Muu päätös 3613/2014

Yleisavustuksen myöntämistä nuorisojärjestölle koskeva valitus

Antopäivä: 19.11.2014
Taltionumero: 3613
Diaarinumero: 1989/2/13
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2014:T3613

Asia Yleisavustuksen myöntämistä koskeva valitus

Valittaja Perussuomalaiset Nuoret ry, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Opetus- ja kulttuuriministeriö 22.5.2013 nro 740/627/2012

Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksellään 4.4.2013 dnro 740/627/2012 ratkaissut Perussuomalaiset Nuoret ry:n yleisavustusta yhdistyksen nuorisotoimintaan koskevan hakemuksen. Päätöksellä ministeriö on myöntänyt yhdistykselle avustusta 20 000 euroa. Avustuksen käyttöaika on 1.1.–31.12.2013.

Perussuomalaiset Nuoret ry on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut avustuksen myöntämistä hakemuksen mukaisesti eli 55 000 euron suuruisena.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Perussuomalaiset Nuoret ry:n oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta päätöksestä.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perussuomalaiset Nuoret ry:lle on myönnetty yleisavustus alla selvitetyn mukaisesti laillisesti perustellulla päätöksellä ja voimassa olevien lakien mukaisesti. Näin ollen opetus- ja kulttuuriministeriö ei myönnä Perussuomalaiset Nuoret ry:lle vuoden 2013 yleisavustusta haetun suuruisena.

Yleisavustuspäätöksenteon laillisuus ja perustelut

Perussuomalaiset Nuoret ry:tä koskeva valtionavustuspäätös on tehty voimassa olevia lakeja ja säädöksiä noudattaen osana nuorisolain mukaisten valtakunnallisten nuorisojärjestöjen ja valtakunnallisten nuorison palvelujärjestöjen yleisavustuksia. Valtakunnallisten nuorisojärjestöjen ja nuorisotyön palvelujärjestöjen avustukset perustuvat nuorisolakiin (72/2006) ja valtioneuvoston asetukseen nuorisotyöstä (103/2006), mikä on mainittu yleisavustuksen saaneille lähetetyssä päätösasiakirjassa. Päätösten perustana on nuorisolain mukaisesti avustus- ja arviointitoimikunnan esitys, joka on tehty hakijoiden antamien tietojen pohjalta. Avustuspäätösten valmistelu on monivaiheinen prosessi, jossa kaikkien avustusta hakeneiden valtakunnallisten nuorisojärjestöjen tiedot käydään lain mukaisesti läpi.

Poliittiset nuorisojärjestöt ovat samassa asemassa kuin kaikki muutkin yleisavustusta hakeneet valtakunnalliset nuorisojärjestöt, ja niiden arvioinnissa on käytössä samat kriteerit kuin muillekin.

Opetus- ja kulttuuriministeriö tekee päätöksen yleisavustuksista pohjautuen arviointi- ja avustustoimikunnan esitykseen. Ministeriö ei ole sidottu toimikunnan esitykseen. Vuoden 2013 avustusten päätöksissä ministeriö poikkesi toimikunnan esityksestä niin, että Kokoomuksen Nuorten Liitto ry, Sosialidemokraattiset Nuoret ry sekä Svensk Ungdom rf saivat pienemmän avustuksen kuin toimikunta esitti ja Vihreät nuoret ja opiskelijat ry enemmän.

Vuoden 2013 yleisavustusten päätöksentekoprosessi

Valtakunnallisille nuorisojärjestöille myönnettävän yleisavustuksen edellytyksenä on se, että järjestö on hyväksytty nuorisolain 10 §:n ja asetuksen 4 §:n mukaisesti valtakunnalliseksi nuorisojärjestöksi tai nuorisotyön palvelujärjestöksi. Sen tulee olla 2 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaisesti rekisteröity järjestö, joka toteuttaa nuorisolain tarkoitusta ja lähtökohtia ja jonka toiminta-alueena on koko maa. Hyväksytyllä järjestöllä tulee olla 1 000 henkilöjäsentä, joista kaksi kolmasosaa on alle 29-vuotiaita. Järjestöä hyväksyttäessä arvioidaan sen harjoittama nuorisotyö, toiminta-alue sekä se, miten järjestössä toteutuu nuorten osallistuminen päätöksentekoon. Ehdoista voidaan poiketa kielellisen tai muun vähemmistön keskuudessa tai toimialallaan valtakunnallisesti edustavaksi katsottavan järjestön osalta. Perussuomalaiset Nuoret ry on hyväksytty valtakunnalliseksi nuorisojärjestöksi viimeksi mainitulla perusteella, vaikka sen jäsenmäärä silloin oli merkittävästi alle 1 000 henkilöjäsentä.

Nuorisolain 6 §:n ja asetuksen 3 §:n mukainen arviointi- ja avustustoimikunta on tehnyt lain 6 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisen esityksen valtakunnallisten nuorisojärjestöjen ja nuorisotyön palvelujärjestöjen valtionavustuksista. Avustusesitys on tehty nuorisolain 10 §:n mukaisesti tulosperusteisesti, ottaen huomioon toiminnan laatu, laajuus ja taloudellisuus. Toiminnan laatu on arvioitu suhteessa kunkin järjestön asettamiin tavoitteisiin ja niiden toteuttamiseen. Tiedot on koottu yhteiseen taulukkoon, jolloin arviointi voidaan tehdä hallintolain 6 §:n mukaisesti tasapuolisesti ja puolueettomasti, samalla toteuttaen hallintolain 25 §:n vaatimusta asioiden yhdessä käsittelemisestä.

Kukin järjestö on toimittanut käsittelyn pohjaksi selvityksen vuoden 2011 avustuksista ja valtionavustuslain 14 §:n sekä opetus- ja kulttuuriministeriön ohjeiden mukaiset selvitykset (Yleisavustukseen liittyvät ehdot ja rajoitukset dnro 5/091/2011 sekä opetus- ja kulttuuriministeriön ohjeet valtakunnallisten nuorisojärjestöjen ja palvelujärjestöjen selvityksestä). Valtakunnallisten nuorisojärjestöjen ja valtakunnallisten nuorisotyön palvelujärjestöjen vuosiavustusta haetaan erillisellä tähän tarkoitetulla lomakkeella (Opetus- ja kulttuuriministeriön lomake 36), johon hakija kirjaa olennaiset päätösvalmisteluun tarvittavat seikat, jotka perustuvat nuorisolakiin ja asetukseen. Hakumahdollisuus ja -menettely on valtionavustuslain 9 §:n pykälän mukaisesti yleisesti tiedotettu ja avustusmenettelystä on erilliset kirjalliset ohjeet opetus- ja kulttuuriministeriön kotisivuilla. Selvityksen ja hakemuksen tietojen ja hallintolain 22 §:n mukaan pyydettyjen täydennysten perusteella tehdään edellä mainittu koonti avustuksen myöntämiseen ja määrätään siihen liittyvistä seikoista. Koonti ja avustus- ja arviointitoimikunnan lausunto ovat julkisia asiakirjoja julkisuuslain 6 §:n mukaisesti, kun toimikunta on saanut työnsä valmiiksi.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on tehnyt päätöksen valtakunnallisten nuorisojärjestöjen ja nuorisotyön palvelujärjestöjen avustuksista valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 15 §:n mukaisesti: kulttuuri- ja urheiluministeri on hyväksynyt avustusten jaon mainitun lain 16 §:n 2 momentin perusteella, kun ratkaisuesitys on annettu ministerin tietoon. Ministeriö ei ole sidottu arviointi- ja avustustoimikunnan esitykseen, vaan voi käyttää lain mukaista ratkaisuvaltaa. Ratkaisussaan ministeriö on soveltanut nuorisolain 10 §:ää ottaen huomioon myös toiminnan yhteiskunnallisen merkityksen ja avustuksen tarpeen, ja 2 §:n 1 momentin 6 kohdan määritelmän valtakunnallisesta nuorisojärjestöstä, jossa edellytetään, että valtakunnallisen nuorisojärjestön tulee toteuttaa nuorisolain tarkoitusta ja lähtökohtia.

Muodollisen päätöksen on tehnyt opetus- ja kulttuuriministeriön kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopoliittisen osaston päällikön sijainen valtioneuvostosta annetun lain 15 §:n 2 momentin ja opetus- ja kulttuuriministeriön työjärjestyksen (329/2010) 30, 38 ja 10 §:n mukaisesti asiaa valmistelleen virkamiehen esityksestä (laki valtioneuvostosta 25 §). Jokaisen päätöksen toimituskirjan on päättäjä allekirjoittanut ja esittelijä on varmentanut päätöksen oikeellisuuden valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 41 §:n mukaisesti.

Päätösten perustelemiseen Valtiontalouden tarkastusvirasto on ottanut kantaa tarkastuskertomuksessaan "Avustukset veikkauksen ja raha-arpajaisten voittovaroista urheilun ja liikuntakasvatuksen, tieteen, taiteen ja nuorisotyön edistämiseen" (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 14/2012), sivu 41: "Selkeän poikkeuksen yleisestä käytännöstä muodostavat eräät nuorisoyksikön avustuspäätökset, joissa avustusta koskevat tavoitteet ovat johdettavissa joko nuorisolaista, talousarviossa esitetyistä tavoitteista tai lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelman tavoitteista. Nuorisoyksikön soveltamaa menettelytapaa voidaan suositella ministeriölle yleiseksi käytännöksi."

Perussuomalaiset Nuoret ry:n yleisavustuksen valmistelu ja päätöksenteko osana valtakunnallisten nuorisojärjestöjen yleisavustusjärjestelmää

Perussuomalaiset Nuoret ry:n avustuksen perustana ovat sen itse toimittamat tiedot toiminnastaan ja sen laajuudesta, mukaan lukien järjestön jäsenmäärä ja sen järjestämät tilaisuudet. Nuoriso- ja valtionavustuslain mukaan ei avustuspäätöstä voida perustella hakijan vaatimusten mukaisesti nuorisopotentiaalin mukaan. Hakija ei ole perustellut, mihin hakijan näkemys Perussuomalaiset Nuoret ry:n potentiaalisesta suuruudesta perustuu tai miten sen voi todentaa, joten näkemystä ei voida pitää nuorisolain ja -asetuksen mukaisena toiminnan laadun ja laajuuden mittarina.

Valtakunnallisten nuorisojärjestöjen avustusten laillisena perustana ei voi käyttää muiden järjestöjen, kuten puolueiden, toimintaa tai niiden saamaa kannatusta eduskuntavaaleissa, koska se ei ole laissa mainittu arviointiperuste, niin kuin hakijakin oikaisuvaatimuksessaan toteaa.

Perussuomalaiset Nuoret ry:n yleisavustuksessa ei siten ole otettu huomioon emopuolueen eduskuntavaaleissa saamaa kannatusta. Eduskantavaalien kannatus ei ole vaikuttanut muidenkaan poliittisten nuorisojärjestöjen avustusten määrään, koska kaikkien valtakunnallisten nuorisojärjestöjen avustukset perustuvat niiden omaan toimintaan. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksenteossa tämä on otettu huomioon niin, että toimintaansa kasvattaneet järjestöt ovat saaneet suuremman avustuksen vuonna 2013 kuin 2012, mukaan lukien Perussuomalaiset Nuoret ry. Vastaavasti toiminnan väheneminen on otettu huomioon avustuspäätöksissä niin, että poliittisista nuorisojärjestöistä neljän avustusta pienennettiin. Samalla tavalla on päätetty muidenkin valtakunnallisten järjestöjen avustuksista.

Nuorisolain mukaan ei voida ottaa mukaan potentiaalista poliittista painoarvoa suurempaa tukea, joskin Perussuomalaiset Nuoret ry:n ajan­kohtainen yhteiskunnallinen merkitys ja aktiivisuus yhteiskunnallisissa asioissa on lain mukaan mukana avustuksen määrää mitattaessa. Voidaan todeta, että järjestön kasvu osoittaa sen merkityksen lisääntymistä, mutta toisaalta järjestön kannanottoja on tarkasteltava suhteessa nuorisolain 1 §:n 2 momenttiin, erityisesti monikulttuurisuuden osalta. Tarkasteltuja kannanottoja ovat esimerkiksi järjestön antama Lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelmaa koskeva lausunto ja järjestön kunnallispoliittinen kannanotto. Tällaiset lausunnot on hallintolain 6 §:n mukaisesti otettava huomioon yleisavustuksesta päätettäessä, ottaen kuitenkin huomioon päätöksen oikea suhde tavoiteltuun päämäärään nähden, tässä tapauksessa siis Perussuomalaiset Nuoret ry:n toiminnan tukeminen yhtenä valtakunnallisena nuorisojärjestönä.

Nuorisolain määrittelyn mukaan valtakunnallinen nuorisojärjestö on rekisteröity järjestö, joka toteuttaa nuorisolain tavoitteita ja lähtökohtia. Perusuomalaiset Nuoret ry:n yleisavustuksessa vuodelle 2013 on otettu huomioon järjestön toiminnan laajentuminen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on seurannut Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksessaan tekemää huomautusta: "Huomattava lisäys vuotuisessa jaettavassa avustusmäärärahassa voi johtaa avustusten epätarkoituksenmukaiseen käyttämiseen tai niiden kasautumiseen. Suositeltavaa olisikin, että veikkausvoittovaroista myönnettävien avustusten määrät pidettäisiin tasaisena."

Perussuomalaiset Nuoret ry on saanut emopuolueeltaan tukea, joka hakijan mukaan on huomattavasti suurempi kuin Kokoomuksen Nuorten Liitto ry:n saama tuki omalta emopuolueeltaan. Valtionavustuslain 6 §:n mukaisesti valtionavustus ei saa kattaa yhdessä muiden julkisten tukien kanssa avustettavan toiminnan kokonaismäärää, mikä mainitaan myös päätöksen mukana tulleessa yleisavustusten ehdoissa ja rajoituksissa. Emo­puolueen tukea ei lueta mukaan julkisiin tukiin, joten se voidaan laskea järjestön omarahoitusosuuteen, joten emopuolueen tuki on lain kannalta sopivaa. Poliittiset puolueet ovat itsenäisiä toimijoita, jotka voivat tukea myös poliittisia nuorisojärjestöjä tahtonsa ja mahdollisuuksiensa mukaan, eikä opetus- ja kulttuuriministeriö voi ottaa kantaa siihen, miten emopuolueet tukevat poliittisia nuorisojärjestöjä. Valtionavustus- ja nuorisolain mukaisesti valtakunnallisten nuorisojärjestöjen avustuksissa otetaan huomioon järjestöjen taloudellinen tila, myös se, onko järjestö saanut muualta toimintaansa avustuksia. Opetus- ja kulttuuriministeriö on ottanut yleisavustuspäätöksessään huomioon Kokoomuksen Nuorten Liitto ry:n ylijäämän, toisin kuin hakija oikaisuvaatimuksessaan mainitsee.

Sovelletut oikaisuohjeet

Suomen perustuslaki 21 § ja 65 §

Hallintolaki 6 §, 22 §, 25 § ja 45 §

Valtionavustuslaki 7 § ja 14 §

Laki valtioneuvostosta 15 § ja 25 §

Julkisuuslaki 6 §

Nuorisolaki 1 §, 2 §, 6 § ja 10 §

Valtioneuvoston asetus nuorisotyöstä ja -politiikasta (103/2006) 3 §, 4 § ja 15 §

Valtioneuvoston ohjesääntö (262/2003) 41 §

Valtion opetus- ja kulttuuriministeriön työjärjestys (329/2010) 10 §, 30 § ja 38 §

Opetus- ja kulttuuriministeriön yleisavustukseen liittyvät ehdot ja rajoitukset (5/091/2011)

Opetus- ja kulttuuriministeriön ohjeet valtakunnallisten nuorisojärjestöjen ja palvelujärjestöjen selvityksestä

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Perussuomalaiset Nuoret ry on valituksessaan vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös kumotaan ja valittajalle myönnetään haettu avustus hakemuksen mukaisesti täysimääräisenä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että asia palautetaan ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi ja laillisesti ratkaistavaksi.

Yhdistys on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisessa päätöksessä ei ole minkäänlaisia perusteluita. Päätöksestä ilmenee hakija, käyttötarkoitus, avustuksen käyttöaika, myönnetty määrä sekä joitakin muita teknisiä tietoja. Ministeriö viittaa valtiontalouden tarkastusviraston kertomukseen ja katsoo, että ministeriö olisi vapautettu perustelemasta avustuspäätöksiään. Näin asia ei kuitenkaan ole.

Hallintolain 45 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Lain sanamuodon mukaan ministeriöllä on velvollisuus perustella päätöksensä. Laissa säädetään vielä tarkasti mitä perusteluista tulee ilmetä. Tässä tapauksessa valittaja ei päätöksen perusteella pysty arvioimaan, minkä vuoksi ministeriö on päättänyt olla myöntämättä haettua avustusta haetun mukaisena ja toisaalta, minkä vuoksi eräille muille nuorisojärjestöille taas on myönnetty avustuksia moninkertaisesti verrattuna valittajaan.

Päätösten perusteleminen laillisella tavalla mahdollistaa julkisen vallan kontrollin ja sen laillisuuden varmistamisen. Kaiken julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja päätösten tulee olla arvioitavissa niiden perustelujen kautta. Perustelematon päätös ei mahdollista asian saattamista edes tuomioistuimen arvioitavaksi, mikä loukkaa valittajan oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin siten kuin ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään todennut.

Nuorisolain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on tukea nuorten kasvua ja itsenäistymistä, edistää nuorten aktiivista kansalaisuutta ja nuorten sosiaalista vahvistamista sekä parantaa nuorten kasvu- ja elinoloja. Lain 10 §:ssä säädetään niistä perusteista, joiden mukaan yleisavustuksia valtakunnallisille nuorisojärjestöille myönnetään. Säännöksen mukaan valtakunnallisten nuorisojärjestöjen ja niiden piirijärjestöjen avustukset myönnetään tulosperusteisesti. Tulosperusteita ovat toiminnan laatu, laajuus ja taloudellisuus. Avustusta myönnettäessä otetaan lisäksi huomioon toiminnan ajankohtainen yhteiskunnallinen merkitys sekä avustuksen tarve. Tarkempia määräyksiä avustusperusteista annetaan valtioneuvoston asetuksessa nuorisotyöstä ja -politiikasta.

Ministeriö on katsonut, että Perussuomalaiset rp:n kannatuksen erittäin voimakas kasvu viime eduskuntavaaleissa ei ole sellainen seikka, joka osoittaisi samalla Perussuomalaiset Nuoret ry:n ajankohtaista yhteiskunnallista merkitystä ja avustuksen tarvetta. Tämä sinänsä ilmeinen seikka olisi tullut huomioida ministeriön päätöksentekomenettelyssä, joka muutoinkin on varsin läpinäkymätöntä puuttuvien perusteluiden vuoksi.

Perussuomalaisten nuorten kasvavasta ja kasvaneesta määrästä on kuitenkin olemassa ministeriön itsensä tekemä selvitys Nuoret ja ääni, Nuoret eduskuntavaaleissa 2011, josta asia ilmenee yksiselitteisesti ja joka ministeriön olisi tullut huomioida avustuspäätöstä tehdessään. Tässä ministeriön tekemässä tutkimuksessa todetaan, "... kuten Sami Borg kirjoittaa artikkelissaan, Perussuomalaiset näyttävät nousseen myös nuorten keskuudessa suosituimmaksi puolueeksi... Vuoden 2011 vaaleissa Perussuomalaisten nuorisokannatus näyttää kuitenkin nousseen samassa suhteessa kuin puolueen koko kannatus, mikä nosti puolueen nuorisokannatuksen kärkipaikalle (19 %) ...esimerkiksi Helsingin Sanomat uutisoi artikkelissaan Tuhannet rynnivät puolueisiin (23.4.), miten vaalien jälkeen sekä perussuomalaisten nuorisojärjestöön että vaalitappion kärsineisiin puolueisiin oli virrannut uusia jäseniä." Kirjoituksessa kerrottiinkin muun muassa perussuomalaisten nuorisojärjestön saaneen riveihinsä yli 500 uutta jäsentä.

Ministeriöllä on valtionapupäätöstä tehdessään ollut käytössään tieto siitä, että Perussuomalaiset rp:n vaalimenestys heijastuu myös puolueen nuorisotyöhön. Ministeriö on vastoin nuorisolain 10 §:ää jättänyt huomioimatta Perussuomalaiset Nuoret ry:n toiminnan ajankohtaisen yhteiskunnallisen merkityksen sekä avustuksen tarpeen, mikä on johtanut siihen, että Perussuomalaiset rp on joutunut tukemaan Perussuomalaiset Nuoret ry:n toimintaa vuonna 2012 lähes 200 000 eurolla, kun ministeriö myönsi Perussuomalaiset Nuoret ry:lle valtionapua ainoastaan 15 000 euroa. Emopuolueen tuen määrä osoittaa nuorisojärjestön avun tarpeen yksiselitteisesti.

Ministeriö on ottanut valtionapua vähentävänä tekijänä huomioon Perussuomalaiset Nuoret ry:n kannanottoja eri yhteiskunnallisiin kysymyksiin. Ministeriö ei viittaa pykälän varsinaiseen tarkoitukseen, joka ilmenee sen ensimmäisestä momentista, vaan pykälän toisesta momentista ilmeneviin tausta-arvoihin. Tällainen laintulkinta on kyseenalaista monessakin mielessä eikä vähiten sananvapauden kannalta. Asiaan liittyvä laaja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytäntö sallii poliittisessa toiminnassa myös varsin voimakkaita ilmauksia ja näkemyksiä, joita ministeriön päätöksillä ei ole mahdollista rajoittaa.

Asiassa viranomainen pyrkii puuttumaan Perussuomalaiset Nuoret ry:n poliittiseen toimintaan ilmaisemalla, mitä nuorisojärjestö saa tai ei saa tehdä saadakseen valtionapua toimintaansa. Menettely on tuomittavaa eikä kuulu ministeriön tehtäviin ja toimivaltaan. Ministeriön tulee toiminnassaan ja päätöksenteossaan noudattaa tarkasti lakia siten kuin hallintolain 6 §:ssä säädetään. Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden sekä suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut asiassa lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös on valmisteltu ja perusteltu lakien edellyttämällä tavalla ja päätösprosessi on ollut lain ja muiden säädösten mukainen. Nämä seikat on selvitetty valittajalle opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisessa päätöksessä, joka on annettu valittajan oikaisuvaatimukseen. Yhdistyksen yleisavustuksessa on otettu huomioon järjestön jäsenmäärän ja toiminnan kasvu sekä sen ajankohtainen yhteiskunnallinen merkitys, toisin kuin valituksessa väitetään.

Valittajan mukaan päätöksessä ei ole perusteluja. Yhdistyksen saamassa myönteisessä avustuspäätöksessä on viitattu nuorisolain- ja asetuksen mukaiseen käyttötarkoitukseen. Ministeriö on siirtynyt vuoden 2013 alusta käyttämään valtionavustuspäätöksissä sähköistä asiakirjajärjestelmää (SALAMA). Yhdistyksen yleisavustuspäätös on tulostettu järjestelmästä. Järjestelmä ei mahdollista päätösten perustelujen laajaa esittämistä.

Ministeriön yleisavustuspäätösten perustana on nuorisolain mukaisesti avustus- ja arviointitoimikunnan esitys, joka on tehty hakijoiden antamien tietojen pohjalta. Päätösten valmistelu on monivaiheinen prosessi, jossa kaikkien avustusta hakeneiden valtakunnallisten nuorisojärjestöjen tiedot käydään lain edellyttämällä tavalla läpi. Päätöksen pohjana olevat tiedot ovat olleet saatavilla opetus- ja kulttuuriministeriöstä julkisuuslain mukaisesti. Tiedot on toimitettu pyynnöstä 30.4.2013 valittajan asiamiehelle, joten ne ovat olleet yhdistyksen käytössä, kun se on tehnyt oikaisuvaatimuksen. Asiamiehen käytössä on ollut myös selvitys päätösten perustelusta.

Valituksenalaisessa päätöksessään ministeriö on esittänyt avustuspäätöksen perustelut ja avustusprosessin. Valittajalle on lisäksi toimitettu valtakunnallisten nuorisojärjestöjen avustuksia valmistelevan arviointi- ja avustustoimikunnan valmistelumateriaali ja esitys sekä opetus- ja kulttuuriministeriön päätös perustelumuistioineen. Yhdistyksellä on ollut tiedossaan päätöksen perustelut. Ministeriö on yhdistyksen avustuspäätöstä tehdessään käyttänyt sille kuuluvaa laillista harkintavaltaa, ottaen huomioon sekä yhdistyksen itse antamat tiedot toiminnastaan että valtakunnallisten nuorisojärjestöjen avustuspäätösten kokonaisuuden.

Yhdistyksen jäsenmäärän kasvu ja yhteiskunnallinen merkitys on otettu huomioon avustuspäätöksessä. Yhdistyksen avustus kasvoi vuodesta 2012 vuoteen 2013 viidellä tuhannella eurolla 20 000 euroon, mikä on sekä euromääräisesti että suhteellisesti suurin valtakunnallisten nuorisojärjestöjen avustuksen kasvu. Tätä voi verrata muille poliittisille nuorisojärjestöille myönnettyihin avustuksiin. Kolmen muun poliittisen nuorisojärjestön, Piraattinuoret ry:n, Vasemmisto-opiskelijat ry:n ja Vihreät nuoret ja opiskelijat ry:n avustuksia korotettiin niiden toiminnan ja yhteiskunnallisen aktiivisuuden perusteella. Viiden poliittisen nuorisojärjestön avustuksia pienennettiin toiminnan laskun takia. Viiden poliittisen nuorisojärjestön avustukset pysyivät entisellä tasolla. Avustettavat poliittiset nuorisojärjestöt ovat itsenäisiä oikeushenkilöitä, eikä niiden avustuksissa voida ottaa huomioon ulkopuolisten järjestöjen, kuten samaan aatesuuntaan kuuluvien puolueiden toimintaa tai parlamentaarista kannatusta. Perussuomaiset Nuoret ry:n saama 200 000 euron avustus Perussuomalaiset rp:ltä on otettu huomioon omana varainhankintana, mikä osoittaa järjestön aktiivisuutta ja on siten myönteinen seikka. Toisaalta hyvä varallisuusasema on otettava huomioon harkittaessa nuorisolain 10 §:n 3 momentin ja valtionavustuslain 7 §:n 3 kohdan mukaisesti avustuksen tarvetta, ottaen huomioon toiminnan laatu ja laajuus. Valittajan toimittama talouslaskelma 1.1.2012–1.9.2012 osoittaa, että Perussuomalaiset Nuoret ry:n talous on ollut ylijäämäinen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole puuttunut millään tavalla Perussuomalaiset Nuoret ry:n poliittiseen toimintaan tai kannanottoihin. Ministeriö ei ole ottanut kantaa siihen, mitä Perussuomalaiset Nuoret ry saa tehdä tai minkälaisia ilmaisuja se haluaa käyttää. Toimivaltansa puitteissa ministeriö on perustuslain 22 §:n mukaisesti pitänyt huolen siitä, että yhdistyksen ja sen jäsenten perusoikeudet ovat toteutuneet, erityisesti perustuslain 13 §:n mukainen kokoontumis- ja yhdistysvapaus sekä 14 §:n mukainen vaali- ja osallistumisvapaus.

Päättäessään valtakunnallisten nuorisojärjestöjen valtionavustuksista ministeriö noudattaa nuorisolain lisäksi muita päätöksentekoon vaikuttavia lakeja, kuten valtionavustuslakia ja hallintolakia. Nuorisolain 10 §:n mukaisesti valtakunnallisten nuorisojärjestöjen avustukset myönnetään tulosperusteisesti ottaen huomioon toiminnan laatu, laajuus, taloudellisuus sekä toiminnan ajankohtainen yhteiskunnallinen merkitys ja avustuksen tarve. Yhteiskunnallinen aktiivisuus ja toiminnan kasvu on otettu huomioon myös yhdistyksen avustuksessa, eivätkä sen kannanotot ole vaikuttaneet avustuksen määrään. Valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee, että ministeriön on tarkasteltava, toteuttaako avustettava järjestö nuorisolain tarkoitusta ja lähtökohtia. Nuorisolain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on tukea nuorten kasvua ja itsenäistymistä, edistää nuorten aktiivista kansalaisuutta ja nuorten sosiaalista vahvistamista sekä parantaa nuorten kasvu- ja elinoloja. Tavoitteen toteuttamisessa lähtökohtina ovat yhteisöllisyys, yhteisvastuu, yhdenvertaisuus ja tasa-arvo, monikulttuurisuus ja kansainvälisyys, terveet elämäntavat sekä ympäristön ja elämän kunnioittaminen. Nuorisolain 2 §:n 6 kohdan mukaisesti molemmat momentit on yhtäläisesti otettava huomioon laintulkinnassa, eikä lain 1 §:n 2 momentti ole muutenkaan lain tulkinnan kannalta toisarvoinen, kuten valittaja esittää. Oikaisuvaatimusta koskevassa päätöksessä mainitaan esimerkkeinä Perussuomalaiset Nuoret ry:n Lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelmaa koskeva lausunto ja järjestön kunnallispoliittinen kannanotto monikulttuurisuudesta. Samalla myös todetaan, että päätöksissä on otettava huomioon hallintolain 6 §:n mukaisesti päätöksen suhde tavoiteltuun päämäärään nähden, myös Perussuomalaiset Nuoret ry:n avustaminen yllä mainitut seikat huomioon ottaen.

Valtakunnallisten nuorisojärjestöjen avustuksista päätettäessä ja päätöksiä valmisteltaessa lähtökohtana on hallintolain 6 §:n mukaisesti tasapuolisuus ja puolueettomuus sekä oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettujen odotusten toteutuminen. Päätösten perustana ovat järjestöjen antamat tiedot toteutuneesta ja suunnitellusta toiminnastaan.

Perussuomalaiset Nuoret ry on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Ministeriön 4.4.2013 tekemässä päätöksessä ei ole minkäänlaisia perusteluja. Jos päätöksessä ei ole perusteluja, se ei voi olla hallintolain 45 §:n mukaan laillisesti perusteltu. Asianosainen ei kykene tämän päätöksen perusteella arvioimaan, millä perusteella ministeriö päätyi ratkaisuun. Ministeriön toiminnan laillisuuden kontrolloiminen on näin ollen mahdotonta.

Päätöksen perusteluissa on hallintolain mukaan ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun. Päätöksentekijän on kerrottava hakijalle, miksi se on päätynyt tekemäänsä ratkaisuun. Ministeriön selitys, jonka mukaan päätöstä ei ole perusteltu, koska ministeriö on ottanut käyttöön uuden asiakirjajärjestelmän, joka ei mahdollista päätöksen perustelujen laajaa esittämistä, on erikoinen. Lain nimenomaista määräystä ei voi jättää noudattamatta sen vuoksi, että lomakkeeseen ei ole varattu tilaa päätöksen perusteluille.

Päätöksen valmistelumateriaalista ei ole mahdollista johtaa päätöksen perusteluita, koska ministeriö ei ole sidottu sille tehtyyn esitykseen, vaan voi halutessaan poiketa siitä. Vaikka ministeriö tekisi päätöksensä suoraan sille tehtyjen valmisteluesitysten perusteella, ei se vapauttaisi ministeriötä perusteluvelvollisuudesta. Päätöksentekijän vastuulla ja vallassa oleva päätös on perusteltava riippumatta siitä, minkälaisen valmistelun tuloksena päätös on syntynyt.

Asiassa on kyse hallintopäätöksestä, joka mahdollistaa harkintavallan käytön. Hallintopäätöksen asiallisuutta on oltava mahdollista kontrolloida sen perustelujen kautta. Ministeriö on velvollinen kertomaan, miksi se päätyi harkinnassaan juuri siihen ratkaisuun, mihin se asiassa päätyi. Kun nuorisojärjestö, jonka kannatus on kasvanut räjähdysmäisesti Suomen suurimmaksi, saa tukea noin 3 prosenttia siitä, mitä sitä pienemmän kannatuksen omaavat muut valtakunnalliset nuorisojärjestöt saavat, on hakijalla oikeus saada tietää ne perusteet, joilla ministeriö tällaiseen ratkaisuun päätyi.

Valittaja on saanut tukea emopuolueelta, kun se ei ole muualta rahaa kasvaneeseen toimintaansa saanut. Emopuolueen antama tuki osoittaa nimenomaista avuntarvetta kasvavalle nuorisotoiminnalle. Ministeriön päätökset pakottavat valittajan hakemaan apua puolueelta. Lain tarkoitus on, että tällaisessa tilanteessa, kun nuorisojärjestö osoittaa niin suurta aktiivisuutta, että sen talous on 200 000 euroa miinuksella, ministeriön tehtävä olisi korjata vääristymä lain edellyttämällä tavalla sen sijaan, että se ylläpitää varojen jaon vääristymää eri poliittisten liikkeitten välillä perusteettomasti ja perustelemattomasti.

Lausunnossaan ministeriö kierrellen toteaa, että valittajan edustama poliittinen linja olisi ristiriidassa nuorisolain tarkoituksen kanssa, erityisesti monikulttuurisuuden edistämisen osalta, mikä on otettava huomioon avustuspäätöksiä tehdessä. Se, miten asia on tässä huomioitu, jää epäselväksi, koska perusteluita ei ole. Ministeriö viittaa kirjoituksiin, joissa valittaja ottaa kantaa lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelmaan. Näistä kirjelmistä ilmenee valittajan selvä kanta monikulttuurisuuteen. Maahanmuuttajia ei tule syrjiä millään tavoin, ei myöskään positiivisesti. Valittaja korostaa kirjelmissä yhdenvertaisuuden toteutumista sen sijaan, että maahanmuuttajaryhmiä asetettaisiin millään tavoin erityisasemaan muihin lapsi- tai nuorisoryhmiin verrattuna. Tämä valittajan johtotähdekseen nostama periaate on Suomen oikeusjärjestyksen ytimeen kuuluva periaate, joka on kirjattu perustuslain 6 §:ään. Ministeriöllä ei ole oikeutta puuttua valittajan lailliseen poliittiseen toimintaan tai pyrkiä sitä haittaamaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös kumotaan ja asia palautetaan ministeriöön uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hallintolain 34 §:n mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos:

1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista;

2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia;

3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin;

4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka

5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.

Viimeksi mainitun pykälän 3 momentin mukaan perustelut on kuitenkin 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa esitettävä, jos päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön.

Nuorisolain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain tarkoituksena on tukea nuorten kasvua ja itsenäistymistä, edistää nuorten aktiivista kansalaisuutta ja nuorten sosiaalista vahvistamista sekä parantaa nuorten kasvu- ja elinoloja. Pykälän 2 momentin mukaan tavoitteen toteuttamisessa lähtökohtina ovat yhteisöllisyys, yhteisvastuu, yhdenvertaisuus ja tasa-arvo, monikulttuurisuus ja kansainvälisyys, terveet elämäntavat sekä ympäristön ja elämän kunnioittaminen.

Nuorisolain 2 §:n 6 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan valtakunnallisella nuorisojärjestöllä rekisteröityä järjestöä, joka toteuttaa tämän lain tarkoitusta ja lähtökohtia ja jonka toiminta-alueena on koko maa.

Nuorisolain 10 §:ssä säädetään muun ohella nuorisojärjestöjen valtionavustuksista. Pykälän 1 momentin mukaan valtion talousarvioon voidaan ottaa vuosittain määräraha myönnettäväksi yleisavustuksina muun ohella valtakunnallisille nuorisojärjestöille. Yleisavustusta ei myönnetä sellaiselle nuorisojärjestölle, jonka pääasiallisena tehtävänä on edistää yhden koulutus-, opinto- tai vastaavan alan opiskelua. Pääasiallisesti ammatillista järjestäytymistä edistävälle nuorisojärjestölle ei myöskään myönnetä yleisavustusta.

Viimeksi mainitun pykälän 3 momentin mukaan valtakunnallisten nuorisojärjestöjen avustukset myönnetään tulosperusteisesti. Tulosperusteita ovat toiminnan laatu, laajuus ja taloudellisuus. Avustusta myönnettäessä otetaan lisäksi huomioon toiminnan ajankohtainen yhteiskunnallinen merkitys sekä avustuksen tarve.

Pykälän 5 momentin mukaan opetusministeriö hyväksyy mainitun pykälän nojalla avustettavat järjestöt.

Pykälän 6 momentin mukaan tarkempia säännöksiä tulosperusteista, hyväksyttävistä menoista, menettelystä, jossa avustettavat järjestöt hyväksytään, ja muista avustusperusteista voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Nuorisolain 14 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomaisena mainitussa laissa tarkoitetussa asiassa on opetusministeriö.

Nuorisolain 16 §:n mukaan muun ohella 10 §:ssä tarkoitettuun valtionavustukseen sovelletaan muutoin, mitä valtionavustuslaissa (688/2001) säädetään.

Nuorisotyöstä ja -politiikasta annetun valtioneuvoston asetuksen (jäljempänä nuorisoasetus) 4 §:n 1 momentin mukaan opetusministeriö hyväksyy hakemuksesta järjestön nuorisolain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetuksi avustettavaksi valtakunnalliseksi nuorisojärjestöksi. Hakemuksessa on esitettävä opetusministeriölle selvitys järjestön organisaatiosta, jäsenistöstä, toiminnasta ja taloudesta.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan valtakunnalliseksi nuorisojärjestöksi voidaan hyväksyä järjestö, jolla on vähintään 1 000 henkilöjäsentä ja jonka kokonaisjäsenmäärästä vähintään kaksi kolmasosaa on alle 29-vuotiaita taikka jonka piirijärjestöjen tai paikallisyhdistysten yhteenlaskettu henkilöjäsenmäärä on vähintään 1 000 ja jonka kokonaisjäsenmäärästä vähintään kaksi kolmasosaa on alle 29-vuotiaita. Järjestöä hyväksyttäessä tulee ottaa huomioon sen harjoittama nuorisotyö, toiminta-alue ja jäsenmäärä sekä se, miten järjestössä toteutuu nuorten osallistuminen päätöksentekoon.

Asetuksen 5 §:n mukaan nuorisolain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetuille valtakunnallisille nuorisojärjestöille myönnetään yleisavustus tulosperusteisesti järjestön toimintasuunnitelman ja talousarvion perusteella.

Saman asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan tulosperusteita arvioidaan suunnitellun ja toteutuneen toiminnan perusteella. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan laatua arvioidaan suhteessa kunkin järjestön asettamiin tavoitteisiin ja niiden toteutumiseen. Toiminnan laajuutta arvioitaessa otetaan huomioon järjestön säännöllisen toiminnan piirissä olevien nuorten määrä sekä toiminnan vaikuttavuus ja alueellinen kattavuus. Taloudellisuutta arvioitaessa kiinnitetään huomiota järjestön oman toiminnan tuottoihin, hallinnon kustannusten osuuteen kokonaiskustannuksista sekä toiminnan tuottavuuteen. Avustuksen tarvetta harkittaessa otetaan huomioon järjestön taloudellinen tila, muut julkiset avustukset ja varsinaiseen toimintaan käytettävissä olevat varat. Pykälän 3 momentin mukaan ajankohtaista yhteiskunnallista merkitystä arvioitaessa otetaan huomioon järjestön aktiivisuus yhteiskunnallisissa asioissa sekä nuorten sosiaalisessa vahvistamisessa.

Valtionavustuslain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä valtionavustuksia. Valtionavustuksella tarkoitetaan mainitussa laissa tuenluonteista rahoitusta tietyn toiminnan tai hankkeen avustamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan valtion talousarvioon otetusta määrärahasta tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston varoista myönnettävään valtionavustukseen.

Valtionavustuslain 3 §:n 1 momentin mukaan, jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä noudatetaan mainitun lain sijasta.

Valtionavustuslain 11 §:ssä on säädetty valtionavustuspäätöksestä. Pykälän 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen tekee valtionavustusta koskevassa asiassa kirjallisen päätöksen (valtionavustuspäätös). Pykälän 2 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä, jolla valtionavustus myönnetään, tulee käydä ilmi ainakin valtionavustuksen: 1) saaja; 2) käyttötarkoitus; 3) määrä tai laskentaperuste.

Mainitun pykälän 4 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä, jolla valtionavustus myönnetään, tulee lisäksi käydä ilmi valtionavustuksen asianmukaisen käyttämisen sekä valtionavustuksen saajan oikeuksien ja velvollisuuksien selkeyden edellyttämällä tavalla:

1) valtionavustuksen kohteena olevan toiminnan tai hankkeen hyväksyttävät kustannukset;

2) valtionavustuksen enimmäismäärä valtionavustuksen kohteena olevasta toiminnasta tai hankkeesta aiheutuvista kokonaiskustannuksista;

3) saajan valtionavustuksen kohteena olevasta toiminnasta tai hankkeesta saamien tulojen sekä saajan muiden tulojen vaikutus valtionavustuksen määrään ja käyttöön;

4) valtionavustuksen käyttöaika sekä 13 §:n 2–4 momentissa tarkoitetut ehdot ja rajoitukset;

5) saajan velvollisuus antaa selvitys valtionavustuksen käyttämisestä ja selvityksen ajankohta;

6) muut valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön

valvonnan perusteet.

2. Tosiseikat ja asiassa saatu selvitys

Perussuomalaiset Nuoret ry on 28.11.2012 päivätyllä ja 29.11.2012 opetus- ja kulttuuriministeriöön saapuneella vuosiavustushakemuksellaan 2013 (lomake 36) hakenut avustusta 55 000 euroa.

Avustus- ja arviointitoimikunta on antanut nuorisolain edellyttämän avustuksia koskevan lausunnon 15.2.2013. Toimikunnan esitys on ollut 11 300 000 euroa 67 järjestölle. Toimikunta on arvioinut kunkin järjestön erikseen erityisesti nuorisolain, nuorisotyöstä ja -politiikasta annetun valtioneuvoston asetuksen ja valtionavustuslain perusteella. Arvioinnissa on otettu huomioon sekä toteutunut että suunniteltu toiminta. Arviointi on perustunut järjestön toimittamaan selvitykseen vuoden 2011 yleisavustuksen käytöstä sekä järjestön vuoden 2013 toimintasuunnitelmaan ja talousarvioon. Lisäksi on otettu huomioon hakijan rahoitusasema eli avustustarve. Arvioinnissa on käytetty kolmeportaista asteikkoa: hyvä kehitys, ei erityisiä muutoksia, välttävä kehitys. Lausuntoa koskevasta saatteesta ilmenee, että myönteisen arvioinnin saaneille järjestöille on esitetty maltillista avustusten lisäystä. Myönteiseen arviointiin vaikuttavia tekijöitä ovat olleet muun muassa järjestöjen toiminnan laajentuminen, monipuolisuus sekä vaikuttavuuden lisääntyminen. Esitys on suhteutettu myös siihen, paljonko järjestöt ovat hakeneet avustusta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 4.4.2013 päivätyllä päätöksellään myöntänyt yhdistykselle valtionavustusta nuorisotoimintaan vuonna 2013. Myönnetyn avustuksen käyttöaika on päätöksen mukaan 1.1.–31.12.2013 ja määrä 20 000 euroa. Avustus maksetaan kaksi kertaa vuodessa määrärahasta 29.91.50.02. Avustusta koskeva selvitys on annettava viimeistään 30.4.2014. Avustuspäätökseen on lisäksi liitetty yleisavustukseen liittyvät ehdot ja rajoitukset (dnro 5/091/2011).

Ministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhdistyksen oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta avustuspäätöksestä. Päätöksen mukaan sen perustana on ollut avustus- ja arviointilautakunnan esitys, joka on tehty hakijoiden antamien tietojen pohjalta. Asiakirjoista ilmenee, että ministeriön avustuspäätös on ollut mainitun esityksen mukainen. Avustus- ja arviointitoimikunnan esityksen mukaan yhdistyksen avustuksen määrä vuonna 2012 on ollut 15 000 euroa, muutos vuosina 2011–2012 0 euroa, haettu avustus 55 000 euroa sekä myönnettäväksi esitetty avustusmäärä 20 000 euroa, jolloin muutos vuosina 2012–2013 on 5 000 euroa ja 33,33 prosenttia.

Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan avustusesitys on tehty tulosperusteisesti ottaen huomioon toiminnan laatu, laajuus ja taloudellisuus. Toiminnan laatu on arvioitu suhteessa kunkin järjestön asettamiin tavoitteisiin ja niiden toteuttamiseen. Järjestöjä koskevat tiedot on koottu yhteiseen taulukkoon. Päätöksen mukaan Perussuomalaiset Nuoret ry:n avustuksen perusteena ovat sen itse toimittamat tiedot toiminnastaan ja sen laajuudesta, mukaan lukien järjestön jäsenmäärä ja sen järjestämät tilaisuudet. Valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on lisäksi muun ohella todettu, ettei avustusten laillisena perustana voida käyttää muiden järjestöjen, kuten puolueiden toimintaa tai kannatusta. Kaikkien valtakunnallisten nuorisojärjestöjen avustukset perustuvat niiden omaan toimintaan. Toimintaansa kasvattaneet järjestöt ovat saaneet suuremman avustuksen vuonna 2013 kuin 2012. Vastaavasti toiminnan väheneminen on johtanut neljän nuorisojärjestön avustuksen pienenemiseen.

Edellä mainittujen seikkojen lisäksi valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on todettu seuraavaa:

"Voidaan todeta, että järjestön kasvu osoittaa sen merkityksen lisääntymistä, mutta toisaalta järjestön kannanottoja on tarkasteltava suhteessa nuorisolain 1 §:n 2 momenttiin, erityisesti monikulttuurisuuden osalta. Tarkasteltuja kannanottoja ovat esimerkiksi järjestön antama Lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelmaa koskeva lausunto ja järjestön kunnallispoliittinen kannanotto. Tällaiset lausunnot on hallintolain 6 §:n mukaisesti otettava huomioon yleisavustuksesta päätettäessä, ottaen huomioon kuitenkin päätöksen oikea suhde tavoiteltuun päämäärään nähden, tässä tapauksessa siis Perussuomalaiset Nuoret ry:n toiminnan tukemista yhtenä valtakunnallisena nuorisojärjestönä."

Ministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle asiassa antaman lausunnon mukaan yleisavustuksessa on otettu huomioon järjestön jäsenmäärän ja toiminnan kasvu sekä sen ajankohtainen yhteiskunnallinen merkitys. Yhdistyksen avustushakemuksesta ilmenee muun ohella, että sen 16–28 -vuotiaiden jäsenmäärä 31.12.2011 on ollut 1 279 ja muutos edellisestä vuodesta on ollut + 692. Lausunnon mukaan yhdistyksen Perussuomalaiset rp:ltä saama 200 000 euron avustus on otettu huomioon myönteisenä seikkana omana varainhankintana, mikä lausunnon mukaan osoittaa järjestön aktiivisuutta. Toisaalta yhdistyksen hyvä varallisuusasema on lausunnon mukaan otettava huomioon arvioitaessa avustuksen tarvetta toiminnan laatu ja laajuus huomioon ottaen. Valittajan toimittama tuloslaskelma 1.1.2012–1.9.2012 on osoittanut yhdistyksen talouden olevan ylijäämäinen. Ministeriön lausunnon mukaan valittajalle on toimitettu arviointi- ja avustustoimikunnan valmistelumateriaali ja esitys sekä opetus- ja kulttuuriministeriön päätös perustelumuistioineen.

Edellä mainittujen seikkojen lisäksi lausunnossa on todettu seuraavaa:

"Nuorisolain 2 §:n 6 kohdan mukaisesti molemmat momentit (lain 1 §:n 1 ja 2 momentti) on yhtäläisesti otettava huomioon laintulkinnassa, eikä lain 1 §:n 2 momentti ole muutenkaan lain tulkinnan kannalta toisarvoinen, kuten valittaja esittää. Oikaisuvaatimusta koskevassa päätöksessä mainitaan esimerkkeinä Perussuomalaiset Nuoret ry:n Lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelmaa koskeva lausunto ja järjestön kunnallispoliittinen kannanotto monikulttuurisuudesta. Samalla myös todetaan, että päätöksissä on otettava huomioon hallintolain 6 §:n mukaisesti päätöksen suhde tavoiteltuun päämäärään nähden, myös Perussuomalaiset Nuoret ry:n avustaminen yllä mainitut seikat huomioon ottaen."

3. Johtopäätökset

3.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys nuorisolain 10 §:ssä tarkoitetusta valtionavustuksesta, joka maksetaan valtion talousarviossa siihen varatusta arviomäärärahasta (29.91.50. Veikkauksen ja raha-arpajaisten voittovarat nuorisotyön edistämiseen). Ratkaistavana asiassa on, onko opetus- ja kulttuuriministeriö yhdistyksen yleisavustuksesta päättäessään ylittänyt harkintavaltansa ja onko ministeriön valituksenalaista päätöstä tämän vuoksi tai jollakin muulla valituksessa esitetyllä perusteella pidettävä hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisena.

3.2 Avustuspäätösten perustelemista koskeva valitusperuste

Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan ensinnäkin sillä, ettei ministeriön avustuspäätöstä ole perusteltu hallintolain 45 §:ssä säädetyllä tavalla.

Mainitun pykälän yksityiskohtaisista perusteluista (HE 72/2002 vp) ilmenee muun ohella, että tosiasiaperusteluina päätöksessä on käytävä ilmi ne selvitetyiksi katsottavat tosiseikat, joille asian ratkaisu perustuu. Oikeudellisena perusteena on ilmoitettava ratkaisun perusteena olevat lain tai asetuksen säännökset sekä mahdolliset yleiset oikeusperiaatteet. Esitöiden mukaan perusteluissa olisi ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet asian ratkaisuun. Asian ratkaisuun vaikuttavina tosiseikkoina voitaisiin mainita ainoastaan ne, jotka välittömästi tukevat päätöksen lopputulosta. Lisäksi perusteluissa olisi mainittava säännökset, joihin ratkaisu perustuu.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaista päätöstä edeltäneellä avustuspäätöksellään 4.4.2013, edellä perustelujen kohdasta 2 tarkemmin ilmenevällä tavalla, tosiasiallisesti hylännyt valittajan avustushakemuksen 20 000 euroa ylittävältä osalta. Näin ollen valtionavustuslain 11 §:ssä säädettyjen myönteistä valtionavustuspäätöstä koskevien vähimmäisvaatimusten täyttymistä ei tässä ole pidettävä päätöksen perusteluvelvollisuuden kannalta riittävänä.

Hylätyiltä osin ministeriön avustuspäätöstä ei ole erikseen perusteltu. Kysymys ei ole hallintolain 45 §:n 2 mo­mentin 4 kohdassa tarkoitetusta tilanteesta tai muustakaan mainitussa momentissa säädetystä poikkeuksesta, jolloin päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä. Ministeriö ei voi sähköisen asiakirjajärjestelmän teknisten ominaisuuksien vuoksi poiketa sitä koskevasta hallintolain 45 §:ssä säädetystä velvollisuudesta perustella päätöksensä.

Yhdistys on hakenut ministeriöltä oikaisua avustuspäätökseen. Oikaisumenettely on osa avustushakemuksen käsittelyyn liittyvää hallintomenettelyä, johon sovelletaan hallintolakia. Muutoksenhaun kohteena tässä asiassa on ministeriön hallintoasiassa 22.5.2013 antama oikaisupäätös.

Näin ollen arvioitaessa ministeriön perusteluvelvollisuuden toteutumista ja valituksenalaisen päätöksen laillisuutta tässä muutoksenhaussa on otettava huomioon myös valituksenalaisessa oikaisupäätöksessä esitetyt perustelut eikä oikaisupäätöstä ole kumottava yksin ministeriön 4.4.2013 tekemää avustuspäätöstä rasittavan virheen perusteella.

Nuorisolaissa tarkoitettu arviointi- ja avustustoimikunta on arvioinut kunkin järjestön erikseen ja perustanut arvionsa järjestön toimittamaan selvitykseen vuoden 2011 yleisavustuksen käytöstä ja järjestön 2013 toimintasuunnitelmaan ja talousarvioon, minkä lisäksi on otettu huomioon järjestön avustustarve. Avustus on myönnetty esityksen mukaisena ja edelliseen vuoteen nähden korotettuna. Asian ratkaisuun vaikuttavina tosiseikkoina valituksenalaisessa päätöksessä on muun ohella viitattu yhdistyksen jäsenmäärään, sen järjestämiin tilaisuuksiin, yhdistyksen toiminnan laajentumiseen vuonna 2013 sekä yhdistyksen taloudelliseen tilanteeseen. Kun lisäksi otetaan huomioon asian oikeudellinen luonne sekä muut edellä perustelujen kohdassa 2 esitetyt seikat, ei ministeriön valituksenalaista päätöstä ole pidettävä hallintolain 45 §:n perusteella puutteellisesti perusteltuna ja tällä perusteella hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lain vastaisena.

3.3 Ministeriön harkintavallan käyttäminen

Valituksessa on katsottu ministeriön ottaneen valtionapua vähentävänä tekijänä huomioon Perussuomalaiset Nuoret ry:n kannanottoja eri yhteiskunnallisiin kysymyksiin. Yhdistys on perustellut valitustaan muun ohella sillä, että ministeriön kyseisiin kannanottoihin perustuva nuorisolain tulkinta on kyseenalainen erityisesti sananvapauden kannalta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen aihepiiriin liittyvään käytäntöön yleisesti viitaten yhdistys on korostanut, että poliittisessa toiminnassa myös voimakkaat ilmaukset ja näkemykset ovat sallittuja eikä niitä ministeriön päätöksillä ole mahdollista rajoittaa.

Ministeriön valituksenalaista päätöstä on kysymyksessä olevia kannanottoja koskevilta osin siteerattu edellä tämän päätöksen perustelujen kohdassa 2. Ministeriö on lisäksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle asiassa antamaansa lausuntoon liittänyt Perussuomalaiset Nuoret ry:n lausunnon Lapsi- ja nuorisopoliittisesta kehittämisohjelmasta 2012–2015 sekä tulosteen Perussuomalaiset Nuoret ry:n "Kunnallis­vaalit 2012" www-sivusta. Tältä osin ei ole kysymys yhdistyksen avustushakemuksensa liitteenä ministeriöön toimittamasta materiaalista.

Nuorisolaissa tarkoitettu valtakunnallinen nuorisojärjestö on määritelty lain 2 §:n 6 kohdassa. Asiakirjoista ilmenee, että Perussuomalaiset Nuoret ry on jo aikaisemmin hyväksytty nuorisolain 10 §:n 1 momentissa ja nuorisoasetuksen 4 §:ssä tarkoitetuksi avustettavaksi valtakunnalliseksi nuorisojärjestöksi. Tässä asiassa eivät ole arvioitavana ne edellytykset, joiden perusteella järjestö voidaan tällaiseksi järjestöksi hyväksyä.

Asiassa on kysymys nuorisolain 10 §:ssä tarkoitetun yleisavustuksen myöntämisestä. Kun ministeriö on jo erikseen hyväksynyt mainitun pykälän nojalla avustettavat järjestöt, kysymys on lähinnä avustukseen varatun määrärahan jakamisesta ja siten myönnettävän avustuksen määrään liittyvästä viranomaisen harkinnasta.

Ministeriön valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee, että sen perustana on ollut avustus- ja arviointilautakunnan esitys, joka on tehty hakijoiden antamien tietojen pohjalta. Ministeriön avustuspäätös on ollut esityksen mukainen ja edellä kohdasta 3.2 ilmenevin tavoin perustelematon. Valituksenalaisesta oikaisupäätöksestä kuitenkin ilmenee, että ministeriö on yhdistyksen yleisavustuksesta päättäessään muun ohella ottanut huomioon avustuksenhakijan yksittäiset lausunnot ja kannanotot eräissä muissa asioissa. Näin ollen ja kun ministeriö ei ole avustus- ja arviointilautakunnan esitykseen päätöksenteossaan oikeudellisesti sidottu, asiassa on lähdettävä siitä, että kyseisellä yksittäisiä kannanottoja koskevalla selvityksellä on ollut vaikutusta yhdistyksen avustuksen määrää harkittaessa ja avustuksesta päätettäessä.

Oikeudenkäyntiasiakirjojen perusteella yhdistystä ei avustuksen hakijana ole hallintolain 34 §:ssä tarkoitetulla tavalla kuultu mainituista selvityksistä ennen asian ratkaisemista. Tältä osin asian käsittelyssä on ministeriössä tapahtunut menettelyvirhe. Jäljempänä perusteluista ilmenevästä syystä ministeriön päätöstä ei ole kuitenkaan tämän asianosaisen kuulemiseen liittyvän virheellisyyden perusteella kumottava.

Nuorisolain 10 §:n 3 momentin mukaan avustukset myönnetään tulos­perusteisesti. Näitä perusteita ovat toiminnan laatu, laajuus ja taloudellisuus. Perusteista on säädetty tarkemmin nuorisoasetuksen 6 §:ssä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan laatua arvioidaan suhteessa kunkin järjestön asettamiin tavoitteisiin ja niiden toteutumiseen. Kysymys on siten järjestön itse asettamista, esimerkiksi yhdistyksen säännöistä tai toimintaohjelmista ilmenevistä tavoitteista ja niiden toteutumisesta. Nuorisolain 10 §:n esitöiden mukaan (HE 28/2005 vp) kunkin järjestön tuloksellisuus arvioidaan sen oman toiminta-ajatuksen toteutumisessa. Edellä mainitun kaltaisia järjestön yksittäisiä kannanottoja ei voida pitää järjestön toiminnan nuorisolaissa ja -asetuksessa säädettyjä tulosperusteita kuvaavina selvityksinä.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on sananvapaus. Lailla (438/1990) voimaan saatettu ihmisoikeussopimus sekä sitä koskeva Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö on otettava huomioon perustuslain säännöksiä sovellettaessa. Oikeuskäytännössään ihmisoikeustuomioistuin on muun ohella korostanut sananvapauden merkitystä demokraattisessa yhteiskunnassa (ks. Castells v. Espanja (1992), kohta 42).

Kun otetaan huomioon avustuksen myöntämisen laissa säädetyt perusteet sekä erityisesti sananvapaus ennen muuta poliittisena perusoikeutena (HE 309/1993 vp, s. 56/II, PeVL 19/1998 vp), joka antaa suojaa poliittiseen toimintaan liittyvälle viestinnälle (PeVL 1/1993 vp), on opetus- ja kulttuuriministeriö ylittänyt tässä asiassa harkintavaltansa, kun se on osin perustanut valituksenalaisen päätöksensä poliittisen nuorisojärjestön aikaisemmin esittämiin nyt tarkoitettuihin yksittäisiin kannanottoihin ja niiden sisältöön.

3.4 Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla yhdistyksen avustushakemusta ei ole voitu hylätä valituksenalaiselta osin sillä ministeriön päätöksestä ilmenevällä perusteella, joka koskee ministeriön asiaa ratkaistessaan tarkastelemia yhdistyksen kannanottoja ja lausuntoja muun ohella lapsi- ja nuoriso­politiikan kehittämisohjelmaan tai kunnallispolitiikkaan liittyen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, opetus- ja kulttuuriministeriön päätös on lainvastaisena kumottava ja asia palautettava ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Timo Viherkenttä, Alice Guimaraes-Purokoski, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Mia Ekman.

 
Julkaistu 19.11.2014