Muu päätös 3414/2014

Kunnan osallistumista kauppakeskuksen rahoitukseen koskeva asia (Ikaalinen)

Antopäivä: 6.11.2014
Taltionumero: 3414
Diaarinumero: 3130/3/12
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2014:T3414

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Ikaalisten kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 26.9.2012 nro 12/0578/3

Asian aikaisempi käsittely

Ikaalisten kaupunginvaltuusto on 14.11.2011 (§ 68) hyväksynyt periaatepäätöksenä kaupungin osallistumisen Nummenrinteen kauppakeskuksen rahoitusratkaisuun seuraavasti:

1) Kauppakeskuksen kiinteistöyhtiölle lainataan enintään 3,9 miljoonaa euroa 10 vuodeksi takapainoisella/progressiivisella lyhennysohjelmalla (sovitaan lainakirjassa).

2) Lainasta peritään 0,65 prosentin marginaali korkotuottona kaupungille.

3) Mikäli sijoittaja myy kohteen ennen 10 vuoden laina-ajan umpeutumista, tulee koko jäljellä oleva laina kaupungille maksaa kerralla pois.

4) Lainan vakuutena ovat toissijaiset kiinteistökiinnitykset pankkilainan jälkeen (kaupungin vakuus aluksi välillä 7–11 miljoonaa euroa kiinteistön käyvästä arvosta, vakuuden asema paranee sitä mukaan kun pankkilainaa lyhennetään).

5) Kaupungin lainapäätöstä voidaan käyttää rakennusaikaisena vakuutena YIT:n suuntaan.

6) Valtuusto myöntää kaupunginhallitukselle oikeuden hyväksyä lopullinen lainakirja kiinteistöyhtiön kanssa sekä oikeuden enintään 3,9 miljoonan euron ja 10 vuoden talousarviolainan nostamiseen hanketta varten yllä mainituilla ehdoilla (lainan korkosidonnaisuus arvioidaan/sovitaan yhdessä sijoittajan kanssa).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Ikaalisista olevien A:n ja B:n valituksesta hylännyt valittajien vaatimuksen asian palauttamisesta uudelleen käsiteltäväksi ja kumonnut Ikaalisten kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Esitetty selvitys

Nummenrinteen kauppakeskuksen rahoitushanketta on valmisteltu kaupunginhallituksessa. Kaupunginhallituksen pöytäkirjan 7.11.2011 päätöspykälän 203 kohdalla on todettu hankkeesta muun ohella seuraavaa:

Nummenrinteen kauppakeskukselle on etsitty sijoittajaa YIT:n ja kaupunkikonsernin toimesta vuoden 2011 aikana. Työ on ollut vaikeaa eikä asia ollut ennen syyskuuta edennyt lainkaan kymmenistä sijoittajakontaktoinneista huolimatta. Runsaan kuukauden aikana hankkeesta on neuvoteltu Investors House -nimisen kiinteistösijoitusyhtiön kanssa, joka on osoittanut kiinnostusta hankkeeseen muun muassa sen vahvan vuokralaissopimuskannan vuoksi. Hankkeen rahoituksen kokoaminen on kuitenkin nykyisessä markkinatilanteessa erittäin haasteellista. Vuokrasopimukset ovat voimassa ainoastaan vuoden 2011 loppuun saakka, samoin kaupungin saama alueen kunnallistekniikan tarjous. Kunnallistekniikan toteuttamiseen saatu investointiavustus edellyttää hankkeen aloittamista kesään 2012 mennessä.

YIT ja Investors House ovat päässeet keskenään alustavaan sopuun kauppakeskuskiinteistön kauppahinnasta. Osana hankkeen runsaan 12 miljoonan euron kokonaisrahoitusta on neuvoteltu kaupungin osallistumisesta hankkeen rahoitukseen 3,9 miljoonan euron ja 10 vuoden lainalla kauppakeskuksen kiinteistöyhtiölle. Olemassa olevassa erittäin kireässä rahamarkkinatilanteessa hanketta ei saada lähtemään liikkeelle ilman kaupungin osuutta rahoitusratkaisuun. Kaupungin hyöty hankkeesta on syntyvien noin 100 työpaikan ja palkkaverotulojen lisäksi noin 100 000 euron vuosittainen kiinteistövero sekä lainan ensimmäisinä vuosina noin 25 000 euron korkotuotto. Lisäksi kauppakeskuksen rakennusvaihe tuo työtä paikkakunnalle.

Johtopäätökset

Asiassa on kyse lainan antamisesta kauppakeskusta toteuttavalle kiinteistöyhtiölle. Esitetystä selvityksestä ilmenee, että Ikaalisten kaupunginvaltuusto on päättänyt lainan antamisesta, jotta mahdollistetaan kauppakeskuksen rakennushankkeen aloittaminen. Kaupungin taholta hankkeen on katsottu lisäävän palveluja, työpaikkoja ja verotuloja. Lisäksi sillä olisi merkitystä matkailun kannalta.

Ikaalisten kaupallisista palveluista tai niissä erityisesti olevista, kaupunginhallituksen lausunnossa mainituista vajauksista ei ole esitetty selvitystä. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan erityiskaupan ostoja tehdään kaupungin ulkopuolelta. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että kysymyksessä oleva kauppakeskus olisi siten tarpeellinen Ikaalisten kaupungissa tarvittavien palveluiden järjestämiseksi, että kaupunki voisi tukea hanketta lainalla. Kaupunki ei myöskään ole esittänyt sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida työllisyyden turvaamisen edellyttävän puheena olevan lainan myöntämistä. Kauppakeskuksen rakentamisen merkittävyydestä matkailun kannalta on myös esitetty ainoastaan yleisluontoinen väite.

Tasapuolisuuden vaatimusta ei ole näytetty loukatun. Hankkeen laadun ja myös Ikaalisten kaupungin olosuhteista saadun selvityksen perusteella lainan antamisen kauppakeskusta toteuttavalle kiinteistöyhtiölle ei kuitenkaan voida katsoa kuuluvan kuntalain 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla kunnan toimialaan. Kaupunginvaltuusto on näin ollen ylittänyt toimivaltansa ja sen päätös on siksi lainvastainen. Päätös on näin ollen kumottava.

Kunnan omassa harkinnassa on, ottaako se esillä olevan asian uudelleen käsiteltäväkseen, eikä asian palauttamiseen valittajien esittämällä tavalla ole syytä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 2 § 1 momentti ja 90 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ikaalisten kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Lisäksi kaupunginhallitus on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Kaupunginhallitus on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa.

Lainan myöntäminen kuuluu kunnan toimialaan. Päätös perustuu huolelliseen suunnittelutyöhön sekä hyöty–riski -arviointiin.

Nummenrinteen alueen kauppakeskusta on suunniteltu Ikaalisten kaupungin toimesta vuodesta 2007. Kaupungin kehittämissuunnitelman mukaan kaupungin prioriteettiprojektiksi on määritelty kauppakeskuksen kehittäminen Ikaalisten alueelle. Kaupungin elinkeino-ohjelman 2009–2015 mukaan Ikaalinen tavoittelisi merkittävää asemaa Pirkanmaan alueen kaupankäynnissä.

Ikaalisten Portin kauppakeskuksen rakentaminen on välttämätöntä kunnan elinvoimaisuuden ja vetovoiman takaamiseksi sekä kuntalaisten palveluiden ja kunnan asukkaiden asumispysyvyyden takaamiseksi. Kunta katsoo lainan antamisen kuuluvan kunnan toimialaan kunnan työllisyyden parantamiseksi ja takaamiseksi myös tulevaisuudessa sekä kunnan tärkeän elinkeinon, matkailun tukemiseksi. Uusien palvelujen ja työpaikkojen myötä myös verovarat lisääntyvät.

Kauppakeskuksen rakennusprojektin aluksi päävastuullisena rakennuttajana on toiminut rakennusliike YIT. Rakennusliikkeen johdolla kauppakeskukseen on alettu etsiä vuokralaisia yhteistyössä kaupungin kehitysyhtiö Kehittämisyhtiö Ikaalisten Kylpyläkaupunki Oy:n kanssa. Vuokralaisten kiinnostuksesta huolimatta rahoittajien löytäminen osoittautui vaikeaksi samana vuonna 2008 alkaneen taloustilanteen vuoksi. Taloustilanteen vuoksi myös kauppakeskuksen kokoa rajoitettiin noin 8 000 neliömetriin.

Kaupunki teki päätöksen rahoitukseen osallistumisesta loppuvuonna 2011. Rahoitus sovittiin tehtäväksi markkinaehtoisella 3,9 miljoonan euron lainalla. Kaupungin rahoituksen varmistuttua YIT alkoi uudelleen etsiä projektille lisärahoitusta. YIT:n tarkoituksena oli toimia urakassa päävastuullisena urakoitsijana ilman omaa taloudellista sitoutumistaan. Hankkeeseen sitoutui peräjälkeen kaksi eri rahoittajaa, jotka kummatkin joutuivat lyhyen ajan jälkeen luopumaan sitoumuksista taloudellisen tilanteen vuoksi. YIT luopui hankkeesta rahoittajien puuttumisen vuoksi tammikuussa 2012.

Rakennusliike CastorCon ilmoitti Ikaalisten kaupungille olevansa kiinnostunut toteuttamaan kauppakeskushankkeen YIT: n sijasta. CastorConin edellytyksenä hankkeen aloitukselle oli, että kaupunki pitää voimassa sitoumuksensa kauppakeskushankkeen rahoittamiseen. Ikaalisten Portin omistajiksi varmistuivat CastorCon Finland Oy, Veikko Laine Oy, Kylpyläkaupunki sekä Matti Hiekka Oy.

Ikaalinen ei ole myöntänyt lainaa yksityiselle yritykselle tämän yksittäisen yrityksen toiminnan tukemiseksi, vaan laina on tarkoitettu hankkeen toteutumisen mahdollistamiseksi. Ilman kunnan myöntämää lainaa muut sijoittajat eivät olisi sitoutuneet hankkeen rahoitukseen eikä hanke olisi lainkaan toteutunut. Taloudellisesti vakaan kunnan mukanaolo hankkeessa on varmistanut myös muille rahoittajille hankkeen vakauden.

Ikaalinen on tekemänsä selvityksen perusteella arvioinut, että suunnitellun kauppakeskuksen tuoma merkittävä palvelujen, työpaikkojen ja matkailijoiden määrä lisää Ikaalisten kiinnostavuutta elinvoimaisena asuinpaikkana sekä mahdollistaisi kaupungin kasvun pidemmällä tähtäimellä.

Kauppakeskuksen rakentamisen merkittävin vaikutus olisi kuitenkin työllistämisvaikutus sen valmistumisen jälkeen. Keskus työllistäisi suoraan ja pysyvästi yli 100 henkilöä. Kauppakeskus mahdollistaisi osaltaan valmistuvien opiskelijoiden työllistymisen sekä tarjoaisi tärkeitä kesä- ja harjoittelutyöpaikkoja opiskelijoille.

Erikoiskaupan toimintoihin panostaminen on merkittävää kunnan elinvoimaisuuden ja vetovoimaisuuden takaamiseksi tulevaisuudessa. Ikaalisilla on vahva halu profiloitua erikoiskaupan palvelujen tarjoajana maakunnassa. Koska ympäröivien kuntien alueella on runsaasti asukkaita, jotka joka tapauksessa asioivat oman kuntansa ulkopuolella, Ikaalinen tulee tavoittelemaan näitä asiakkaita tarjoamalla keskitetyt palvelut sekä vähittäiskaupan että hyvinvoinnin palvelujen osalta. Tärkeimpänä perusteena palvelutarjonnan turvaamiseen ja lisäämiseen on kuitenkin Ikaalisten tietoisuus palvelujen turvaamisen välttämättömyydestä kunnan nykyisille ja tuleville asukkaille.

Ikaalisten kylpylän vuoksi matkailu on yksi merkittävimmistä elinkeinoista ja työllistäjistä kunnassa. Kauppakeskuksen kiinnostavuuden lisäksi Ikaalinen on arvioinut, että kaupungin muiden nähtävyyksien sekä Ikaalisten keskustan on mahdollista päästä paremmin esille kauppakeskuksen asiakkaiden piirissä. Kauppakeskukseen tullaan sijoittamaan Kylpyläkaupungin matkailumyynti ja matkailuneuvonnan palvelupiste. Mikäli kauppakeskuksen tavoittelema 1,5 miljoonan käyttäjän vuositavoite toteutuisi, olisi matkailupisteen markkinointiponnistuksilla suuri potentiaali nostaa seudun kiinnostavuutta ja tunnettavuutta.

Kauppakeskusprojektin seurauksena kaupunki tulee noin viiden vuoden verotuloilla yhdessä tontin myyntitulojen kanssa saamaan lainan määrän verran lisätuloja.

Lainan myöntämisen yhteydessä kaupunki on huolellisesti analysoinut myöntämiseen liittyvät riskit. Sitoutuneilla vuokralaisilla on hyvä luottoluokitus, ja hankkeeseen sitoutuneet sijoittajat ovat yritteliäitä ja vakavaraisia toimijoita.

A ja B ovat antaneet valituksen johdosta selityksen. Valtuuston päätös lainan myöntämisestä tehtiin aikanaan siltä pohjalta, että hankkeeseen lähtee sijoittajaksi Investors House Oy -niminen kiinteistösijoitusyhtiö ja rakennuttajaksi YIT. Kaikkien hankkeeseen osallistuvien yhtiöiden vaihtuminen valtuuston päätöksen jälkeen on hyvin merkittävä muutos. Valtuusto ei ole voinut ennen lainapäätöksen tekemistä arvioida ja kartoittaa riskejä vaadittavalla tarkkuudella. Kysymyksessä oleva lainananto ei kuulu kunnan toimialaan.

Työllistämisvaikutuksesta ei ole luotettavaa selvitystä. Ikaalisissa ei ole sellaista vajausta palveluissa, että kaupunki voisi sen perusteella poiketa kunnan pääasiallisesta toimivallasta ja osallistua sellaisen hankkeen rahoittamiseen, joka ei lähtökohtaisesti kuulu kunnan toimialaan ja joka sisältää yrittäjäriskin ottamisen. Investontiratkaisu asettaa Ikaalisissa toimivat nykyiset ja uudet yrittäjät perusteetta eriarvoiseen asemaan.

A ja B ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 10 340 eurolla laillisine korkoineen.

Kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, joka on lähetty A:lle ja B:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Ikaalisten kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Ikaalisten kaupunki määrätään korvaamaan A:n ja B:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Ikaalisten kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A ja B joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Ikaalisten kaupunki on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan A:n ja B:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 6.11.2014