverkko on rakennettu pitkän ajan kuluessa ja rahoitettu pääosin aikaisempaan lainsäädäntöön perustuvan monopoliaseman turvin. HMV-yritysten markkinaosuudet ovat korkeat ja ne pystyvät hyödyntämään tätä vahvaa markkina-asemaansa myös uusien valokuitutilaajayhteyksien rakentamisessa. Uudella alueelle tulevalla kilpailevalla teleyrityksellä ei ole vastaavanlaisia mahdollisuuksia hyödyntää jo olemassa olevia verkkoja, fyysisiä rakenteita sekä valmista asiakaskuntaa kuin vakiintuneilla toimijoilla.

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden sääntelyn tavoitteena on investointeja lisäävä kestävä infrastruktuurikilpailu, jonka edellytys on, ettei kilpailevien operaattorien markkinoille tulolle ole merkittäviä esteitä. Markkinoille pyrkivien kilpailijoiden ei ole yleensä taloudellisesti kannattavaa rakentaa vakiintuneen teleyrityksen verkon rinnalle omaa, kattavaa verkkoaan kohtuullisessa ajassa. Tilaajayhteyksien vuokraamisen ennakkosääntelyä tarvitaan, jotta kilpailevilla teleyrityksillä on mahdollisuus saada käyttöönsä perinteisiltä teleyrityksiltä tilaajayhteyksiä, joiden avulla ne voivat tarjota laajakaistapalveluja loppuasiakkaille, ja siten kerryttää tuloja tarvittavia verkkoinvestointeja varten. Markkina-analyysin perusteella huomattavan markkinavoiman alueilla kilpailu laajakaistamarkkinoilla ei ole siinä määrin kehittynyttä, että kilpaileva palveluyritys voisi toimia HMV-asemassa olevasta verkkoyrityksestä riippumattomasti. Vuokrausvelvollisuuden asettaminen on siten välttämätöntä uusien markkinoille tulevien yritysten markkinoille pääsyn mahdollistamiseksi. Asetettavalla vuokrausvelvollisuudella pyritään lieventämään kilpailun puutteesta johtuvia ongelmia ja edistämään kilpailua pitkällä aikavälillä.

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevanttiin hyödykemarkkinaan katsotaan kuuluvaksi 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista), 4) valokuitutilaajayhteyksissä eriytetyllä aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetila, joka on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten.

Vuokrausvelvollisuuteen kuuluvia tilaajayhteystuotteita ovat kaikki sellaiset tilaajayhteysverkkoon liittyvät tuotteet ja palvelut, joita teleyritykset tarvitsevat saadakseen tilaajayhteyden tai sen osan käyttöönsä. Sääntelyn piiriin kuuluvia keskeisiä tilaajayhteystuotteita ovat muun muassa tilaajayhteyden kytkentä sekä kuukausivuokra. Relevanttiin hyödykemarkkinaan kuuluvat myös reservissä olevat metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, jotka on rakennettu, mutta jotka eivät ole tällä hetkellä käytössä (ei kytketty).

Viestintämarkkinalain 37 a §:n mukaan Viestintävirasto voi käyttöoikeuden luovutusvelvollisuutta koskevassa päätöksessä asettaa teleyritykselle sellaisia teknisiä velvoitteita ja luovutusvelvollisuuden käyttöä koskevia ehtoja, jotka ovat välttämättömiä, jotta käyttöoikeuden luovutusvelvoite voidaan teknisesti toteuttaa. Aikaisemmin vastaava säännös on ollut viestintämarkkinalain 24 §:n 3 momentissa ja sen perusteella on voitu asettaa esimerkiksi velvollisuus sallia toisen teleyrityksen tuoda omat kaapelinsa laitetilaan.

Velvollisuus sallia käyttöoikeuden saaneen teleyrityksen tuoda ja asentaa omat kaapelinsa laitetilaan sekä sallia käyttöoikeuden saaneen teleyrityksen tai tämän edustajan pääsy laitetilaan tarpeellisia asennuksia ja ylläpitoa varten on 37 a §:ssä tarkoitetulla tavalla välttämätön, koska verkon ja laitetilan käyttöoikeuksien hyödyntäminen edellyttää, että vuokralle ottava teleyritys voi tarvittaessa asentaa laitteita käyttöoikeuden luovuttajan tiloihin sekä halutessaan yhdistää ja ohjata loppuasiakkaansa liikenteen omaan verkkoonsa tuomalla kaapelinsa käyttöoikeuden luovuttajan tiloihin. Vuokralle ottavan teleyrityksen on lisäksi tarpeen päästä huoltamaan ja ylläpitämään edellä mainittuja laitteita.

6.4 Toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus

Viestintämarkkinalain 33 §:n mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden julkaista vuokrausvelvollisuuden tai käyttöoikeuden kannalta merkitykselliset tiedot, kuten palvelun toimitusehdot, hinnasto sekä tehdyt sopimukset siltä osin, kun ne eivät sisällä liikesalaisuuksia tai luottamuksellisia tietoja.

Velvollisuus perustuu EU:n käyttöoikeusdirektiivin 9 artiklan mukaiseen avoimuusvelvollisuuteen, jonka mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat 8 artiklan säännösten mukaisesti asettaa käyttöoikeuksia koskevia avoimuusvelvollisuuksia, joiden mukaan operaattoreiden on julkistettava määrätyt tiedot. Artiklan mukaan kansalliset viranomaiset voivat määritellä tarkemmin julkistettavat tiedot, niiden yksityiskohtaisuuden tason ja julkaisutavan. Edelleen artiklan 4 kohdan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen on varmistettava vähintään direktiivin liitteessä II esitetyt osat sisältävän viitetarjouksen julkaiseminen, jos operaattorilla on 12 artiklan mukaisia velvollisuuksia koskien käyttöoikeutta tukkutason verkkorakenteisiin.

Viestintämarkkinalain 33 §:n mukaiset toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuudet ovat tarpeen edistämään sopimusneuvotteluja, jotka koskevat kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyden tai sen osan, tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten tai laitetilan vuokraamista sekä näiden velvollisuuksien tekniseksi toteuttamiseksi välttämättömiä palveluja. Lisäksi velvoitteet helpottavat luovutusehtojen syrjimättömyyden valvontaa. Koska kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinassa on kyse käyttöoikeuden vuokraamisesta tukkutason verkkorakenteisiin, HMV-yrityksen on julkaistava liitteessä 3 yksilöidyt tiedot sisältävä viitetarjous.

Julkaisuvelvollisuuden toteuttaminen internetissä lisää hinnoittelun avoimuutta ja läpinäkyvyyttä ja on tarpeen erityisesti uusien alalle tulevien kotimaisten ja ulkomaisten yritysten kannalta.

6.5 Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys

Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan syrjimättömällä ehdolla tarkoitetaan ehtoa, joka kohtelee samanlaisessa tilanteessa olevia teleyrityksiä tasapuolisesti. Syrjimättömyysvelvollisuus edellyttää, että teleyritys tarjoaa palveluja ja tietoja muille teleyrityksille samoilla hinnoilla ja ehdoilla sekä samanlaatuisina kuin omille yksiköilleen, tytäryhtiöilleen tai kumppaneilleen.

Syrjimättömyysvelvollisuus perustuu EU:n käyttöoikeusdirektiivin 10 artiklaan, jonka mukaan kansallinen viranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa käyttöoikeuksiin liittyviä syrjimättömyysvelvollisuuksia. Syrjimättömyysvelvollisuuksilla on direktiivin mukaan varmistettava erityisesti, että operaattori soveltaa vastaavia ehtoja vastaavissa olosuhteissa muihin yrityksiin, jotka tarjoavat vastaavia palveluja, sekä tarjoaa palveluja ja tietoja muille samoilla ehdoilla ja samanlaatuisina kuin omille yksiköilleen, tytäryhtiöilleen tai kumppaneilleen.

Syrjimättömyysvelvollisuudella varmistetaan, että huomattavan markkinavoiman yritykset eivät vääristä kilpailua tilanteessa, jossa ne ovat tarjontaketjun monessa osassa toimivia yrityksiä eli tarjoavat palveluja sellaisille yrityksille, joiden kanssa ne kilpailevat loppukäyttäjää lähellä olevilla markkinoilla. Markkinoille tulevien yritysten kannalta on siten välttämätöntä, että ne saavat vuokrata HMV-yritysten omistamaa verkkoa syrjimättömin ehdoin.

Velvollisuus hinnoitella kiinteän puhelinverkon tilaajayhteydestä tai sen osasta, tilaajayhteyden välityskyvystä rinnakkaiskäyttöä varten, laitetilasta sekä näiden velvoitteiden tekniseksi toteuttamiseksi välttämättömistä palveluista perityt korvaukset syrjimättömästi ja muutoinkin käyttää syrjimättömiä ehtoja on tarpeen kilpailun edistämiseksi. Ilman syrjimättömyysvelvoitetta verkkoyrityksellä olisi mahdollisuus käyttää huomattavaa markkinavoimaansa perimällä kilpailijalta edellä mainituista palveluista korkeampaa hintaa tai soveltamalla kilpaileviin teleyrityksiin erilaisia ehtoja kuin omaan palveluyritykseensä.

6.6 Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuus

Viestintämarkkinalain 37 §:n mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta perittävä korvaus kustannussuuntautuneesti.

Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioiden kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit. Viestintämarkkinalain 24 §:n 4 momentin mukaan verkkoyritys, jolle on asetettu 37 §:n mukainen velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, saa periä tilaajayhteyden rinnakkaiskäytöstä maksun, joka on enintään puolet yrityksen vastaavasta tilaajayhteydestä perimästä maksusta, jollei verkkoyritys osoita, että kustannukset ovat tätä korkeammat.

Velvoite hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta perittävä korvaus kustannussuuntautuneesti perustuu EU:n käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklaan. Sen 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa käyttöoikeuksien tarjonnassa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen teleyritys saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi.

Euroopan unionin lainsäädännössä korostetaan uusiin verkkoteknologioihin tehtävien investointien merkitystä. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti teleyritysten kannustamiseksi tekemään investointeja, myös seuraavan sukupolven verkkoihin, kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon teleyritysten tekemät investoinnit ja sallittava tälle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon tiettyyn uuteen investointiverkkohankkeeseen mahdollisesti liittyvät riskit. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä.

Euroopan komission seuraavan sukupolven liityntäverkkojen sääntelystä antaman suosituksen (NGA-suositus) kohdan 25 mukaan kuitutilaajayhteyksistä perityn hinnan tulisi olla kustannussuuntautunut.

Kuten liitteenä olevasta markkina-analyysista voidaan havaita, kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla on edelleen merkittäviä kilpailuongelmia. Markkinatilanne on erityisen haastava uusille teleyrityksille, joilla ei ole perinteisen monopoliaikaisen toiminnan turvin hankittua laajaa verkkoa ja asiakaskuntaa. Nykytilanteessa markkinalle tulo ei monissa tapauksissa ole ollut mahdollista edes perinteistä teleyritystä tehokkaammalle toimijalle, eikä uusia kilpailevia teleyrityksiä ole tullut markkinalle viime vuosien aikana. Jotta kilpaileva teleyritys pystyy kilpailemaan perinteisen HMV-yrityksen kanssa riittävän yhtäläisistä lähtökohdista, on kilpailevalla operaattorilla oltava mahdollisuus vuokrata tilaajayhteyksiä HMV-yritykseltä kohtuullisin hinnoin ja ehdoin.

Ilman kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta yrityksellä, jolla on markkina-analyysin perusteella havaittu huomattava markkinavoima, on mahdollisuus estää kilpailijalta pääsy verkkoonsa hinnoittelemalla metallijohdintilaajayhteyksien vuokraamisen kannalta tarpeelliset tuotteet, kuten kuukausivuokra, kytkentämaksut ja laitetilat, kohtuuttoman kalliiksi. Näin ollen kiinteän verkon pääsyn tukkumarkkinan kilpailun edistämiseksi on edelleen perusteltua asettaa kustannussuuntautuneisuuden velvollisuus tilaajayhteystuotteille.

Metallijohdintilaajayhteydet

Viestintävirasto on aiemmissa huomattavan markkinavoiman päätöksissä asettanut yrityksille velvoitteen hinnoitella metallijohdintilaajayhteydet kustannussuuntautuneesti. Metallijohdintilaajayhteyksien merkitys on edelleen suuri kiinteän verkon pääsyn tukkumarkkinalla. Metallijohdintilaajayhteyksien osuus kaikista käytössä olevista tilaajayhteyksistä on 98 prosenttia. Keskeisimmät metallijohdintilaajayhteystuotteet ovat tilaajayhteyden vuokraaminen ja kytkentä. Metallijohdintilaajayhteyden vuokraaminen on tällä hetkellä keskeisin ja kilpailevan teleyrityksen kannalta taloudellisesti merkittävin tilaajayhteystuote. Metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokran osuus metallijohdintilaajayhteyden kokonaiskustannuksista on yleisesti yli 57 prosenttia (mediaani).

Suomalaisten teleyritysten metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokrat poikkeavat merkittävästi EU:n keskimääräisestä hintatasosta, mikä on todennettavissa komission vuosittain julkaisemista hintavertailuista. Lokakuussa 2010 HMV-yritysten perimän metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra oli Suomessa keskimäärin 11,12 euroa, kun EU:n keskimääräinen metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra oli 8,68 euroa. Lisäksi Viestintäviraston hintavertailun (10/2011) perusteella suomalaisten HMV-yritysten metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokran painotettu keskiarvo on jopa hieman noussut. Hintavertailun perusteella kuukausivuokran painotettu keskiarvo oli vertailuhetkellä 11,58 euroa ja mediaani 11,70 euroa samalla, kun EU:n maiden keskimääräinen kuukausivuokra oli laskenut 8,62 euroon.

Muissa Suomea maantieteellisesti lähellä olevissa EU-maissa metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokrat ovat myös olleet selkeästi Suomen hintatasoa alhaisempia. Komission hintavertailun mukaan Ruotsissa metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra oli lokakuussa 2011 9,07 euroa (10/2010: 9,07 euroa), Tanskassa 9,18 euroa (9,32 euroa) ja Virossa 5,77 euroa (6,07 euroa). TeliaSonera Finland Oyj:n metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra on Viestintäviraston hintavertailun (10/2011) mukaan vaihdellut hinnoittelualueille välillä 10,50–33,70 euroa.

Viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentin mukaan yritys, jolla on velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, saa periä tilaajayhteyden rinnakkaiskäytöstä maksun, joka on enintään puolet vastaavasta tilaajayhteydestä perimästä maksusta, jollei verkkoyritys osoita, että kustannukset ovat tätä korkeammat.

Tilaajayhteyden kytkennästä peritään kertaluonteinen maksu, jonka osuus metallijohdintilaajayhteydestä peritystä kokonaiskorvauksesta on merkittävä. Metallijohdintilaajayhteyksien kytkentämaksut ovat pääasiassa alentuneet vuosittain, kuten viraston tekemästä markkina-analyysistä voidaan havaita. Kytkentämaksujen alentumiseen ovat vaikuttaneet erityisesti Viestintäviraston toimenpiteet, kuten hintanäkemykset ja lukuisat velvoittavat päätökset, hintojen saattamiseksi kustannussuuntautuneelle tasolle. Lokakuussa 2011 metallijohdintilaajayhteyden kytkentämaksujen painotettu keskiarvo oli noin 100 euroa. TeliaSonera Finland Oyj:n metallijohdintilaajayhteyden kytkentämaksu on Viestintäviraston hintavertailun (10/2011) mukaan ollut 108 euroa.

Valokuitutilaajayhteydet

Valokuitutilaajayhteysverkkoja rakennettaessa HMV-yrityksillä on huomattavia etuja kilpaileviin yrityksiin nähden HMV-alueillaan. HMV-yritys voi hyödyntää olemassa olevaa infrastruktuuria, kuten kaapelikanavia, keskuksia ja katujakamoita. Lisäksi HMV-yrityksellä on alueellaan valmis asiakaskunta. Näin ollen toisin kuin markkinalle tuleva kilpaileva teleyritys, HMV-yritys kykenee samaan aikaan rakentamaan valokuidulla toteutettuja liityntä- ja tilaajayhteysverkkoja sekä kerryttämään tuloja metallijohtimisista liityntä- ja tilaajayhteysverkoistaan.

Viestintävirasto ei vuonna 2009 antamissaan HMV-päätöksissään asettanut suhteellisuusperiaatteen perusteella kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta valokuitutilaajayhteyksille, koska niihin ei aikaisemmin ollut kohdistettu sääntelyä. Tekemänsä markkina-analyysin perusteella Viestintävirasto katsoo, että valokuitutilaajayhteyksien hinnoittelussa on kuitenkin merkittäviä kilpailuongelmia.

Viestintäviraston markkina-analyysin perustella valokuitutilaajayhteyksien hinnat ovat Suomessa erittäin korkeat verrattuna vähittäishintoihin ja metallijohdintilaajayhteyksien hintoihin. Valokuitutilaajayhteyksien hinnat olivat lokakuussa 2011 jopa korkeammat kuin vuonna 2010. Lokakuussa 2011 tehdyn vertailun perusteella HMV-yritysten valokuitutilaajayhteyksien kuukausihinnat olivat yhtä poikkeusta lukuun ottamatta huomattavasti korkeammat kuin HMV-yrityksen valokuitutilaajayhteydellä vähittäisasiakkaille toteuttama yhteysnopeudeltaan 100 Mbit/s laajakaistaliittymä. Valokuitutilaajayhteyksien kuukausimaksun mediaani oli 250 euroa, kun taas laajakaistaliittymiä tarjottiin halvimmillaan noin 40 euron ja kalleimmillaan noin 100 euron kuukausihintaan. TeliaSonera Finland Oyj:n valokuitutilaajayhteyden vuokran kuukausihinta on Viestintäviraston hintavertailun (10/2011) mukaan ollut 277 euroa. TeliaSonera Finland Oyj:n valokuitutilaajayhteydellä loppuasiakkaille toteuttama yhteysnopeudeltaan 100 Mbit/s laajakaistaliittymän vähittäishinta on puolestaan markkina-analyysin yhteydessä kerättyjen tietojen mukaan vaihdellut alueittain välillä 42,90–50,31 euroa kuukaudessa.

Myös valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksut ovat korkeat ja osittain nousseet. Lokakuussa 2011 tehdyn hintavertailun perusteella valokuitutilaajayhteyden kytkennästä peritty mediaanihinta oli noin 650 euroa ja keskiarvohinta noin 600 euroa. TeliaSonera Finland Oyj:n valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksu on Viestintäviraston hintavertailun (10/2011) mukaan ollut 750 euroa.

Tilaajayhteyden kytkennän kustannus huomioituna valokuitutilaajayhteyksien vuokraamisen kokonaiskustannusten mediaani oli 307,5 euroa kuukautta kohti laskettuna. Lokakuussa 2011 tehdyn vertailun perusteella valokuitutilaajayhteyksien vuokraamisen kokonaiskustannukset kuukautta kohti laskettuna vaihtelivat lisäksi erittäin paljon teleyritysten välillä, kustannusten ollessa alimmillaan noin 34 euroa ja enimmillään yli 430 euroa. Näin merkittävä vaihteluväli kuvastaa, etteivät valokuitutilaajayhteyksien hinnat perustu yritysten todellisiin kustannuksiin ja ettei hintoihin kohdistu kilpailupainetta. Lisäksi on huomioitava, että vähittäishintaan sisältyy arvonlisävero (23 prosenttia).

Valokuituverkkoihin on vuodesta 2008 lähtien investoitu enemmän kuin mihinkään muuhun yksittäiseen yhteystekniikkaan. Valokuitutilaajayhteyksien osuus kaikista Suomessa käytössä olevista tilaajayhteyksistä oli vuoden 2010 lopussa kuitenkin vasta noin 2 prosenttia. Sääntelyn tavoitteena on investointeja lisäävä kestävä infrastruktuurikilpailu, jonka syntymisen edellytys on, ettei kilpailevien operaattorien markkinoille tulolle ole merkittäviä esteitä. Tehokkaan markkinoille tulon varmistamiseksi on tärkeää, että kilpaileva operaattori voi saavuttaa tehokkaan toiminnan vähimmäismittakaavan. HMV-yrityksen alueella tämä edellyttää mahdollisuutta vuokrata HMV-yritykseltä tilaajayhteyksiä teknologiasta riippumatta ja kohtuullisin hinnoin ja ehdoin.

Nykyiset korkeat valokuitutilaajayhteyshinnat estävät kilpailua ja voivat sulkea kilpailijoita markkinoilta. Korkeiden hintojen avulla HMV-yritykset pystyvät ylläpitämään vahvan markkina-asemansa ja jopa voittamaan takaisin mahdollisesti aiemmin menettämiään markkinaosuuksia. Kilpailevat teleyritykset eivät käytännössä tällä hetkellä kykene vastaamaan HMV-yritysten laajakaistaliittymien vähittäishintoihin, jos ne joutuvat vuokraamaan valokuitutilaajayhteyden HMV-yritykseltä. Näin on vaikka kilpailevat teleyritykset olisivat HMV-yrityksiä tehokkaampia. Valokuitutilaajayhteyksien korkeat hinnat eivät estä ainoastaan potentiaalista kilpailua, vaan Viestintäviraston saamien tietojen mukaan korkeat hinnat ovat myös poistaneet olemassa olevaa kilpailua. Valokuitutilaajayhteyksien korkeiden hintojen takia kilpailevat operaattorit ovat joutuneet luopumaan asiakkaistaan HMV-yritysten korvatessa valokuidulla kilpailevalle teleyritykselle vuokrattuja metallijohdintilaajayhteyksiä. Tämä kehitys on omiaan vähentämään kilpailupainetta kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla. Myös komissio ja BEREC ovat katsoneet, että Viestintäviraston tulisi asettaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite valokuitutilaajayhteyksille.

Yhteenveto

Edellä esitetyn perusteella Viestintävirasto katsoo, että TeliaSonera Finland Oyj:lle on edelleen välttämätöntä asettaa velvollisuus hinnoitella metallijohdintilaajatilaajayhteyksistä perittävät korvaukset siten, että ne ovat kustannussuuntautuneet. Lisäksi Viestintävirasto katsoo valokuitutilaajayhteyksien osalta, ettei hinnoittelun ja ehtojen syrjimättömyysvelvollisuus ole ainoana hinnoitteluvelvollisuutena riittävä. Kilpailun edistämiseksi kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla on tarpeen asettaa TeliaSonera Finland Oyj:lle myös velvollisuus hinnoitella valokuitutilaajayhteyksistä perittävät korvaukset siten, että ne ovat kustannussuuntautuneet.

Edellä mainituin perustein Viestintävirasto on päätynyt asettamaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevan velvollisuuden seuraaville tuotteille: 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista), 4) valokuitutilaajayhteyksissä eriytetyllä aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetila, joka on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Viestintävirasto katsoo, että viestintämarkkinalain 24 §:n 4 momentin, 37 §:n ja 84 §:n mukaiset hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevat velvollisuudet ovat edellä mainituin perustein tarpeen kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla.

6.7 Velvollisuus noudattaa enimmäishintaa

Viestintämarkkinalain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti Viestintävirasto voi asettaa teleyritykselle velvollisuuden noudattaa enimmäishintaa kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyden hinnoittelussa. Enimmäishinta voidaan asettaa vain poikkeustapauksessa, jos käyttöoikeudesta peritty hinta ylittää selvästi yleisen hintatason tai se on muutoin välttämätöntä käyttöoikeuden tarkoituksen toteuttamiseksi. Enimmäishinnan suuruus on määrättävä siten, että hinta on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla kustannussuuntautunut. Hintakatto asetetaan enintään kolmen vuoden määräajaksi kerrallaan.

Viestintävirasto katsoo, että enimmäishinnan asettaminen kaikille kahdeksalle markkinoiden kannalta vaikutukseltaan merkittävimmälle yritykselle on välttämätöntä sääntelyn tehokkuuden, läpinäkyvyyden ja ennustettavuuden turvaamiseksi. Viraston aiemmissa HMV-päätöksissä asettamilla velvoitteilla ei ole saavutettu riittäviä tuloksia kilpailun aikaansaamiseksi, kuten markkina-analyysistä voidaan havaita. Nykyiset korkeat ja kustannuksiin perustumattomat tilaajayhteyshinnat ovat merkittävä este kilpailun syntymiselle ennen kaikkea laajakaistapalveluiden vähittäismarkkinoilla. Markkina-analyysin perusteella on selvää, että kilpailuongelmat koskevat sekä metalli- että valokuitutilaajayhteyksiä.

Enimmäishinta on kustannussuuntautunut

Viestintämarkkinalain kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevia säännöksiä sovelletaan samalla tavoin riippumatta siitä, onko kyseessä jälkikäteinen hintavalvonta vai ennakkoon määritettävä enimmäishinta. Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti hinnoittelun tulee olla aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto. Etukäteen asetettava enimmäishinta tulee lain mukaan määrätä myös siten, että se on kustannussuuntautunut. Näin ollen niin etukäteen asetettavassa enimmäishinnassa kuin jälkikäteen arvioitavassa kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa arvioidaan samoja kustannustekijöitä. Kustannussuuntautuneen hinnan ja enimmäishinnan tulisi olla siis käytännössä samat valvontamenetelmästä riippumatta. Näin ei kuitenkaan tosiasiassa ole, koska jäljempänä esitetyistä syistä jälkikäteinen hinnoitteluvalvonta ei ole yhtä tehokas valvontamenetelmä kuin etukäteen asetettava enimmäishinta.

Jälkikäteisen hintavalvonnan toimimattomuus

Nykyinen huomattavan markkinavoiman yrityksille kohdistettava sääntely on ollut voimassa 1990-luvulta lähtien. Merkittävin HMV-yrityksille asetettu velvoite on ollut velvoite hinnoitella metallijohdintilaajayhteystuotteista perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita. Viestintävirasto ei ole aiemmissa HMV-päätöksissä asettanut yrityksille velvoitetta noudattaa enimmäishintaa, vaan hinnoittelun valvonta on perustunut ohjeistuksiin ja jälkikäteiseen valvontaan. Kustannussuuntautuneen hinnoittelun jälkikäteinen valvonta on poikkeuksellista verrattuna muihin EU-maihin, joissa valvonta pääsääntöisesti perustuu ennakolta asetettaviin enimmäishintoihin.

Jälkikäteisen hinnoitteluvalvonnan lähtökohtana on, että HMV-yritys määrittelee itse säännellyn tuotteen hinnan ja vastaa siitä, että hinta on asetetun velvoitteen mukaisesti aina kustannussuuntautunut. Viestintävirasto on valvonut HMV-yritysten hinnoittelua jälkikäteisesti ja ohjeistanut teleyrityksiä kuvaamalla ne keskeiset kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin periaatteet, joiden pohjalta virasto on arvioinut hinnoittelun lainmukaisuutta. Virasto on lisäksi antanut lukuisia yrityskohtaisia velvoittavia päätöksiä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuudesta sekä omasta aloitteestaan että teleyritysten toimenpidepyyntöjen perusteella. Arvioidessaan HMV-yrityksen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta Viestintävirasto voi viestintämarkkinalain 86 §:n 4 momentin mukaisesti yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.

Viestintäviraston tekemät yrityskohtaiset tutkinnat sekä HMV-yritysten vuosittain virastolle toimittamat tiedot ovat osoittaneet, ettei viraston etukäteen antamaa ohjeistusta tai viraston antamia päätöksiä ole kaikilta osin noudatettu.

Viestintämarkkinalain mukainen kustannussuuntautuneisuus edellyttää, että säänneltyjen tuotteiden hintojen tulee perustua tuotteen tuottamisesta todellisuudessa aiheutuneisiin kustannuksiin. Näin ollen HMV-yrityksen kustannuksilla ja hinnoittelulla tulee olla selkeä yhteys. HMV-yritysten Viestintävirastolle vuosittain toimittamat metallijohdintilaajayhteystuotteiden hinnoittelulaskelmat ovat kuitenkin osoittaneet, että kyseisten tuotteiden hinnoittelun ja esitettyjen kustannusten välillä ei pääsääntöisesti ole ollut yhteyttä. Tämän ovat todenneet myös teleyritysten tilintarkastajat. Viestintävirasto on useaan kertaan tuloksetta huomauttanut HMV-yrityksiä hinnoittelun ja esitettyjen kustannusten välisen yhteyden puuttumisesta.

Viestintävirasto on myös havainnut, että metallijohdintilaajayhteyksien hinnat ovat useissa tapauksissa olleet Viestintävirastolle esitettyjä kustannuksia alhaisemmat. HMV-yritysten metallijohdintilaajayhteyksien hinnat ovat lisäksi pysyneet useita vuosia samoina, vaikka samanaikaisesti yritysten Viestintävirastolle esittämät kustannukset ovat muuttuneet vuosittain.

Edellä esitetyistä syistä Viestintävirastolle hinnoittelulaskelmissa esitettyjä kustannuksia ei voida pitää luotettavina. Viestintävirasto ei näin ollen ole pystynyt todentamaan säänneltyjen tuotteiden todellisia kustannuksia virastolle vuosittain toimitetuista hinnoittelulaskelmista. Viestintävirastolla on vahva syy epäillä, etteivät HMV-yritysten metallijohdintilaajayhteyksien hinnat ole kustannussuuntautuneita.

Viestintävirasto on antanut useita tilaajayhteyksien hinnoittelua koskevia päätöksiä ja asettanut päätöksissä HMV-yrityksille perittävän korvauksen enimmäismäärän. Viestintäviraston hinnoittelusta antamissa päätöksissä asetettuja korvauksen enimmäismääriä ei kuitenkaan ole noudatettu monissa tapauksissa, kun teleyritykset ovat annetun päätöksen jälkeen muuttaneet hinnoitteluaan eri perustein. Viestintämarkkinalain 86 §:n 4 momentin mukainen yksittäistapauksessa päätettävä korvauksen enimmäismäärä ei ole ollut riittävä keino puuttua HMV-yritysten hinnoitteluun.

Viestintäviraston edellä kuvattu vuosien valvontakokemus osoittaa, ettei jälkikäteinen hinnoittelun valvonta ole tehokas ja ennustettava valvontamenetelmä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla. HMV-yritysten käyttäytyminen on osoitus siitä, että yritykset voivat HMV-sääntelystä huolimatta edelleen käyttää markkinavoimaansa hinnoittelussaan estääkseen kilpailun syntymistä.

Ennakkosääntelyn tehokkuus

Yksi ennakkosääntelyn tärkeimmistä tavoitteista on rajoittaa HMV-yrityksen markkinavoiman käyttöä. Ilman tehokasta sääntelyä HMV-yritykset pystyvät perimään säännellyistä tuotteista liian korkeita hintoja, ja näin estämään kilpailun syntymistä. Aiemman sääntelyn perusteella on selvää, että riittävien velvoitteiden puute on jättänyt HMV-yrityksille mahdollisuuden käyttää huomattavaa markkinavoimaansa hankaloittamaan ja vahingoittamaan markkinoille pyrkivän teleyrityksen markkinoille tuloa. Myös EU:n komissio ja BEREC korostavat, ettei kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite yksinään ilman konkreettista enimmäishinnan asettamista ole riittävä velvoite markkina-analyysissä havaittujen kilpailun esteiden poistamiseksi.

Jälkikäteinen hinnoittelun valvonta on vaikutukseltaan usein myös hidas, koska huomattavan markkinavoiman yrityksillä ei ole käytännössä kannustinta oma-aloitteisesti asettaa hintoja kustannussuuntautuneelle tasolle. Jälkikäteisessä hinnoittelun valvonnassa kustannussuuntautuneen hinnan taso on näin ollen riippuvainen mahdollisista viestintämarkkinalain 126 §:n mukaisista yritysten tai Viestintäviraston oma-aloitteisesti aloittamista menettelyistä erimielisyyksien ratkaisemiseksi. Käytännössä huomattavan markkinavoiman yritykset ovat muuttaneet hinnoitteluaan vasta viraston puututtua yrityksen hinnoitteluun, mutta joissakin tapauksissa kuitenkin vain hetkellisesti. Tämä viivästyttää hintamuutosten toteutumista ja saattaa näin myös viivästyttää kilpailijoiden markkinoille tuloa.

Uusien markkinoille tulevien yritysten ja kilpailevien yritysten kannalta jälkikäteinen hinnoittelun valvonta ei ole useinkaan riittävän nopea puuttumaan havaittuihin markkinaongelmiin. Joissakin tilanteissa yritys voi joutua jopa poistumaan markkinoilta tai ei edes pääse markkinoille ennen kuin markkinaongelmaan on ehditty saamaan lopullinen ratkaisu jälkikäteisen valvonnan kautta. Lopullisten ratkaisujen saamisessa saattaa kestää vuosia tuomioistuinprosesseista johtuen. Jälkikäteinen hinnoittelun valvonta ei toimi siten aitona ennakkosääntelynä.

Määräajaksi asetettava enimmäishinta lisää sääntelyn tehokkuutta. Läpinäkyvästi ja samanaikaisesti kaikille kahdeksalle markkinoiden kannalta vaikutukseltaan merkittävimmälle yritykselle asetetut enimmäishinnat ovat markkinoilla jälkikäteistä valvontaa nopeammin kustannussuuntautuneella tasolla. Tällöin hinnoittelun valvonnan ja teleyritysten resursseja ei ole sidottu jälkikäteiseen hinnoittelun tutkintaan. Enimmäishinta kannustaa myös yrityksiä toimimaan tehokkaammin kuin pelkkä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Yritys saa pitää itsellään sen taloudellisen hyödyn, jos pystyy toimimaan asetettua kustannussuuntautunutta enimmäishintaa tehokkaammin.

Sääntelyn ennakoitavuus

Lausunnoissaan ja vastauksissaan Viestintäviraston tietokyselyihin teleyritykset ovat korostaneet sääntelyn ennakoitavuuden merkitystä. Enimmäishintoihin perustuva ennakkosääntely edistää sääntelyn ennustettavuutta, on selkeä noudattaa ja luo näin oikeusvarmuutta kaikille investoiville yrityksille. Tämä mahdollistaa yhdenmukaisemmat lähtökohdat niin vakiintuneiden kuin kilpailevien teleyritysten investoinneille. Tarkoituksenmukaisen ennakkosääntelyn puuttuminen voi sen sijaan vaikeuttaa teleyritysten investointeja uusiin verkkoteknologioihin, koska sääntelyn puuttuessa teleyritykset eivät pysty arvioimaan luotettavasti investointien kustannuksia ja tulovirtoja. Käyttöoikeuden luovutuksen tarkoituksena olevan kestävän infrastruktuurikilpailun toteuttamiseksi onkin välttämätöntä asettaa tehokas ja ennustettava hinnoitteluvelvoite.

Teleyritykset ovat myös korostaneet Viestintäviraston antamien hintanäkemysten merkitystä ja pitäneet niitä tärkeinä sääntelyn ennakoitavuuden kannalta. Viestintäviraston teleyrityksille antamat hintanäkemykset tukkutuotteiden kohtuullisesta keskimääräisestä hintatasosta eivät kuitenkaan ole olleet sitovia, minkä vuoksi teleyritykset ovat perineet säännellyistä palveluista myös Viestintäviraston hintanäkemyksen ylittäviä hintoja. Toisaalta hintanäkemykset ovat osoittautuneet epätarkoituksenmukaiseksi myös tilanteissa, joissa jonkin yksittäisen yrityksen kustannukset ovat huomattavasti keskimääräistä hintatasoa alhaisemmat. Tällaisissa tapauksissa on mahdollista, ettei kohtuullista keskimääräistä hintatasoa kuvaavaan hintanäkemykseen perustuvia hintoja voida pitää lain tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneina.

Määräajaksi asetettava enimmäishinta lisää sääntelyn tehokkuutta, läpinäkyvyyttä ja ennustettavuutta. Enimmäishinnan asettamista koskevan lainkohdan perustelujen mukaan enimmäishinnan määrittely etukäteen helpottaa puuttumista selviin epäkohtiin. Myös sääntelyn ennustettavuuteen liittyvät oikeusvarmuusnäkökohdat puoltavat sitä, että valvova viranomainen voi velvoittavassa päätöksessään asettaa kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määräajaksi. Näin huomattavan markkinavoiman yrityksen säänneltyjen tuotteiden hinnat ovat selvästi ennalta määritettyjä, eivätkä ole riippuvaisia mahdollisista jälkikäteisen hintavalvonnan toimenpiteistä.

Yhteenveto

Viestintävirasto katsoo, että velvoite noudattaa viestintämarkkinalain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaista enimmäishintaa on edellä mainituin perustein välttämätön kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla seuraavien tuotteiden osalta:

  • metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra,
  • metallijohdintilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kytkentä,
  • valokuitutilaajayhteyden kuukausivuokra sekä
  • valokuitutilaajayhteyden kytkentä.

Viestintävirasto asettaa TeliaSonera Finland Oyj:n enimmäishinnan tason erillisessä päätöksessä enintään kolmen vuoden määräajaksi. Viestintävirasto kuulee enimmäishinnan tasosta viimeistään 31.12.2013.

Viestintävirasto on aloittanut hinnoittelumenetelmien kehittämisen yhteistyössä teleyritysten ja muiden viranomaisten kanssa. Viestintävirasto on muun muassa perustanut työryhmän selvittämään niin sanottuihin vakioituihin komponenttihintoihin perustuvan mallin soveltuvuutta hinnoittelun arviointimenetelmäksi. Vakioituihin komponenttihintoihin perustuvalla mallilla tarkoitetaan verkon arvon määrittämistä kaikkien teleyritysten osalta soveltamalla samoja ennalta määritettyjä komponenttien hintoja.

6.8 Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää

Viestintämarkkinalain 87 §:n mukaan velvollisuus kustannuslaskentajärjestelmän käyttämiseen voidaan asettaa, jos se on tarpeen tukku- tai vähittäismarkkinoita koskevan hinnoittelun valvomiseksi. Velvollisuus perustuu käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklaan, jonka 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi asettaa kustannuslaskentaa koskevan velvollisuuden tietyntyyppisten käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu, ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen teleyritys saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Artiklan 4 kohdan mukaan kansallisen viranomaisen on varmistettava, että kustannuslaskentajärjestelmästä julkistetaan kuvaus.

Kustannuslaskentaa koskeva velvoite täydentää kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta. Koska kustannussuuntautuneen hinnoittelun perustana ovat osoitettavissa olevat suoritekustannukset ja koska nimenomaan kustannuslaskennalla seurataan yrityksen kustannusten muodostumista, tämän päätöksen mukainen kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite tarvitsee toimiakseen myös kustannuslaskentaa koskevan velvoitteen. Kustannuslaskennan on tuotettava niin tarkkaa ja luotettavaa tietoa, että teleyritys voi osoittaa säännellyn toimintansa hintojen kustannussuuntautuneisuuden ja syrjimättömyyden ja että Viestintävirasto voi sitä arvioida. Kustannuslaskennan tietoja voidaan tarvittaessa käyttää myös enimmäishintojen määrittämisessä. Teleyrityksen hinnoittelulla ja kustannuslaskennalla tulee siten olla selkeä yhteys toisiinsa.

HMV-yrityksen tulee toimittaa Viestintävirastolle vuosittain kuvaus kustannuslaskentajärjestelmästä, säänneltyjen tuotteiden hinnoittelulaskelmat sekä tilintarkastajan kertomus kustannuslaskentajärjestelmän tarkastuksesta. Viestintävirasto on antanut 18.12.2009 tarkentavat määräykset teleyritysten kustannuslaskentajärjestelmistä ja järjestelmien kuvauksista sekä kustannuslaskentajärjestelmien tarkastuksista teleyrityksissä. Lisäksi Viestintävirasto on 18.12.2009 antanut (päivitetty 15.3.2011) perustelumuistiot viraston teleyritysten kustannuslaskentajärjestelmistä ja järjestelmien kuvauksista antamasta määräyksestä sekä viraston kustannuslaskennan tarkastuksista antamasta määräyksestä.

(---)

7. Lainkohdat, joihin päätös perustuu

Viestintämarkkinalaki (393/2003) 17 §, 18 §, 21 §, 21 a §, 24 §, 33 §, 37 §, 37 a §, 84 § ja 127 § 3 momentti

8. Päätöksen voimassaoloaika

Tässä päätöksessä asetetut velvoitteet tulevat voimaan 1.3.2013. Päätös on voimassa toistaiseksi, jollei Viestintävirasto muuta päätöstä viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuneiden merkityksellisten muutosten takia.

Velvollisuus noudattaa Viestintäviraston määrittämää enimmäishintaa tulee voimaan erillisessä päätöksessä määriteltävänä ajankohtana ja on voimassa enintään kolme vuotta kyseisestä ajankohdasta lukien.

Tätä päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

3. Markkina-analyysi

Viestintäviraston päätöksen liitteenä olevassa markkina-analyysissä huomattavasta markkinavoimasta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla on todettu muun ohella seuraavaa (alaviitteet poistettu):

(---)

3. Laajakaista- ja puhepalvelujen vähittäismarkkinat

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden kysyntä on johdettua kysyntää laajakaista- ja puhelinpalvelujen vähittäismarkkinoilta. Kiinteään verkkoon pääsyn markkinoiden tukkutuotteen tarjoaminen mahdollistaa sellaiselle teleyritykselle, jolla on omat aktiivilaitteet mutta ei omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa, laajakaista- ja puhelinpalvelujen tarjoamisen loppukäyttäjille. Teleyritys vuokraa laajakaista- ja puhelinpalvelujen vähittäistarjontaa varten tilaajayhteyden, tilaajayhteyden osan tai tilaajayhteyden yläkaistan toiselta teleyritykseltä, jolla on oma liityntä- ja tilaajayhteysverkko.

Kiinteän verkon puhelinliittymien lukumäärä on vähentynyt 2000-luvun alusta alkaen ja kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinatuotteen merkitys kiinteän verkon puhelinpalvelujen tarjoamiseen vähittäismarkkinoilla on sitä myöten vähentynyt. Sen sijaan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinatuotteen merkitys on edelleen suuri laajakaistapalvelujen tarjoamiseen vähittäismarkkinoilla. Laajakaistapalvelujen kautta on myös saatavilla puhelinpalveluja, joilla voidaan pääosin korvata kiinteän verkon puhelinpalvelujen vähittäismarkkinakysyntää. Myös matkaviestinverkon kautta tarjottavilla palveluilla voidaan korvata kiinteän verkon puhelinpalvelujen kysyntää. Siten voidaan katsoa, että mikäli kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden ennakkosääntely ei olisi perusteltua laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinakilpailun turvaamisen kannalta, ei ennakkosääntelyä voida pitää perusteltuna myöskään kiinteän verkon puhelinpalvelujen vähittäismarkkinakilpailun turvaamisen kannalta. Täten markkina-analyysissä arvioidaan ensisijaisesti ennakkosääntelyn tarpeellisuutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinakilpailun turvaamisen kannalta.

Eri laajakaistatekniikoiden ja toteutustapojen kysynnän ja tarjonnan korvaavuutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla on tarkasteltu tarkemmin markkina-analyysissä huomattavasta markkinavoimasta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla (dnro 350/9410/2011). Markkina-analyysissä Viestintävirasto on katsonut, että DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjottaville laajakaistapalveluille korvaavia vaihtoehtoja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla ovat kaapelimodeemiliittymät ja osittain korvaavia vaihtoehtoja FlashOFDM-, Wlan- ja WiMAX-tekniikalla toteutetut langattomat laajakaistapalvelut sekä matkaviestinverkon tiedonsiirtopalvelut.

3.1 Yleinen kehitys laajakaista- ja puhelinpalvelujen vähittäismarkkinoilla

Teleyrityksiltä kerätyn tiedon mukaan vuoden 2011 kesäkuun lopussa Suomessa oli noin 1,57 miljoonaa kiinteän verkon laajakaistaliittymää ja noin 2,98 miljoonaa kuukausimaksullista matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää. Samaan aikaan kiinteän verkon puhelinliittymiä oli noin 1,14 miljoonaa ja matkaviestinverkon liittymiä noin 8,78 miljoonaa.

Kiinteän verkon laajakaistaliittymien määrä on säilynyt suhteellisen tasaisena, vaikka osin loppukäyttäjät ovat vaihtaneet kiinteän verkon laajakaistaliittymiä matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiin. Sen sijaan kiinteän verkon puhelinliittymien määrä on laskenut joka vuosi aina vuoden 2000 lopusta alkaen, ja matkaviestinverkon puhelinliittymät ovat korvanneet ne suurimmaksi osaksi. (---)

4. Relevantit markkinat

4.1 Relevantit hyödykemarkkinat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkityksellisiin tuote- tai palvelumarkkinoihin kuuluvat tuotteet tai palvelut, jotka voidaan korvata toisillaan tai jotka ovat riittävässä määrin vaihdettavissa toisiinsa. Arvioinnissa otetaan huomioon tuotteiden tai palvelujen objektiiviset ominaisuudet, joiden vuoksi tuotteilla tai palveluilla voidaan tyydyttää kuluttajien jatkuvat tarpeet, hinta ja käyttötarkoitus, merkityksellisillä markkinoilla valitsevat kilpailuolosuhteet sekä kysynnän ja tarjonnan rakenne. Tuotteet tai palvelut, joita voidaan korvata toisilla tuotteilla tai palveluilla vain rajoitetusti, eivät kuulu samoille markkinoille.

Kysynnän korvattavuudella tarkoitetaan ostajan mahdollisuutta vaihtaa palveluntarjoajaa palvelun hinnan noustessa. Kysynnän korvattavuutta voidaan arvioida tarkastelemalla, onko markkinoilla kilpailevia tuotteita, joita asiakkaat voisivat helposti siirtyä käyttämään, jos kyseisen tuotteen hinta nousisi merkittävästi ja pysyvästi suhteessa muihin tuotteisiin.

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkina-analyysissä ostajalla tarkoitetaan laajakaistapalvelua tarjoavaa palveluyritystä, jolla ei ole omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa tarkasteltavalla alueella, ja palveluntarjoajalla verkkoyritystä, jolla on oma liityntä- ja tilaajayhteysverkko tarkasteltavalla alueella. Kysynnän korvattavuuden osalta tarkastellaan palveluyrityksen mahdollisuutta siirtyä nykyisen verkkoyrityksen tukkumarkkinatuotteen käytöstä toisen verkkoyrityksen tukkutuotteen käyttämiseen ilman, että vaihtamisesta koituisi merkittäviä transaktiokustannuksia tai että teleyritys menettäisi vähittäismarkkina-asiakkaan vaihtamisen seurauksena. Ensiksi kysynnän korvaavuuden kannalta tarkastellaan sitä, onko tukkumarkkinoilla korvaavia tekniikoita, joihin palveluyritys voisi siirtyä, ja toiseksi sitä, onko palveluyrityksellä tosiasiallisia mahdollisuuksia siirtyä käyttämään kyseessä olevia tekniikoita.

Tarjonnan korvattavuudella tarkoitetaan muiden kuin kyseisten tuotteiden valmistajien tai palveluja tarjoavien mahdollisuutta siirtyä heti tai lyhyellä aikavälillä näiden tuotteiden valmistukseen tai tarjontaan ilman huomattavia kustannuksia. Tarjonnan korvattavuutta voidaan arvioida tarkastelemalla kilpailevien yritysten markkinoille tuloa, jos arvioitavan tuotteen hinta nousee merkittävällä ja pysyvällä tavalla. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkina-analyysissä kyseisten tuotteiden valmistajilla tai palveluja tarjoavilla tarkoitetaan verkkoyrityksiä, jotka tarjoavat laajakaistatukkupalveluja ostajille. Ostajilla tarkoitetaan palveluyrityksiä, joilla itsellään ei ole omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa alueella.

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden kysyntä on johdettua kysyntää laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilta. Vähittäismarkkinoiden kysynnän korvattavuuden tutkiminen on keskeinen osa kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden analysoimista, koska se antaa viitteitä tukkumarkkinoiden kysynnän rakenteesta. Mikäli jotkin tuotteet vähittäismarkkinoilla eivät ole loppukäyttäjien näkökulmasta toisiaan korvaavia, voidaan katsoa, etteivät näiden yhteyksien toteuttamiseen tarvittavat tukkutuotteet ole myöskään toisiaan korvaavia. Jos loppukäyttäjien näkökulmasta jotkin tuotteet vähittäismarkkinoilla ovat toisiaan korvaavia, on mahdollista, että näiden toteuttamiseen tarvittavat tukkutuotteet ovat myös toisiaan korvaavia. Tällöin tulee arvioitavaksi se, onko kilpaileville teleyrityksille tarjolla näitä yhteyksiä ja onko teleyrityksillä realistiset mahdollisuudet käyttää näitä korvaavia tukkutuotteita.

Markkina-analyysissä huomattavasta markkinavoimasta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla Viestintävirasto on katsonut, että DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjottaville laajakaistapalveluille korvaavia vaihtoehtoja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla ovat kaapelimodeemiliittymät ja osittain korvaavia vaihtoehtoja FlashOFDM-, Wlan- ja WiMAX-tekniikalla toteutetut langattomat laajakaistapalvelut sekä matkaviestinverkon tiedonsiirtopalvelut. Edelleen Viestintävirasto on katsonut, että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ei ole tällä hetkellä DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetulle laajakaistatukkutuotteelle korvaavia tekniikoita. Siten relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetuista laajakaistatukkutuotteista. DSL- ja valokuituverkossa toteutetut laajakaistatukkutuotteet sisältävät myös kiinteistö- ja taloyhtiöliittymäratkaisut. DSL-tekniikalla toteutetussa laajakaistatukkutuotteessa käytetään metallijohtimista tilaajayhteyttä (jäljempänä metallijohdintilaajayhteys) ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetussa laajakaistatukkutuotteessa valokuidulla toteutettua tilaajayhteyttä (jäljempänä valokuitutilaajayhteys).

Euroopan komissio on katsonut antamansa markkinasuosituksen perustelumuistiossa, että kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoihin voi kuulua niin metallijohdin- kuin valokuitutilaajayhteys mukaan lukien tilaajayhteyden välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten. Komissio on myös katsonut, että tilaajayhteystuotteen vuokraaminen kaapelitelevisioverkosta ei ole tällä hetkellä teknologisesti mahdollista tai taloudellisesti kannattavaa siten, että kaapelitelevisioverkossa voitaisiin tarjota vuokralle tilaajayhteyttä vastaavaa tuotetta. Viestintävirastolla ei ole myöskään tiedossa, että jokin teleyritys olisi vuokrannut kaapelitelevisioverkosta metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyden kaltaista tuotetta.

Edellä esitetyn perusteella kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla kysynnän ja tarjonnan korvattavuuden tarkastelu rajoitetaan ainoastaan metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksiin, tilaajayhteyksien osiin sekä tilaajayhteyden yläkaistaan.

Kysynnän korvattavuus

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ostajina toimivat puhelin- ja tiedonsiirtopalveluja loppuasiakkaille tarjoavat palveluyritykset ja palveluntarjoajina liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa omistavat alueelliset verkkoyritykset. Palveluyritys voi toimia jonkin verkkoyrityksen toimialueella vuokraamalla verkkoyritykseltä tilaajayhteyden, tilaajayhteyden osan, tilaajayhteyden yläkaistan tai jonkin muun näitä vastaavan tuotteen, minkä avulla ostaja voi tarjota puhelin- tai tiedonsiirtopalveluja loppuasiakkaille.

Viestintävirasto analysoi kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat vuosina 2008–2009. Tuolloin Viestintävirasto katsoi, että kiinteän verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat pääsystä kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin laajakaistapalvelujen ja puheensiirtopalvelujen tarjoamiseksi. Relevantteihin hyödykemarkkinoihin Viestintävirasto katsoi kuuluvaksi 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyden osat sekä 3) metallijohdintilaajayhteyden välityskyvyt rinnakkaiskäyttöjä varten eli yläkaistat. Lisäksi markkinaan kuuluivat myös tilaajayhteyden käytössä tarpeelliset tuotteet ja laitetilat. Edelleen relevantteihin markkinoihin kuuluivat reservissä olevat metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, jotka on rakennettu, mutta jotka eivät ole tällä hetkellä käytössä (ei kytketty). Korkein hallinto-oikeus on myös vahvistanut Viestintäviraston määritelmän relevanteista hyödykemarkkinoista.

Teleyrityksiltä kerätyn tiedon mukaan vuoden 2010 lopussa oli käytössä noin 2,1 miljoonaa tilaajayhteyttä, joista noin 98 prosenttia oli toteutettu metallijohtimilla ja noin 2 prosenttia valokuidulla. Tilaajayhteyksistä noin 87 prosenttia oli tilaajayhteyden omistavan teleyrityksen omassa käytössä ja 13 prosenttia oli annettu vuokralle toiselle teleyritykselle. Lisäksi metallijohdintilaajayhteyksiä omistavat teleyritykset olivat vuokranneet noin 40 000 tilaajayhteyden yläkaistaa. Yksittäisissä tapauksissa valokuitutilaajayhteyksistä oli vuokrattu eriytetyllä aallonpituudella toteutettu yhteys, joka voidaan rinnastaa metallijohtimisen yläkaistan kaltaiseen tuotteeseen.

Valokuitutilaajayhteyksien käyttö on yleistynyt sitä mukaa, kun valokuitutilaajayhteysverkkoa on rakennettu. Vuoden 2010 lopussa oli rakennettu yhteensä noin 55 000 valokuitutilaajayhteyttä, joista reilu puolet oli käytössä. Pääosa teleyrityksistä on rakentanut valokuitutilaajayhteysverkkoja alueille, joilla niillä on jo omistuksessaan metallijohtimista tilaajayhteysverkkoa. Valokuitutilaajayhteysverkkoja on kuitenkin myös rakennettu kilpailevien teleyritysten alueille erityisesti niiden teleyritysten toimesta, joiden omistamat metallijohdintilaajayhteysverkot sijaitsevat harvaan asutuilla seuduilla. Valokuitutilaajayhteysverkkoja rakennetaan sekä korvausrakennuksena metallijohdintilaajayhteysverkoille että myös uudisrakentamisena uusille asuinalueille.

Noin 90 prosenttia metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksistä oli vakiintuneiden teleyritysten omistamia ja noin 10 prosenttia oli niiden kilpailevien teleyritysten omistamia. Valokuitutilaajayhteyksistä noin 96 prosenttia oli vakiintuneiden teleyritysten omistamia ja noin 4 prosenttia teleyritysten, joita ei ole nimetty huomattavan markkinavoiman yrityksiksi millään maantieteellisellä markkina-alueella. Kun tarkastellaan vakiintuneiden teleyritysten rakentamien valokuitutilaajayhteyksien määrää, tilaajayhteyksistä noin 57 prosenttia oli rakennettu omille toimialueille ja noin 43 prosenttia oli rakennettu kilpailevien teleyritysten toimialueille. Erityisesti osa vakiintuneista teleyrityksistä rakentaa huomattavasti enemmän oman toimialueen ulkopuolelle kuin omalle toimialueelle.

Investoinnit valokuitutilaajayhteysverkkoihin ovat olleet vuodesta 2008 suuremmat kuin mihinkään muuhun yksittäiseen yhteystekniikkaan. Teleyritysten Viestintävirastolle ilmoittamien arviolukujen perusteella investointeja valokuituverkkoihin tullaan myös edelleen kasvattamaan lähitulevaisuudessa. Samaan aikaan, kun investoinnit valokuituverkkoihin ovat kasvaneet, metallijohdinverkkoihin tehdyt investoinnit ovat laskeneet lähes kymmenesosaan siitä, mitä valokuituverkkoihin investoidaan. Vuonna 2010 yli 98 prosenttia investoinneista valokuitutilaajayhteysverkkoihin oli vakiintuneiden teleyritysten tekemiä ja noin 2 prosenttia teleyritysten, joita ei ole nimetty huomattavan markkinavoiman yrityksiksi millään maantieteellisellä markkina-alueella. (---)

Markkina-analyysiin liittyvään kyselyyn teleyrityksiltä saamien (oikeastaan saatujen) vastauksien perusteella useilla teleyrityksillä, joilla ei ole omaa tilaajayhteysverkkoa, on ollut vaikeuksia alkaa tarjota laajakaistapalveluja loppuasiakkaille ja tulla siten alueellisille markkinoille alueilla, joissa tilaajayhteysverkon omistava teleyritys on korvannut metallijohdintilaajayhteydet valokuitutilaajayhteyksillä. Vaikeuksia on erityisesti perusteltu valokuitutilaajayhteyksien korkeilla vuokrahinnoilla, jotka eivät mahdollista laajakaistapalvelujen tarjoamista loppuasiakkaille taloudellisesti kannattavasti. Näissä tilanteissa kilpaileva teleyritys joutuu usein vetäytymään alueellisille markkinoille tulosta, koska se ei pysty kilpailemaan tilaajayhteysverkon omistavan teleyrityksen kanssa.

Markkina-analyysiin liittyvään kyselyyn saaduissa vastauksissa laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla jo toimivat tilaajayhteyksiä vuokranneet teleyritykset ilmoittivat joutuneensa luopumaan loppuasiakkaistaan tilanteissa, joissa vakiintunut teleyritys oli korvannut metallijohdintilaajayhteyden valokuitutilaajayhteydellä. Tilaajayhteyksiä vuokranneet teleyritykset perustelivat kyseistä tilannetta liian korkeilla valokuitutilaajayhteyden vuokrahinnoilla, jotka ovat olleet niin korkeita, että tilaajayhteyttä vuokraava teleyritys ei ole voinut tarjota laajakaistayhteyspalvelua yhtä edullisesti loppuasiakkaille kuin ne olisivat voineet tarjota metallijohdintilaajayhteyttä vuokratessaan. Siten tilaajayhteysverkkoa omistavat teleyritykset ovat voineet vallata markkinoita kilpailijoilta takaisin itselleen korvaamalla metallijohdintilaajayhteydet valokuitutilaajayhteyksillä.

Teleyrityksiltä saaduissa vastauksissa painottui erityisesti niiden teleyritysten huoli valokuitutilaajayhteyksien korkeista vuokrahinnoista, joilla ei ollut omaa alueellista tilaajayhteysverkkoa tai jotka vuokrasivat paljon tilaajayhteyksiä suhteessa omistamiinsa tilaajayhteyksiin. Pääosin tähän ryhmään kuuluvat teleyritykset toimivat niin sanotusti kokonaan uusina tai uusille alueellisille markkinoille tulijoina. Vastaavasti ne teleyritykset, jotka käyttivät ainoastaan omaa tilaajayhteysverkkoa ja jotka eivät lainkaan vuokranneet muilta teleyrityksiltä tilaajayhteyksiä, eivät nähneet valokuitutilaajayhteyksien vuokraamisessa mitään ongelmia. Nämä teleyritykset edustavat joukkoa, joilla on markkinaosuuksien perusteella vahva markkina-asema omilla toimialueillaan ja jotka eivät ole merkittävästi pyrkineet laajentamaan toimintaansa.

Edellä esitetyn perusteella voidaan katsoa, että valokuitutilaajayhteydet ovat korvanneet ja ne myös tulevat lähitulevaisuudessa korvaamaan yhä enenevässä määrin metallijohdintilaajayhteyksiä sitä mukaa, kun uutta valokuitutilaajayhteysverkkoa rakennetaan joko uudisrakennuksena tai korvausrakennuksena metallijohdintilaajayhteysverkoille. Vastaavasti metallijohdintilaajayhteyksiä voidaan pitää vastavuoroisesti valokuitutilaajayhteyksiä korvaavina, koska monelle tilaajayhteyttä vuokranneelle teleyritykselle olisi riittänyt metallijohdintilaajayhteys laajakaistapalvelun tarjontaan loppuasiakkaille. Erityisesti uusille alueellisille markkinoille tuleville teleyrityksille oli ensisijaisen tärkeää saada vuokratuksi vähintään metallijohdintilaajayhteys, jotta ne olisivat edes päässeet markkinoille. Markkinoille tulevien teleyrityksien kantaa korostaa vielä se, että kesäkuun 2011 lopussa noin 92 prosenttia laajakaistayhteyksistä oli yhteysnopeudeltaan 24 Mbit/s tai sitä hitaampia. Yhteysnopeudeltaan 24 Mbit/s tai sitä hitaammat laajakaistaliittymät ovat toteutettavissa eri DSL-tekniikoilla käyttäen metallijohdintilaajayhteyksiä.

Edellä esitetyn perusteella Viestintävirasto katsoo, että relevantteihin hyödykemarkkinoihin kiinteän verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla sisältyvät 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista), 4) valokuitutilaajayhteyksissä eriytetyllä aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetila, joka on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Tilaajayhteystuotteeksi tai tilaajayhteystuotteeseen olennaisesti liittyväksi tuotteeksi katsotaan kuuluvaksi kaikki sellaiset tilaajayhteysverkkoon liittyvät tuotteet ja palvelut, joita kilpailevat teleyritykset tarvitsevat saadakseen tilaajayhteyden tai sen osan käyttöönsä. Sääntelyn piiriin kuuluvia keskeisiä tilaajayhteystuotteita ovat siten muun muassa tilaajayhteyden kytkentä sekä kuukausivuokra.

Tarjonnan korvattavuus

Tarjonnan korvattavuudella tarkoitetaan muiden kuin kyseisten tuotteiden valmistajien tai palveluja tarjoavien mahdollisuutta siirtyä heti tai lyhyellä aikavälillä näiden tuotteiden valmistukseen tai tarjontaan ilman huomattavia kustannuksia. Tarjonnan korvattavuutta voidaan arvioida tarkastelemalla kilpailevien yritysten markkinoille tuloa, jos arvioitavan tuotteen hinta nousee merkittävällä ja pysyvällä tavalla. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla palveluja tarjoavilla tarkoitetaan tilaajayhteysverkon omistavia alueellisia verkkoyrityksiä.

Tilaajayhteysverkon rakentamiseen liittyy merkittäviä kiinteitä investointikustannuksia. Uusien tarjoajien mahdollisuus siirtyä tarjoamaan laajamittaisesti kiinteään verkkoon pääsyn markkinoiden tilaajayhteyksiä on varsin rajallinen lyhyellä aikavälillä tarkasteltuna ilman, että tarjoajalla on jo olemassa olevaa televerkkoa alueella tai alueen lähettyvillä. Tilaajayhteyksien rakentamista voidaan pitää teknis-taloudellisesti kannattavana erityisesti suurasiakkaiden, uusien asuntoalueiden tai isojen taloyhtiöiden kohdalla, jolloin kilpailijoille voi olla järkevää rakentaa omia tilaajayhteyksiä vuokrattujen yhteyksien sijaan.

Tällaisilla kilpailijoilla, jotka rakentavat omaa tilaajayhteysverkkoa, on yleensä tilaajayhteysverkkoa tai liityntäpiste omaan televerkkoonsa lähialueella. Tällaisissa tapauksissa kilpailijoilla on myös mahdollisuus vähäisessä määrin rakentaa yksittäisiäkin tilaajayhteyksiä teknis-taloudellisesti kannattavasti. Viestintäviraston keräämien markkinatietojen perusteella tilaajayhteysverkon rakentaminen kilpailijoiden alueelle on vielä ollut hyvin vähäistä ja kilpailijat ovat rakentaneet uusia valokuitutilaajayhteysverkkoja pääosin suurimpiin kaupunkikeskuksiin. Kilpailijat pääosin rakentavat ainoastaan valokuitutilaajayhteysverkkoja, kun vakiintuneet teleyritykset rakentavat vielä jossain määrin myös metallijohdintilaajayhteysverkkoa.

Edellä esitetyn perusteella Viestintävirasto katsoo, että olemassa olevien metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteysverkkojen toisinnettavuus kilpailevien teleyritysten toimesta ei ole mahdollista lyhyellä aikavälillä. Siten kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla ei voida katsoa olevan riittävässä määrin tarjonnan korvattavuutta, jolla olisi merkitystä hyödykemarkkinoiden määrittelyssä.

Yhteenveto relevanteista hyödykemarkkinoista kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantteihin hyödykemarkkinoihin katsotaan kuuluvaksi 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista), 4) valokuitutilaajayhteyksissä eriytetyllä aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetila, joka on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Tilaajayhteystuotteeksi tai tilaajayhteystuotteeseen olennaisesti liittyväksi tuotteeksi katsotaan kuuluvaksi kaikki sellaiset tilaajayhteysverkkoon liittyvät tuotteet ja palvelut, joita kilpailevat teleyritykset tarvitsevat saadakseen tilaajayhteyden tai sen osan käyttöönsä. Sääntelyn piiriin kuuluvia keskeisiä tilaajayhteystuotteita ovat siten muun muassa tilaajayhteyden kytkentä sekä kuukausivuokra. Esimerkiksi taloyhtiöiden sisäkaapelointi ei sisälly kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden tuotteeseen, mikäli ne ovat taloyhtiöiden omistamia tai hallinnoimia.

Viestintämarkkinalaissa tilaajayhteydellä tarkoitetaan kiinteän puhelinverkon osaa, joka on käyttäjän liittymän ja sellaisen laitteen välillä, jolla voidaan ohjata viestejä. Metallijohdintilaajayhteydellä tarkoitetaan tilaajayhteyttä, josta ainakin osa on toteutettu metallijohtimella. Valokuitutilaajayhteydellä tarkoitetaan tilaajayhteyttä, joka on kokonaan toteutettu valokuitukaapeloinnilla.

(---) Metallijohdintilaajayhteys tai sen yläkaista (---) sisältää fyysisen yhteyden verkkoyrityksen keskuksessa tai jakamossa, joka on keskuksen ja loppukäyttäjän välisellä tilaajayhteyden reitillä, sijaitsevalta aktiivilaitteelta tai kytkentärimalta aina tilaajayhteyttä käyttävän teleyrityksen loppuasiakkaalle asti.

Point-to-Point -tekniikalla (---) toteutetuissa tilaajayhteysverkoissa valokuitutilaajayhteys on samankaltainen suhteessa metallijohdintilaajayhteyteen. Point-to-Point -tekniikalla toteutetuissa tilaajayhteysverkoissa tilaajayhteystuote sisältää eriytetyn fyysisen yhteyden (valokuitu tai valokuitupari) verkkoyrityksen keskuksessa tai jakamossa, joka on keskuksen ja loppukäyttäjän välisellä tilaajayhteyden reitillä, sijaitsevalta aktiivilaitteelta, kytkentäpaneelilta tai kytkentäpaneelia vastaavalta liitoskohdalta aina tilaajayhteyttä käyttävän teleyrityksen loppuasiakkaalle asti.

Myös Passive Optical Network -tekniikalla (---) toteutetuissa tilaajayhteysverkoissa voidaan eriyttää loppukäyttäjälle oma fyysinen valokuitutilaajayhteys niissä jakamoissa, joissa verkkoyrityksen keskukselta tulevan fyysisen yhteyden jakaminen yksittäisille loppukäyttäjille on tehty siten, että valokuidut on päätelty jakamossa ennen niiden liittämistä kytkentäkaapeleilla passiiviseen jaottimeen.

Myös Passive Optical Network -tekniikalla toteutetuissa tilaajayhteysverkoissa valokuitutilaajayhteys on muodostettu verkkoyrityksen keskuksella (oikeastaan keskuksessa) tai jakamossa, joka on keskuksen ja loppukäyttäjän välisellä tilaajayhteyden reitillä, sijaitsevalta aktiivilaitteelta tai kytkentäpaneelilta aina tilaajayhteyttä käyttävän teleyrityksen loppuasiakkaalle asti. Passive Optical Network -tekniikalla toteutetuissa tilaajayhteysverkoissa tilaajayhteyden kaltainen tuote on kuitenkin toteutettu käyttämällä aallonpituustekniikkaa siten, että yksittäiselle loppuasiakkaalle osoitetaan muista yhteyksistä eriytetty aallonpituus. Passive Optical Network -tekniikalla (---) toteutetuissa tilaajayhteysverkoissa voi yhden valokuidun sisällä olla käytössä useampia aallonpituudella eriytettyjä yhteyksiä esimerkiksi niin, että verkkoyrityksen keskukselta fyysisessä valokuidussa on useampia aallonpituudella toisistaan eriytettyjä yhteyksiä, jotka ohjataan keskuksen ja loppuasiakkaan välissä olevassa jakamossa/jakamoissa passiivisella jaottimella loppuasiakaskohtaisiin fyysisiin kuituihin.

(---)

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden osalta kilpailevalla operaattorilla tulee olla mahdollisuus tuoda omat aktiivilaitteensa riippuen tilaajayhteysverkon teknologisesta toteutustavasta ja fyysisestä vapaasta tilasta joko verkkoyrityksen keskukseen tai jakamoon, josta kilpailevalla teleyrityksellä on mahdollisuus vuokrata tilaajayhteys loppuasiakkaalle asti (---). Edelleen kilpailevalla teleyrityksellä on tällöin mahdollisuus vuokrata HMV-yrityksen keskuksessa tai katujakamossa sijaitsevalta aktiivilaitteelta yhteys omaan verkkoonsa ennakkosäänneltyä paikallistason kiinteää yhteyttä käyttäen tai tuoda oma yhteys keskukseen tai jakamoon.

4.2 Relevantit maantieteelliset markkinat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkityksellinen maantieteellinen markkina muodostuu alueesta, jolla asianomaiset yritykset osallistuvat kyseisten tuotteiden tai palvelujen tarjoamiseen ja kysyntään ja jolla kilpailuolosuhteet ovat samanlaiset tai riittävän samankaltaiset ja joka voidaan erottaa lähialueista, joilla kilpailuolosuhteet ovat selvästi erilaiset.

Eurooppalaisten sääntelyviranomaisten ryhmän (European Regulators Group, ERG) yhteisen näkemyksen mukaan maantieteellisten markkinoiden määrittely voidaan tehdä kolmiportaisesti:

1. Maantieteellisten markkinoiden määrittelyn kannalta sääntelyviranomaisen tulee ensiksi arvioida ovatko kilpailuolosuhteet alueellisilla markkinoilla siinä määrin riittävän homogeeniset, että markkinamäärittely, markkina-analyysi ja velvoitteiden asettaminen kansallisella tasolla on perusteltua. Jos alueellisten markkinoiden kilpailuolosuhteet poikkeavat toisistaan, tulee sääntelyviranomaisen seuraavaksi tarkastella maantieteellisiä markkinoita kansallista markkinaa tarkemmalla tasolla.

2. Kansallista markkinaa tarkemman tason tarkastelun ensisijaisena lähtökohtana on määritellä sovelias maantieteellistä aluetta kuvaava yksikkö, johon maantieteellisten markkinoiden arviointi perustuu. Maantieteellinen yksikkö voi perustua poliittisiin tai hallinnollisiin maantieteellisiin rajoihin tai vakiintuneen teleyrityksen verkkorakenteeseen. Maantieteellisen yksikön tulee täyttää seuraavat kriteerit:

i) yksiköiden tulee olla toisensa poissulkevia ja kansallista yksikköä pienempiä;

ii) kaikkien relevanttien teleyritysten verkkorakenteet ja tarjotut palvelut on oltava yhdistettävissä valittuun yksikköön;

iii) yksiköllä tulee olla selkeät ja pysyväisluontoiset rajat;

iv) yksikön tulee olla riittävän pieni, jotta kilpailuolosuhteiden ei voida katsoa merkittävästi muuttuvan yksikön sisällä, mutta samalla yksikön tulee olla riittävän suuri, jotta se ei muodosta teleyrityksille ja sääntelyviranomaiselle estettä luovuttaa, kerätä ja analysoida tietoja.

3. Kolmannessa vaiheessa arvioidaan alueiden homogeenisuutta ja määritetään homogeeniset alueet valittuun maantieteellisen yksikkötason tietoon perustuen. Alueellisten markkinoiden homogeenisuutta tai eroavaisuutta voidaan arvioida markkinoille tulon esteiden, tarjoajien määrän, markkinaosuuksien ja hintojen perusteella. Lisäksi arviointi voi perustua myös markkinointi- ja myyntistrategioihin, laatu- ja toimivuustekijöihin sekä kysynnän luonteeseen.

Edellä esitettyjen periaatteiden perusteella Viestintävirasto katsoo, että kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla alueelliset markkinat poikkeavat toisistaan muun muassa kilpailijoiden lukumäärän, suurimman teleyrityksen markkinaosuuden sekä hintojen perusteella, ja siten maantieteellisiä markkinoita tulee tarkastella kansallisia markkinoita tarkemmalla tasolla.

Vuosina 2008–2009 tekemässään markkina-analyysissä Viestintävirasto määritteli kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantit maantieteelliset markkinat perinteisten teleyritysten toimialuetason tietoon perustuen. Toimialuetason markkinatieto ei mahdollista perinteistä toimialuetta tarkemman maantieteellisen markkinan määrittelyä. Tämä muodostuu ongelmaksi erityisesti tilanteissa, joissa alueelliset markkinat eroavat tarkasteltavan perinteisen toimialueen sisällä. Siten on tarpeellista kerätä markkinatietoja toimialuetasoa tarkemmalla tasolla.

Viestintävirasto katsoo, että maantieteellisenä yksikkönä kunta täyttää edellä mainitut maantieteelliselle yksikölle asetetut kriteerit. Maantieteellisenä yksikkönä kunta muodostaa selkeästi rajatun alueelliseen yksikön. Kunnat ovat yksikköinä toisensa poissulkevia ja tällöin kerättävät tiedot ja annettavat päätökset on kohdistettavissa selvästi rajatuille hallinnollisille alueille. Kaikkien yritysten kiinteän verkon rakenteet on lisäksi mahdollista kohdistaa kunnittain, ja siten eri verkkojen päällekkäisyyttä on helpompi arvioida. Vaikka tulevaisuudessa kuntia yhdistyy toisiinsa ja kuntarajat muuttuvat, kuntien rajoja voidaan kuitenkin pitää riittävän pysyväisluontoisina. Kunta on yleisesti yksikkönä riittävän pieni, jotta kilpailuolosuhteiden ei voida katsoa merkittävästi muuttuvan yksikön sisällä, mutta samalla kunta on yksikkönä riittävän suuri, jotta se ei muodosta yrityksille ja sääntelyviranomaiselle suurta taakkaa luovuttaa, kerätä ja analysoida tietoja. Kunta yksikkönä mahdollistaa myös mahdollisten velvoitteiden asettamisen maantieteellisesti yksiselitteiselle alueelle.

Viestintävirasto on määrittänyt relevantit maantieteelliset markkinat pääsääntöisesti kuntatason tietoon perustuen. Tilanteet (oikeastaan Tilanteissa), joissa kuntia on yhdistynyt toisiinsa tai joissa kunnan sisällä on toiminut markkinaosuudella laskettuna kaksi lähes tasavahvaa teleyritystä, Viestintävirasto on vielä katsonut tarpeelliseksi selvittää kunnan sisäistä kilpailutilannetta ja mahdollista tilaajayhteysverkkojen päällekkäisyyttä postinumeroaluetason tietoon pohjautuen seitsemässä kunnassa.

Kuntatason tietoon perustuen relevanttien maantieteellisten markkinoiden määrittelyssä on käytetty seuraavia kumulatiivisia kriteereitä:

i) kunnat muodostavat fyysisesti yhtenäisen maantieteellisen markkina-alueen;

ii) tilaajayhteyksien määrällä mitattuna alueen markkinajohtajan markkinaosuus samaan alueeseen kuuluvissa kunnissa on lähes yhtä suuri (± 10 %);

iii) alueeseen kuuluvissa kunnissa omia tilaajayhteyksiä omistavien kilpailevien teleyritysten lukumäärä on lähes yhtä suuri (± 1 teleyritystä).

Edellä esitettyjen kriteerien perusteella voidaan erotella riittävässä määriin toisistaan poikkeavat alueelliset markkinat. Kaiken kaikkiaan edellä esitetyillä kriteereillä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla on eroteltavissa 111 toisistaan eroavaa alueellista markkinaa.

4.3 Yhteenveto relevanteista markkinoista

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantit hyödykemarkkinat sisältävät: 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista), 4) valokuitutilaajayhteyksissä eriytetyllä aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetila, joka on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Tilaajayhteystuotteeksi tai tilaajayhteystuotteeseen olennaisesti liittyväksi tuotteeksi katsotaan kuuluvaksi kaikki sellaiset tilaajayhteysverkkoon liittyvät tuotteet ja palvelut, joita kilpailevat teleyritykset tarvitsevat saadakseen tilaajayhteyden tai sen osan käyttöönsä. Sääntelyn piiriin kuuluvia keskeisiä tilaajayhteystuotteita ovat siten muun muassa tilaajayhteyden kytkentä sekä kuukausivuokra.

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantit maantieteelliset markkinat muodostuvat 111 toisistaan eroavasta alueellisesta maantieteellisestä markkinasta.

5. Markkinavoiman tarkastelu

5.1 Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden merkitys

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat ovat edelleen alueelliset. Vakiintuneilla teleyrityksillä on suuri markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla liitteen 1 mukaisilla alueilla. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla vakiintuneiden teleyritysten markkinaosuuksien mediaani oli vuoden 2010 lopussa 89 prosenttia. Pääasiassa niillä on myös suuri markkinaosuus tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Esimerkiksi laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla vakiintuneiden teleyritysten markkinaosuuden mediaani oli 76 prosenttia. Siten laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoihin vaikuttaa merkittävästi suurimman vertikaalisesti integroituneen teleyrityksen markkinavoima edellä mainituilla tukkumarkkinoilla. Yleisesti voidaan todeta, että jos vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on korkea markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, sillä on myös korkea markkinaosuus tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla.

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden tarkoituksena on mahdollistaa uusien teleyritysten markkinoille tulo niin laajakaista- ja puhepalvelujen vähittäismarkkinoille kuin myös tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille sekä edistää näiden markkinoiden kilpailua. Lisäksi kiinteään verkkoon pääsyn markkinoiden tarkoituksena on myös edistää kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden kilpailua sitä myöden, kun uudet markkinoille tulleet yritykset ovat vakiinnuttaneet toimintansa vähittäismarkkinoilla ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja aloittaneet investointinsa omiin liityntä- ja tilaajayhteysverkkoihinsa.

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinatuotteen käytön kehitys

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinatuotteen kysyntä on vähentynyt jossain määrin viime vuosina. Vuoden 2011 kesäkuun lopussa muille teleyrityksille oli vuokrattu yli 300 000 tilaajayhteyttä tai tilaajayhteyden yläkaistaa, mikä oli noin 50 000 tilaajayhteyttä vähemmän kuin vuoden 2008 kesäkuun lopussa, jolloin käytettiin kaikkein eniten tilaajayhteyksiä. Samaan aikaan liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa omistavilla teleyrityksillä oli omassa laajakaistakäytössään noin 800 000 tilaajayhteyttä, mikä oli lähes 140 000 tilaajayhteyttä vähemmän kuin vuoden 2008 kesäkuun lopussa. Kaiken kaikkiaan vuoden 2011 kesäkuun lopussa lähes 30 prosenttia käytöstä olevista tilaajayhteyksistä oli vuokrattu toiselta teleyritykseltä. (---)

Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla on edelleen merkittävä vaikutus laajakaista- ja puhelinpalvelujen vähittäismarkkinakilpailun syntymisen ja kilpailun säilyttämisen kannalta. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden merkitys laajakaista- ja puhelinpalvelujen vähittäismarkkinoille voi kuitenkin tulevaisuudessa pienentyä, jos kilpailevilla teleyrityksillä on riittävät mahdollisuudet investoida omiin valokuitutilaajayhteysverkkoihinsa tai muihin vastaaviin verkkoihin, jotta ne voivat korvata nykyisin vuokraamansa tilaajayhteydet.

5.2 Markkinavoiman tarkastelu alueellisilla markkinoilla

Tämän markkina-analyysin yhteydessä Viestintävirasto on selvittänyt kilpailua kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla kuntatason tietoon perustuen, ja määrittänyt siten myös relevantit maantieteelliset markkinat kuntatason tietoon perustuen.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan erityisen suuri markkinaosuus – yli 50 prosenttia – on jo sellaisenaan osoitus määräävän aseman olemassaolosta, ellei ole kyse poikkeuksellisista olosuhteista. Yrityksen, jonka markkinaosuus on suuri, voidaan olettaa omaavan huomattavaa markkinavoimaa eli olevan määräävässä asemassa, jos sen markkinaosuus on ollut pidemmän aikaa vakaa. Se, että markkinoilla huomattavaa voimaa omaava yritys menettää vähitellen markkinaosuuttaan, saattaa hyvinkin merkitä sitä, että kilpailu markkinoilla lisääntyy, mutta siitä huolimatta voidaan havaita huomattava markkinavoima.

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla vakiintuneilla teleyrityksillä on ollut suuri markkinaosuus niin laajakaistapalvelujen vähittäis- kuin myös tukkumarkkinoilla. Vakiintuneiden teleyrityksien markkinaosuudet ovat kuitenkin vähitellen pienentyneet vuoden 1993 jälkeen, jolloin alueelliset markkinat vapautettiin kilpailulle. Edelleen useilla alueilla vakiintuneilla teleyrityksillä on yli 50 prosentin markkinaosuus. Yli 50 prosentin markkinaosuutta voidaan pitää yhtenä maantieteellisten markkina-alueiden jaotteluperusteena markkinavoiman arvioinnissa.

Verkkokilpailun kannalta on olennaista, että markkinoilla on mahdollisimman monta teleyritystä, joilla on käytössään omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa alueella. Siten kilpailijoiden lukumäärää, joilla on käytössään omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa alueella, voidaan pitää toisena maantieteellisten markkina-alueiden jaotteluperusteena markkinavoiman arvioinnissa.

Edellä esitettyjen markkinavoiman jaotteluperusteiden perusteella kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla maantieteelliset markkina-alueet voidaan jakaa kahteen eri tarkasteluryhmään:

1. Maantieteelliset markkina-alueet, joissa suurimmalla vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus.

Tarkasteluryhmään 1 kuuluvat seuraavat maantieteelliset markkina-alueet: 1–15, 17–20, 22–23, 26, 28–35, 38–54, 56–60, 62–103 ja 105–111. Maantieteelliset markkina-alueet on ilmoitettu liitteessä 1.

2. Maantieteelliset markkina-alueet, joissa suurimmalla vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus, mutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla alle 50 prosentin markkinaosuus.

Tarkasteluryhmään 2 kuuluvat seuraavat maantieteelliset markkina-alueet: 16 (Lestijärvi), 21 (Pedersöre, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue), 24 (Korsnäs, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue), 25 (Maalahti, Anvia Oyj:n oman verkon alue), 27 (Närpiö), 36 (Polvijärvi), 37 (Kontiolahti, Elisa Oyj:n oman verkon alue), 55 (Laukaa), 61 (Kitee) ja 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa).

Markkinaosuudet, kilpailevien teleyritysten lukumäärä ja vuokrattujen tukkutuotteiden määrä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla

Vuoden 2010 lopussa kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla kaikilla vakiintuneilla teleyrityksillä oli yli 50 prosentin markkinaosuus liitteen 1 mukaisilla maantieteellisillä markkina-alueilla. Markkinaosuudet vaihtelivat reilusta 50 prosentista aina 100 prosenttiin ja markkinaosuuksien mediaani oli 89 prosenttia. Kunkin paikallisen teleyrityksen markkinaosuuden voidaan katsoa olevan edelleen niin korkea, että se on yksinään vahva osoitus huomattavan markkinavoiman olemassaolosta.

Vakiintuneilla teleyrityksillä on myös korkea markkinaosuus kiinteän verkon laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla poikkeuksena teleyritykset, jotka toimivat tarkasteluryhmään 2 kuuluvilla alueilla. Laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla markkinaosuuksien mediaani on 76 prosenttia.

Viestintäviraston aiemmat huomattavan markkinavoiman markkina-analyysit kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ovat perustuneet perinteisten teleyritysten toimialuetason tietoon, joten virastolla ei ole käytettävissä markkinaosuustietoja kunnittain aikaisemmilta vuosilta. Kuitenkin vuoden 2007 lopussa kaikilla vakiintuneilla teleyrityksillä oli yli 90 prosentin markkinaosuus omalla toimialueellaan. Markkinaosuudet eivät olleet merkittävästi muuttuneet vuoden 2004 helmikuun tilanteesta, jolloin kaikilla vakiintuneilla teleyrityksillä oli yli 95 prosentin markkinaosuus omalla toimialueellaan. Siten voidaan yleisesti todeta, että markkinaosuudet ovat muuttuneet kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla varsin hitaasti.

Maantieteellisillä markkina-alueilla 21 (Pedersöre, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue), 24 (Korsnäs, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue), 25 (Maalahti, Anvia Oyj:n oman verkon alue), 36 (Polvijärvi), 37 (Kontiolahti, Elisa Oyj:n oman verkon alue), 55 (Laukaa) ja 61 (Kitee) tilaajayhteyksien vuokraamisella HMV-yritykseltä on merkittävä vaikutus vähittäismarkkinakilpailuun. Jokaisella alueella vähintään 13 prosenttia kaikista alueella käytössä olevista tilaajayhteyksistä oli vuokrattu HMV-yritykseltä. Myös markkina-alueella 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa) tilaajayhteyksien vuokraaminen oli vielä merkitsevää vähittäismarkkinakilpailulle ja alueella noin kahdeksan prosenttia käytössä olevista tilaajayhteyksistä oli vuokrattu HMV-yritykseltä. Suurelta osin alueen vähäisen tilaajayhteyksien käytön selittää se, että alueella toimii HMV-yrityksestä riippumaton teleyritys, joka omistaa alueella kattavan kaapelitelevisioverkon.

Maantieteellisillä markkina-alueilla 16 (Lestijärvi) ja 27 (Närpiö) tilaajayhteyksien vuokraamisella HMV-yritykseltä ei ollut merkittävä vaikutus (oikeastaan merkittävää vaikutusta) vähittäismarkkinakilpailuun. Kyseisillä alueilla alle viisi prosenttia kaikista alueella käytössä olevista tilaajayhteyksistä oli vuokrattu HMV-yritykseltä. Suurelta osin alueiden vähäistä tilaajayhteyksien käyttöä selittää se, että alueella toimii HMV-yrityksestä riippumaton verkko-osuuskunta, joka omistaa alueella valokuidulla toteutetun liityntä- ja tilaajayhteysverkon. Verkko-osuuskuntien verkkoihin on teleyrityksillä vapaa pääsy tarjoamaan laajakaistapalveluja loppuasiakkaille eli ne toimivat niin sanotusti "open access" -periaatteella. Vaikka kummallakin markkina-alueella toimii verkko-osuuskunta, on HMV-yrityksen markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla pysynyt yli 60 prosentissa ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoillakin yli 40 prosentissa. Vähittäismarkkinaosuus on varsin korkea huomioiden se, että HMV-yritys ei tarjoa laajakaistapalveluja vähittäisasiakkaille kummankaan alueen verkko-osuuskunnan verkossa.

Maantieteellisillä markkina-alueilla 16 (Lestijärvi), 24 (Korsnäs, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue) ja 55 (Laukaa) jokaisessa kunnassa toimii ainoastaan kaksi teleyritystä, joilla on käytössään omaa tilaajayhteysverkkoa. Maantieteellisillä markkina-alueilla 21 (Pedersöre, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue), 25 (Maalahti, Anvia Oyj:n oman verkon alue), 27 (Närpiö), 36 (Polvijärvi), 37 (Kontiolahti, Elisa Oyj:n oman verkon alue), 61 (Kitee) ja 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa) toimii vähintään kolme teleyritystä, joilla on käytössään omaa tilaajayhteysverkkoa.

Tilaajayhteyksien kytkentä- ja kuukausimaksujen kehitys

Metallijohtimisten tilaajayhteyksien kytkentämaksut ovat alentuneet pääasiassa vuosittain ja lokakuussa 2011 tilaajayhteyden kytkentämaksun painotettu keskiarvo oli noin 100 euroa. Sen sijaan kuukausimaksujen hintataso on pysynyt ennallaan ja se on jopa jossain määrin noussut vuoden 2008 jälkeen. Kytkentämaksujen alentumiseen ovat vaikuttaneet erityisesti Viestintäviraston toimenpiteet kytkentämaksujen hintojen saattamiseksi kustannussuuntautuneelle tasolle.

Vuoden 2008 jälkeen, kun Viestintävirasto on erityisesti kohdistanut toimenpiteitä korkeisiin kytkentämaksuihin ja vaatinut niiden alentamista, HMV-yritykset ovat samalla nostaneet kuukausimaksuja, jolloin kokonaiskustannukset tilaajayhteyden vuokraamisesta eivät ole keskimäärin alentuneet. (---) [T]ilaajayhteyden painotettu keskimääräinen kuukausittainen kokonaiskustannus on säilynyt lähes kesäkuun 2007 tasolla ja jopa välillä noussut kyseessä olevasta tasosta. Metallijohdintilaajayhteyksien vuokraamisen kokonaiskustannukset kuukaudelle vaihtelivat reilusta 16 eurosta lähes 43 euroon. Mediaani kokonaiskustannus oli kuukaudelle 19,55 euroa. (---)

Valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksut ovat osittain nousseet vuoden 2010 lopun jälkeen. Myös kuukausimaksut ovat nousseet. Valokuitutilaajayhteyksien vuokraamisen kokonaiskustannukset kuukaudelle vaihtelivat reilusta 34 eurosta yli 430 euroon. Mediaani kokonaiskustannus oli kuukaudelle 307,50 euroa. Suhteessa metallijohdintilaajayhteyksien kokonaiskustannuksien mediaaniin valokuitutilaajayhteyden mediaani oli lähes 16-kertainen.

Viestintäviraston vuonna 2009 antamien päätösten mukaan HMV-yrityksillä on ollut velvollisuus hinnoitella valokuitutilaajayhteyksistä perityt kytkentä- ja kuukausimaksut syrjimättömästi. Hinnoitteluun ei ole kuitenkaan liittynyt muita rajoitteita, kuten hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Käytännössä HMV-yritykset ovat siis voineet hinnoitella valokuidulla toteutettujen tilaajayhteyksien kytkentä- ja kuukausimaksut varsin vapaasti. (---)

Kilpailevat teleyritykset eivät kykene vastaamaan HMV-yrityksien laajakaistaliittymien vähittäishintoihin, jos ne joutuvat vuokraamaan valokuitutilaajayhteyden HMV-yritykseltä. HMV-yritykset tarjosivat vähittäismarkkinoilla lokakuussa 2011 valokuitutilaajayhteydellä toteutettuja yhteysnopeudeltaan 100 Mbit/s laajakaistaliittymiä loppuasiakkaille halvimmillaan noin 40 eurolla ja kalliimmillaan noin 110 euroa per kuukausi. Mediaani kuukausihinta oli noin 58 euroa.

(---)

Potentiaalinen kilpailu

Ensisijaisesti potentiaalisen kilpailun paine tulee kilpailevien teleyritysten rakentamista valokuidulla toteutetuista liityntä- ja tilaajayhteysverkoista. Tällä hetkellä kilpailevien teleyritysten rakentamat liityntä- ja tilaajayhteysverkot eivät ole kuitenkaan merkittävästi rajoittaneet vakiintuneiden teleyrityksien toimintaa ja niiden markkinavoimaa kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla. Samaan aikaan, kun kilpailevat teleyritykset rakentavat omia liityntä- ja tilaajayhteysverkkoja, myös vakiintuneet teleyritykset korvaavat valokuidulla omia metallijohdintilaajayhteysverkkoja sekä rakentavat uusia valokuidulla toteutettuja liityntä- ja tilaajayhteysverkkoja. Siten vakiintuneet teleyritykset saavat pidettyä yllä markkinavoimaansa, kun ne voivat hyödyntää samanaikaisesti sekä metallijohtimilla että valokuidulla toteutettuja liityntä- ja tilaajayhteysverkkoja.

Yrityksen koko ja ostajien tasapainottava neuvotteluvoima

Alueellinen kiinteä metallijohtiminen liityntä- ja tilaajayhteysverkko on rakennettu pitkän ajan kuluessa ja rahoitettu pääosin HMV-yritysten aikaisemman lainsäädäntöön perustuvan monopoliaseman turvin. Kilpailijoiden mahdollisuudet saada käyttöönsä kiinteän verkon tilaajayhteystuotteita ovat joko oman verkon rakentaminen tai tilaajayhteystuotteiden vuokraaminen paikalliselta verkkoyritykseltä.

Tilaajayhteysverkko on luonteeltaan niin sanottu luonnollinen monopoli, koska laajamittaisten kilpailevien verkkojen rakentaminen korkeiden investointikustannusten ja rakentamisen pitkäkestoisuuden takia on taloudellisesti merkittävä investointi kilpailevalle teleyritykselle. Ensisijaisesti kilpailevat teleyritykset ovat pyrkineet rakentamaan valokuidulla toteutettuja liityntä- ja tilaajayhteysverkkoja suurimpiin kaupunkeihin ja asutuskeskittymiin, joissa voidaan saavuttaa riittävä asiakaspotentiaali. Samaan aikaan kuitenkin vakiintuneet teleyritykset rakentavat omia valokuidulla toteutettuja liityntä- ja tilaajayhteysverkkoja. Vakiintuneiden teleyritysten etuna on se, että ne kykenevät kerryttämään tuloja metallijohtimisista liityntä- ja tilaajayhteysverkoista, samaan aikaan kun ne rakentavat valokuidulla toteutettuja liityntä- ja tilaajayhteysverkkoja. Vakiintuneet teleyritykset voivat myös käyttää hyväksi valokuituverkon rakentamisessa jo olemassa olevia fyysisiä kaapelikanavia, keskuksia, katujakamoita ja niin edelleen. Vakiintuneilla teleyrityksillä on myös valmis asiakaskunta.

Uudella alueelle tulevalla teleyrityksellä ei ole vastaavanlaisia mahdollisuuksia hyödyntää jo olemassa olevia verkkoja, fyysisiä rakenteita sekä valmista asiakaskuntaa kuin vakiintuneilla teleyrityksillä. Tilaajayhteyksien ennakkosääntely antaa kilpaileville teleyrityksille mahdollisuuden saada käyttöönsä vakiintuneilta teleyrityksiltä tilaajayhteyksiä, joiden avulla ne voivat tarjota laajakaistapalveluja loppuasiakkaille, ja siten kerryttää tuloja tarvittavia verkkoinvestointeja varten. Siten ennakkosääntely mahdollistaa tasapuolisemmat lähtökohdat niin vakiintuneelle kuin kilpailevalle teleyritykselle investoida omaan valokuidulla toteutettuun liityntä- ja tilaajayhteysverkkoon.

Pääosin kilpailevia liityntä- ja tilaajayhteysverkkoja ovat rakentaneet ne teleyritykset, jotka toimivat muulla alueella HMV-asemassa. Vastatakseen toisen alueellisen vakiintuneen teleyrityksen kilpailuun ja investoidakseen omaan liityntä- ja tilaajayhteysverkkoonsa uudella alueella ne ovat pystyneet keräämään osan verkkoinvestointien rahoituksesta myymällä palveluja oman toimialueensa loppuasiakkaille. Siten vakiintuneet teleyritykset ovat subventoineet omalla vakiintuneella alueella saaduilla tuloilla uuden alueen verkkoinvestointeja kuitenkin samalla investoiden verkkoihin omilla toimialueillaan. Yritysten tilinpäätöstiedot vahvistavat, että vakiintuneet kiinteän verkon verkkoyritykset ovat pääosin vakavaraisia yhtiöitä ja niiden rahoitukselliset resurssit eivät merkittävästi rajoita investointien tekemistä myöskään oman toimialueensa ulkopuolelle. Tästäkään huolimatta edes suurimmat teleyritykset eivät ole kyenneet saamaan merkittäviä markkinaosuuksia kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla alueellisilta vakiintuneilta teleyrityksiltä, mikä osaltaan on osoitus siitä, että myös pienemmillä vakiintuneilla teleyrityksillä on vahva asema omilla toimialueillaan.

Viestintävirastolla ei ole selkeää näyttöä myöskään siitä, että ostajilla olisi ollut merkittävää tasapainottavaa neuvotteluvoimaa tilaajayhteyksien vuokrahintoihin. Edelleen vakiintuneet teleyritykset hinnoittelevat tilaajayhteyksien vuokrahinnat itsenäisesti riippumatta toisista teleyrityksistä. Tästä esimerkkinä ovat korkeana pysyneet valokuitutilaajayhteyksien vuokrahinnat, joihin ei edes suurimmilla tilaajayhteyksiä vuokraavilla teleyrityksillä näyttäisi olevan vaikutusmahdollisuutta.

Muut markkinavoiman arviointiin vaikuttavat tekijät

Muita komission markkina-analyysiohjeissa esimerkinomaisesti mainittuja markkinavoiman arviointiin liittyviä tekijöitä ovat muun muassa vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinta, tekninen etulyöntiasema tai paremmuus, helppo tai etuoikeutettu mahdollisuus hyödyntää pääomamarkkinoita ja rahoituslähteitä, tuotteiden/palveluiden monipuolisuus, tuotevarioinnin edut, vertikaalinen integraatio tai pitkälle kehittynyt jakelu- ja myyntiverkosto sekä laajentumisen esteet.

Viestintävirasto on arvioinnissaan ottanut huomioon nämä tekijät. Nämä tekijät eivät Viestintäviraston näkemyksen mukaan ole kuitenkaan muuttuneet viimeisten vuosien aikana siinä määrin, että niillä olisi merkittävää vaikutusta huomattavan markkinavoiman arvioimiseen kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla.

Johtopäätökset markkinavoiman tarkastelusta

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että tarkasteluryhmään 1 kuuluvilla maantieteellisillä markkina-alueilla (---) TeliaSonera Finland Oyj:llä (---) on huomattava markkinavoima kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla liitteessä 1 teleyrityskohtaisesti mainituilla alueilla.

Tarkasteluryhmään 1 kuuluvilla maantieteellisillä markkina-alueilla suurimmalla vertikaalisesti integroituneella huomattavan markkinavoiman teleyrityksellä on omalla toimialueellaan yli 50 prosentin markkinaosuus niin kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla kuin myös laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Korkeita markkinaosuuksia voidaan jo sellaisenaan pitää osoituksena huomattavasta markkinavoimasta. Kilpailu vähittäismarkkinoilla voidaan ainoastaan turvata kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden ennakkosääntelyllä erityisesti tilanteessa, jossa metallijohtimisista tilaajayhteysverkoista ollaan siirtymässä valokuitutilaajayhteysverkkoihin. Kyseessä olevat teleyritykset ovat hinnoitelleet valokuitutilaajayhteyksien vuokrahinnat niin korkealle, ettei markkinoille tulevalla kilpailevalla teleyrityksellä ole mahdollisuutta vuokrata kyseessä olevilta teleyrityksiltä tilaajayhteyttä ja tarjota vähittäismarkkinoilla loppuasiakkaille laajakaistapalveluja tehokkaasti. Siten markkinoille tulevalla teleyrityksellä ei ole mahdollisuuksia vastata jo markkinoilla olevien teleyritysten kilpailuun. Jotta vähittäismarkkinoilla voidaan taata mahdollisuus kilpailun säilymiseen ja kehittymiseen, on edelleen perusteltua asettaa ennakkosääntelyä myös metallijohdintilaajayhteyksille. Yhä edelleen suurin osa vähittäismarkkinoilla kiinteissä verkoissa tarjotuista laajakaistaliittymistä on toteutettu metallijohdintilaajayhteyttä käyttäen. Markkina-analyysin tarkasteluajanjaksolla ei ole todennäköistä, että kyseessä olevilla alueilla markkinat muuttuisivat kilpailullisiksi ja ennakkosääntely voitaisiin poistaa.

Edelleen Viestintävirasto katsoo, että tarkasteluryhmään 2 kuuluvilla maantieteellisillä markkina-alueilla (---) TeliaSonera Finland Oyj:llä (---) on huomattava markkinavoima kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla liitteessä 1 teleyrityskohtaisesti mainituilla alueilla.

Tarkasteluryhmään 2 kuuluvilla maantieteellisillä markkina-alueilla suurimmalla vertikaalisesti integroituneella HMV-yrityksellä on omalla toimialueellaan yli 50 prosentin markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla. Korkeata tukkumarkkinaosuutta voidaan jo sellaisenaan pitää osoituksena huomattavasta markkinavoimasta. Kuitenkin, vaikka suurimmalla vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on yli 50 prosentin markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, vähittäismarkkinoilla esiintyy kilpailua. Tarkastelualueeseen 2 kuuluvien alueiden osalta tuleekin arvioida, johtuuko vähittäismarkkinakilpailu ennakkosäänneltyjen tukkumarkkinoiden olemassa olosta vai muodostuuko vähittäismarkkinoille suoraa tai epäsuoraa kilpailupainetta muiden tekijöiden johdosta. i) Mikäli vähittäismarkkinakilpailu johtuu ennakkosäänneltyjen tukkumarkkinoiden olemassa olosta, voidaan katsoa, että on edelleen olennaista säännellä ennakolta tukkumarkkinoita, jotta kilpailutilanne vähittäismarkkinoilla säilyy. ii) Mikäli vähittäismarkkinakilpailu johtuu muista tekijöistä, arvioidaan vähittäismarkkinoiden rakennetta, markkinaosuuksia ja vähittäishintoja kilpailullisten markkinoiden ja tukkutason laajakaistapalvelujen ennakkosääntelyn tarpeellisuuden kannalta.

Tarkasteluryhmään 2 kuuluvilla maantieteellisillä markkina-alueilla 21 (Pedersöre, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue), 24 (Korsnäs, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue), 25 (Maalahti, Anvia Oyj:n oman verkon alue), 36 (Polvijärvi), 37 (Kontiolahti, Elisa Oyj:n oman verkon alue), 55 (Laukaa) ja 61 (Kitee) ja 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa) tilaajayhteyksien vuokraamisella HMV-yritykseltä on merkittävä vaikutus vähittäismarkkinakilpailuun. Näillä alueilla kilpailu vähittäismarkkinoilla voidaan turvata ainoastaan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden ennakkosääntelyllä. Ennakkosääntely on erityisen tärkeää tilanteessa, jossa metallijohdintilaajayhteysverkoista ollaan siirtymässä valokuitutilaajayhteysverkkoihin. Myös maantieteellisillä markkina-alueilla 16 (Lestijärvi) ja 27 (Närpiö) suurimmalla vertikaalisesti integroituneella HMV-yrityksellä on omalla toimialueellaan yli 50 prosentin markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Vaikka tilaajayhteyksien vuokraamisella ei näyttäisi olevan suurta merkitystä näillä alueilla, on kuitenkin edelleen tärkeää mahdollistaa markkinoille tulevan yrityksen pääsy maantieteellisille markkinoille tarjoamaan laajakaistapalveluja vähittäisasiakkaille. Kaikilla tarkasteluryhmään 2 kuuluvilla alueilla toimivat suurimmat vertikaalisesti integroituneet teleyritykset ovat hinnoitelleet valokuitutilaajayhteyksien vuokrahinnat niin korkealle, että markkinoille tulevalla kilpailevalla teleyrityksellä ei ole mahdollisuutta vuokrata kyseessä olevilta teleyrityksiltä tilaajayhteyttä ja tarjota vähittäismarkkinoilla loppuasiakkaille laajakaistapalveluja tehokkaasti. Siten markkinoille tulevalla teleyrityksellä ei ole mahdollisuuksia vastata jo markkinoilla olevien teleyritysten kilpailuun. Jotta vähittäismarkkinoilla voidaan taata mahdollisuus kilpailun säilymiseen ja kehittymiseen, on edelleen perusteltua asettaa ennakkosääntelyä myös metallijohdintilaajayhteyksille. Yhä edelleen suurin osa vähittäismarkkinoilla kiinteissä verkoissa tarjotuista laajakaistaliittymistä on toteutettu metallijohdintilaajayhteyttä käyttäen.

(---)

II KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

1. Valitus

TeliaSonera Finland Oyj (jäljempänä myös TeliaSonera) on valituksessaan vaatinut, että Viestintäviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan virastolle uudelleen käsiteltäväksi. TeliaSonera on lisäksi vaatinut, että Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes asia on ratkaistu, ja virasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut 37 253,86 eurolla korkoineen.

TeliaSonera Finland Oyj on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Enimmäishintaa koskevan velvoitteen asettamisen ja sisällön erottaminen

Viestintävirasto on päättänyt asettaa metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja enimmäishintavelvoitteen tietyille teleyhtiöille, mutta enimmäishinnan euromäärä on todettu määriteltävän eri päätöksellä vasta vuoden 2013 jälkeen. Viraston menettely on lainvastaista ja virheellistä.

Enimmäishinnan euromäärä tulee keskeisesti vaikuttamaan siihen, mikä merkitys velvoitteella on telemarkkinoihin. Vain siinä tapauksessa, että enimmäishinta asetetaan riittävän korkealle, kilpailu valokuitutilaajayhteyksien markkinoilla toimii ja teleyhtiöt pystyvät kilpailemaan laadulla ja hinnalla. Alhainen enimmäishinta muodostaa käytännössä lähes kiinteän markkinahinnan, jonka alle teleyhtiöt eivät myy palvelujaan.

Enimmäishintaa koskevaa velvoitetta määriteltäessä olisi arvioitava sitä, miten erilaiset euromääräiset enimmäishinnat vaikuttavat kilpailuun. Ilman näitä arvioita ei voida perustellusti arvioida sääntelyn varsinaisia markkinavaikutuksia. Viestintävirasto ei ole selvittänyt TeliaSoneran valokuitutilaajayhteyksien hinnoittelun kustannusvastaavuutta. Viittauksilla esimerkiksi muiden maiden hinnoitteluun ei ole merkitystä yhtiön kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin kanssa.

Teleyhtiöiden oikeussuojan kannalta ei ole perusteltua, että Viestintävirasto jakaa päätöksensä niin, että ensin arvioidaan tarve enimmäishinnan asettamiselle ja vasta myöhemmin tehdään päätös enimmäishinnan euromäärästä. Menettely johtaa päällekkäisiin oikeudenkäynteihin. TeliaSoneralle on asetettu enimmäishintaa koskeva, taloudellisesti erittäin merkittävä velvoite, jonka sisältö eli enimmäishinta ei käy ilmi Viestintäviraston päätöksestä. Päätös ei täytä hallintopäätöksen sisällölle hallintolaissa asetettuja vaatimuksia.

Markkina-analyysin virheellisyys ja puutteellisuus

Virheellinen arvio markkinoista

Viestintävirasto on laajentanut kustannussuuntautuneisuutta koskevan velvollisuuden koskemaan myös valokuitutilaajayhteyksiä ja asettanut enimmäishintavelvoitteen. Päätös perustuu virheelliseen ja puutteelliseen analyysiin.

Viestintävirasto on katsonut, että huomattavan markkinavoiman yrityksillä on mahdollisuus estää kilpailijoilta pääsy verkkoonsa hinnoittelemalla metallijohdintilaajayhteyksien vuokraamisen kannalta tarpeelliset tuotteet kohtuuttoman kalliiksi. Viestintävirasto on katsonut metallijohdintilaajayhteyksiä koskevan markkina-analyysin perusteella, että kustannussuuntautuneisuuden velvollisuus on asetettava metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksille.

Viestintävirasto ei ole ottanut huomioon metallijohdin- ja valokuituverkkojen eroja. Valokuituverkkoihin liittyy muun ohella voimakas kilpailu, ja kaikki toimijat aloittavat samalta lähtöviivalta. Varhaisessa kehitysvaiheessa oleva valokuituverkko (vasta noin kaksi prosenttia laajakaistaverkosta on valokuitua) edellyttää teleyhtiöiltä merkittäviä investointeja ja sisältää huomattavia liiketaloudellisia riskejä. Metallijohdinverkko on rakennettu pääosin ei-kilpaillussa tilanteessa. Metallijohdinverkkoa koskevaa markkina-analyysiä ei voida perustellusti soveltaa valokuitutilaajayhteyksien markkinoihin.

Viestintävirasto on virheellisesti katsonut, että huomattavan markkinavoiman yritykset voivat valokuitutilaajayhteyksien rakentamisessa hyödyntää olemassa olevaa infrastruktuuriaan ja asiakaskuntaansa. Teleyritys, jolla on alueella olemassa oleva metallijohdinverkko, voi jossain määrin hyödyntää olemassa olevaa infrastruktuuria lähinnä kaupunkien keskusta-alueilla, joilla käytetään kaapelikanavia. Vanhoissa kaapelikanavissa ei kuitenkaan usein ole tilaa uusille valokuitujohdoille tai kanavien huonon kunnon vuoksi niihin ei voida asentaa uusia johtoja.

Haja-asutusalueilla ei Suomessa käytetä kaapelikanavia, vaan metallijohdinverkon johdot ovat tyypillisesti ilmajohtoina. Haja-asutusalueilla valokuitutilaajayhteydet tavallisesti aurataan maahan, eikä olemassa olevasta infrastruktuurista ole siten tosiasiallista hyötyä.

Markkinoiden kehittyessä metallijohdintekniikasta valokuitutekniikkaan teleyritys voi väliaikaisesti joutua ylläpitämään kahden eri teknologian verkkoja, koska valokuituverkko joudutaan rakentamaan valmiiksi ennen kuin asiakkaalle voidaan tarjota kyseiseen verkkoon perustuvia uusia palveluita. Rinnakkaiset verkot ovat tällöin usein kustannusrasite, ei taloudellinen etu.

Olemassa olevasta asiakaskunnastakaan ei ole teleyritykselle merkittävää hyötyä, koska asiakkaita ei voida pakottaa siirtymään valokuituverkon asiakkaiksi. Jos asiakas ei näe tarvetta nopeammalle yhteydelle, tarjolla on muilla tekniikoilla toteutettuja yhteyksiä, kuten erityisesti matkaviestinverkon laajakaistayhteyksiä. Näiden määrä on Suomessa suurempi kuin kiinteän verkon laajakaistayhteyksien. Viestintäviraston selvityksen mukaan vain matkaviestinverkon laajakaistaliittymiä käyttäviä kotitalouksia on jo 26 prosenttia.

Viestintäviraston päätös perustuu kilpailutilanteen puutteelliseen analysointiin eikä siinä ole otettu huomioon eri teknologioiden välistä todellista kilpailutilannetta loppukäyttäjien näkökulmasta. Viestintäviraston julkaisema selvitys osoittaa, että matkaviestinlaajakaista on merkittävälle osalle asiakkaista kiinteän verkon laajakaistapalveluita korvaava hyödyke. Asiakkaat eivät usein ole valmiita maksamaan valokuidun mahdollistamasta lisänopeudesta ja palveluista.

Viestintävirasto on esittänyt, että huomattavan markkinavoiman yritykset pystyvät korkeiden hintojen avulla ylläpitämään vahvan markkina-asemansa ja voittamaan takaisin mahdollisesti menettämiään markkinaosuuksia. Viraston mukaan valokuitutilaajayhteyksien korkeat hinnat estävät potentiaalista kilpailua ja poistavat olemassa olevaa kilpailua. Viestintävirasto ei ole osoittanut, että yleistasoiset ja perustelemattomat väitteet koskisivat TeliaSoneraa.

Valokuituverkkojen saatavuus on vasta alkuvaiheissaan, jolloin sääntelyssä tulee viestintämarkkinalain mukaisesti käyttää mahdollisimman lieviä velvoitteita. Hintasääntelyllä vaikutetaan vahingollisesti verkkojen laajennusinvestointeihin, jos säännelty hintataso ei mahdollista riittävää sijoitetun pääoman tuottoa, jossa on riittävästi otettu huomioon verkon käypä arvo ja valokuituverkkoinvestoinnin suuri liiketoimintariski. Virasto ei ole osoittanut, että markkinat eivät toimisi teleyritysten oikeuksia vähemmän rajoittavin keinoin.

Virheellinen arvio tilaajayhteyksien hintatasosta

Viestintävirasto on perustellut kustannussuuntautuneisuutta koskevaa velvoitetta hintavertailulla, jonka nojalla se on katsonut, että metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokrat ovat Suomessa huomattavasti korkeampia kuin muissa EU-maissa. Viraston tarkastelemat hinnat eivät ole vertailukelpoisia, sillä Suomen olosuhteet (kustannustaso, asumistiheys ja markkinoiden kehitysvaihe) poikkeavat merkittävästi vertailumaiden vastaavista olosuhteista.

Viestintäviraston markkinakatsauksesta (05/2012) käy ilmi, että telepalveluiden reaalihintataso on laskenut vuodesta 2007 lähtien jatkuvasti ja on laskenut viimeksi vuonna 2011 edelleen lähes 10 prosenttia. Hintakehitys ei tue Viestintäviraston väitettä tilaajayhteyksien korkeasta hintatasosta ja tarpeesta lisäsääntelylle.

Valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokria ei voida verrata metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokriin. Valokuitutilaajayhteyksien rakentaminen ja tarjoaminen ovat vasta alkuvaiheessa. Verkkoinvestoinnit ovat uudessa viestintäverkkotoiminnassa etupainotteisia, jolloin alkuvaiheessa käyttäjämäärän ollessa pieni yhteyskohtainen kustannus muodostuu suureksi. Viestintäviraston vertailemat tilaajayhteyksien tukku- ja vähittäismarkkinoiden hinnat eivät ole myöskään vertailukelpoisia. Yhden valokuitutilaajayhteyden vuokrannut palveluoperaattori voi tarjota laajakaistaliittymiä useille loppuasiakkaille esimerkiksi kerros- tai rivitalossa, joihin valokuitutilaajayhteyksiä nimenomaan on rakennettu.

Viestintävirasto ei ole selvittänyt TeliaSoneran valokuitutilaajayhteyksien hinnoittelun kustannusvastaavuutta. Viittauksilla esimerkiksi muiden maiden hinnoitteluun ei ole merkitystä TeliaSoneran kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin kanssa.

Nykyisen valvonnan toimimattomuus

Viestintävirasto on virheellisesti esittänyt, että sen ohjeistuksia ja päätöksiä ei ole kaikilta osin noudatettu ja tämä voisi olla peruste enimmäishinnan asettamiselle. Viestintävirasto ei ole osoittanut, että TeliaSonera olisi jättänyt noudattamatta viraston ohjeita tai päätöksiä. Viestintäviraston väite siitä, että jälkikäteinen valvonta ei ole riittävän nopea tapa puuttua kilpailuongelmiin, on virheellinen.

Sääntelyn lisäämisen perusteluna ei voida käyttää sitä, että teleyritykset ovat valittaneet viestintämarkkinalain vastaisia tulkintoja sisältäneistä päätöksistä. Viestintäviraston kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnissa käyttämät periaatteet on vuonna 2012 todettu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä keskeisiltä osin viestintämarkkinalain vastaisiksi.

Viestintämarkkinalain mukaan teleyritys saa valita käyttämänsä kustannuslaskentajärjestelmän. Se, että teleyritys ei ole noudattanut kaikkia Viestintäviraston kustannuslaskentajärjestelmistä antamia ohjeita, joiden soveltamisesta tai velvoittavuudesta ei ole tehty yrityksiä sitovia päätöksiä, ei voi olla peruste lisäsääntelylle ja enimmäishinnan asettamiselle.

Viestintäviraston päätöksen mukaan huomattavan markkinavoiman yritysten metallijohdintilaajayhteystuotteiden hinnoittelulaskelmat ovat muun ohella osoittaneet, että hinnoittelun ja kustannusten välillä ei pääsääntöisesti ole ollut yhteyttä. Viestintävirasto ei ole osoittanut, että tämä koskisi TeliaSoneraa. Viestintävirasto on TeliaSoneraa koskevassa päätöksessään 17.6.2009 päinvastoin katsonut, että yhtiön hinnoittelu on ollut kustannussuuntautunutta.

Viestintävirasto on edellä mainitussa päätöksessä asettanut TeliaSoneralle velvoitteen kolmen kuukauden kuluessa muuttaa hinnoitteluaan eräiden keskitinalueiden osalta. TeliaSonera on toteuttanut velvoitteen määräajassa ja noudattanut tältäkin osin viraston antamia päätöksiä. Lisäksi yhtiö on noudattanut viraston päätöksessään asettamaa kytkentämaksujen korvauksen enimmäismäärää.

TeliaSoneraan ei voida kohdistaa velvoitteita sillä perusteella, että muut teleyritykset eivät ole noudattaneet Viestintäviraston päätöksiä.

Virheiden ja puutteiden merkitys

Viestintävirasto ei ole selvittänyt hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla asianmukaisesti ja riittävästi tarvetta enimmäishinnan asettamiseksi ja kustannussuuntautuneisuuden ulottamiseksi myös valokuitutilaajayhteyksiin. Viraston markkina-analyysi ja hintavertailu ovat merkittäviltä osin virheellisiä, samoin kuin väitteet muiden sääntelykeinojen puutteista. Viestintävirasto on perustanut päätöksensä yleistasoisiin tietoihin, jotka eivät koske TeliaSoneran menettelyä.

Viestintäviraston päätöksen virheet ja puutteet ovat olennaisia. Päätös on sen vuoksi ensisijaisesti kumottava ja asia palautettava virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Enimmäishinnan asettaminen

Viestintäviraston päätöksen perusteet enimmäishintavelvoitteen asettamiselle ovat virheelliset. Metallijohdintilaajayhteyksien markkinatilanne

ei kuvasta valokuitutilaajayhteyksien markkinatilannetta, eikä ole perusteltua verrata Suomen valokuitutilaajayhteyksien hintatasoa maihin, joissa muun muassa asukastiheydet ovat olennaisesti erilaisia.

Viestintämarkkinalain perusteella enimmäishinnan määräämisen tulee olla viimesijainen keino säännellä markkinoita ja sitä tulisi soveltaa ainoastaan tilanteessa, jossa hinnat ylittävät selvästi yleisen hintatason ja enimmäishinnan asettaminen on välttämätöntä. Viestintävirasto ei ole tutkinut valokuitutilaajayhteyksien hintojen kustannussuuntautuneisuutta, joten se ei ole riittävästi tutkinut näiden yhteyksien hintatasoja. Vertailukelvottomien hintatasojen arviointi ei täytä selvityskriteeriä.

Enimmäishinta on tarkoitettu käytettäväksi ainoastaan poikkeuksellisissa tilanteissa. Viestintävirasto on vielä kesällä 2012 katsonut, että se ei voi asettaa valokuitutilaajayhteyksille muita velvoitteita kuin kustannussuuntautuneiden hintojen velvoitteen. Virasto on muuttanut kantaansa syksyllä 2012. Viestintämarkkinalain mukaisia perusteita kannan muutokselle ei ole esitetty.

Omaisuudensuojan ja elinkeinovapauden perusteella ketään ei voida määrätä harjoittamaan tappiollista liiketoimintaa. Enimmäishinnan asettaminen voisi johtaa jopa tappiolliseen liiketoimintaan, kun enimmäishinnan euromäärä on jätetty täysin avoimeksi ja Viestintävirasto viittaa hinnoittelun osalta kriteereihin, jotka eivät välttämättä ota huomioon kunkin yhtiön todellisia kustannuksia.

Enimmäishinnan asettaminen edellyttää huolellista tapauskohtaista perehtymistä. Viestintäviraston markkina-analyysi on virheellinen ja puutteellinen, eikä päätöksessä ole esitetty perusteita sille, että markkinoilla olisi sellainen poikkeuksellinen tilanne, jossa enimmäishinnan asettaminen TeliaSoneralle olisi perusteltua.

Viestintävirasto ei ole valokuitutilaajayhteyksien osalta edes tutkinut, olisivatko vähemmän rajoittavat keinot olleet riittäviä. Enimmäishinnan asettamisen ei voida katsoa olevan välttämätöntä, kun vähemmän kilpailua rajoittavien menetelmien vaihtoehtoa ei ole selvitetty.

Enimmäishintavelvoite ei ole viestintämarkkinalain 18 §:ssä edellytetyllä tavalla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään nähden eikä tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukainen. Velvoitteen vaikutuksia markkinoihin ei ole joko arvioitu lainkaan tai se on tehty puutteellisesti muun muassa vetoamalla yleistasolla mahdollisiin markkinavaikutuksiin. Viestintävirasto ei ole ottanut riittävästi huomioon käyttöoikeuden teknistä ja taloudellista tarkoituksenmukaisuutta, investointeja ja riskejä tai tarvetta turvata kilpailu pitkällä aikavälillä. Elinkeinonharjoittamisen vapautta rajoittavan päätöksen tulee perustua selkeästi ja yksiselitteisesti lakiin. Lain säännöksiä tulee soveltaa ja tulkita siten, ettei yksityisen oikeushenkilön perusoikeuksia tarpeettomasti rajoiteta.

Valituksenalainen päätös on hallintolain 6 §:n vastainen, koska Viestintävirasto on enimmäishintavelvoitteen asettaessaan asettanut yhtiölle laajemman rajoituksen kuin mikä olisi ollut viestintämarkkinalain tarkoittamalla tavalla tarpeen. Rajoitus ei myöskään ole oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Enimmäishintasääntelyn ei ole osoitettu parantavan kilpailutilannetta markkinoilla. Viestintäviraston väitteet enimmäishintasääntelyn tehokkuutta, läpinäkyvyyttä ja ennustettavuutta lisäävästä vaikutuksesta eivät ole hyväksyttävä peruste asetetuille velvoitteille. Ennakoitavuus ei ole sellainen oikeusperiaate, joka voisi mennä viestintämarkkinalain tavoitteena olevien toimivien markkinoiden edelle. Hintasäännellyt markkinat ovat kyllä hyvin ennakoidut ja oikeusvarmat, mutta eivät edistä toimivaa kilpailua markkinoilla.

Viestintäviraston päätöksessä ei ole analysoitu sitä, mitä markkinoilla tapahtuu enimmäishinnan asettamisen jälkeen. Metallijohdintilaajayhteyksien enimmäishinnat vaikuttaisivat teleyritysten mahdollisuuksiin ylläpitää nykyistä metallijohdintilaajayhteysverkkoa. Käytännössä kohtuuttoman alhainen enimmäishinta voisi johtaa metallijohdintilaajayhteysverkon purkamiseen myös sellaisilla alueilla, joilla verkkoa kustannussuuntautuneella hinnoittelulla olisi edelleen pyritty ylläpitämään. Nopeiden laajakaistayhteyksien tarjonta näillä alueilla tulisi jatkossa perustumaan langattomiin tekniikoihin.

Vielä nykyisin rakennetaan uusia asuinalueita, jotka eivät ole riittävän lähellä valokuituverkkoa, jotta niiden liittymät olisi mahdollista toteuttaa valokuituliittyminä. Näissä tapauksissa TeliaSonera on aiemmin rakentanut liittymiä metallijohdintilaajayhteyksillä ja asettanut valokuitutilaajayhteydet varalle maahan odottamaan runkokuidun rakentamista alueelle. Ehdotetun enimmäishintavelvoitteen voimaan tulon jälkeen olisi mahdollista ja jopa hyvin todennäköistä, että tällainen rakentaminen ei olisi enää liiketaloudellisesti järkevää.

Velvoitteiden virheellinen kohdistaminen

Viestintävirasto on katsonut, että kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat ovat edelleen alueelliset. Virasto on tästä huolimatta ottanut huomattavaa markkinavoimaa arvioidessaan virheellisesti huomioon muun ohella teleyritysten vaikutuksen kiinteään verkkoon pääsyn markkinalla koko Suomen tasolla.

Huomattavan markkinavoiman arviointi tulee kohdistaa maantieteellisesti alueellisiin markkinoihin. Mikäli kyse on pienestä alueellisesta markkinasta, myös pienellä toimijalla voi olla merkittävää markkinavoimaa kyseisellä markkinalla.

Viestintävirasto on lisäksi ottanut arvioinnissaan huomioon teleyrityksen koon, jonka osalta on otettu huomioon muun ohella teleyrityksen liikevaihto, taseen loppusumma ja henkilöstön määrä. Viestintäviraston perusteet huomattavan markkinavoiman arvioimiseksi ovat virheelliset. Huomattavan markkinavoiman arvioinnin on perustuttava yrityksen kokoon merkityksellisillä hyödyke- ja maantieteellisillä markkinoilla. Toiminnan liikevaihdolla tai henkilöstömäärällä mitattuna yrityksen koolla ei ole merkitystä.

Viestintävirasto on asettanut pitkälle meneviä velvoitteita ainoastaan kahdeksalle suurimpana pitämälleen teleyritykselle, vaikka 19 muullakin teleyrityksellä on huomattavaa markkinavoimaa alueellisesti. Viraston noudattama yhden prosentin raja koko Suomen tilaajayhteyksien määrästä on keinotekoinen. Muiden huomattavan markkinavoiman yritysten jättäminen enimmäishintavelvoitteen ulkopuolelle ei ole perusteltua ja asettaa velvoitetut yritykset muita huonompaan asemaan.

Yhdenvertaisuusperiaatteen mukainen tasapuolinen kohtelu edellyttää, että asian käsittelyssä ja ratkaisussa noudatetaan samanlaista menettelyä ja johdonmukaista ratkaisulinjaa niiden yritysten kannalta, joille asetetaan velvoitteita. Virasto on asettanut teleyhtiöt virheellisin perustein eri asemaan. Viestintäviraston päätös kohdistaa valokuitutilaajayhteyksien hintasääntelyä koskevat velvoitteet vain tiettyihin teleyrityksiin perustuu lisäksi virheelliseen markkina-analyysiin.

Komission suositus ei sido Viestintävirastoa. Suosituksen perusteella ei ole mahdollista tehdä viestintämarkkinalain eikä hallintolain vastaista päätöstä.

2. Viestintäviraston lausunto

Viestintävirasto on lausunnossaan vaatinut, että valitus ja vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Viestintävirasto on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinoiden määrittely ja huomattavan markkinavoiman asema

Viestintävirasto on määritellyt merkitykselliset hyödykemarkkinat komission markkinasuosituksen sekä komission markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista koskevien ohjeiden mukaisesti. Suoritetun markkina-analyysin mukaan metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet ovat toisiaan korvaavia, minkä vuoksi ne kuuluvat samoille merkityksellisille hyödykemarkkinoille.

Viestintävirasto on markkinoita määritellessään ottanut huomioon kaikki tekniikat ja laajakaistaliittymien toteutustavat, joilla laajakaistaliittymiä voidaan tarjota loppukäyttäjille. Relevanttien markkinoiden ja yritysten markkinavoiman arvioinnissa on otettu huomioon myös kilpailevien teleyritysten rakentamat verkot. Viestintävirasto on niin ikään tarkastellut valokuitutilaajayhteyksien korvaavuutta suhteessa metallijohdintilaajayhteyksiin ja vastaavasti metallijohdintilaajayhteyksien korvaavuutta suhteessa valokuitutilaajayhteyksiin.

Viestintävirasto on perustanut sekä tukkutason laajakaistapalvelujen että kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoita koskevien relevanttien markkinoiden määrittelyn vähittäismarkkinoiden korvattavuuden arvioinnille komission markkinasuosituksen mukaisesti.

Vähittäismarkkinoiden arvioinnissa on otettu huomioon kiinteän verkon tilaajayhteyksillä tarjottavien palvelujen lisäksi niin matkaviestinverkoissa kuin kaapelitelevisioverkoissa tarjotut palvelut. Lisäksi arvioinnissa on huomioitu kiinteään sijaintipaikkaan FlashOFDM-, Wlan- ja WiMAX-tekniikoilla langattomasti tarjotut laajakaistaliittymät.

Viestintävirasto on siten ottanut huomioon kaikki tekniikat ja laajakaistaliittymien toteutustavat, joilla laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla laajakaistaliittymiä on toteutettu. Koska ainoastaan kaapelimodeemiliittymät muodostavat vähittäismarkkinoilla korvaavan vaihtoehdon DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetuille laajakaistaliittymille, kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoita koskevassa analyysissä on tarkasteltu ainoastaan niitä fyysisiä tukkutuotteita, joita käyttämällä kaapelitelevisioverkossa, puhelinverkossa tai valokuituverkossa voi tarjota kaapelimodeemi-, DSL- tai Ethernet-liittymiä. Koska kaapelitelevisioverkossa ei ole teknis-taloudellisesti mahdollista tarjota tilaajayhteyttä vastaavaa tuotetta kilpailevalle teleyritykselle vuokralle, merkitykselliset hyödykemarkkinat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla muodostuvat metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksistä.

Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät muodostavat tällä hetkellä ainoastaan osin korvaavan vaihtoehdon DSL- tai Ethernet-tekniikalla toteutetulle laajakaistaliittymälle. Suurin osa kotitalouksista käyttää kiinteän verkon laajakaistaliittymää tai kiinteän verkon laajakaistaliittymää ja matkaviestinverkon laajakaistaliittymää toisiaan täydentävinä liittyminä. Koska matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät ovat ainoastaan osin korvaava vaihtoehto DSL- tai Ethernet-tekniikalla toteutetulle laajakaistaliittymälle, niiden ei voida katsoa muodostavan korvaavaa vaihtoehtoa myöskään tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. Matkaviestinverkossa ei voida nykyisin tarjota tukkutuotetta, jolla voisi korvata DSL- tai Ethernet-tekniikalla ja yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s laajakaistatukkutuotteen siten, että loppuasiakkaat pitäisivät tukkutuotteen avulla tarjottua vähittäispalvelua DSL- tai Ethernet-tekniikalla tarjottua vähittäispalvelua vastaavana.

HMV-yritys hyötyy vahvasta markkina-asemastaan rakentaessaan valokuitutilaajayhteyksiä. Se voi hyödyntää muun ohella olemassa olevia kaapelikanavia ja hyötyy jo hankitusta asiakaskunnasta, olemassa olevista laitetiloista, kaapelikaivoista ja suojakaapeista sekä runkoverkkoyhteyksistä ja paikallistason kiinteistä yhteyksistä. Erityisesti laitetiloja, runkoverkkoyhteyksiä ja paikallistason kiinteitä yhteyksiä voidaan hyödyntää sekä kaupungeissa että kaupunkien ulkopuolella. Aloittaessaan valokuituverkon rakentamisen kilpailevat teleyritykset joutuvat rakentamaan vastaavat infrastruktuurit, jotta ne olisivat yhtäläisessä asemassa TeliaSoneran kanssa valokuitutilaajayhteysverkkoon investoidessaan.

Perinteisillä teleyrityksillä on myös verkon rakentamiseen ja rakennuttamiseen liittyvää kokemusta erityisesti suunnittelun ja toiminta-alueen tuntemuksen osalta. Ne voivat lisäksi kerryttää kupariverkosta samoin kuin runkoverkon vuokraamisesta saatavia tuloja samalla, kun ne rakentavat kuituverkkoja. Markkinoille tulevilla yrityksillä on suurempi riski kannettavanaan ennen kuin niiden toiminta tuottaa tuloa.

Komissio on hyväksynyt Viestintäviraston markkina-analyysin lopputuloksen sekä huomattavan markkinavoiman yritysten nimeämisen. Mikäli komissio olisi pitänyt markkina-analyysin lopputulosta virheellisenä, se olisi voinut vaatia virastoa perumaan päätöksensä tai muuttamaan sitä.

Huomattavan markkinavoiman velvollisuuksien asettaminen

Yleistä

Viestintäviraston markkina-analyysin mukaan asetetut velvoitteet ovat tarpeen kilpailun edistämiseksi ja kilpailun esteiden poistamiseksi kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla. Toimivilla laajakaistapalvelujen tukkumarkkinoilla edistetään myös kilpailua laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Viestintävirasto ei ole ylittänyt toimivaltaansa velvoitteita asettaessaan.

Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tarkoituksena on poistaa kilpailun esteitä ja edistää kilpailevien yritysten markkinoille pääsyä. Sääntelyn tavoitteena on turvata vähittäismarkkinoiden tehokkuus tilanteissa, joissa kilpailu ei toteudu markkinaehtoisesti eikä markkinoiden toimintaa pystytä turvaamaan yleisen kilpailuoikeuden keinoin. Ilman tehokasta metallijohtimisiin tilaajayhteyksiin ja valokuitutilaajayhteyksiin kohdistuvaa ennakkosääntelyä laajakaistapalvelujen markkinoilla todetut kilpailuongelmat jatkuvat ja hyvin mahdollisesti jopa pahenevat.

Kustannussuuntautunut hinnoittelu

Viestintämarkkinalain 84 §:n perusteella kustannussuuntautuneen hinnan tulee olla aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Lain esitöiden mukaan toiminnan tehokkuutta arvioidaan vertaamalla suoritteen tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia muissa vastaavissa olosuhteissa toimiviin teleyrityksiin. Kustannussuuntautunutta hintaa ja toiminnan tehokkuutta arvioitaessa voidaan apuna käyttää hintavertailua muissa vastaavissa olosuhteissa toimiviin teleyrityksiin.

Huomattavan markkinavoiman yrityksillä on ollut jo pitkään velvollisuus hinnoitella metallijohtimiset tilaajayhteystuotteet kustannussuuntautuneesti. Metallijohdintilaajayhteyksien osuus kaikista käytössä olevista tilaajayhteyksistä on 98 prosenttia, joten metallijohdintilaajayhteyksien merkitys kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla on edelleen erittäin suuri. Metallijohdintilaajayhteyden vuokraamista voidaankin tällä hetkellä pitää kilpailevan teleyrityksen kannalta taloudellisesti merkittävimpänä tilaajayhteystuotteena.

Kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitteen säilyttämisen tarpeellisuutta metallijohtimisille tilaajayhteyksille osoittaa muun ohella se, että suomalaisten teleyritysten metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokrat ovat muuhun EU-alueeseen verrattuna korkealla tasolla. EU-maiden välillä on sinänsä eroja, mutta ne eivät tee kansainvälistä hintavertailua merkityksettömäksi. Hintavertailu yhtenäisen sisämarkkina-alueen muodostavalla EU-alueella on perusteltua.

Vuoden 2010 lopussa Suomessa oli käytössä yli kaksi miljoonaa metallijohdintilaajayhteyttä. Tilaajayhteyksien suuren määrän vuoksi pienetkin erot tilaajayhteyksien yksikköhinnoissa aiheuttavat merkittäviä kustannuksia metallijohdintilaajayhteyksiä vuokraaville yrityksille ja saattavat näin estää uusien kilpailijoiden tulon markkinoille.

TeliaSonera on erityisesti väestötiheyteen viitaten väittänyt, että eri EU-maiden hinnat eivät olisi vertailukelpoisia Suomen hintojen kanssa. Väestötiheys vaihtelee alueittain myös valtion sisällä. Teleyritykset toimivat tosiasiassa väestötiheydeltään hyvin erilaisissa olosuhteissa.

TeliaSoneran metallijohdintilaajayhteystuotteiden hinnat ovat aiemmassa huomattavan markkinavoiman päätöksessä asetetusta kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitteesta huolimatta edelleen korkealla tasolla, kun otetaan huomioon komission vuosittain julkaisema vertailu EU-maiden keskimääräisestä hintatasosta. Viestintäviraston hintavertailun (10/2011) mukaan TeliaSoneran metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra on vaihdellut hinnoittelualueilla välillä 10,50–33,70 euroa. Lokakuussa 2011 suomalaisten HMV-yritysten perimän metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokran painotettu keskiarvo oli 11,58 euroa ja mediaani 11,70 (EU:ssa keskimäärin 8,62 euroa). Lokakuussa 2012 kahdeksan suomalaisen merkityksellisimmän teleyrityksen tilaajayhteyshintojen keskiarvo oli 12,63 euroa. Lausuntoa annettaessa TeliaSoneran hinnaston mukainen metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra vaihtelee välillä 11,95–33,70 euroa.

Yhtiö on valituksessaan katsonut, että hintavertailuun sisältyisi mer­kittäviä puutteita sen vuoksi, että eri maiden toisistaan poikkeavia olosuhteita ei ole otettu huomioon. Viestintäviraston näkemyksen mukaan kansainvälisen hintavertailun tekeminen yhtenäisellä sisämarkkina-alueella on perusteltua. Myöskään komissio ei ole katsonut, että kansalliset olosuhteet vaikuttaisivat tilaajayhteystuotteiden hintatasoon niin merkittävästi kuin valituksessa on esitetty. Tästä osoituksena on muun ohella valmisteilla oleva komission kustannuslaskentasuositus, jossa komissio on esittänyt, että metallijohtimisten kustannussuuntautuneiden tilaajayhteyshintojen tulisi EU-maissa asettua tasolle 8–10 euroa, ottaen huomioon mahdolliset pienet poikkeamat paikallisessa kustannustasossa.

Kun otetaan huomioon TeliaSoneran merkitys Suomen tilaajayhteysmarkkinoilla, kustannussuuntauneen hinnoittelun velvoite on edelleen välttämätön kilpailijoiden markkinoille pääsyn mahdollistamiseksi. Ilman metallijohtimisten tilaajayhteyksien hintasääntelyä ja ottaen huomioon myös TeliaSoneran kuitutilaajayhteyksistä perimät korkeat hinnat, olisi vaarana, että myös metallijohtimisten tilaajayhteyksien hinnat nousisivat merkittävästi.

Valokuitutilaajayhteyksien tukkuhintojen asettaminen kustannussuuntautuneelle tasolle on niin ikään välttämätöntä vaihtoehtoisten palveluntarjoajien markkinoille pääsyn takaamiseksi sekä kilpailun edistämiseksi laajakaistapalvelujen markkinoilla. Valokuitutilaajayhteyksien hinnat ovat Suomessa korkealla tasolla vastaaviin vähittäishintoihin ja metallijohdintilaajayhteyksien hintoihin verrattuna. Valokuitutilaajayhteyksien hinnat olivat lokakuussa 2011 jopa korkeammat kuin vuonna 2010.

TeliaSoneran valokuitutilaajayhteyden kuukausihinta oli Viestintäviraston hintavertailun (10/2011) mukaan 277 euroa. Saman hintavertailun mukaan valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksu oli 750 euroa. Lausuntoa annettaessa voimassa oleva kuukausivuokra oli 250 euroa.

TeliaSoneran valokuitutilaajayhteydestä (kuitupari) perimä kuukausivuokra on yli 20-kertainen verrattuna yhtiön taajama-alueen metallijohdinyhteydestä perimään kuukausivuokraan. Myös yksittäisen tilaajayhteyskuidun kuukausivuokra on yli 10-kertainen verrattuna metallijohdinyhteydestä perittävään kuukausivuokraan. Haja-asutusalueillakin sekä kuituparin että yksittäisen tilaajayhteyskuidun kuukausivuokra on yli 5-kertainen verrattuna TeliaSoneran metallijohdinyhteydestä perimään kuukausivuokraan.

Lokakuussa 2011 tehdyn vertailun perusteella valokuitutilaajayhteyksien kokonaishinta vaihteli lisäksi teleyritysten välillä, hintojen ollessa alimmillaan noin 34 euroa ja enimmillään yli 430 euroa. Näin merkittävä ero valokuitutilaajayhteyksien kokonaishinnoissa huomioon ottaen ei ole mahdollista, että valokuitutilaajayhteyksien hinnat perustuisivat yritysten todellisiin aiheutuneisiin kustannuksiin, vaikka kustannuksissa on yrityskohtaisia eroja.

TeliaSoneran valokuitutilaajayhteyksien korkeat tukkuhinnat ja toisaalta tukkuhintoihin verrattuna moninkertaisesti alhaisemmat vähittäishinnat vaikuttavat haitallisesti markkinoille pyrkivien kilpailijoiden toimintaedellytyksiin. Yhtiön kanssa kilpailevat teleyritykset ovat myös kiinnittäneet huomiota valokuitutilaajayhteyksien korkeisiin tukkuhintoihin.

Vaikka valokuitutilaajayhteyksiä ei ole aiemmin tarvinnut hinnoitella kustannussuuntautuneesti, niiden korkea hintataso ja tukku- ja vähittäishintojen suuri vaihteluväli osoittavat, että hintoihin ei kohdistu kilpailupainetta eivätkä hinnat perustu yrityksen todellisiin kustannuksiin. Tämäkin osoittaa, että kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus on tarpeellista asettaa myös valokuitutilaajayhteyksille.

Komissio tai BEREC eivät ole kyseenalaistaneet Viestintäviraston hintavertailua tai sen perusteita. Päinvastoin myös komissio ja BEREC pitivät valokuitutilaajayhteyksien hintoja korkeina ja suosittivat hintavelvoitteiden asettamista valokuitutilaajayhteyksille. Komissio esitti myös huolensa siitä, että näin selvät erot kupari- ja valokuituverkkojen hinnoissa vaikuttavat kielteisesti seuraavan sukupolven liityntäverkkojen hintoihin. Komissio ei pitänyt riittävänä edes Viestintäviraston esittämää kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta, vaan esitti vakavat epäilynsä siitä, että enimmäishintavelvoitteen asettamatta jättäminen olisi ristiriidassa EU-oikeuden kanssa.

Korkeat tilaajayhteyksien hinnat estävät kilpailua ja kilpailijoiden markkinoille pääsyä. Korkeiden hintojen avulla huomattavan markkinavoiman yritykset pystyvät ylläpitämään vahvan markkina-asemansa ja jopa voittamaan takaisin aiemmin menettämiään markkinaosuuksia.

Enimmäishinta

Viestintävirasto voi viestintämarkkinalain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan asettaa teleyritykselle velvollisuuden noudattaa enimmäishintaa kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyden hinnoittelussa. Enimmäishinta voidaan asettaa vain poikkeustapauksessa, jos käyttöoikeudesta peritty hinta ylittää selvästi yleisen hintatason tai se on muutoin välttämätöntä käyttöoikeuden tarkoituksen toteuttamiseksi.

Etukäteen asetettavan enimmäishinnan suuruus on viestintämarkkinalain mukaan määrättävä siten, että se on lain 84 §:n mukaisella tavalla kustannussuuntautunut. Säännellyn hinnan perusteena olevia kustannustekijöitä arvioidaan saman lainkohdan perusteella niin etukäteen asetettavassa enimmäishinnassa kuin kustannussuuntautuneen hinnan jälkikäteisessä valvonnassa. Mahdolliset erot Viestintäviraston ja teleyrityksen itsensä määrittämän kustannussuuntautuneen hinnan välillä johtuvat yritysten intressistä esittää virastolle todellista suurempia kustannuseriä. Tämä viittaa siihen, että hinnat eivät tällä hetkellä tosiasiassa ole kustannussuuntautuneita.

Kustannussuuntautuneen hinnoittelun jälkikäteisessä valvonnassa HMV-yrityksellä on mahdollisuus vaikuttaa kustannussuuntautuneen hinnan tasoon hinnoittelumenetelmästä riippuen. Jälkikäteistä hinnoitteluvalvontaa ei voida pitää yhtä tehokkaana valvontamenetelmänä kuin etukäteen asetettavaa enimmäishintaa.

Viestintävirastolla on vahva syy epäillä sille hinnoittelulaskelmissa esitettyjen kustannusten luotettavuutta. Viestintävirasto on tuonut useasti esiin havaitsemansa ongelmat teleyritysten hinnoittelulaskelmien luotettavuudesta.

Erään toisen teleyrityksen tilaajayhteyksien hinnoittelua koskevan asian yhteydessä Viestintävirastolle annetussa asiantuntijalausunnossa on tarkasteltu kustannussuuntautuneen hinnan arvioimisessa käytettävän jälleenhankintahinnan luotettavuuden merkitystä. Lausunnossa on todettu yksiselitteisesti, että jälleenhankintahinta-arvon luotettavan määrittämisen ei tulisi säännellyssä toiminnassa perustua kunkin yrityksen itse vapaasti määrittämiin jälleenhankintahintoihin ottaen huomioon sen, että yrityksellä on liiketaloudellinen intressi vaikuttaa jälleenhankintahinnan arvoon. Teleyritykset ovat itsekin kiinnittäneet huomiota voimassa olevan hinnoittelukäytännön ongelmakohtiin.

Viestintävirasto on käynnistänyt hankkeen tilaajayhteystuotteiden kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnissa käytettävän menetelmän kehittämiseksi. Kehitteillä olevaa menetelmää on tarkoitus käyttää paitsi kustannussuuntautuneen hinnoittelun valvonnassa myös asetettaessa HMV-päätöksen mukaisia enimmäishintoja. Kehityshankkeessa selvitetään niin sanottuihin vakioituihin komponentteihin perustuvan mallin soveltuvuutta hinnoittelun arviointimenetelmäksi sekä valokuitu- että metallijohdintilaajayhteyksille. Mallilla tarkoitetaan verkon arvon määrittämistä kaikkien teleyritysten osalta soveltamalla samoja ennalta määritettyjä verkon komponentteja ja niiden hintoja. Teleyritykset ovat yleisesti kannattaneet vakioituihin komponentteihin perustuvan hinnoittelumenetelmän kehittämistä.

Viestintäviraston valvontakokemuksen perusteella pelkän uuden hinnoittelumenetelmän määrittäminen ei ole kuitenkaan riittävä keino sääntelyn tavoitteiden saavuttamiseksi, ellei teleyrityksillä ole velvollisuutta noudattaa hinnoittelumenetelmää. Ongelmana on, että hinnoittelun perustuessa kustannussuuntautuneen hinnan jälkikäteiseen valvontaan virasto ei voi velvoittaa teleyritystä käyttämään tiettyä hinnoittelumenetelmää, vaan yritys voi laskea hinnan eri menetelmällä.

Viestintävirasto joutuisi ilman etukäteen asetettavaa enimmäishintaa yhtenäisen hinnoittelumenetelmän kehittämisestä huolimatta kyseenalaistamaan teleyritysten itsensä asettamat hinnat ja niiden perusteena olevat menetelmät yrityskohtaisesti. Jälkikäteistä hinnoittelun valvontaa voidaan näin ollen pitää tehottomana ja aikaa vievänä. Jälkikäteisen hinnoittelun valvonnan ei myöskään voida osoittaa riittävässä määrin edistäneen kilpailua tilaajayhteysmarkkinoilla.

Muissa EU-valtioissa kansallinen sääntelyviranomainen pääsääntöisesti määrää tärkeimpien säänneltyjen tukkutuotteiden hinnoittelussa käytettävän menetelmän ja useimmissa tapauksissa myös vahvistaa näiden tuotteiden hinnat etukäteen. Komissio on Viestintävirastolle toisen vaiheen tutkinnan aloittamista koskevassa päätöksessä huomauttanut, että hintojen asettamista kustannussuuntautuneelle tasolle voidaan yleensä pitää ainoana soveltuvana ja tehokkaimpana korjaavana toimena. Suomessa kustannussuuntautunut hinta voidaan asettaa komission mainitsemalla tavalla tehokkaasti vain asettamalla teleyrityksille velvollisuus noudattaa viraston asettamaa kustannussuuntautunutta enimmäishintaa.

Yksi ennakkosääntelyn tärkeimmistä tavoitteista on rajoittaa HMV-yrityksen markkinavoiman käyttöä. Ilman tehokasta sääntelyä HMV-yritykset pystyvät perimään säännellyistä tuotteista liian korkeita hintoja ja näin estämään kilpailun syntymistä. Viestintäviraston markkina-analyysi on osoittanut, että nykyiset tilaajayhteystuotteiden korkeat hinnat ovat merkittävä este kilpailun syntymiselle. Riittävien velvoitteiden puute on jättänyt HMV-yrityksille mahdollisuuden käyttää huomattavaa markkinavoimaansa hankaloittamaan markkinoille pyrkivän teleyrityksen markkinoille tuloa.

Viestintäviraston valvontakokemus on osoittanut, ettei jälkikäteinen hinnoittelun valvonta ole riittävän tehokas ja ennustettava valvontamenetelmä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla. Viestintävirastolla on aihetta epäillä virastolle esitettyjen kustannusten luotettavuutta ja näin ollen myös yritysten hintojen kustannussuuntautuneisuutta.

Viestintävirasto on aiemmin tulkinnut viestintämarkkinalain 18 §:ää sekä käyttöoikeus- ja puitedirektiivejä siten, että ennen enimmäishinnan asettamista on kokeiltava, ovatko kevyemmät hinnoitteluvelvoitteet toimivia ja riittäviä. Komissio ja BEREC ovat kuitenkin osoittaneet, että viraston tulkinta on ollut tältä osin virheellinen. Komissio esitti virastolle antamassaan päätöksessä 18.6.2012 puitedirektiivin 7 a artiklan mukaiset vakavat epäilynsä siitä, ettei asianmukaisen hintavalvonnan asettamatta jättäminen valokuituinfrastruktuurin osalta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla ole unionin oikeuden mukaista. Komission mukaan virasto on jo osoittanut, etteivät kevyemmät korjaavat toimenpiteet ole olleet riittäviä. Komissio ja BEREC ovat korostaneet, ettei kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite yksinään ilman konkreettista enimmäishinnan asettamista ole riittävä velvoite kilpailun esteiden poistamiseksi.

Teleyritykset investoivat merkittävästi tällä hetkellä etenkin valokuitutilaajayhteyksiin. Konkreettisena vaarana on alan nopea kehitys huomioon ottaen, että TeliaSonera voi valokuitutilaajayhteyksien osalta saavuttaa niin vahvan markkina-aseman, että kilpailijoiden tulo markkinoille estyy. Käytännössä esteenä kilpailun syntymiselle ovat etenkin valokuitutilaajayhteyksien korkeat hinnat, jotka eivät mahdollista kilpailijoiden pääsyä tarjoamaan loppuasiakkaille vaihtoehtoisia puhe- ja laajakaistapalveluja.

Enimmäishintoihin perustuva ennakkosääntely edistää sääntelyn ennustettavuutta, on selkeä noudattaa ja luo näin oikeusvarmuutta. Tarkoituksenmukaisen ennakkosääntelyn puuttuminen voi vaikeuttaa teleyritysten investointeja uusiin verkkoteknologioihin, koska sääntelyn puuttuessa teleyritykset eivät pysty arvioimaan luotettavasti investointien kustannuksia ja tulovirtoja.

TeliaSonera pystyy ilman tehokasta ennakkosääntelyä perimään säännellyistä tuotteista liian korkeita hintoja, ja markkinoilla todetut kilpailuongelmat jatkuvat ja hyvin mahdollisesti jopa pahentuvat. Yhtiölle asetettu velvollisuus noudattaa enimmäishintaa on välttämätön sääntelyn tehokkuuden, läpinäkyvyyden ja ennustettavuuden turvaamiseksi.

Viestintämarkkinalaki ei edellytä, että velvollisuus noudattaa enimmäishintaa ja enimmäishinnan taso tulisi asettaa samassa päätöksessä. Enimmäishinnan asettamista erillisessä päätöksessä ei voida myöskään pitää poikkeuksellisena muihin EU-valtioihin verrattuna. Myös komissio on ehdottanut 18.10.2012 antamassaan suosituksessa, että välittömänä toimenpiteenä HMV-yrityksille määrättäisiin velvollisuus noudattaa enimmäishintaa ja että tarkka hintataso voitaisiin määrittää myöhemmin.

Velvollisuuksien kohdistaminen

Viestintävirasto on tarkastellut asetettavien velvollisuuksien oikeasuhtaisuutta ottaen huomioon viestintämarkkinalain 18 §:ssä mainitut seikat. Virasto on tarkastellut huomattavan markkinavoiman asemassa olevia yrityksiä ja verrannut niitä keskenään muun muassa teleyritysten vaikutuksen osalta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla Suomen tasolla.

Kahdeksan HMV-yrityksen yhteenlaskettu osuus kaikista tilaajayhteyksistä on noin 93 prosenttia, niiden HMV-alueet kattavat 93 prosenttia Suomen väestöstä ja niiden yhteenlaskettu liikevaihto oli 96 prosenttia kaikkien HMV-yritysten yhteenlasketusta liikevaihdosta tilikaudella 2010. Tilaajayhteysmarkkinan olennaisimmat kilpailuongelmat ovat ratkaistavissa näiden teleyritysten tehokkaalla sääntelyllä.

Teleyritykset ovat keskenään erilaisessa asemassa. Yhdenvertaisuusperiaate huomioon ottaen ei voida pitää perusteltuna, että toisistaan merkittävästi poikkeavia teleyrityksiä kohdellaan täysin samalla tavalla velvoitteita asetettaessa. Asettavien velvoitteiden oikeasuhtaisuutta ei voida arvioida pelkästään suhteessa HMV-yritysten alueelliseen markkina-asemaan. Velvoitteiden tulee olla oikeassa suhteessa yrityksen kokoon, säännellyn liiketoiminnan laajuuteen sekä käytössä oleviin resursseihin nähden.

3. Vastaselitys

TeliaSonera Finland Oyj on antanut vastaselityksen. Yhtiö on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Viestintämarkkinoita koskevat direktiivit taikka komission tai BEREC:n suositukset, lausunnot tai kannanotot eivät velvoita Viestintävirastoa asettamaan TeliaSoneralle nyt kysymyksessä olevia hinnoitteluvelvoitteita. Viestintävirasto ei ole velvollinen muuttamaan päätöstään komission tai BEREC:n kannanottojen mukaiseksi. Virasto on virheellisesti muuttanut aiempaa näkemystään viestintämarkkinalain tulkinnasta.

Viestintävirasto ei ole ottanut asianmukaisesti huomioon markkinoiden nykytilaa ja niiden todennäköistä kehitystä. Ennakkosääntelyn tulisi olla lähtökohdiltaan tulevaisuuteen suuntautuvaa. Kiinteän verkon liittymien kokonaismäärä ei kasva ja ADSL-liittymien määrä laskee, kun taas matkaviestinverkon välityksellä tarjottavien mobiililaajakaistaliittymien määrä kasvaa voimakkaasti.

Vuoden 2007 puolivälistä vuoden 2012 loppuun kiinteiden laajakaistaliittymien kokonaismäärä ei ole juurikaan muuttunut ja DSL-liittymien määrä on pienentynyt vuoden 2007 lopusta lähes 200 000 liittymällä (vastaa 20 prosentin vähennystä). Vastaavana aikana matkaviestinliittymien määrä on lisääntynyt 3,5 miljoonalla liittymällä (vastaa 66 prosentin kasvua). Viimeisen kahden vuoden aikana tiedonsiirtosopimuksellisten matkaviestinliittymien määrä on kasvanut yli 1,5 miljoonalla sopimuksella. Myös BEREC:in raportin mukaan mobiilikaista on jo vuosia ollut kiinteän laajakaistan merkittävin kilpailija.

Viestintävirasto ei ole ottanut huomioon, että vaikka täydellistä korvaavuutta kiinteän verkon laajakaistan ja mobiililaajakaistan välillä ei vielä olisikaan, mobiililaajakaista luo jatkuvasti enemmän kilpailupainetta kiinteän verkon tuotteiden hinnoittelulle. Se myös poistaa kiinteän verkon laajakaistaliittymiltä markkina- ja hinnoitteluvoimaa. Kiinteän verkon laajakaistan ja mobiililaajakaistan voidaan siten asiakkaiden näkökulmasta katsoa olevan riittävässä määrin vaihdettavissa toisiinsa. Virheellisestä markkina-analyysistä johtuen mobiililaajakaistan tuoman kilpailun vaikutusta loppukäyttäjiin ei ole otettu asianmukaisesti huomioon.

Viestintävirasto on samoin virheellisesti verrannut perinteisiä teleyrityksiä ainoastaan uusiin alalle tulijoihin. Todellisen kilpailutilanteen selvittämiseksi viraston olisi tullut arvioida myös perinteisten teleyritysten välistä kilpailua. Esimerkiksi runkoverkon tulokertymä parantaa kaikkien perinteisten teleyritysten kilpailuasemaa. Samoin kaikilla perinteisillä toimijoilla on olemassa olevaa asiakaskuntaa.

Viestintäviraston hintavertailussa käytetyt ulkomaiset hinnat eivät ole vertailukelpoisia TeliaSoneran hintoihin. Kyseisten valtioiden ja TeliaSoneran perinteisten toimialueiden olosuhteet ja kustannukset poikkeavat merkittävästi toisistaan. Viestintävirasto ei ole ottanut huomioon alueellisia eroja ja nimenomaan TeliaSoneran perinteisten toimialueiden harvaa asutusta. TeliaSoneran perinteisillä toimialueilla asutus on vielä harvempaa kuin Suomessa keskimäärin.

Viestintävirasto on virheellisesti verrannut tilaajayhteyden arvonlisäverotonta kuukausivuokraa yhden loppuasiakkaan maksettavaan arvonlisäverolliseen hintaan.

Laajakaistayhteyden jakamisen kustannukset ovat vähäisiä ja kyseessä on kertakustannus. Valokuidulla toteutettuja laajakaistapalveluja tarjotaan useimmin laajakaistatukkutuotteen (porttipaikka) avulla, ei vuokraamalla koko tilaajayhteyttä. Esimerkiksi taloyhtiön laajakaistayhteyden tilaajayhteyden kuukausivuokra ei ole vertailukelpoinen yhden loppuasiakkaan tai asunnon maksaman hinnan kanssa.

TeliaSonera on muuttanut valokuitutilaajayhteyksien kuukausihintoja maaliskuusta 2013 alkaen. Uuden hinnaston mukaan yksittäisen tilaajakuidun kuukausivuokra on 105 euroa (alv 0 %). Valokuitutilaajayhteyden (kuitupari) kuukausivuokra on 210 euroa (alv 0 %). Yhtiö on ilmoittanut muuttavansa toukokuusta 2013 alkaen myös metallijohdintilaajayhteyksien hintoja. Hinnoittelussa siirrytään yhteen hinnoitteluvyöhykkeeseen ja uusi kuukausivuokra on 12,40 euroa (alv 0 %). Aikaisemmin kuukausivuokra oli taajama-alueella 11,95 euroa ja haja-asutus­alueel­la 33,70 euroa. Tämä osoittaa, että yhtiön hinnat ovat laskeneet.

Viestintävirasto ei ole esittänyt riittäviä perusteluja enimmäishintaa koskevalle velvollisuudelle. Käyttöoikeusdirektiivissä ei edellytetä enimmäishinnan asettamista, vaan sen lähtökohtana on teleyrityksen vastuu hintojensa kustannussuuntautuneisuudesta.

Kansallisen lainsäädännön ja Viestintäviraston toiminnan lainmukaisuuden tulkintaan ei vaikuta se, että muissa EU-maissa käytetään erilaista päätöksentekomallia. Lakia ei voida tulkita siitä lähtökohdasta, mikä valvovalle viranomaiselle on helpointa, miten komissio haluaa asiassa toimittavan tai miten muissa maissa toimitaan.

Viestintävirasto ei ole päätöksessään tai lausunnossaan osoittanut, että sillä olisi aihetta epäillä nimenomaan TeliaSoneran virastolle antamien kustannustietojen luotettavuutta ja hintojen kustannussuuntautuneisuutta. Yhtiölle asetettu enimmäishintavelvoite on ylimitoitettu eikä se ole välttämätön sääntelyn tehokkuuden, läpinäkyvyyden ja ennustettavuuden turvaamisessa. Kevyemmälläkin sääntelyllä olisi tosiasiassa mahdollista saavuttaa lain tavoitteet ja varmistaa kilpailun toimivuus markkinoilla.

4. Muut selvitykset ja merkinnät

Viestintävirastolle on lähetetty tiedoksi TeliaSonera Finland Oyj:n vastaselitys.

TeliaSonera Finland Oyj on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty Viestintävirastolle tiedoksi.

Viestintävirasto on antanut oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen johdosta lisälausunnon, joka on lähetetty TeliaSonera Finland Oyj:lle tiedoksi.

5. Täytäntöönpanoa koskeva ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 19.2.2013 taltionumero 603 hylännyt TeliaSonera Finland Oyj:n hakemuksen Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

III KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Viestintäviraston päätös kumotaan siltä osin kuin TeliaSonera Finland Oyj:lle on asetettu velvollisuus noudattaa enimmäishintaa. Asia palautetaan tältä osin Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Muilta osin valitus hylätään.

2. Viestintävirasto määrätään korvaamaan TeliaSonera Finland Oyj:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

1. Pääasia

1.1 Merkityksellisen markkinan määrittely

1.1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Viestintämarkkinalain 16 §:n 1 momentin (363/2011) mukaan Viestintäviraston on päätöksellään säännöllisin väliajoin määriteltävä merkitykselliset viestintämarkkinat. Viestintäviraston on merkityksellisiä markkinoita määritellessään otettava asianmukaisesti huomioon Euroopan komission suositus merkityksellisistä markkinoista sekä Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen lausunnot asiasta.

Viestintämarkkinalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 112/2002 vp) on viestintämarkkinalain alkuperäisen 16 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että merkitykselliset markkinat määritellään puitedirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä) edellyttämällä tavalla kilpailuoikeudellisten periaatteiden mukaisesti. Hallituksen esityksen mukaan Viestintäviraston tulee merkityksellisiä markkinoita määritellessään ottaa huomioon komission suositus merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sekä komission markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat ohjeet. Hallituksen esityksessä on todettu, että komission suosituksessa määritellään ne jäsenvaltioiden tuote- ja palvelumarkkinat, joille markkinoiden erityispiirteet huomioon ottaen on syytä kohdistaa erityistä sääntelyä.

Puitedirektiivin (direktiivi 2002/21/EY, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 15 artiklassa on säädetty markkinoiden yksilöinnissä ja määrittelyssä noudatettavasta menettelystä. Artiklan 1 kohdan mukaan komissio antaa suosituksen merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista. Suosituksessa yksilöidään ne sähköisen viestinnän alan tuote- ja palvelumarkkinat, jotka ominaisuuksiensa perusteella saattavat edellyttää erityisdirektiiveissä vahvistettujen sääntelyvelvoitteiden asettamista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tällaisten markkinoiden määrittelyä kilpailulainsäädännön mukaisesti yksittäisissä tapauksissa. Komissio määrittelee markkinat kilpailulainsäädännön periaatteiden mukaisesti. Artiklan 2 kohdan mukaan komissio julkaisee viimeistään päivänä, jona tämä direktiivi tulee voimaan, markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat ja kilpailulainsäädännön periaatteiden kanssa yhdenmukaiset suuntaviivat.

Puitedirektiivin 15 artiklan 3 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on, ottaen suosituksen ja suuntaviivat mahdollisimman tarkasti huomioon, määriteltävä kilpailulainsäädännön periaatteiden mukaisesti kansallisia olosuhteita vastaavat merkitykselliset markkinat, erityisesti alueellaan vallitsevat merkitykselliset maantieteelliset markkinat. Kansallisten sääntelyviranomaisten on noudatettava 6 ja 7 artiklassa tarkoitettuja menettelyjä ennen kuin ne määrittelevät markkinoita, jotka poikkeavat suosituksessa yksilöidyistä.

Puitedirektiivin 7 artiklassa on säädetty sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttamisesta. Artikla sisältää yksityiskohtaiset säännökset muun ohella menettelystä, jossa kansallisen sääntelyviranomaisen ehdotusta direktiivin 15 artiklassa tarkoitetusta suosituksesta poikkeavien merkityksellisten markkinoiden määrittelemiseen on käsiteltävä, sekä komission oikeudesta vaatia perumaan tällainen ehdotus.

Komission suositus puitedirektiivin mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla (EUVL 2007 L 344/65; jäljempänä myös komission markkinasuositus) on annettu puitedirektiivin 15 artiklan nojalla. Markkinasuosituksen tarkoituksena on sen johdanto-osan 2 kohdan mukaan nimetä puitedirektiivin 15 artiklan 1 kohdan mukaisesti ne tuote- ja palvelumarkkinat, joilla ennakkosääntely voi olla perusteltua.

Markkinasuosituksen johdanto-osan 5 kohdassa on todettu, että nimettäessä markkinoita ennakkosääntelyn alaisiksi olisi sovellettava seuraavia kumulatiivisia perusteita. Ensimmäisen perusteen muodostavat suuret ja pysyväisluonteiset esteet markkinoille pääsylle. Sähköisen viestinnän markkinoiden dynaamisen luonteen ja käytäntöjen vuoksi on kuitenkin otettava huomioon myös mahdollisuudet poistaa markkinoille tulon esteet merkityksellisellä aikavälillä, kun suoritetaan ennakoivaa analyysiä mahdollisen ennakkosääntelyn alaisiksi tulevien merkityksellisten markkinoiden nimeämiseksi. Näin ollen toisen perusteen läpäisevät ainoastaan ne markkinat, joiden rakenne ei ole omiaan johtamaan todelliseen kilpailuun merkityksellisellä aikavälillä. Tämän perusteen soveltaminen edellyttää markkinoille pääsyn esteen taustalla olevan kilpailutilanteen tarkastelua. Kolmantena perusteena on se, että kilpailuoikeuden soveltaminen ei yksin riittäisi korjaamaan asianomaisia markkinahäiriöitä.

Komissio on suositellut, että määritellessään kansallisten olosuhteiden perusteella merkityksellisiä markkinoita puitedirektiivin 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti kansalliset sääntelyviranomaiset tekevät analyysin suosituksen liitteessä määritellyistä tuote- ja palvelumarkkinoista. Suosituksen liitteessä olevaan tukkumarkkinoita koskevaan luetteloon sisältyy muun ohella Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessään viittaama markkina numero 4 "(Fyysisten) verkkoinfrastruktuurin käyttöoikeuksien tukkutarjonta (sis. rinnakkaiskäyttöoikeuden tai täysin eriytetyn käyttöoikeuden) tietyssä sijaintipaikassa".

Komission ohjeissa markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä (EYVL 2002 C 165/6; jäljempänä myös komission ohjeet) on niin ikään käsitelty markkinoiden määrittelyyn liittyviä tekijöitä.

Komission ohjeiden 27 kohdassa on todettu muun ohella, että alakohtaisen sääntelyn tarpeisiin merkitykselliset markkinat määritellään ennakoivasti, koska kansalliset sääntelyviranomaiset ottavat arvioinnissaan huomioon myös markkinoiden tulevat kehitysnäkymät. Sääntelyviranomaisten ei kuitenkaan markkina-analyyseissään tulisi jättää huomiotta olennaisia tietoja aiemmasta markkinakehityksestä. Ohjeiden 36 kohdassa on todettu muun ohella, että tärkeimmät tuote- ja palvelumarkkinat, joilla voi niiden ominaispiirteiden vuoksi olla perusteltua määrätä ennakkosääntelyyn perustuvia velvoitteita, yksilöidään komission suosituksessa. Näin ollen käytännössä kansallisten sääntelyviranomaisten tehtävänä on yleensä määritellä merkityksellisten markkinoiden maantieteellinen laajuus, joskin kansallisilla sääntelyviranomaisilla on puitedirektiivin 15 artiklan 3 kohdan nojalla mahdollisuus määritellä muitakin kuin puitedirektiivin mukaisessa suosituksessa lueteltuja markkinoita.

Komission ohjeiden 38 kohdan mukaan se, muodostaako tuotteen tai palvelun tarjoaminen tietyllä maantieteellisellä alueella merkitykselliset markkinat, riippuu siitä, esiintyykö valmistajan (valmistajien) tai palvelun tarjoajan (tarjoajien) hinnoitteluun vaikuttavaa kilpailupainetta. Kun arvioidaan yrityksen toimintaa markkinoilla, on ohjeiden mukaan otettava huomioon kaksi pääasiallista kilpailupaineen aiheuttajaa eli kysynnän korvattavuus ja tarjonnan korvattavuus. Yrityksen toimintaan vaikuttaa myös potentiaalinen kilpailu. Ohjeiden 39 kohdan mukaan kysynnän korvattavuutta käytetään mittaamaan sitä, kuinka valmiita kuluttajat ovat vaihtamaan kyseessä olevat palvelut tai tuotteet toisiin palveluihin tai tuotteisiin. Tarjonnan korvattavuus puolestaan osoittaa, voisivatko muut kuin kyseisten tuotteiden valmistajat tai palvelujen tarjoajat heti tai lyhyellä aikavälillä siirtyä näiden tuotteiden valmistukseen tai palvelujen tarjontaan ilman huomattavia lisäkustannuksia.

1.1.2 Merkityksellisen hyödykemarkkinan määrittely

Viestintävirasto on päätöksessään katsonut (päätöksen jakso 2.1), että merkitykselliset hyödykemarkkinat muodostuvat pääsystä kiinteän verkon tilaajayhteyksiin laajakaistapalvelujen ja puhelinpalvelujen tarjoamiseksi. Päätöksen mukaan markkinoihin kuuluvat sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteydet.

Viestintäviraston päätöksen perusteella (markkina-analyysin jakso 3) markkina-analyysin lähtökohdaksi on otettu ennakkosääntelyn tarpeellisuuden arvioiminen ensisijaisesti laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoiden kilpailun turvaamisen kannalta. Päätöksen mukaan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinan kysyntä on johdettua kysyntää vähittäismarkkinoilta. Päätöksessä on viitattu tukkutason laajakaistapalvelujen markkinaa (markkina numero 5) koskevaan markkina-analyysiin, jossa on arvioitu muun ohella eri laajakaistatekniikoiden ja toteutustapojen kysynnän ja tarjonnan korvaavuutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla.

Viestintäviraston päätöksen mukaan (markkina-analyysin jakso 4) laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla on olemassa useita toisiaan korvaavia tai osittain korvaavia ratkaisuja. Laajakaistapalvelujen tukkutason markkinoilla ei kuitenkaan ole tällä hetkellä DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetulle laajakaistatukkutuotteelle korvaavia tekniikoita, minkä vuoksi merkityksellinen hyödykemarkkina muodostuu mainituilla tekniikoilla toteutetuista laajakaistatukkutuotteista. Päätöksen mukaan DSL-tekniikalla toteutetussa tukkutuotteessa käytetään metallijohtimista tilaajayhteyttä ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetussa tukkutuotteessa valokuidulla toteutettua tilaajayhteyttä. Viestintävirasto on siten rajoittanut kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla kysynnän ja tarjonnan korvattavuuden tarkastelun metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksiin sekä niiden osiin ja yläkaistaan.

Viestintäviraston päätöksessä on todettu muun ohella (markkina-analyysin jakso 4), että valokuitutilaajayhteydet ovat korvanneet ja tulevat myös tulevaisuudessa edelleen korvaamaan metallijohdintilaajayhteyksiä, kun uutta valokuituverkkoa rakennetaan uudis- tai korvausrakentamisena. Vastaavasti metallijohdintilaajayhteyksiä voidaan päätöksen mukaan pitää valokuitutilaajayhteyksiä korvaavina, koska monelle tilaajayhteyttä vuokraavalle teleyritykselle olisi riittänyt metallijohdintilaajayhteys laajakaistapalvelun tarjoamiseen loppuasiakkaalle. Päätöksen mukaan kesäkuun 2011 lopussa noin 92 prosenttia laajakaistayhteyksistä oli yhteysnopeudeltaan 24 Mbit/s tai sitä hitaampia yhteyksiä ja tällaiset liittymät ovat toteutettavissa eri DSL-tekniikoilla käyttäen metallijohdintilaajayhteyksiä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa viestintämarkkinalain 16 §:stä ja puitedirektiivin 15 artiklasta ilmenevänä lähtökohtana olevan, että kansallisten sääntelyviranomaisten tulee arvioida huomattavan markkinavoiman velvollisuuksien asettamista puitedirektiivin nojalla annetussa komission markkinasuosituksessa määritellyillä markkinoilla. Suosituksessa määritellyistä markkinoista eroavien markkinoiden määrittely on poikkeuksellisena pidettävä toimenpide.

Viestintäviraston päätöksen mukainen merkityksellinen hyödykemarkkina vastaa komission markkinasuosituksen mukaista tukkutason markkinaa (markkina numero 4). Viestintäviraston päätöksessä merkitykselliset hyödykemarkkinat on määritelty arvioimalla keskeisesti niitä tekijöitä, jotka komission markkinasuosituksen ja ohjeiden mukaan on otettava markkinoiden määrittelyssä huomioon.

Viestintävirasto on päätöksessään ottanut edellä todetuin tavoin merkityksellisten markkinoiden määrittelyssä huomioon muun ohella vähittäismarkkinoilla tarjolla olevat tekniset ratkaisut ja niiden keskinäisen korvaavuuden. Päätöksestä ilmenee, että tukkutason markkinoiden määrittelyssä on otettu huomioon ne ratkaisut, joita käyttämällä on voinut tarjota vähittäismarkkinoilla toisiaan korvaavia laajakaistaliittymiä. Matkaviestinverkon tiedonsiirtopalvelujen on todettu olevan DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjottaville laajakaistapalveluille vain osittain korvaavia vaihtoehtoja. Päätöksessä on tältä osin viitattu tukkutason laajakaistapalvelujen markkinaa koskevaan markkina-analyysiin.

Valittajan esittämän selvityksen perusteella asiassa ei ole todettavissa, että viraston päätöksessä esitetyt tukkumarkkinoita koskevat johtopäätökset olisivat olleet päätöksen tekemisen ajankohtana sillä tavalla ristiriidassa markkinoilla tosiasiassa vallinneiden olosuhteiden kanssa, että markkinoiden määrittelyä olisi tällä perusteella pidettävä lopputulokseltaan viestintämarkkinalain vastaisena. Saadun selvityksen perusteella asiassa ei ole muutoinkaan todettavissa, että merkityksellisten markkinoiden määrittely olisi tullut tehdä komission markkinasuosituksesta ja Viestintäviraston päätöksestä poikkeavalla tavalla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon merkityksellisten markkinoiden määrittelyssä sovellettavien säännösten perusteella huomioon otettavat seikat, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Viestintäviraston päätös ei ole valittajan tältä osin esittämillä perusteilla lainvastainen.

1.2 Huomattavan markkinavoiman yritykseksi määrääminen

1.2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Viestintämarkkinalain 17 §:n (363/2011) 1 momentin mukaan Viestintäviraston on kilpailutilanteen selvittämiseksi tehtävä merkityksellisiksi määritellyistä tukku- ja vähittäismarkkinoista säännöllisin väliajoin markkina-analyysi. Markkina-analyysi on pääsääntöisesti tehtävä vähintään kolmen vuoden välein, jos kyseessä ovat jo aiemmin määritellyt markkinat. Pykälän 3 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä teleyritys huomattavan markkinavoiman yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä.

Viestintämarkkinalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 112/2002 vp) on viestintämarkkinalain alkuperäisen 17 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että Viestintäviraston on kilpailutilannetta arvioidessaan otettava huomioon komission markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat ohjeet. Hallituksen esityksen mukaan yrityksen markkina-asemaa on arvioitava tapauskohtaisesti.

Puitedirektiivin (direktiivi 2002/21/EY, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 16 artiklan 1 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on suoritettava analyysi merkityksellisistä markkinoista ottaen huomioon komission markkinasuosituksessa yksilöidyt markkinat sekä ottaen suuntaviivat mahdollisimman tarkasti huomioon. Artiklan 4 kohdan mukaan, jos kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, ettei merkityksellisillä markkinoilla ole todellista kilpailua, sen on määriteltävä yritykset, joilla on yksin tai yhdessä kyseisillä markkinoilla huomattava markkinavoima 14 artiklan mukaisesti, ja kansallisen sääntelyviranomaisen on asetettava tällaisille yrityksille tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja asianmukaisia erityisvelvoitteita tai, jos niitä jo on, pidettävä tällaiset velvoitteet edelleen voimassa tai muutettava niitä.

Komission ohjeissa on käsitelty huomattavan markkinavoiman arviointiperusteita. Ohjeiden 78 kohdassa on todettu muun ohella, että määräävän markkina-aseman toteaminen ei voi perustua pelkästään suuriin markkinaosuuksiin. Suuret markkinaosuudet luovat ainoastaan mahdollisuuden sille, että kyseinen operaattori voi olla määräävässä asemassa. Kansallisten sääntelyviranomaisten olisi tehtävä perusteellinen ja kattava analyysi merkityksellisten markkinoiden taloudellisista piirteistä ennen kuin ne tekevät päätöksen huomattavan markkinavoiman olemassaolosta.

Komission ohjeiden 78 kohdan mukaan mitattaessa yrityksen voimaa, jonka turvin se voisi toimia huomattavassa määrin kilpailijoistaan, asiakkaista ja kuluttajista riippumattomasti, voidaan käyttää muun muassa seuraavia kriteerejä: yrityksen koko, vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinta, tekninen etulyöntiasema tai paremmuus, tasapainottavan neuvotteluvoiman puuttuminen tai heikkous, helppo tai etuoikeutettu mahdollisuus hyödyntää pääomamarkkinoita ja rahoituslähteitä, tuotteiden tai palveluiden monipuolisuus (esimerkiksi tuote- tai palveluyhdistelmät), mittakaavaedut, tuotevarioinnin edut, vertikaalinen integraatio, pitkälle kehittynyt jakelu- ja myyntiverkosto, potentiaalisen kilpailun puuttuminen ja laajentumisen esteet.

1.2.2 Oikeudellinen arviointi

Viestintävirasto on päätöksessään selvittänyt kilpailutilannetta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla kunkin alueellisen markkinan osalta. Päätöksen mukaan teleyritysten markkinavoimaa on arvioitu markkinaosuuksien suuruuden ja niiden kilpailijoiden lukumäärän perusteella, joilla on alueella omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa. Tukkumarkkinat on näillä perusteilla jaettu kahteen eri tarkasteluryhmään.

Viestintäviraston päätöksen mukaan (markkina-analyysin jakso 5.2) ensimmäisessä tarkasteluryhmässä suurimmalla vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on sekä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla että laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus. Toisessa tarkasteluryhmässä suurimmalla vastaavalla teleyrityksellä on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus, mutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla alle 50 prosentin markkinaosuus.

Viestintävirasto on päätöksessään (markkina-analyysin jakso 5.2) arvioinut teleyritysten markkinavoimaa muun ohella tarkastelemalla kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden merkitystä ja tämän markkinan tukkumarkkinatuotteen käytön kehitystä. Viestintävirasto on arvioinut alueellista markkinavoimaa muun ohella teleyrityksen markkinaosuuksien perusteella, tilaajayhteyksien kytkentä- ja kuukausimaksujen kehitystä tarkastelemalla sekä arvioimalla potentiaalisen kilpailun, yrityksen koon ja ostajien tasapainottavan neuvotteluvoiman merkitystä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentin perusteella markkina-analyysi tehdään lain 16 §:n mukaisesti merkityksellisiksi määritellyistä markkinoista.

Viestintämarkkinalain esitöistä ilmenevin tavoin Viestintäviraston on merkityksellisen markkinan kilpailutilannetta arvioidessaan otettava huomioon komission markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat ohjeet. Viestintäviraston päätöksessä huomattavan markkinavoiman arviointi on perustunut keskeisesti niiden tekijöiden arvioimiseen, jotka komission ohjeiden mukaan voidaan ottaa markkinavoiman arvioimisessa huomioon. Päätös sisältää perustelut, joista ilmenee, millä tavalla kutakin päätöksessä huomioon otettua tekijää on arvioitu.

Viestintämarkkinalain 17 §:ssä tarkoitettu huomattavan markkinavoiman asema merkitsee sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin teleyritys voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä. Viestintävirasto on huomattavan markkinavoiman arvioimisessa ottanut yhtenä tekijänä huomioon sen, että niin sanottu vakiintunut teleyritys on alueelle tulevaa kilpailijaansa paremmassa asemassa, koska sillä on mahdollisuus kerryttää tuloja metallijohtimisista liityntä- ja tilaajayhteysverkoista samaan aikaan, kun se rakentaa valokuidulla toteutettuja liityntä- ja tilaajayhteysverkkoja. Lisäksi virasto on esittänyt vakiintuneen teleyrityksen voivan käyttää hyväksi valokuituverkon rakentamisessa olemassa olevia kaapelikanavia, keskuksia ja katujakamoita sekä hyötyä valmiista asiakaskunnasta.

Teleyrityksen mahdollisuudet olemassa olevan infrastruktuurin ja asiakaskunnan hyödyntämiseen saattavat sinänsä tapauskohtaisesti vaihdella muun ohella verkon teknisestä toteuttamistavasta, alueesta ja asiakkaiden tarpeista johtuen. Viestintäviraston päätöksen perusteella huomattavan markkinavoiman yrityksen kilpailuedun on kuitenkin katsottava ensisijaisesti perustuneen siihen taloudelliseen etulyöntiasemaan, joka tietyllä alueella merkittävää liiketoimintaa harjoittavalla yrityksellä on verrattuna yritykseen, joka ei kyseisellä alueella tällaista toimintaa vielä harjoita tai joka on aloittanut toimintansa siellä selvästi myöhemmin. Tätä liiketaloudellisesti perusteltavana pidettävää johtopäätöstä valittajan viittaamat seikat infrastruktuurin ja asiakaskunnan hyödyntämisestä eivät muuta.

Edellä olevan perusteella ja kun otetaan huomioon valittajan markkinaosuuksista ja asemasta muutoin saatu selvitys, Viestintäviraston päätös ei ole lainvastainen, kun siinä on katsottu valittajalla olevan merkityksellisillä markkinoilla viestintämarkkinalain 17 §:n 3 momentissa tarkoitettua taloudellista vaikutusvaltaa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Viestintäviraston päätös ei ole valittajan tältä osin esittämillä perusteilla lainvastainen.

1.3 Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet

1.3.1 Sovellettavat oikeusohjeet

1.3.1.1 Kansallinen oikeus

Hallintolain 44 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi muun ohella päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu. Lain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentin (363/2011) mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle 2 momentissa tarkoitetut velvoitteet, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. Viestintäviraston on velvollisuuksia asettaessaan toimittava asianmukaisessa yhteistyössä komission sekä Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen kanssa. Velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentin mukaan velvollisuuksia asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon:

1) käyttöoikeuden tekninen ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus markkinoiden kehitysaste ja käyttöoikeuden laatu huomioon ottaen;

2) käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuus käytettävissä oleva kapasiteetti huomioon ottaen;

3) tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset;

4) huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit;

5) tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä;

6) asiaan liittyvät teollis- ja tekijänoikeudet;

7) eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen.

Viestintämarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle, jolla on huomattava markkinavoima, velvollisuuden vuokrata teleyrityksille kiinteän puhelinverkon: 1) tilaajayhteyden tai sen osan; 2) tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten; 3) tilaajayhteyden siirtokapasiteettia rinnakkaiskäyttöä varten; 4) laitetilaa, jos se on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten.

Viestintämarkkinalain 37 §:ssä (47/2005) on säädetty käyttöoikeuden luovutuksen ja yhteenliittämisen hinnoittelusta ja muista ehdoista. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan Viestintävirasto voi muun ohella 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta, verkkovierailusta tai yhteenliittämisestä perittävä korvaus siten, että korvaus on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla joko kustannussuuntautunut tai syrjimätön taikka kustannussuuntautunut ja syrjimätön. Saman momentin 3 kohdan mukaan virasto voi edellä mainitulla päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden noudattaa muun ohella 24 §:ssä tarkoitetun käyttöoikeuden hinnoittelussa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa.

Viestintämarkkinalain 37 §:n (47/2005) 3 momentin mukaan saman pykälän 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu enimmäishinta voidaan asettaa vain poikkeustapauksessa, jos käyttöoikeudesta peritty hinta ylittää selvästi yleisen hintatason tai se on muutoin välttämätöntä käyttöoikeuden tarkoituksen toteuttamiseksi. Enimmäishinnan suuruus on määrättävä siten, että hinta on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla kustannussuuntautunut. Hintakatto asetetaan enintään kolmen vuoden määräajaksi kerrallaan.

Viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit.

Viestintämarkkinalain 21 a §:ssä (363/2011) on säädetty huomattavaan markkinavoimaan liittyvää velvoitetta koskevasta kuulemisesta. Pykälä sisältää muun ohella säännökset puitedirektiivin 7 a artiklassa tarkoitettuun menettelyyn liittyvistä toimenpiteistä. Pykälän 4 momentin mukaan, jos Viestintävirasto päättää olla muuttamatta tai perumatta päätöstä komission suosituksesta huolimatta, sen on perusteltava päätöksensä.

Viestintämarkkinalain 118 a §:n (363/2011) mukaan Viestintäviraston on otettava puitedirektiivin 19 artiklassa tarkoitetut komission suositukset toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon. Jos Viestintävirasto ei noudata komission suositusta, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava ratkaisunsa.

Viestintämarkkinalain säätämiseen alun perin johtaneen hallituksen esityksen (HE 112/2002 vp) mukaan lain 18 §:llä on eräiden muiden säännösten ohella pantu täytäntöön käyttöoikeusdirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä) 8 ja 12 artiklan säännökset.

Hallituksen esityksessä on lain 18 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että markkinoiden toimintaan puuttuminen sääntelyn keinoin tulee kysymykseen vain siinä tapauksessa, että markkina-analyysi osoittaa sen välttämättömäksi. Asetettava velvollisuus ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden. Viestintäviraston on valittava tarjolla olevasta keinovalikoimasta kilpailun esteiden poistamiseksi ja kilpailun edistämiseksi ainoastaan välttämättömät erityisvelvoitteet. Velvollisuuden tarkoituksenmukaisuus ja oikeasuhteisuus on perusteltava.

Hallituksen esityksessä on lisäksi todettu, että velvollisuutta asetettaessa tulisi ottaa huomioon huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit sekä se, että teleyrityksen toiminnan tulee olla taloudellisesti kannattavaa. Teleyrityksellä tulee olla mahdollisuus saada tehdystä investoinnista kohtuullinen tuotto investoinnilla otettu riski huomioon ottaen. Yritystä ei saa rasittaa velvoitteilla, jotka vesittäisivät yrityksen mahdollisuudet taloudellisesti kannattavaan liiketoimintaan pitkällä aikavälillä. Kriteeri liittyy olennaisesti vaatimukseen velvoitteen suhteellisuudesta ja tarkoituksenmukaisuudesta.

Hallituksen esityksen mukaan velvollisuutta asetettaessa on myös pyrittävä turvaamaan kilpailu pitkällä aikavälillä. Markkinoiden tasapainon ja kilpailun kannalta on tärkeätä, että markkinoilla on useampia kannattavaa liiketoimintaa harjoittavia teleyrityksiä. Huomattavankaan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet eivät saa olla sellaisia, että ne estävät pitkällä aikavälillä yrityksen järkevän liiketoiminnan.

Enimmäishinnan asettamista koskevan säännöksen säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 74/2004 vp) on todettu muun ohella, että esityksen tavoitteena on lisätä kilpailua laajakaistamarkkinoilla, edistää sen saatavuutta sekä muutoinkin parantaa käyttäjän asemaa. Esityksen mukaan Viestintävirastolla olisi oikeus kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden asemesta asettaa kiinteässä verkossa toimivalle huomattavan markkinavoiman yritykselle selkeä euromääräinen hintakatto teleyritysten välisessä käyttöoikeushinnoittelussa. Ehdotetut hintakattoa ja jälkikäteistä hintavalvontaa koskevat säännökset merkitsevät käyttöoikeusdirektiivissä sallittua lisäystä Viestintäviraston sääntelykeinovalikoimaan (13 artikla).

Hallituksen esityksen mukaan hintakaton soveltaminen edellyttää käytännössä Viestintävirastolta huolellista tapauskohtaista perehtymistä, jotta hintakaton soveltamisella ei aiheuteta markkinavääristymiä. Hintakattoa asetettaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota aluekohtaisiin eroavaisuuksiin teleyhtiöiden tuotantokustannuksissa. Tilaajayhteyteen liittyvät tuotantokustannukset ovat pitkälti riippuvaisia operaattorin kiinteän verkon rakenteesta, jossa on huomattavia aluekohtaisia eroja. Yleisesti voidaan todeta, että kaupunkeihin ja taajama-alueisiin keskittyneen verkon kustannukset tilaajayhteyttä kohden ovat keskimäärin alhaisemmat kuin taajama-alueiden ulkopuolella olevan verkon kustannukset. Täten hintakattoa asetettaessa on etsittävä mahdollisimman samankaltaiset verkot vertailukohteeksi, jottei hintakattoa aseteta kustannustasoa huomattavasti korkeammalle tai alhaisemmalle tasolle.

Hallituksen esityksessä on hintakaton asettamista koskevan säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetty muun ohella, että hintakaton soveltamisala on rajattu vain välttämättömään. Velvoite kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun on viestintämarkkinalain mukaisesti lähtökohtana silloin, kun tukkumarkkinoilla on tarpeen asettaa hinnoittelua koskeva velvoite. Tämän vaihtoehdoksi esitetään mahdollisuutta määritellä ennalta tietystä verkon käyttöön liittyvästä tuotteesta perittävä hyväksyttävä enimmäishinta.

Hallituksen esityksen mukaan enimmäishinnan määrittely etukäteen helpottaa puuttumista selviin epäkohtiin, kuten hintaruuvin käyttöön. Hintavertailuun tai kustannusvertailuun perustuva enimmäishinta on myös teleyritysten kannalta selkeämpi ja helpompi noudattaa kuin kustannusperusteinen hinnoittelu. Erityisesti liikevaihdoltaan vähäisten oheistuotteiden kustannusten selvittäminen on käytännössä osoittautunut saatuun hyötyyn nähden kohtuuttoman raskaaksi. Oikeusvarmuusnäkökohdat puoltavat sitä, että valvova viranomainen voi velvoittavassa päätöksessään myös tarvittaessa ohjeistaa selkeästi, minkä suuruinen tukkuhinta katsotaan lainmukaiseksi.

Perustuslakivaliokunta on edellä mainitun hallituksen esityksen (HE 74/2004 vp) johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 32/2004 vp) todennut muun ohella, että ehdotus merkitsee viranomaisen mahdollisuutta rajoittaa omistajan oikeutta määrätä omaisuutensa käytöstä perittävän vastikkeen suuruudesta. Sääntelyä on arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuuden suojan näkökulmasta. Sääntelytasoon ja tarkkuuteen kohdistuvien vaatimusten kannalta merkityksellinen on lisäksi se perustuslain 18 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Merkittävä on myös perustuslakivaliokunnan käytännössä toistettu kanta perusoikeuksien käyttämisen kannalta keskeisten kysymysten sääntelemisestä lailla (esimerkiksi PeVL 55/2002 vp, s. 2/I).

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ehdotuksella on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet. Lausunnon mukaan perusoikeuskytkentäiseen sääntelyyn liittyvän täsmällisyysvaatimuksen näkökulmasta on kuitenkin ongelmallista, että hallituksen esityksessä ehdotettu säännös viranomaisen toimivallasta on täysin avoin. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että säännöstä on täydennettävä hallituksen esityksessä olevia perustelumainintoja vastaavilla säännöksillä hintakaton asettamistarkoituksesta ja sen asemasta viimesijaisena tai poikkeuksellisena sekä tähän liittyen määräaikaisena markkinoiden ohjauskeinona. Lisäksi lakiin on otettava säännökset sellaisista seikoista, jotka on muun ohella omistajien kohtuullisten tuottojen turvaamiseksi otettava huomioon enimmäishinnan suuruudesta päätettäessä. Lakiehdotuksen täydentäminen tällä tavoin on edellytys sen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on edellä mainitun hallituksen esityksen (HE 74/2004 vp) johdosta antamassaan mietinnössä (LiVM 25/2004 vp) katsonut, että hintakaton asettamisesta on aiheellista säätää ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan edellyttämät rajoitukset. Valiokunta on kuitenkin korostanut, että Viestintäviraston tulee ensisijaisesti käyttää muita ohjausmahdollisuuksiaan ennen kuin se ryhtyy hintakaton asettamiseen. Hintakaton tulee olla poikkeuksellinen toimenpide, johon ryhdytään, kun muilla keinoilla ei saavuteta syrjimättömyyttä ja kustannussuuntautuneisuutta.

1.3.1.2 Unionin oikeus

Käyttöoikeusdirektiivin (direktiivi 2002/19/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 8 artiklassa on säädetty muun ohella velvollisuuksien asettamisesta. Artiklan 4 kohdan mukaan kyseisen artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteisiin nähden.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Operaattoreiden kannustamiseksi tekemään investointeja, myös seuraavan sukupolven verkkoihin, kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon operaattorin tekemät investoinnit ja sallittava tälle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon tiettyyn uuteen investointiverkkohankkeeseen mahdollisesti liittyvät riskit.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Tässä yhteydessä kansalliset sääntelyviranomaiset voivat myös ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla käytössä olevan hintatason.

Käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa on todettu muun ohella, että hintavalvonta voi olla tarpeen, jos markkina-analyysi paljastaa kilpailun olevan määrätyillä markkinoilla riittämätöntä. Sääntely voi olla suhteellisen lievää, kuten velvollisuus, jonka mukaan operaattorin valintaan liittyvien hintojen on oltava kohtuullisia, tai paljon tiukempaa, kuten velvollisuus, jonka mukaan hintojen on oltava kustannuslähtöisiä ja täysin perusteltavissa, jos kilpailu ei ole riittävää ylihinnoittelun estämiseksi.

Puitedirektiivin (direktiivi 2002/21/EY, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 7 a artiklassa on säädetty menettelystä korjaavien toimien johdonmukaiseksi soveltamiseksi. Artiklassa on säädetty muun ohella komission, Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) ja kansallisen sääntelyviranomaisen välisestä menettelystä asetettaessa käyttöoikeusdirektiivin mukaisia velvollisuuksia.

Puitedirektiivin 7 a artiklan 1 kohdassa säädetyissä tilanteissa komissio voi ilmoittaa asianomaiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle ja yhteistyöelimelle syyt, joiden vuoksi se katsoo, että kansallisen viranomaisen toimenpide-ehdotus muodostaisi esteen yhtenäismarkkinoille, tai epäilee vakavasti ehdotuksen yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa. Tällöin toimenpide-ehdotuksen hyväksymistä on lykättävä kolmella kuukaudella komission ilmoituksesta.

Puitedirektiivin 7 a artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaan, jos kansallinen sääntelyviranomainen pitää toimenpide-ehdotuksensa voimassa, komissio voi ottaen mahdollisimman tarkasti huomioon yhteistyöelimen mahdollisen lausunnon antaa suosituksen, jossa asianomaista kansallista sääntelyviranomaista vaaditaan muuttamaan toimenpide-ehdotusta tai perumaan se ja esitetään tältä osin yksityiskohtaisia ehdotuksia ja ilmoitetaan suosituksen perusteet. Artiklan 7 kohdan mukaan, jos kansallinen sääntelyviranomainen päättää olla muuttamatta tai perumatta toimenpide-ehdotusta edellä mainitun suosituksen perusteella, sen on ilmoitettava päätöksensä perusteet.

Puitedirektiivin 8 artiklassa on säädetty yleisistä tavoitteista ja sääntelyperiaatteista. Artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden.

Puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen tarjoamisessa muun muassa a) varmistamalla, että käyttäjille koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta; ja b) varmistamalla, ettei kilpailu sähköisen viestinnän alalla vääristy tai ettei sitä rajoiteta.

Puitedirektiivin 8 artiklan 5 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuihin poliittisiin tavoitteisiin pyrkiessään sovellettava puolueettomia, avoimia, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia sääntelyperiaatteita muun muassa:

a) edistämällä sääntelyn ennustettavuutta varmistamalla johdonmukainen sääntelytapa asianmukaisina tarkastelukausina;

b) varmistamalla, ettei sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja tarjoavien yritysten kohtelussa vastaavien olosuhteiden vallitessa esiinny syrjintää;

c) turvaamalla kuluttajia hyödyttävä kilpailu ja edistämällä tarvittaessa infrastruktuuriin perustuvaa kilpailua;

d) edistämällä tehokkaita uuteen ja parannettuun infrastruktuuriin tehtäviä investointeja ja niihin liittyviä innovaatioita muun muassa varmistamalla, että mahdollisissa käyttöoikeuksia koskevissa velvollisuuksissa otetaan asianmukaisesti huomioon investoivien yritysten ottamat riskit, ja sallimalla erilaiset investoijien ja käyttöoikeutta hakevien osapuolten väliset yhteistyöjärjestelyt investointiriskin hajauttamiseksi varmistaen samalla, että kilpailua markkinoilla ja syrjimättömyyden periaatetta pidetään yllä;

e) ottamalla asianmukaisesti huomioon jäsenvaltioissa ja niiden eri maantieteellisillä alueilla vallitsevat vaihtelevat kilpailu- ja kuluttajaolosuhteet;

f) asettamalla ennakkosääntelyvelvoitteita vain silloin, kun todellista ja kestävää kilpailua ei ole, ja lieventämällä niitä tai poistamalla velvoitteet heti, kun kyseinen edellytys täyttyy.

Puitedirektiivin 19 artiklan 1 kohdan mukaan, jos komissio toteaa, että eroavaisuudet kansallisten sääntelyviranomaisten tavoissa panna täytäntöön tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä määritettyjä sääntelytehtäviä voivat luoda esteen sisämarkkinoille, komissio voi yhteistyöelimen lausunnon mahdollisimman tarkasti huomioon ottaen antaa suosituksen tai tehdä päätöksen tämän direktiivin ja erityisdirektiivien säännösten soveltamisen yhdenmukaistamisesta 8 artiklassa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Artiklan 2 kohdan toisen kappaleen mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset ottavat nämä suositukset toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon. Jos kansallinen sääntelyviranomainen päättää olla noudattamatta suositusta, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava kantansa.

Komission suositus seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelystä (EUVL 2010 L 251/35; jäljempänä myös komission NGA-suositus) on annettu puitedirektiivin 19 artiklan nojalla. Suosituksen tavoitteena on sen 1 kohdan mukaan tukea yhtenäismarkkinoiden kehitystä parantamalla oikeusvarmuutta ja edistämällä investointeja, kilpailua ja innovointia laajakaistapalvelujen markkinoilla erityisesti siirryttäessä seuraavan sukupolven liityntäverkkoihin (Next Generation Access; NGA).

NGA-suosituksen 12 kohdan mukaan, jos markkinalla 4 todetaan huomattavaa markkinavoimaa, kansallisten sääntelyviranomaisten olisi määrättävä tarkoituksenmukaiset korjaavat toimenpiteet. Suosituksen 23 kohdassa on todettu, että kansallisten sääntelyviranomaisten olisi velvoitettava huomattavan markkinavoiman yritys kuitutilaajayhteyksien eriytettyyn tarjontaan operaattorin verkkoarkkitehtuurista ja -teknologiasta riippumatta. Suosituksen 25 kohdan mukaan eriytetyistä kuitutilaajayhteyksistä perittävän hinnan olisi oltava kustannuslähtöinen. Eriytetyistä kuitutilaajayhteyksistä perittävää hintaa määrittäessään kansallisten sääntelyviranomaisten olisi otettava huomioon huomattavan markkinavoiman operaattorille aiheutuva kvantifioitavissa oleva lisäriski.

Komission suositus kilpailua edistävistä ja laajakaistan investointiympäristöä parantavista johdonmukaisista syrjimättömyysvelvoitteista ja kustannuslaskentamenetelmistä (EUVL 2013 L 251/13) on niin ikään annettu puitedirektiivin 19 artiklan nojalla. Suosituksen tarkoituksena on muun ohella lisätä varmuutta olosuhteista, joissa NGA-palveluille ei tulisi määrätä tukkutason käyttöoikeuksien hintasääntelyä.

Komission viimeksi mainittu suositus on annettu Viestintäviraston päätöksen antamisen jälkeen. Se ei ole siten tullut nyt kysymyksessä olevia velvollisuuksia asetettaessa huomioon otettavaksi.

1.3.1.3 Komission tätä asiaa koskeva tutkintamenettely ja suositus

Viestintävirasto on ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä saattanut päätösluonnoksensa (toimenpide-ehdotus) puitedirektiivissä säädetyn menettelyn mukaisesti komission saataville. Päätösluonnos on sisältänyt viraston tuolloisen käsityksen muun ohella siitä, mitä huomattavan markkinavoiman velvollisuuksia nyt kysymyksessä olevalla markkinalla olisi asetettava.

Komissio on päätöksellään 18.6.2012 ilmoittanut puitedirektiivin 7 a artiklan 1 kohdan nojalla, että se epäilee vakavasti Viestintäviraston ehdotuksen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa. Komissio on katsonut muun ohella, että valokuidun hintakaton puuttuminen markkinalla 4 ei näytä olevan linjassa unionin lainsäädännön kanssa.

Komissio on 18.10.2012 antanut puitedirektiivin 7 a artiklan 5 kohdassa tarkoitetun suosituksen, jonka suositusosassa on todettu muun ohella seuraavaa:

1. Viestintäviraston olisi joko muutettava toimenpide-ehdotuksiaan tai peruttava ne tämän suosituksen perusteella.

2. Mitä tulee kuparipohjaisiin käyttöoikeustuotteisiin [markkinalla] 4 (---), Viestintäviraston olisi määrättävä hintavalvontavelvoite kustannuslähtöisten hintakattojen muodossa kaikille HMV-operaattoreille, ja hintataso voitaisiin määritellä myöhemmässä vaiheessa asianmukaisen kustannuslaskentamallin perusteella. (---)

(---)

5. Viestintäviraston olisi joka tapauksessa lisäksi asetettava valokuituverkkoon pääsyä koskeva kustannuslähtöisyysvelvoite markkinalla 4, ellei se voi osoittaa, että vähittäiskaupan tasolla vallitsee merkittävä kilpailupaine (---).

(---)

1.3.2 Enimmäishinnan noudattamista koskeva velvollisuus

1.3.2.1 Päätöksen valituskelpoisuus ja tarkastelun rajaus

Viestintävirasto on päätöksessään asettanut valittajalle velvolli­suuden noudattaa metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksujen ja kuukausivuokran hinnoittelussa enimmäishintaa. Päätöksessä ei kuitenkaan ole asetettu enimmäishinnan tasoa, vaan se on ilmoitettu asetettavan erillisessä päätöksessä myöhemmin. Vastaavasti velvollisuuden on ilmoitettu tulevan voimaan erillisessä päätöksessä määrättävänä ajankohtana.

Viestintävirasto on päätöksessään katsonut, että enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden asettaminen valittajalle on viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla välttämätöntä. Viestintävirasto on siten päätöksessään ratkaissut kysymyksen siitä, täyttyvätkö valittajan osalta viestintämarkkinalaissa tältä osin säädetyt edellytykset kyseisen velvollisuuden asettamiseen. Viestintäviraston päätös sisältää tältä osin hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun valituskelpoisena pidettävän ratkaisun.

Viestintämarkkinalain 18 §:ssä säädetyt huomattavan markkinavoiman velvollisuuden asettamisen yleiset edellytykset sekä lain 37 ja 84 §:stä johtuvat enimmäishinnan tasoa koskevat erityiset edellytykset liittyvät osin samojen seikkojen arvioimiseen. Näiltä osin velvollisuuden viestintämarkkinalain mukaisuutta on mahdollista arvioida vasta, kun enimmäishinnan taso on Viestintäviraston päätöksellä ratkaistu.

Edellä olevan perusteella asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa tässä vaiheessa kysymys siitä, onko virasto voinut päätöksessä mainitsemillaan perusteilla katsoa, että enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden asettaminen valittajalle on välttämätöntä. Lisäksi asiassa tulee arvioitavaksi, onko päätös valittajan esittämillä perusteilla hallintolain ja viestintämarkkinalain vastainen.

1.3.2.2 Päätöksen hallintolain mukaisuus

Viestintäviraston päätöksestä käy ilmi, että virasto on katsonut enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettamiseen valittajalle olevan viestintämarkkinalaissa säädetyt perusteet. Päätöksestä käy ilmi, että kyseisen velvollisuuden aineellisesta sisällöstä annetaan myöhemmin erillinen päätös ja valittajan velvollisuus noudattaa enimmäishintaa tulee voimaan vasta kyseisellä päätöksellä määrättävänä ajankohtana.

Viestintäviraston päätöksestä käy näin ollen ilmi, miten asia on tässä vaiheessa ratkaistu. Päätös ei ole valittajan esittämillä perusteilla hallintolain vastainen.

1.3.2.3 Päätöksen viestintämarkkinalain mukaisuus

Arvioinnin perusteet

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi asettaa säännöksessä tarkoitettuja kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Direktiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaan velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja.

Viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentissa on puolestaan säädetty, että enimmäishinta voidaan asettaa vain poikkeustapauksessa, jos käyttöoikeudesta peritty hinta ylittää selvästi yleisen hintatason tai se on muutoin välttämätöntä käyttöoikeuden tarkoituksen toteuttamiseksi. Säännöksen edellä mainituista esitöistä (HE 74/2004 vp, LiVM 25/2004 vp ja PeVL 32/2004 vp) ilmenee enimmäishintaa koskevan velvollisuuden olevan tarkoitettu poikkeukselliseksi ja viimesijaiseksi ohjauskeinoksi, jota käytetään, jos muilla keinoilla ei saavuteta syrjimättömyyttä ja kustannussuuntautuneisuutta. Huomattavan markkinavoiman velvollisuuksien asettamisen yleisistä edellytyksistä on lisäksi säädetty viestintämarkkinalain 18 §:ssä.

Viestintämarkkinalain 37 §:ssä säädetty enimmäishintaa koskeva velvollisuus perustuu käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohtaan luettuna yhdessä 8 artiklan 4 kohdan kanssa. Viestintämarkkinalaissa enimmäishinnan asettamiselle säädettyjen edellytysten perusteella, sellaisena kuin niitä on lain edellä mainittujen esitöiden valossa tulkittava, Viestintäviraston toimivalta asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle kyseinen velvollisuus kuitenkin edellyttää, että virasto on ensin asettanut yritykselle muita, enimmäishintaa lievempiä velvollisuuksia ja näiden avulla ei ole saavutettu hinnoittelun syrjimättömyyttä ja kustannussuuntautuneisuutta. Vaikka myös käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaan 13 artiklan 1 kohdan nojalla asetettavien velvollisuuksien tulee perustua havaitun ongelman luonteeseen ja olla oikeasuhteisia ja perusteltuja, direktiivin mukaiseen sääntelyyn ei sisälly viestintämarkkinalakia vastaavaa velvollisuutta turvautua ennen enimmäishinnoittelua koskevan velvollisuuden asettamista tätä lievempiin sääntelytoimenpiteisiin.

Viestintäviraston toimivaltaa asettaa velvollisuuksia huomattavan markkinavoiman yritykselle on arvioitava viestintämarkkinalaissa säädettyjen edellytysten nojalla. Kansallisen lainsäädännön nykytilassa enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettaminen huomattavan markkinavoiman yritykselle ei voi perustua suoraan käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa ja 13 artiklan 1 kohdassa säädettyihin edellytyksiin tai komission niitä koskeviin kannanottoihin ilman, että vastaavasta edellytyksestä on viestintämarkkinalaissa säädetty.

Velvollisuuden asettaminen

Viestintävirasto on päätöksessään todennut (päätöksen jakso 6.7), että enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden asettaminen on välttämätöntä sääntelyn tehokkuuden, läpinäkyvyyden ja ennustettavuuden turvaamiseksi. Päätöksen mukaan aiemmissa huomattavan markkinavoiman velvollisuuksia koskevissa päätöksissä asetetuilla velvollisuuksilla ei ole saavutettu riittäviä tuloksia kilpailun aikaansaamiseksi.

Viestintäviraston päätöksessä enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden asettamista on perusteltu (päätöksen jakso 6.7) keskeisesti sillä, että hinnoittelun jälkikäteinen valvonta ei ole toiminut riittävän tehokkaasti. Päätöksen mukaan hinnoittelun ennakkosääntely on tehokkaampaa, läpinäkyvämpää ja ennakoitavampaa. Päätöksen mukaan myös komissio ja BEREC ovat korostaneet enimmäishinnan asettamisen tarpeellisuutta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että enimmäishinnan osalta Viestintäviraston päätöksessä esitetyt johtopäätökset ja perustelut liittyvät kyseisen velvollisuuden asettamisen välttämättömyyden arvioimiseen. Päätöksen perusteella enimmäishintaa koskeva velvollisuus on siten katsottava asetetun sillä perusteella, että se on ollut viraston käsityksen mukaan viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla muutoin välttämätöntä käyttöoikeuden tarkoituksen toteuttamiseksi.

Viestintäviraston velvollisuuden asettamiseksi esittämät keskeiset perustelut liittyvät edellä todetuin tavoin siihen, että huomattavan markkinavoiman yrityksille aiemmin asetetut hinnoittelua koskevat velvollisuudet eivät ole olleet riittäviä yritysten markkinavoiman asianmukaisen sääntelyn ja kilpailun turvaamisen kannalta. Kyseiset seikat ovat sinänsä seikkoja, jotka saattavat osaltaan osoittaa, että enimmäishinnan asettaminen on viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla välttämätöntä.

Enimmäishinnan noudattamista koskeva velvollisuus on viestintämarkkinalain mukaisen hintasääntelyn keinoista ankarin. Velvollisuus merkitsee lain esitöissä todetuin tavoin viranomaisen mahdollisuutta rajoittaa omistajan oikeutta määrätä omaisuudestaan (PeVL 32/2004 vp). Jo velvollisuuden luonne huomioon ottaen Viestintäviraston on pystyttävä luotettavasti selvittämään ja yksilöimään ne konkreettiset seikat, jotka sen käsityksen mukaan muodostavat viestintämarkkinalaissa säädetyn perusteen velvollisuuden asettamiselle.

Viestintävirasto on päätöksessään perustellut aiemman hintasääntelyn riittämättömyyttä ja toimimattomuutta esittämällä, että viraston päätöksiä ja ohjeistusta ei ole "kaikilta osin" noudatettu, virastolle toimitetuissa hinnoittelulaskelmissa esitettyjen kustannusten ja tuotteiden hinnoittelun välillä ei "pääsääntöisesti" ole ollut yhteyttä, metallijohdintilaajayhteyksien hinnat ovat "useissa tapauksissa" olleet virastolle esitettyjä kustannuksia alhaisemmat eikä viraston asettamia korvauksen enimmäismääriä ole "monissa tapauksissa" noudatettu. Viraston mukaan sillä on vahva syy epäillä, että huomattavan markkinavoiman yritysten metallijohdintilaajayhteyksien hinnat eivät ole kustannussuuntautuneita.

Viestintäviraston päätöksessä olevat viittaukset tilanteisiin, joissa aiempaan hintasääntelyyn liittyviä ongelmia tai muita seikkoja on ilmennyt, ovat yleistasoisia ja sisällöltään tarkemmin yksilöimättömiä. Päätöksen perusteella ei ole mahdollista luotettavasti todeta, että kyseiset seikat liittyisivät asianomaisen markkinan kilpailuolosuhteisiin tavalla, joka muodostaisi viestintämarkkinalain 37 §:ssä säädetyn perusteen katsoa, että enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettaminen kyseisellä markkinalla olisi välttämätöntä.

TeliaSonera on kiistänyt Viestintäviraston päätöksessä mainittujen seikkojen koskevan sitä. Yhtiö on kiistämisensä tueksi viitannut muun ohella Viestintäviraston päätökseen 17.6.2009. TeliaSoneran mukaan virasto on kyseisessä päätöksessään katsonut yhtiön hinnoittelun olevan kustannussuuntautunutta. Yhtiö on ilmoituksensa mukaan myös noudattanut kyseisessä päätöksessä asetettua velvollisuutta hinnoittelun muuttamiseen eräiden keskitinalueiden osalta ja velvollisuutta noudattaa kytkentämaksujen korvauksen enimmäismäärää. Saadusta selvityksestä ei ilmene tässä asiassa merkitsevänä pidettävässä laajuudessa, että virasto olisi sittemmin katsonut yhtiön hinnoitteluun liittyneen sellaisia ongelmia tai muita seikkoja, joilla enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettamista on valituksenalaisessa päätöksessä perusteltu.

Viestintävirasto ei ole oikeudenkäynnin aikanakaan esittänyt selvitystä, josta olisi luotettavasti todettavissa, että enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden asettamisen perusteeksi esitetyt seikat olisivat koskeneet valittajaa. Luotettavaa selvitystä ei ole esitetty myöskään siitä, että kyseiset seikat olisivat muutoin liittyneet asianomaisen markkinan kilpailuolosuhteisiin tavalla, joka muodostaisi viestintämarkkinalain 37 §:ssä säädetyn perusteen katsoa, että enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettaminen valittajalle olisi välttämätöntä. Viestintäviraston päätöksen tai muutoin asiassa saadun selvityksen perusteella ei näin ollen ole mahdollista todeta, että enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden asettaminen valittajalle olisi ollut Viestintäviraston esittämistä syistä välttämätöntä.

Viestintäviraston päätöksessä enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden asettamisen perusteeksi esitetyt valvonnan tehokkuus ja ennustettavuus ovat seikkoja, jotka virasto voi ottaa velvollisuuden asettamisessa huomioon muun ohella sen oikeasuhtaisuutta arvioidessaan. Nämä seikat tai se, että hinnoittelun jälkikäteinen valvonta saattaa olla poikkeuksellista verrattuna muihin Euroopan unionin jäsenvaltioihin, eivät kuitenkaan sellaisenaan osoita, että enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettaminen valittajalle olisi viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla välttämätöntä.

Viestintäviraston toimivaltaa asettaa velvollisuuksia huomattavan markkinavoiman yritykselle on edellä todetuin tavoin arvioitava viestintämarkkinalaissa säädettyjen edellytysten perusteella. Komissiolla ei ole puitedirektiivin 7 a artiklan 7 kohta huomioon ottaen tältä osin virastoa sitovaa toimivaltaa, eikä tällaista toimivaltaa ole myöskään BEREC:illä. Komission suositus tai BEREC:in lausunto ei näin ollen muodosta sellaisenaan perustetta asettaa valittajalle huomattavan markkinavoiman velvollisuutta, jonka asettamiselle ei ole viestintämarkkinalaissa säädettyjä edellytyksiä.

Edellä olevan perusteella Viestintävirasto ei ole voinut päätöksessä esittämillään perusteilla katsoa, että enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden asettaminen valittajalle olisi ollut viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla välttämätöntä. Viestintäviraston päätös olisi kyseisen velvollisuuden asettamisen osalta jo tällä perusteella viestintämarkkinalain vastaisena kumottava.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentin mukaan enimmäishinta voidaan asettaa vain poikkeustapauksessa. Säännöksen esitöistä ilmenee, että hintakaton soveltamisala on tarkoitettu rajata vain välttämättömään (HE 74/2004 vp) ja sen asettaminen on viimesijainen ohjauskeino, johon ryhdytään, kun muilla keinoilla ei saavuteta syrjimättömyyttä ja kustannussuuntautuneisuutta (PeVL 32/2004 vp ja LiVM 25/2004 vp).

Viestintävirasto on päätöksessään asettanut enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksille. Valokuitutilaajayhteyksien osalta velvollisuus on asetettu ilman, että velvollisuutta noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua olisi ensin kokeiltu.

Viestintävirasto on lausunnossaan todennut, että se on aiemmin tulkinnut viestintämarkkinalain edellyttävän lievempien hinnoittelua koskevien velvollisuuksien kokeilemista ennen enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettamista. Komission tässä asiassa antamasta päätöksestä 18.6.2012 ja suosituksesta 18.10.2012 ilmenee, että virasto on toistanut tämän kantansa myös asiaa komissiossa käsiteltäessä. Viestintävirasto on kuitenkin päätöksessään 3.12.2012 asettanut velvollisuuden aiemman kantansa vastaisesti myös valokuitutilaajayhteyksille.

Viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentin mukaisen poikkeuksellisuuden vaatimuksen on lainkohdan esitöiden valossa tulkittuna katsottava edellyttävän, että enimmäishintaa koskeva velvollisuus voidaan asettaa vain viimesijaisena keinona, kun muilla keinoilla ei ole saavutettu syrjimättömyyttä ja kustannussuuntautuneisuutta. Kun valokuitutilaajayhteyksien osalta tällaisia velvollisuuksia ei ole kokeiltu, tältä osin enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettamiselle ei ole ollut myöskään tästä syystä viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentissa säädettyä perustetta.

Johtopäätös

Viestintävirasto ei ole voinut päätöksessä esittämillään perusteilla katsoa, että enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden asettaminen valittajalle olisi ollut viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla välttämätöntä. Viestintäviraston päätös on kyseisen velvollisuuden osalta lainvastaisena kumottava.

1.3.3 Muut velvollisuudet

1.3.3.1 Velvollisuuksien asettaminen

Viestintävirasto on huomattavan markkinavoiman velvollisuuksien asettamisen yleisissä perusteluissa (päätöksen jakso 6.1) arvioinut huomattavan markkinavoiman yritysten markkina-asemaa ja erityisesti näiden yritysten kilpailuetua, kun ne ovat pääosin rakentaneet metallijohtimisen verkkonsa ennen markkinoiden avaamista kilpailulle ja tulleet markkinoille muita ennen. Virasto on lisäksi tarkastellut näiden yritysten markkinaosuuksia sekä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla että laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla.

Viestintävirasto on asetettavien velvollisuuksien oikeasuhtaisuuden osalta (päätöksen jakso 6.2) arvioinut erityisesti käyttöoikeuden taloudellista tarkoituksenmukaisuutta sekä asetettavien velvollisuuksien suhteellisuutta teleyrityksen kannalta. Viestintävirasto on ottanut huomioon teleyrityksen vaikutuksen koko Suomen tasolla vertaillen muun ohella niiden tilaajayhteyksien lukumääriä, markkina-alueiden väestömääriä, liikevaihtoa ja henkilöstömääriä. Kattavimmat huomattavan markkinavoiman velvollisuudet, muun ohella hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskeva velvollisuus, on asetettu kahdeksalle teleyritykselle, jotka näillä arviointiperusteilla on katsottu tukkumarkkinan kannalta vaikutukseltaan merkittävimmiksi.

Viestintävirasto on päätöksessään esittänyt perustelut kullekin asettamalleen velvollisuudelle (päätöksen jaksot 6.3–6.8).

Kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevan velvollisuuden asettamista (päätöksen jakso 6.6) virasto on perustellut muun ohella arvioimalla kilpailevien yritysten markkinoille tulemisen mahdollisuuksia sekä huomattavan markkinavoiman yrityksen tilaajayhteyksien hinnoittelun vaikutusta markkinoille tulemisen edellytyksiin. Metallijohtimisten tilaajayhteyksien osalta Viestintävirasto on muun ohella vertaillut suomalaisten teleyritysten hintatasoa EU-alueen keskimääräiseen tasoon ja Suomea maantieteellisesti lähellä olevien EU-valtioiden tasoon. Valokuidulla toteutettujen tilaajayhteyksien hintatasoa virasto on vertaillut metallijohdintilaajayhteyksien hintoihin ja vähittäishintoihin.

Viestintävirasto on edelleen perustellut kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevan velvollisuuden asettamista (päätöksen jakso 6.6) sillä, että huomattavan markkinavoiman yritys saa alueellaan valokuitutilaajayhteysverkkoja rakentaessaan kilpailuetua olemassa olevasta infrastruktuurista ja asiakaskunnasta. Viestintävirasto on arvioinut valokuituverkkoihin tehtyjen investointien suhdetta muihin yhteystekniikoihin ja todennut, että valokuitutilaajayhteyksien korkeiden hintojen vuoksi tilaajayhteyksiä vuokraamaan joutuvat kilpailevat teleyritykset eivät pysty vastaamaan huomattavan markkinavoiman yritysten vähittäistason hintoihin. Viestintäviraston mukaan kilpailevat teleyritykset ovat valokuitutilaajayhteyksien korkeiden hintojen vuoksi joutuneet luopumaan asiakkaistaan tilanteissa, joissa metallijohtimisia tilaajayhteyksiä on korvattu valokuitutilaajayhteyksillä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentin perusteella huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien velvollisuuksien yleisenä edellytyksenä on niiden tarpeellisuus kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. Velvollisuuksien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään ja niiden asettamisessa on otettava erityisesti huomioon viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentissa mainitut markkinaolosuhteisiin ja velvoitettavan yrityksen asemaan liittyvät seikat. Velvollisuudet ja niiden oikeasuhtaisuus on perusteltava.

Viestintäviraston päätöksessä velvollisuuksien asettamisen yleisinä edellytyksinä huomioon otetut seikat ovat liittyneet velvollisuuksien tarpeellisuuden ja oikeasuhtaisuuden sekä markkinaolosuhteiden ja velvoitettavan yrityksen aseman arvioimiseen. Kyseiset seikat ovat liittyneet niiden edellytysten arvioimiseen, jotka viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentissa on velvollisuuksien asettamisen yleisiksi edellytyksiksi säädetty.

Kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevilla viestintämarkkinalain säännöksillä on pantu täytäntöön muun ohella käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohta. Käyttöoikeusdirektiivin mainitusta artiklasta ilmenevin tavoin kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskeva velvollisuus voidaan asettaa, jos markkina-analyysi osoittaa todellisen kilpailun puuttuvan ja tämän saattavan johtaa siihen, että huomattavan markkinavoiman teleyritys saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi.

Valittajan viittaamin tavoin on sinänsä ilmeistä, että teleyritysten hintatasojen vertailemiseen eri valtioiden välillä liittyy tiettyjä epävarmuustekijöitä muun ohella yhteiskunta- ja markkinarakenteiden sekä kustannustason erojen vuoksi. Valtioissa ja niiden eri maantieteellisillä alueilla vallitsevat vaihtelevat kilpailu- ja kuluttajaolosuhteet onkin puitedirektiivin 8 artiklasta ilmenevin tavoin otettava viestintämarkkinoiden sääntelyssä asianmukaisesti huomioon.

Kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevan velvollisuuden asettamisen edellytyksenä ei kuitenkaan ole se, että Viestintävirasto kykenee osoittamaan teleyrityksen perimien hintojen olevan kustannussuuntautumattomia taikka ylittävän Euroopan unionin keskimääräisen tason tai muun vastaavan vertailuhinnan. Olennaista on sen arvioiminen, puuttuuko markkinoilta todellinen kilpailu ja saattaako kilpailun puuttumisella olla huomattavan markkinavoiman yrityksen hinnoitteluun käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklassa tarkoitettua vaikutusta.

Viestintäviraston päätöksen perusteella valittajan perimä metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra on ylittänyt vertailukohteina tältä osin käytetyt hinnat. Saadun selvityksen perusteella on sinänsä mahdollista, että Suomen olosuhteisiin liittyy tekijöitä, jotka joillakin alueilla saattavat perustellusti johtaa Viestintäviraston vertailemia alueita tai valtioita korkeampaan hintatasoon. Kun kuitenkin otetaan huomioon valittajan markkina-asemasta päätöksessä lausuttu sekä valittajan toimintaolosuhteista muutoin saatu selvitys, viraston ei voida katsoa arvioineen huomattavan markkinavoiman velvollisuuksien asettamisen edellytyksiä virheellisesti, kun se on käyttänyt hintavertailuja osoituksena kilpailun puuttumisesta ja siitä mahdollisuudesta, että valittaja saattaa käyttöoikeusdirektiivissä tarkoitetulla tavalla pitää hintojaan liian korkealla tasolla.

Viestintäviraston päätöksen perusteella valittajan perimä valokuitutilaajayhteyden kuukausivuokra on ollut selvästi korkeampi kuin sen tällaisella tilaajayhteydellä vähittäisasiakkaalle toteuttama yhteysnopeudeltaan 100 Mbit/s laajakaistaliittymä. Päätöksestä ilmenee myös, että valittajan valokuitutilaajayhteyden vuokraamisen kokonaiskustannukset ovat olleet moninkertaiset halvimman teleyrityksen kokonaiskustannuksiin verrattuna. Päätöksen mukaan kokonaiskustannukset kuukautta kohden laskettuna ovat vaihdelleet eri teleyritysten välillä noin 34 eurosta yli 430 euroon.

Saadun selvityksen perusteella yksi valokuitutilaajayhteys mahdollistaa useiden loppuasiakkaiden laajakaistaliittymien toteuttamisen. Tämä saattaa olla ainakin kaupallinen peruste hinnoitella kyseinen hyödyke eri tavoin kuin Viestintäviraston vertailemat muut hyödykkeet. Valokuitutilaajayhteyden erilaista hinnoittelua saattaa olla myös viestintämarkkinalain hintasääntelyn kannalta mahdollista perustella sillä, että rakentamiskustannukset kohdistuvat yksittäiselle tilaajayhteydelle eri tavalla kuin metallijohtimisten tilaajayhteyksien osalta.

Kun kuitenkin otetaan huomioon eri teleyritysten hintojen merkittävästä vaihtelusta ja valittajan hintatasosta Viestintäviraston päätöksessä todettu, edellä sanottu ei kuitenkaan sellaisenaan kyseenalaista niitä johtopäätöksiä, jotka virasto on hinnoittelun perusteella kilpailun toimivuudesta tehnyt. Viestintävirasto ei näin ollen ole arvioinut huomattavan markkinavoiman velvollisuuksien asettamisen edellytyksiä virheellisesti, kun se on käyttänyt hintavertailuja yhtenä osoituksena kilpailun puuttumisesta ja siitä mahdollisuudesta, että valittaja saattaa käyttöoikeusdirektiivissä tarkoitetulla tavalla pitää hintojaan liian korkealla tasolla.

Viestintäviraston päätöksen mukaan huomattavan markkinavoiman yrityksellä on kilpailuetu, koska se voi hyödyntää olemassa olevaa infrastruktuuria rakentaessaan valokuitutilaajayhteysverkkoja omalla alueellaan ja sillä on alueella valmis asiakaskunta. Virasto on myös esittänyt, että valokuitutilaajayhteyksien korkeat hinnat estävät kilpailua ja ovat myös poistaneet jo syntynyttä kilpailua tilanteissa, joissa huomattavan markkinavoiman yritykset ovat korvanneet metallijohdintilaajayhteyksiä valokuitutilaajayhteyksillä.

Huomattavan markkinavoiman yrityksen kilpailijoiden mahdollisuudet rakentaa nykyisin omaa tilaajayhteysverkkoa ovat sinänsä olennaisesti erilaiset kuin aikana, jolloin metallijohdintilaajayhteydet on pääosin rakennettu. Huomattavan markkinavoiman yrityksen pääasiallisilla toiminta-alueilla kilpailupainetta aiheuttavat erityisesti toiset huomattavan markkinavoiman yritykset tai muutoin toimintansa vakiinnuttaneet teleyritykset. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jaksossa IV.1.2.2 esitetyin perustein Viestintävirasto on kuitenkin voinut katsoa, että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on kilpailuetua verrattuna muun ohella sellaiseen yritykseen, joka on aloittanut toimintansa kyseisellä alueella vasta myöhemmin.

Viestintäviraston päätöksestä ilmenee, että valokuituverkkoihin on vuodesta 2008 lähtien investoitu enemmän kuin mihinkään muuhun yksittäiseen yhteystekniikkaan. Päätökseen liittyvän markkina-analyysin mukaan valokuitutilaajayhteyksistä noin 96 prosenttia oli vakiintuneiden teleyritysten omistamia. Valokuitutilaajayhteysverkot ovat saadun selvityksen perusteella voimakkaassa kehitysvaiheessa. Valokuituverkkoihin tehtävien investointien määrään nähden on ilmeistä, että teleyritykset arvioivat näihin verkkoihin liittyvän tulevaisuudessa merkittävää liiketoiminnallista potentiaalia.

Viestintämarkkinalain 17 §:ssä tarkoitettu säännöllisin väliajoin tehtävä markkina-analyysi ja sen perusteella määrättävä huomattavan markkinavoiman asema muodostavat perustan velvollisuuksille, joita teleyritykselle voidaan lain 18 §:n nojalla määrätä. Huomattavan markkinavoiman asemaa sekä asetettavia velvollisuuksia koskeva ratkaisu on luonteeltaan ratkaisu, jolla pyritään ennakoimaan myös markkinan tulevaa kehitystä seuraavaan markkina-analyysiin asti.

Saadusta selvityksestä ei ole täsmällisesti todettavissa, missä määrin valittajan toiminta-alueilla kilpailevat teleyritykset ovat Viestintäviraston esittämin tavoin joutuneet luopumaan jo hankkimistaan vähittäistason asiakkaista valittajan verkkotekniikan muutosten vuoksi. Kun kuitenkin otetaan huomioon valokuituverkkojen kehitysvaiheesta ja merkityksestä edellä todettu sekä valittajan hinnoittelusta ja asemasta esitetty selvitys, Viestintäviraston päätös ei ole lainvastainen siltä osin kuin siinä on arvioitu, että asetettavien velvollisuuksien kannalta merkityksellisellä ajanjaksolla valokuidulla toteutettujen tilaajayhteyksien hinnoittelu voi ilman huomattavan markkinavoiman velvollisuuksien asettamista estää kilpailua ja sulkea kilpailijoita markkinoilta myös valittajan toiminta-alueilla.

Edellä olevan perusteella ja kun otetaan muutoin huomioon Viestintäviraston päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Viestintäviraston päätös asettaa valittajalle muut huomattavan markkinavoiman velvollisuudet kuin enimmäishinnan noudattamista koskeva velvollisuus ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

1.3.3.2 Velvollisuuksien kohdistaminen

Viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentin mukaan huomattavan markkinavoiman velvollisuuksien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Lain esitöiden (HE 112/2002 vp) perusteella velvollisuuden oikeasuhtaisuus merkitsee erityisesti, että se ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden.

Viestintävirasto on arvioinut asetettavien velvollisuuksien suhteellisuutta muun ohella perusteilla, jotka ovat liittyneet velvoitettavien teleyritysten taloudelliseen ja muuhun asemaan koko maan tasolla. Viestintäviraston arvioimat teleyrityksen valtakunnalliseen asemaan liittyvät seikat osoittavat osaltaan muun ohella teleyrityksen taloudellista kantokykyä ja ovat siten seikkoja, joiden valossa viestintämarkkinalain 18 §:ssä tarkoitettua suhteellisuutta on voitu arvioida. Saadun selvityksen perusteella ei ole todettavissa, että arviointiperusteita olisi sovellettu valittajaa syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon Viestintäviraston päätöksestä ilmenevät tiedot, jotka koskevat kahdeksan vaikutukseltaan merkittävimmän huomattavan markkinavoiman yrityksen taloudellista ja muuta asemaa, virasto on voinut asettaa näille teleyrityksille erilaiset velvollisuudet kuin muille päätöksessä mainituille huomattavan markkinavoiman yrityksille. Viestintäviraston päätös ei ole valituksessa tältä osin esitetyin perustein lainvastainen tai perustu virheelliseen menettelyyn.

1.4 Johtopäätökset ja pääasian lopputulos

Viestintävirasto ei ole voinut päätöksessä esittämillään perusteilla katsoa, että enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden asettaminen valittajalle olisi ollut viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla välttämätöntä. Tältä osin päätös on kumottava.

Viestintävirastolla on mahdollisuus viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentissa säädetyn markkina-analyysin voimassaoloajan puitteissa ja markkinoiden kilpailutilanteessa mahdollisesti tapahtuneet muutokset asianmukaisesti huomioon ottaen arvioida enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettamisen tarvetta uudelleen. Asia on tämän vuoksi palautettava kumotuilta osin virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Viestintäviraston päätös ei ole muilta osin valittajan esittämillä perusteilla lainvastainen tai perustu virheelliseen menettelyyn. Näiltä osin valitus on hylättävä.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä kyseisessä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Viestintävirasto on tehnyt valituksen kohteena olevan päätöksen sille viestintämarkkinalaissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi. Päätös on kohdistettu TeliaSonera Finland Oyj:öön sen viestintämarkkinalain nojalla todetun erityisen vahvan markkina-aseman vuoksi. Päätöksen kumoaminen enimmäishintaa koskevan velvollisuuden osalta ei tähän nähden sellaisenaan merkitse sitä, että yhtiön oikeudenkäyntikulujen jääminen kokonaan sen vahingoksi olisi hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta.

Enimmäishinnan noudattamista koskeva velvollisuus on viestintämarkkinalain mukaisen hintasääntelyn keinoista ankarin. Viestintäviraston päätöksessä esitetyt perustelut velvollisuuden asettamiselle ovat olleet keskeisin osin yleisiä ja yksilöimättömiä. Viestintävirasto ei ole oikeudenkäynnin aikanakaan esittänyt selvitystä, josta olisi ollut luotettavasti todettavissa, että kyseisen velvollisuuden asettamiselle olisi ollut viestintämarkkinalaissa säädetty peruste.

Enimmäishintaa koskeva velvollisuus on asetettu valokuidulla toteutettujen tilaajayhteyksien osalta vastoin viestintämarkkinalaissa säädettyä poikkeuksellisuuden edellytystä, joka muun ohella asiaa koskevan perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella olisi edellyttänyt muiden velvollisuuksien kokeilemista ennen enimmäishinnan asettamista. Velvollisuus on asetettu tältä osin tavalla, jota virasto ei alun perin pitänyt itsekään mahdollisena.

TeliaSonera Finland Oyj:n valitus on pääosin hylätty. Kun kuitenkin otetaan huomioon enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettamisen perusteista edellä todettu, korkein hallinto-oikeus katsoo olevan kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

Kun otetaan huomioon TeliaSonera Finland Oyj:lle aiheutuneista kuluista esitetty selvitys sekä ne toimenpiteet, joita asiassa voidaan enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden osalta pitää tarpeellisina, Viestintävirasto on määrättävä korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut edellä ratkaisuosasta ilmenevällä kohtuulliseksi arvioidulla tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.

 
Julkaistu 27.10.2014