Muu päätös 1041/2015

Asia Valitus kaivospiirin määräämistä koskevassa asiassa

Valittaja Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 20.11.2013 nro 13/0558/1

Asian aikaisempi käsittely

Polar Mining Oy (nykyisin Dragon Mining Oy) on työ- ja elinkeinoministeriöön 5.11.2008 saapuneella ja myöhemmin täydennetyllä hakemuksella hakenut kaivospiirin määräämistä Valkeakosken kaupungin Huittulan kylässä sijaitsevalle alueelle.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on, hakemuksen käsittelyn siirryttyä sille uuden kaivoslain (621/2011) tultua voimaan 1.7.2011, päätöksellään 24.10.2012 hyväksynyt Dragon Mining Oy:n hakemuksen ja antanut Pirkanmaan-Satakunnan maanmittaustoimistolle määräyksen kaivospiiritoimituksen suorittamiseksi. Valkeakosken kaupungin Huittulan kylän eräillä tiloilla sijaitsevan Kaapelinkulma-nimisen kaivospiirin kaivosrekisterinumero K7094 käyttöalueen pinta-ala on 62,715 hehtaaria ja apualueen pinta-ala 3,836 hehtaaria.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 20.11.2013 hylännyt Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n valituksen Tukesin päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on selostettu sovellettuja oikeusohjeita ja lausuttu perusteluina muutoin seuraavaa:

Asiassa saatu selvitys

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kaivospiirihake-muksen johdosta 26.1.2011 antama lausunto. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on pyytänyt Pirkanmaan ELY-keskukselta lausunnon ja pyytänyt ennen kaikkea huomioimaan seikat, jotka eivät tule käsitellyiksi meneillään olevassa ympäristölupaprosessissa. ELY-keskus on lausunut, että luonnonsuojeluun liittyvistä näkökohdista ympäristölupahakemuksen täydentämisessä tarkasteltavana ovat erityisesti kaivosalueelta lähtevän veden määrässä ja laadussa tapahtuvien muutosten aiheuttamat mahdolliset vaikutukset hankealueen luoteispuolella sijaitsevaan Heikkilänmetsän Natura 2000 -alueeseen. Hakijan esittämää arviota hankkeen vaikutuksista Heikkilänmetsän suojeluperusteena oleviin luontotyyppeihin tulee vielä täydentää. ELY-keskus ottaa kantaa luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen Natura-arvioinnin laatimisen tarpeellisuuteen vasta edellä mainittujen ympäristölupahakemuksen täydennysten jälkeen.

Hankealueen itäpuolelle sijoittuvan Pitkäkorven Natura 2000 -alueen osalta hakija on jo aiemmin esittänyt, ettei hankkeella ole alueen suojeluperusteena olevia luontoarvoja todennäköisesti merkittävästi heikentäviä vaikutuksia.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on myöntänyt ympäristöluvan 26.8.2011 antamallaan päätöksellä Polar Mining Oy:lle Kaapelinkulman kultakaivokselle Valkeakosken kaupungin Huittulan kylässä. Kaivospiirin alueelle sijoittuu avolouhos, malmilouheen varastokenttä, kaivannaisjätteen jätealue, louhoksen kuivatusvesien ja toiminta-alueelta muodostuvien hulevesien selkeytysaltaat, kiinteät toimisto- ja sosiaalitilat, tarvittavat varastotilat sekä polttoainesäiliö ja -tankkauspiste.

Päätöksen perustelujen (lupaharkinnan perusteet) mukaan toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset, kun toimintaa harjoitetaan hakemuksessa esitetyllä tavalla ja noudatetaan annettuja lupamääräyksiä. Toiminta täyttää luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetyt vaatimukset.

Lupamääräyksen nro 19 mukaan ennen rakennustöiden aloittamista kaivosalueella on tehtävä liito-oravakartoitus.

Ympäristölupapäätöksen mukaan Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnon lajistokartoitusta koskevassa osassa todetaan, että luontoselvitys ei sisällä erillistä liito-oravakartoitusta ja että myös muiden uhanalaisten ja huomionarvoisten eliölajien esiintyminen hankkeen vaikutusalueella tulee olla asianmukaisesti arvioituna.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Uhanalaiset lajit ja kartoittaminen

Asiaa ratkaistaessa sovelletun kaivoslain mukaan päätös kaivospiirin määräämisestä on annettava, jos kaivospiirihakemus täyttää kaivoslaissa säädetyt edellytykset. Kaivospiirin määräämisen hakemisesta ja hakemukseen liitettävistä asiakirjoista on säädetty kaivoslaissa ja kaivosasetuksessa. Kaivoslaki ei edellytä hakijaa kartoittamaan uhanalaisia lajeja kaivospiirihakemuksen yhteydessä.

Asiassa ei ole asiaa ratkaistaessa ollut selvitystä, jonka mukaan alueella on uhanalaisia lajeja. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston hankkeelle antamassa ympäristöluvassa on määrätty tekemään ainoastaan liito-oravakartoitus. Ympäristölupaa ratkaistaessa on noudatettu, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Valituksessa tarkoitettu kirjopapurikko on mainittu luontodirektiivin liitteessä IV (a) ja sen lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kiellettyä jo suoraan luonnonsuojelulain 49 §:n perusteella. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävänä on valvoa luonnonsuojelua alueellaan ja sillä on tarpeen vaatiessa mahdollisuus turvautua pakkokeinoihin. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen määräys kaivospiiritoimituksen suorittamiseksi on voitu antaa vaatimatta valituksessa tarkoitettua luontoselvitystä.

Yksityiset luonnonsuojelualueet

Suunnitellusta kaivosalueesta noin 2,5 - 3,5 kilometrin etäisyydellä sijaitsee kaksi valituksessa tarkoitettua yksityistä luonnonsuojelualuetta, Mettivuori ja Metsola. Hankkeelle annetussa ympäristöluvassa on katsottu, ettei toiminta todennäköisesti merkittävästi heikennä Pitkäkorven Natura-alueen suojeluperusteena olevia luontotyyppejä. Pitkäkorven Natura-alue sijaitsee noin 250 metrin etäisyydellä louhosalueen itäreunasta. Ympäristölupapäätös ja yksityisten suojelualueiden etäisyys kaivosalueesta huomioon ottaen hankkeen vaikutuksia edellä mainittuihin yksityisiin suojelualueisiin ei ole ollut tarpeen enempää selvittää ennen asian ratkaisemista.

Hakijan aikaisempi toiminta

Päätös kaivospiirin määräämisestä on annettava, jos hakemus täyttää kaivoslaissa säädetyt edellytykset. Hakijan aiempaa, mahdollisesti ympäristölupaehtojen vastaista toimintaa ei ole voitu ottaa huomioon asiaa ratkaistaessa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on mainittu sovellettuina oikeusohjeina kaivoslain (621/2011) 177 §:n 1 momentti ja 178 §:n 1 momentti, kaivoslain (503/1965) 27 § (561/1995) ja 71 §:n 2 momentti (1103/1996), kaivosasetuksen (663/1965) 11 §, luonnonsuojelulain 3 §, 6 §:n 2 momentti, 49 §:n 1 momentti ja 57 §:n 1 momentti sekä neuvoston direktiivi 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan. Yhdistys on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valitukseen oheistetussa Tampereen Hyönteistutkijain Seura ry:n 15.11.2013 päivätyssä selvityksessä "Raportti uhanalaisten hyönteislajien kartoituksesta ja seurannasta Pirkanmaalla vuonna 2013" varmistui, että Suomessa vaarantuneeksi luokiteltu ja luontodirektiivin liitteen IV (a) lajeihin kuuluva kirjopapurikko elää suunnitellun Kaapelinkulman kaivospiirin alueella sekä Pitkäkorven Natura 2000 -alueella, joka sijaitsee kaivospiirin itäpuolella, sen välittömässä läheisyydessä.

Monet perhoslajit, mukaan lukien vaateliaat suoperhoslajit kuten kirjopapurikko, tarvitsevat selviytyäkseen mitä ilmeisimmin lähekkäisten, lajin vaatimukset täyttävien elinympäristölaikkujen verkostoa. Kaapelinkulman–Pitkäkorven alueella näitä elinympäristölaikkuja on paitsi kaivospiirin alueella, myös Natura-alueen puolella. Jos yksittäisiä laikkuja häviää tai niiden laatu heikkenee, saattaa laji kadota kaikilta aiemmin sopivilta laikuilta. Jos kirjopapurikon elinympäristöt häviävät tai heikkenevät Kaapelinkulmalla, saattaa laji hävitä myös Pitkäkorven Natura-alueelta.

Hallinto-oikeuden kanta, jonka mukaan kirjopapurikkoa ei tarvitse ottaa huomioon Kaapelinkulman suunnitellun kultakaivoksen ympäristöluvassa tai kaivospiiritoimituksessa, on valitettava. Kirjopapurikon esiintyminen alueella ei ollut tiedossa ympäristöluvasta päätettäessä, mikä heijastui suoraan myös kaivospiiripäätökseen. Luontoselvitys oli puutteellinen, minkä johdosta ympäristölupa- ja kaivospiiripäätökset tehtiin riittämättömin tiedoin.

Uhanalaisen, tiukkaa suojelua vaativan lajin esiintyminen alueella jää epävarmaan tilaan. Kirjopapurikko ja sen esiintyminen tulee mainita Kaapelinkulman aluetta koskevissa päätöksissä ja asettaa niissä rajoitukset, jotka turvaavat lajin elinmahdollisuudet myös jatkossa. Hallinto-oikeuden tyytyminen luonnonsuojelulain 49 §:n mukaiseen "automaattiseen" suojeluun ei ole riittävän konkreettinen toimenpide, jolla lajin esiintyminen alueella turvattaisiin.

Tukes on lausunnossaan viitannut päätökseensä ja hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Tukes katsoo, että sillä on ollut lupaharkinnan hetkellä käytössään riittävä materiaali sen arvioimiseksi, että hakemus täyttää kaivoslaissa asetetut edellytykset ja etteivät lain 71 §:n 2 momentissa mainitut luonnonsuojelulain säännökset estä kaivospiirimääräyksen antamista. Tukesin päätöksen jälkeen tehty hyönteisselvitys ei olisi muuttanut päätöstä.

Lupamääräyksessä 1 hakija velvoitetaan ilmoittamaan ennen kaivoksen rakentamistoimenpiteiden aloittamista hyvissä ajoin suunnitelluista toimenpiteistä Pirkanmaan ELY-keskukselle. Näin luonnonsuojelulain noudattamista valvova viranomainen saa tiedon toimenpiteistä ja voi tiedottaa alueella mahdollisesti olevista uhanalaisista lajeista sekä tarvittaessa velvoittaa hakijan hakemaan luonnonsuojelulain 49 §:n mukaista poikkeuslupaa. Lupamääräys varmistaa osaltaan, ettei hakijan toimenpiteistä aiheudu sellaisia vaikutuksia, jotka olisivat luonnonsuojelulain nojalla kiellettyjä.

Tukesin päätöksessä on kysymys määräyksestä kaivospiiritoimituksen toimittamiseksi. Kaivoskivennäisten hyödyntäminen edellyttää kaivosoikeuden perustamista. Kaivosoikeus voidaan myöntää sitä hakeneelle kaivospiiritoimituksen jälkeen. Kaivosoikeuden haltija ei voi kuitenkaan aloittaa toimintaansa pelkän kaivosoikeuden nojalla, vaan siihen tarvitaan myös muun lainsäädännön mukaiset luvat, usein ympäristönsuojelu- ja vesilain mukaiset luvat sekä mahdollisesti myös luonnonsuojelulain mukainen poikkeuslupa.

Dragon Mining Oy on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään. Yhtiö on viitannut hallinto-oikeuden ja Tukesin päätösten perusteluihin ja Tukesin lausuntoon ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yhtiö on toimittanut kaikki kaivoslaissa vaaditut selvitykset. Selvityksiin ei vaadita luonnon perustilaselvitystä. Olemassa olevan tiedon perusteella alueella ei ollut suojeluarvoja. Alueen luontoarvot kartoitettiin silti vuonna 2005. Myös Pitkäkorven Natura-alueen luontoarvot päivitettiin.

Kaapelinkulman kaivospiirin alueella ei ole tehty luonnonsuojelulain 49 §:ssä tarkoitetuista lajeista sellaisia objektiivisia todennettuja havaintoja, joiden perusteella Tukesin ja hallinto-oikeuden päätöksiä voitaisiin pitää väärinä. Ne eivät myöskään ole perustuneet riittämättömiin selvityksiin.

Valituksessa viitatun Tampereen Hyönteistutkijain Seura ry:n selvityksen liitteenä olevaan karttaan on merkitty yksi aiemmin havaittu kirjopapurikon yksilökeskittymä, joka vaikuttaisi sijoittuvan aivan kaivospiirin pohjoisosaan tilan Kaukoranta III RN:o 6:29 kohdalle Perkonsuon reunalle. Kiinteistöllä on ilmakuvien perusteella suoritettu talousmetsän avohakkuu. Selvitys ei osoita, että kaivospiirin alueella olisi kirjopapurikon lisääntymis- tai levähdyspaikkoja. Kirjopapurikkoa tavataan tuore- ja kosteapohjaisten kuusimetsien rajoilta (suo, tie, hakkuualue tms.) ja se muuttaa paikkaa metsäreunan perusteella ja muun muassa talousmetsän kasvaessa takaisin.

Selvityksen liitekartassa on arvio kirjopapurikon esiintymisalueesta. Liitekartta sisältää muun muassa koko Pitkäkorven 17 hehtaarin suuruisen Natura-alueen, vaikka kirjopapurikko ei ole kuulunut sen lajistoon aluetta perustettaessa eikä myöhemmässä lajiselvityksessä vuonna 2005. Selvityksen liitteenä on muun muassa valokuva, jonka mukaan eräs kirjopapurikon asuttama metsä oli hakattu, vaikka kirjopapurikko ei asuta metsää vaan sen reunamia.

Pirkanmaan ELY-keskus on 23.12.2013 pyytänyt Dragon Mining Oy:ltä selvitystä luonnonsuojelulain mukaisessa valvonta-asiassa, jossa valvontapyynnön on tehnyt Tampereen Hyönteistutkijain Seura ry. Yhtiöltä vaaditaan selvitys kirjopapurikon esiintymisestä Kaapelinkulman kultakaivoksen vaikutusalueella ennen kaivostoiminnan aloittamista. ELY-keskus lausuu, että kirjopapurikon esiintymätiedot alueella ovat osin epätarkkoja. Yhtiö toimittaa ELY-keskukselle pyydetyn selvityksen, ja jos kirjopapurikkoa havaitaan, yhtiö toimii luonnonsuojelulain mukaisesti.

Elokuussa 2014 jätettävään uuteen ympäristölupahakemukseen liitetään selvitykset, jotka koskevat valituksessa mainittua uutta hyönteisesiintymää. Yhtiön on toiminnassaan noudatettava luonnonsuojelulakia ja otettava muutokset huomioon. Muuttuva tilanne ei kuitenkaan tee aiempia päätöksiä lainvastaisiksi. Kaivospiirien alueella on ollut aiemminkin luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittuja eläinlajeja. Ne on otettu toiminnassa huomioon, ja tarvittaessa on haettava poikkeuslupaa.

Kaivospiirihakemus on sisältänyt oikeat tiedot suojelualueista ja suojel-tavista lajeista hakemuksen tullessa vireille. Kaivosalue on pääosin metsätalouskäytössä ennen kaivostoimintaa. Mahdolliset muutokset luonnonsuojelutilanteessa otetaan huomioon suoraan lain nojalla ja muutettaessa ympäristölupaa.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Dragon Mining Oy on toimittanut Ramboll Finland Oy:n laatiman 27.8.2014 päivätyn selvityksen "Kaapelinkulman kirjopapurikkoselvitys". Selvitys on lähetetty tiedoksi Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle Tampereen Hyönteistutkijain Seura ry:n 15.11.2013 päivätyn selvityksen "Raportti uhanalaisten hyönteislajien kartoituksesta ja seurannasta Pirkanmaalla vuonna 2013" ja Dragon Mining Oy Ramboll Finland Oy:n laatiman 27.8.2014 päivätyn selvityksen "Kaapelinkulman kirjopapurikkoselvitys". Nämä kirjopapurikon esiintymistä Valkeakosken Kaapelinkulman alueella koskevat selvitykset eivät ole olleet Tukesin ja Hämeenlinnan hallinto-oikeuden käytettävissä niiden tehdessä päätöksiään. Näistä asian käsittelyn kuluessa esitetyistä lupahakemuksessa esitettyä ja asiassa muuten hankittua aineistoa täydentävistä selvityksistä ilmenee, että Kaapelinkulman kaivospiirin eteläosa ja eräät sen läheisyydessä sijaitsevat alueet kuuluvat kirjopapurikon arvioituun esiintymisalueeseen. Kirjopapurikko on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu eläinlaji, jonka lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan kielletty.

Valittajayhdistyksen toimittamassa Tampereen Hyönteistutkijain Seura ry:n laatimassa selvityksessä ei arvioida yksilöidysti kaivostoiminnan vaikutusta kirjopapurikon kannalta, joskin siinä todetaan kaivosvarauk-sen uhkaavan esiintymää. Ramboll Finland Oy:n kaivosyhtiön toimeksiannosta laatiman selvityksen mukaan lisääntymis- ja levähdyspaikkaan kohdistuvaa heikentävää vaikutusta voi aiheutua pienellä alueella esiintymisalueen reunaosassa, mikäli puuston hakkuu kohdistuu suoalueeseen ja/tai pölyn leviämistä alueelle ei estetä. Alueella, jonne vaikutukset kohdistuvat, ei kuitenkaan ole tehty havaintoja kirjopapurikosta. Populaation arvioidaan näistä potentiaaliseen elinympäristöön kohdistuvista vaikutuksista huolimatta säilyvän Kaapelinkulman alueella elinvoimaisena, sillä alueella on runsaasti lajille soveltuvia elinympäristöjä, joiden luonnontilaan kaivoksen toiminnalla ei ole vaikutusta.

Asiassa sovellettavana olleen kaivoslain (503/1965) 71 §:n 2 momentin (1103/1996) mukaan muun ohella kaivospiiriä määrättäessä on tullut noudattaa, mitä muun muassa luonnonsuojelulain 49 §:ssä säädetään. Edellä mainituista selvityksistä ilmenevän perusteella ei voida päätellä, että Tukesin päätöksen mukainen kaivostoiminnan harjoittaminen, kun otetaan huomioon toiminnan käyttösuunnitelman mukainen sijoittuminen, johtaisi luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa säädetyn vastaisesti kirjopapurikon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen häviämiseen tai heikentymiseen. Asian arvioinnissa voidaan lisäksi ottaa huomioon, että Tukesin päätöksen lupamääräyksen 1 mukaan hakijayhtiön on ennen kaivoksen rakentamistoimenpiteiden aloittamista tiedotettava hyvissä ajoin suunnitelluista toimenpiteistä Pirkanmaan ELY-keskukselle sen varmistamiseksi, ettei toimenpiteistä aiheudu sellaisia vaikutuksia, jotka olisivat kiellettyjä luonnonsuojelulain nojalla. Mikäli luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettua hävittämis- ja heikentämiskieltoa hankkeen johdosta rikotaan ilman saman pykälän 3 momentissa tarkoitettua poikkeuslupaa, asia voidaan saattaa vireille ELY-keskuksessa lain 57 §:n mukaisena hallintopakkoasiana. Edellä lausutun perusteella selvityksistä ilmenevä ei anna aihetta hallinto-oikeuden ja Tukesin päätösten kumoamiseen.

Kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.