Muu päätös 942/2017
Asia Julkista hankintaa koskeva valitus
Valittaja Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky
Päätös, jota valitus koskee
Markkinaoikeus 31.10.2014 nrot 761-762/14
Asian aikaisempi käsittely
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 3.3.2014 tekemällään päätöksellä (§ 39) päättänyt kilpailuttaa Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen ensihoitopalvelut. Inkoon kunta on 27.3.2014 tehnyt sanotusta päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jossa se on vaatinut, että sairaanhoitopiirin hallitus päättää, että Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitoksen kanssa solmitaan yhteistoimintasopimus ensihoitopalvelujen järjestämisestä kaudelle 1.1.2015–31.12.2017 sekä kahdelle vuoden optiokaudelle.
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 7.4.2014 tekemällään päätöksellä (§ 61) kumonnut 3.3.2014 tekemänsä päätöksen (§ 39) ja päättänyt muun ohella, että ensihoitopalvelusta tehdään Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen osalta sopimus Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen kanssa ajalle 1.1.2015–31.12.2017 sisältäen option kahdesta lisävuodesta.
Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalue ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos ovat 27.5.2014 tehneet Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen 7.4.2014 tekemässä päätöksessä (§ 61) tarkoitetun yhteistoimintasopimuksen.
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ilmoituksen mukaan Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitoksen kanssa tehdyn yhteistoimintasopimuksen vuosittainen ennakoitu arvonlisäveroton arvo on noin 3 000 000 euroa. Koko sopimuskauden ennakoitu arvo on siten noin 12 000 000 euroa.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Markkinaoikeus, jossa muun ohella Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky on ollut valittajana, Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri ja sairaanhoitopiiri) vastapuolena sekä Espoon kaupunki/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitos (jäljempänä myös Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos ja pelastuslaitos) kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään muun ohella jättänyt Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n valituksen tutkimatta ja hylännyt yhtiön vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 2 000 eurolla sekä Espoon kaupungin/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitoksen oikeudenkäyntikulut 1 000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.
Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
1. Tarkastelun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu
Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:ssä on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Säännöksen perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden kyseisessä lainkohdassa mainittujen julkista hankintaa koskevien säännösten tai määräysten vastaisesti.
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 7.4.2014 tekemällään päätöksellä § 61 päättänyt, että ensihoitopalvelusta tehdään Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen osalta sopimus Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen kanssa ajalle 1.1.2015–31.12.2017 sekä kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.
Päätöksessä tarkoitettu yhteistoimintasopimus on allekirjoitettu 27.5.2014 ja se koskee ensihoitopalveluja, jotka kuuluvat hankintalain liitteen B mukaisten toissijaisten palveluhankintojen ryhmään 25 terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut. Sopimuksesta käy ilmi, että ensihoitopalveluun lukeutuu myös ensivastetoiminta palvelutasopäätöksessä päätetyn mukaisesti. Sairaanhoitopiirin ilmoituksen mukaan sopimuksen vuosittainen ennakoitu arvonlisäveroton arvo on noin 3 000 000 euroa. Muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen mukaisen sopimuskauden ennakoitu arvo on siten noin 12 000 000 euroa. Sopimuksen arvo ylittää selvästi hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintoja koskevan EU-kynnysarvon.
Muutoksenhaun kohteena olevan sairaanhoitopiirin päätöksen osalta on näin ollen arvioitava sitä, onko päätöksessä tarkoitetussa järjestelyssä eli yhteistoimintasopimuksessa kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta, jota koskevan valituksen tutkiminen kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan. Tältä osin on arvioitava ensinnäkin sitä, onko osapuolten välillä tehty yhteistoimintasopimus hankintalain 5 §:n 1 ja 4 kohdassa tarkoitettu sopimus, jonka tarkoituksena on palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.
Mikäli kysymyksessä katsotaan olevan hankintalain 5 §:ssä tarkoitettu hankintasopimus, on seuraavaksi arvioitava, jääkö yhteistoimintajärjestely kuitenkin jonkin kilpailuttamisvelvoitetta koskevan poikkeuksen nojalla hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että tällaisiin poikkeuksiin kuuluvat yhtäältä niin sanotut sidosyksikköhankinnat sekä toisaalta viranomaisten välinen yhteisen julkisen tehtävän suorittamiseksi perustettu niin sanottu horisontaalinen yhteistyö.
Mikäli yhteistoimintajärjestely kuuluu hankintasäännösten soveltamisalaan ja markkinaoikeus on näin ollen toimivaltainen tutkimaan valitukset, on tämän jälkeen arvioitava vielä sairaanhoitopiirin menettelyn hankintasäännösten mukaisuutta sekä asiassa mahdollisesti määrättäviä seuraamuksia.
2. Yhteistoimintasopimuksen keskeinen sisältö
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalue ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos ovat muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen mukaisesti 27.5.2014 tehneet yhteistoimintasopimuksen, joka on sopimuksen kohdan 2 mukaan terveydenhuoltolain 39 §:ssä tarkoitettu sopimus ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueella (sairaanhoitopiirin jäsenkunnat Raasepori, Hanko, Inkoo).
Yhteistoimintasopimuksen kohteena ovat ensihoitopalveluun kuuluvat kiireelliset ensihoidon tehtävät ja ensivastetoiminta. Sopimuksen mukaan ensihoitopalveluun kuuluu ensivastetoiminta siten kuin siitä on päätetty sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä.
Yhteistoimintasopimuksen mukaan se on tehty lakisääteisen julkisoikeudellisen palvelun järjestämiseksi yhteistoiminnassa, eikä sopimuksen tarkoituksena ole tuottaa osapuolille taloudellista hyötyä taikka voittoa.
Osapuolet sopivat yhteistoimintasopimuksella ensihoitopalveluiden toteuttamisesta ja toiminnan kehittämisestä yhteisesti Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueella. Yhteistoimintasopimuksen tarkoituksena on varmistaa ja ylläpitää Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen ensihoitovalmius ja hoitaa palveluntoteutus ensisijaisesti hätäkeskuksen välittämien A–D ensihoito- ja ensivastetehtävien osalta.
Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen pelastustointa hoitaa Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos, joka on liikelaitos isäntäkuntanaan Espoon kaupunki. Raaseporin kaupunki, Hangon kaupunki ja Inkoon kunta ovat Länsi-Uudenmaan pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen osapuolia yhdessä alueen muiden kuntien kanssa ja muodostavat Länsi-Uudenmaan pelastustoimen Raaseporin alueen.
Yhteistoimintasopimuksen kohdassa 4 on todettu muun ohella, että pelastuslaitos vastaa yhteistoimintasopimuksen sekä palvelutasopäätöksen mukaisen ensihoitopalvelukokonaisuuden toteuttamisesta. Pelastuslaitos vastaa sanotun kohdan mukaan muun ohella ensihoito-organisaatiosta, alaistensa työntekijöiden henkilöstöhallinnosta, ensihoitopalvelun operatiivisen valmiuden ylläpidosta, ensihoitopalveluun tarvittavasta kalustosta ja ajoneuvoista sekä viestiliikennejärjestelmistä lukuun ottamatta samassa sopimuskohdassa mainittuja sairaanhoitopiirille ja sairaanhoitoalueelle kuuluvia tehtäviä.
Mainitun sopimuskohdan mukaan osapuolten vastuut on esitetty yksityiskohtaisesti liitteessä 2. Liitteen mukaan sairaanhoitopiirin ja sairaanhoitoalueen tehtäviin ja vastuisiin kuuluu muun ohella osallistuminen yhteistoimintasopimuksessa mainitun toiminnan kehittämiseen, seurantaan ja valvontaan sekä tutkimustyöhön sekä vastaaminen osaltaan ensihoidon lääketieteellisestä johtamisesta. Sairaanhoitopiirin tehtävinä ja vastuina on sopimuksessa mainittu lisäksi muun ohella vastata ensihoitopalvelun operatiivisesta johtamisesta sairaanhoitoalueella sekä omalta osaltaan perus- ja hoitotason ensihoitajien ja ensivastehenkilöstön täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä sekä samoin omalta osaltaan heidän tasonsa mukaisen ammattitaidon arvioinnista ja testaamisesta. Sairaanhoitoalue ei veloita antamistaan koulutuspalveluista pelastuslaitosta. Sairaanhoitoalueen velvollisuutena on myös suorittaa pelastuslaitokselle kuukausittain sopimuksen liitteen 6 mukaiset korvaukset.
Pelastuslaitos puolestaan vastaa liitteen 2 mukaan muun ohella ensihoitopalvelun yksiköiden ja niiden varusteiden hankinnasta, toimivuudesta ja toimintakunnosta sekä toiminnassa tarvittavien päivystystilojen hankinnasta ja ylläpidosta. Pelastuslaitos vastaa myös sovittua valmiutta ja tasoa varten tarpeellisen ja soveltuvan henkilöstön palkkaamisesta sekä siitä aiheutuvista velvollisuuksista sekä sovitun valmiuden ylläpidosta ja tasosta sekä ensihoidosta ja siitä, että ensihoidon vastuulääkärin tai hänen nimeämänsä edustajan ohjeita noudatetaan. Pelastuslaitos vastaa omalta osaltaan myös hoito- ja perustason ensihoitajien sekä ensivastehenkilöstön perehdyttämisestä, täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä sekä samoin omalta osaltaan heidän ammattitaitonsa arvioinnista ja testaamisesta. Pelastuslaitos on velvollinen osallistumaan yhteistoimintasopimuksessa mainitun toiminnan kehittämiseen, seurantaan sekä käytettävissä olevien voimavarojen puitteissa tutkimustyöhön.
Taloutta ja kustannusten jakoa koskevan sopimuskohdan 6 mukaan yhteistoimintasopimuksen mukainen ensihoitopalvelu järjestetään omakustannusperiaatetta noudattaen. Tavoitteena on toteuttaa ensihoitopalvelut yhteistyössä laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palvelun toteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius. Molempien osapuolten ensihoitopalvelun kustannukset on esitetty eriteltyinä liitteessä 6.
Sanotun liitteen mukaan sairaanhoitopiiri/sairaanhoitoalue maksaa pelastuslaitokselle yhteistoimintasopimuksen mukaisesta toiminnasta vuosittain maksuosuuden, jonka määrästä sovitaan viimeistään edellisen kalenterivuoden elokuun loppuun mennessä. Sovittava maksuosuus kattaa yhteistoimintasopimuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat pelastuslaitoksen kustannukset. Pelastuslaitos ilmoittaa sairaanhoitopiirille kaikki muualta saamansa maksut ja korvaukset (Kansaneläkelaitokselta, asiakkailta ja vakuutusyhtiöitä tai kunnilta) kolmesti vuodessa sekä erikseen ne tehtävät, joissa maksua ei syystä tai toisesta ole saatu perittyä. Tilikaudella muodostunut yli- tai alijäämä tasataan seuraavan vuoden tammikuun 15. päivään mennessä. Pelastuslaitoksen tulee toimittaa sairaanhoitopiirille/sairaanhoitoalueelle joulukuun loppuun mennessä kirjanpidon tietoihin perustuva arvio tasauslaskutuksen tarpeesta ja suuruudesta.
Yhteistoimintasopimuksen kohdan 7 mukaan pelastuslaitoksen ensihoitohenkilöstö on pelastuslaitoksen palveluksessa ja työ- tai virkasuhteessa Espoon kaupunkiin. Kohdan 8 mukaan pelastuslaitoksen ensihoitopalvelun operatiiviseen toimintaan tarvitsema kalusto ja varusteet ovat pelastuslaitoksen hallinnassa ja pelastuslaitos vastaa niiden hankinnoista ja tarvittavista investoinneista. Sopimuksen kohdan 9 mukaan pelastuslaitokset voivat ensivastetoiminnan osalta tehdä yhteistoimintasopimuksen liitteessä 1 mainittujen sopimuspalokuntien kanssa.
Yhteistoimintasopimuksen kohdassa 13 on todettu, että sen lisäksi, että sopimustasolla ensihoitopalvelun järjestäminen toteutetaan yhteistoiminnassa, toteutetaan yhteistoimintaa hallinnon ja operatiivisen toiminnan eri tasoilla. Keskeisimmät yhteistyön osa-alueet ovat ensihoidon vastuulääkärin ja pelastuslaitoksen tiivis yhteistoiminta, koulutustoiminta, palvelutasosuunnittelu, hätäkeskusyhteistyö ja vastesuunnittelu, laadunhallinta ja potilasturvallisuustyö sekä ensihoidon suuronnettomuus -yhteistyöryhmän toiminta.
Ensihoitoa koordinoimaan, kehittämään ja valvomaan perustetaan Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen ensihoidon ohjausryhmä, johon kuuluvat sairaanhoitoalueen ja pelastuslaitoksen nimeämät henkilöt.
Yhteistoimintasopimus tulee sopimuksen kohdan 15 mukaan voimaan 1.1.2015 ja se on voimassa 31.12.2017 saakka.
3. Pelastustoimen järjestäminen Länsi-Uudenmaan pelastustoimen alueella
Espoon, Karjaan, Karkkilan, Kauniaisten, Hangon, Lohjan ja Tammisaaren kaupungit sekä Inkoon, Karjalohjan, Kirkkonummen, Nummi-Pusulan, Pohjan, Sammatin, Siuntion ja Vihdin kunnat ovat 3.12.2002 allekirjoittamassaan 1.1.2004 voimaan tulleessa Länsi-Uudenmaan pelastustoimen yhteistoimintasopimuksessa sopineet alueen pelastustoimen järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Länsi-Uudenmaan pelastustoimialueella.
Sopimuksen 1 §:n mukaan alueen pelastustoimen hallinnosta vastaa Espoon kaupunki, jonka ylläpitämä Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos vastaa pelastustoimilain (561/1999) 4 §:n mukaisten tehtävien hoitamisesta Länsi-Uudenmaan alueella.
Länsi-Uudenmaan pelastustoimi jaetaan kolmeen toimialueeseen: Espoon toimialue, Lohjan toimialue ja Tammisaaren toimialue. Espoon toimialueeseen kuuluvat Espoon ja Kauniaisten kaupungit, sekä Kirkkonummen kunta. Lohjan toimialueeseen kuuluvat Karkkilan ja Lohjan kaupungit sekä Karjalohjan, Nummi-Pusulan, Sammatin, Siuntion ja Vihdin kunnat. Tammisaaren toimialueeseen kuuluvat Hangon, Karjaan ja Tammisaaren kaupungit sekä Inkoon ja Pohjan kunnat.
Pelastuslaitos vastaa erikseen säädetyllä ja johtosäännössä tai toimintaohjeessa määrätyllä tavalla sopijakuntien väestönsuojeluun kuuluvien tehtävien koordinoinnista, öljyvahinkojen torjunnasta ja vaarallisten aineiden valvonnasta, osallistumisesta meri- ja järvipelastus- tai muuhun pelastuspalveluun, yhteistoiminnasta sopijakuntien muiden toimialojen kanssa kalusto- ja muun avun saamiseksi pelastustoimessa ja toimialan soveltuvan virka-avun antamisesta muille viranomaisille. Lisäksi pelastuslaitos voi hoitaa kuntien sairaankuljetukset erikseen sovittavin tavoin.
Sopimuksen 2 §:n mukaan pelastuslaitoksen hallintoa varten Espoon kaupunginvaltuusto asettaa toimikaudekseen alueen pelastuslautakunnan, joka toimii kaupunginhallituksen alaisena. Pelastuslautakunnassa on kymmenen jäsentä ja kullakin jäsenellä on henkilökohtainen varajäsen. Jäsenistä ja varajäsenistä kuusi nimetään Espoon toimialueelta, kaksi Lohjan toimialueelta ja kaksi Tammisaaren toimialueelta.
Sopimuksen 3 §:n mukaan sopijakuntien yhteisyöelimenä on neuvottelukunta, joka toimii neuvoa-antavana elimenä muun muassa toiminnan suunnittelua, talousarviota, investointien valmistelua ja palvelutason määrittelyä koskevissa asioissa. Neuvottelukuntaan kuuluvat kaikki sopijakuntien kunnanjohtajat tai heidän määräämänsä.
Sopimuksen 4 §:n mukaan pelastuslaitoksen johtajana toimii pelastusjohtaja, joka on virkasuhteessa Espoon kaupunkiin.
Sopimuksen 5 §:n mukaan pelastuslaitoksen aloittaessa toimintansa sopijakuntien pelastustoimen henkilöstö siirtyy Espoon kaupungin palvelukseen. Espoo perustaa uuden organisaation virat ja toimet.
Sopimuksen 6 §:n mukaan pelastustoimen palvelutason tulee vastata kuntien alueella esiintyviä onnettomuusuhkia.
Taloudenhoitoa koskevan 11 §:n mukaan pelastuslaitoksen talouden hoidosta vastaa Espoon kaupunki.
4. Ensihoitopalvelujen järjestämisvastuu ja alueen pelastuslaitoksen tehtävät
Ensihoitopalvelun järjestämistä koskevan terveydenhuoltolain 39 §:n 1 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu. Terveydenhuoltolaki (1326/2010) on tullut voimaan 1.5.2011, ja sen 1 §:n mukaan lakia sovelletaan kansanterveyslaissa ja erikoissairaanhoitolaissa säädetyn kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan terveydenhuollon toteuttamiseen ja sisältöön. Ensihoitopalveluun sisältyvien toimintojen järjestämisvastuu on terveydenhuoltolain säätämisen myötä siirtynyt kunnilta sairaanhoitopiirien kuntayhtymille. Sanotun lain 79 §:n 1 momentin voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen mukaan ensihoitopalvelu on tullut viimeistään 1.1.2013 järjestää lain 39 §:n mukaisesti.
Sairaanhoitopiirille siirtyneen ensihoitopalvelun järjestämisvastuun taustalla on edelleen sen jäsenkuntien erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momenttiin perustuva velvollisuus huolehtia kuntalaisten tarpeellisesta erikoissairaanhoidosta, joka terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan pitää sisällään muun ohella ensihoitoon kuuluvat terveydenhuollon palvelut. Tämän velvoitteen mukaisen erikoissairaanhoidon järjestämiseksi kunnan on erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momentin mukaan kuuluttava johonkin sanotun lain 7 §:ssä mainittuun sairaanhoitopiirin kuntayhtymään.
Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä hoitamalla toiminnan itse, järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta.
Ensihoitopalveluun sisältyy terveydenhuoltolain 40 §:n 1 momentin mukaan:
1) äkillisesti sairastuneen tai loukkaantuneen potilaan kiireellinen hoito ensisijaisesti terveydenhuollon hoitolaitoksen ulkopuolella lukuun ottamatta meripelastuslaissa tarkoitettuja tehtäviä ja tarvittaessa potilaan kuljettaminen lääketieteellisesti arvioiden tarkoituksenmukaisimpaan hoitoyksikköön;
2) ensihoitovalmiuden ylläpitäminen;
3) tarvittaessa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin;
4) osallistuminen alueellisten varautumis- ja valmiussuunnitelmien laatimiseen suuronnettomuuksien ja terveydenhuollon erityistilanteiden varalle yhdessä muiden viranomaisten ja toimijoiden kanssa; ja
5) virka-avun antaminen poliisille, pelastusviranomaisille, rajavartioviranomaisille ja meripelastusviranomaisille niiden vastuulla olevien tehtävien suorittamiseksi.
Sanotun pykälän 2 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi päättää palvelutasopäätöksessä ensivastetoiminnan sisällyttämisestä osaksi ensihoitopalvelua. Ensivastetoiminnalla tarkoitetaan hätäkeskuksen kautta hälytettävissä olevan muun yksikön kuin ambulanssin hälyttämistä äkillisesti sairastuneen tai loukkaantuneen potilaan tavoittamisviiveen lyhentämiseksi ja yksikön antamaa hätäensiapua, joka on määritelty ensihoidon palvelutasopäätöksessä.
Pelastuslain tavoitteena on mainitun lain 1 §:n mukaan parantaa ihmisten turvallisuutta ja vähentää onnettomuuksia. Lain tavoitteena on myös, että onnettomuuden uhatessa tai tapahduttua ihmiset pelastetaan, tärkeät toiminnot turvataan ja onnettomuuden seurauksia rajoitetaan tehokkaasti.
Kuntien vastuusta pelastustoimesta on säädetty pelastuslain 24 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa pelastustoimen alueilla (alueen pelastustoimi) siten kuin mainitussa laissa tarkemmin säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvosto päättää maan jakamisesta pelastustoimen alueisiin. Pykälän 3 momentin mukaan pelastustoimen alueeseen kuuluvilla kunnilla tulee olla sopimus pelastustoimen järjestämisestä. Pelastuslain 25 §:n 1 momentin mukaan pelastustoimen tehtävien hoitamista varten alueen pelastustoimella tulee olla pelastuslaitos.
Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtäviä koskevan pelastuslain 27 §:n 2 momentin mukaan pelastuslaitoksen tulee huolehtia alueellaan:
1) pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta, jonka tavoitteena on tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäiseminen ja varautuminen onnettomuuksien torjuntaan sekä asianmukainen toiminta onnettomuus- ja vaaratilanteissa ja onnettomuuksien seurausten rajoittamisessa;
2) pelastustoimen valvontatehtävistä;
3) väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteessa sekä siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä;
4) pelastustoimintaan liittyvistä tehtävistä.
Pelastuslain 32 §:n 1 momentin mukaan pelastustoimintaan kuuluu muun ohella onnettomuuden uhrien ja vaarassa olevien ihmisten, ympäristön ja omaisuuden suojaaminen ja pelastaminen.
Pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pelastuslaitos voi pykälän 2 momentissa säädetyn lisäksi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin perusteella.
Terveydenhuoltolain esitöiden (HE 90/2010 vp s. 131) lain 39 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös toiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa tarkoittaa lakiin perustuvaa yhteistoimintavelvoitetta niissä tilanteissa, joissa sairaanhoitopiiri sopii yhteistoiminnasta alueen pelastustoimen tai toisten sairaanhoitopiirien kanssa. Tämä säännös yhteistoiminnasta mahdollistaa esitöiden mukaan sairaanhoitopiirien yhteistoiminnan tai yhteistoiminnan pelastuslaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämisessä ilman yhtiöittämisvelvoitetta. Esitöissä on todettu, että jotta toiminnan voidaan katsoa hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle kuuluvaan kuntien väliseen yhteistoimintaan, sen tulee perustua sopimukseen toiminnan järjestämisestä yhteisesti sopimuspuolten kesken, eikä toiminnan tavoitteena ole voiton tavoittelu. Tältä osin hallituksen esityksessä on viitattu Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisuun asiassa komissio v. Saksa (C-480/06). Silloin kun sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja alueen pelastuslaitos järjestävät palvelun yhteistoiminnassa sopimukseen perustuen, pelastuslaitos ei voi kuitenkaan samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille.
Sanotun pykälän esitöissä (HE 90/2010 vp s. 133) on todettu edelleen muun ohella, että ensihoitopalvelun järjestämisellä yhteistyössä alueen pelastustoimen kanssa saavutettaisiin merkittäviä hyötyjä muun muassa henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Silloin kun pelastustoimi hoitaa ensihoito- ja ensivastetehtäviä, pelastuslaitoksella on käytössään henkilöstöä, joka pystyy toimimaan myös perustason ensihoitotehtävissä. Esitöissä on todettu edelleen, että pelastuslaitosten ylläpitämät resurssit ovat hyödynnettävissä terveydenhuoltoviranomaisten resurssien lisänä ensihoitotehtäviin suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa ja niihin varautumisessa. Näissä tilanteissa pelastustoimen valmiudessa oleva henkilöstö on käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyellä varoitusajalla. Vastaavasti pelastustoimen ylläpitämää kalustoa varajärjestelyineen voidaan käyttää kustannustehokkaasti suuronnettomuus- ja erityistilanteissa.
5. Oikeudellinen arviointi
5.1 Hankintasopimuksen määritelmä ja sen soveltuminen yhteistoimintasopimukseen
Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitos ovat esittäneet, että yhteistoimintasopimukset jäävät hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle siitä syystä, että kysymys on ensihoitopalvelujen järjestämisestä terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitoksen kanssa.
Markkinaoikeus toteaa, että sairaanhoitopiirin yhteistoiminta alueen pelastustoimen kanssa on terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa esitetty yhtenä vaihtoehtona ensihoitopalvelun järjestämiseksi. Pykälästä ei kuitenkaan johdu, että sairaanhoitopiirin ja alueen pelastuslaitosten välinen ensihoitopalvelua koskeva yhteistyö kaikissa tapauksissa jäisi hankintasäännösten ja niihin sisältyvän kilpailuttamisvelvoitteen ulkopuolelle.
Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan hankintalaissa tarkoitetaan palveluhankintasopimuksella muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.
Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pantu täytäntöön julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (hankintadirektiivi). Hankintalakia tulkittaessa on siten otettava huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen hankintadirektiivin tulkintaa koskeva oikeuskäytäntö.
Hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan "julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla" tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen.
Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että hankintadirektiivissä säädettyjen julkisten hankintamenettelyjen soveltamiseksi riittää hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan lähtökohtaisesti, että on tehty sopimus vastiketta vastaan yhtäältä hankintaviranomaisen ja toisaalta tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä (ks. esim. tuomio Datenlotsen Informationssysteme, C-15/13, EU:C:2014:303, 24 kohta).
Arvioitaessa sitä, onko kysymyksessä unionin hankintasääntelyn soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus, ei Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ole merkitystä yhtäältä sillä, että hankintaviranomaisen sopimuskumppani on itsekin hankintaviranomainen. Merkitystä ei toisaalta ole myöskään sillä, ettei asianomainen yksikkö ensisijaisesti tavoittele voittoa, ettei sillä ole yritysrakennetta, tai ettei se toimi jatkuvasti markkinoilla. Unionin tuomioistuin on katsonut lisäksi, että sopimus on katsottava hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi "rahallista vastiketta vastaan" tehdyksi sopimukseksi, vaikka sopimuksesta maksettava vastike rajoittuisi ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, EU:C:2012:817 26 ja 29 kohta; tuomio Piepenbrock, C‑386/11, EU:C:2013:385, 29 ja 31 kohta).
Yhteistoimintasopimuksen pääasiallisena sisältönä on järjestää sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvan ensihoitopalvelun toteuttaminen sairaanhoitoalueella siten, että pelastuslaitos tuottaa sanotut palvelut ja sairaanhoitopiiri puolestaan suorittaa pelastuslaitokselle korvauksen tästä aiheutuneista kustannuksista.
Yhteistoimintasopimuksessa noudatetaan niin sanottua omakustannusperiaatetta, jonka mukaan suoritettava korvaus kattaa yksinomaan ensihoitopalvelun toteuttamisesta pelastuslaitokselle aiheutuvat kustannukset. Korvauksessa huomioidaan muun ohella suoritukset, jotka pelastuslaitos vastaanottaa ensihoitopalvelun perusteella esimerkiksi Kansaneläkelaitokselta tai palvelun kohteena olevalta henkilöltä.
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että yhteistoimintasopimus on oikeudellisesti erillisten yksiköiden välinen sopimus, joka on katsottava hankintasäännöksissä tarkoitetuksi "rahallista vastiketta vastaan" tehdyksi sopimukseksi. Arvioinnissa ei tältä osin ole merkitystä sillä, että pelastuslaitos on itsekin hankintaviranomainen tai että sopimuksen mukaan sille maksettava vastike rajoittuu ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen.
Yhteistoimintasopimusta on siten pidettävä hankintalain 5 §:ssä tarkoitettuna palveluhankintasopimuksena, ja kysymyksessä oleva yhteistoimintajärjestely kuuluu siten lähtökohtaisesti hankintalain soveltamisalaan ja kilpailuttamisvelvollisuuden piiriin.
5.2 Kilpailuttamisvelvollisuudesta tehtävät poikkeukset ja niiden soveltamisen kriteerit
Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen voidaan katsoa viitanneen myös siihen, että yhteistoimintasopimus täyttää yhtäältä niin sanottua horisontaalista yhteistyötä, mutta toisaalta myös sidosyksikköpoikkeusta koskevat kriteerit ja että se jää näin ollen hankintasäännösten soveltamisalan ja kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle.
Markkinaoikeus toteaa, että edellä esitetyin tavoin Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintasopimus jää julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kahdentyyppisissä tapauksissa (tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 33 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 31–32 ja 34–36 kohta).
Kyse on ensinnäkin niin sanotuista sidosyksikköhankinnoista, eli hankintasopimuksista, jotka julkisyhteisö on tehnyt siihen nähden oikeudellisesti erillisen oikeushenkilön kanssa, kun mainitulla julkisyhteisöllä on tähän oikeushenkilöön vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä ja kun tämä oikeushenkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan julkisyhteisön tai sen omistavien julkisyhteisöjen kanssa (ks. tuomio Teckal, C-107/98, EU:C:1999:562, 50 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 32 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 34 kohta). Hankintalain 10 § sisältää sidosyksikköhankintoja koskevan säännöksen, jonka mukaan lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.
Toiseksi unionin tuomioistuin on katsonut, että hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle jäävät määrätyin edellytyksin sopimukset, joilla aloitetaan sellainen julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistetaan niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen (niin sanottu horisontaalinen yhteistyö) (tuomio komissio v. Saksa, C‑480/06, EU:C:2009:357, 37 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 34 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 34, oikeastaan 36, kohta).
Euroopan unionin tuomioistuin on soveltanut sanottua poikkeusta edellä mainitussa asiassa komissio v. Saksa (C-480/06) antamassaan tuomiossa, jossa se katsoi, että arvioitavana ollut neljän Ala-Saksin piirikunnan ja Hampurin kaupungin puhtaanapitolaitoksen välillä tehty sopimus jäi hankintasäännösten mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle, kun sillä aloitettiin paikallisten julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistettiin paikallisten julkisyhteisöjen niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän eli jätteistä huolehtimisen suorittaminen.
Unionin tuomioistuin on sanotussa ratkaisussa viitannut muun ohella oikeuskäytännössä vahvistettuun viranomaisten mahdollisuuteen suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään omilla voimavaroillaan, ilman että niiden tarvitsisi turvautua ulkoisten yksiköiden apuun sekä mahdollisuuteen suorittaa näitä tehtäviä myös yhdessä muiden viranomaisten kanssa (tuomion 45 kohta oikeustapausviittauksineen). Tuomiossa on edelleen kiinnitetty huomiota yhtäältä siihen, ettei yhteisön oikeudessa mitenkään edellytetä viranomaisilta tietyn oikeudellisen muodon käyttämistä, kun ne suorittavat yhdessä niiden julkisen palvelun tehtäviä. Toisaalta tällaisella viranomaisten välisellä yhteistyöllä ei tuomioistuimen mukaan saateta kyseenalaiseksi julkisia hankintoja koskevien yhteisöjen säännösten päätavoitetta eli palvelujen vapaata liikkuvuutta ja avaamista vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa, koska tämän yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset ja koska hankintadirektiivissä 92/50 tarkoitettu asianomaisten yhdenvertaisen kohtelun periaate taataan siten, ettei yhdellekään yksityiselle yritykselle anneta etua sen kilpailijoihin nähden (tuomion 47 kohta oikeustapausviittauksineen).
Asiassa arvioitavana olleen sopimuksen kohde on tuomioistuimen mukaan muodostunut pääasiallisesti Hampurin kaupungin puhtaanapito-osaston sitoumuksesta antaa kyseisten neljän piirikunnan käyttöön vuosittain 120 000 jätetonnin käsittelykapasiteetti niiden jätteiden hyödyntämiseksi lämmöntuotannossa kysymyksessä olevassa jätteidenkäsittelylaitoksessa. Vastineeksi jätteidensä käsittelystä sanotussa laitoksessa piirikuntien on sopimuksen mukaan tullut suorittaa Hampurin kaupungin puhtaanapito-osastolle vuosittainen maksu, jonka laskutapa ja maksuehdot on määritetty sopimuksessa (tuomion 39 ja 40 kohta). Sopimuksessa on määrätty myös tietyistä suoraan julkisen palvelun kohteeseen liittyvistä sitoumuksista. Hampurin kaupunki on ottanut vastatakseen suurimman osan niistä palveluista, jotka ovat sen kyseisten neljän piirikunnan kanssa tekemän sopimuksen kohteena, ja piirikunnat ovat antaneet Hampurin kaupungin puhtaanapito-osaston käyttöön sen jätteidenkäsittelykapasiteetin, jota ne eivät itse käytä. Piirikunnat ovat sitoutuneet myös hyväksymään sijoituspaikoilleen polttamisessa syntyvää hyödyntämiskelvotonta jätettä suhteessa niiden toimittamien jätteiden määriin (tuomion 42 kohta).
Sopimuksen mukaan sopimusosapuolten on tullut tarpeen vaatiessa avustaa toisiaan niiden lakisääteisten jätteistä huolehtimista koskevan velvollisuuden täyttämisessä. Sopimuksessa on muun muassa määrätty, että tietyissä olosuhteissa, kuten kyseisen laitoksen ollessa tilapäisesti ylikuormitettu, piirikunnat sitoutuvat vähentämään toimittamiensa jätteiden määrää ja suostuvat siten rajoittamaan oikeuttaan käyttää polttolaitosta (tuomion 42 kohta).
Kysymyksessä olevaa sopimusta arvioidessaan unionin tuomioistuin on kiinnittänyt huomiota muun ohella siihen, että sopimuksen kohteena oleva tehtävä, eli jätteistä huolehtiminen, liittyy jätehuoltoa koskevaan yhteisön sääntelyyn, joka sisältää pyrkimyksen jätteiden käsittelemisestä mahdollisimman lähellä sijaitsevassa laitoksessa (tuomion 37 kohta).
Tuomioistuin on todennut myös, että sopimusta on arvioitava kuntienvälisen yhteistyömenettelyn toteuttamisena siihen osallistuvien tahojen välillä ja että siihen sisältyy edellytyksiä, joilla voidaan varmistaa jätteistä huolehtimista koskevan tehtävän hoitaminen. Sopimuksella on pyritty mahdollistamaan se, että Hampurin kaupunki rakentaa ja antaa käytettäväksi jätteidenkäsittelylaitoksen suotuisammissa taloudellisissa olosuhteissa sen ansiosta, että lähialueen piirikunnat osallistuvat hankkeeseen jätteitä toimittamalla, mikä mahdollistaa 320 000 tonnin kapasiteetin saavuttamisen. Laitoksen rakentamisesta on tästä syystä päätetty ja se on toteutettu vasta kyseisten neljän piirikunnan sovittua laitoksen käyttämisestä ja vastaavista sitoumuksistaan.
Euroopan komissio on julkaissut 4.10.2011 päivätyn valmisteluasiakirjan julkisia hankintoja koskevan EU:n oikeuden soveltamisesta hankintaviranomaisten välisiin suhteisiin ("julkisen sektorin sisäinen yhteistyö") (Sisämarkkinoiden ja palveluiden pääosaston epävirallinen käännös asiakirjasta Commission staff working paper concerning the application of EU public procurement law to relations between contracting authorities (public-public cooperation) 4.10.2011, SEC (2011) 1169, final). Asiakirjassa on viitattu edellä mainittuun unionin tuomioistuimen ratkaisuun otsikon 3.3 "Julkisten tehtävien yhteistä hoitoa koskeva ei-institutionalisoitu/horisontaalinen yhteistyö" alaotsikon "Aidon yhteistyön erottaminen tavanomaisesta julkisesta hankintasopimuksesta" alla. Asiakirjassa on tältä osin todettu, että sanotun tuomion mukaan yhteistyön tarkoituksena on huolehtia yhdessä sellaisen julkisen tehtävän hoidosta, jota kaikkien yhteistyökumppanien on hoidettava. Tehtävän yh³teiselle hoidolle on ominaista sopimuskumppanien osallistuminen ja keskinäiset velvoitteet, mikä tuottaa keskinäisiä synergiaetuja. Tämä ei välttämättä tarkoita sitä, että jokainen yhteistyökumppani osallistuisi varsinaiseen tehtävän hoitoon yhtä suurella panoksella, sillä yhteistyö voi perustua tehtävien jakamiseen tai tietynlaiseen erikoistumiseen. Sopimuksella on kuitenkin oltava yhteinen tavoite: saman tehtävän yhteinen hoito.
Sittemmin Euroopan unionin tuomioistuin on käsitellyt horisontaalisen yhteistyön edellytysten täyttymistä muun ohella asioissa C‑159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym. sekä C‑386/11 Piepenbrock. Sanotuissa asioissa antamissaan tuomioissa unionin tuomioistuin on täsmentänyt sallitun yhteistyön edellytyksiä. Edellä viitatussa oikeuskäytännössä muodostuneiden kriteerien mukaan yhteisen julkisen tehtävän hoitoon tähtäävä yhteistyö jää siten hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle, mikäli tätä koskevat sopimukset on tehty ainoastaan julkisyhteisöjen välillä ilman yksityisen tahon osallistumista, mikäli niillä ei aseteta mitään yksityistä palveluntarjoajaa kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan ja mikäli niillä aloitetun yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 35 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 37 kohta).
Sanotut kriteerit ovat kumulatiivisia niin, että julkisyhteisöjen välinen sopimus voi jäädä julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kysymyksessä olevan poikkeuksen perusteella ainoastaan, jos sopimus täyttää ne kaikki (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 36 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 38 kohta). Tuomioistuin on lisäksi kysymyksessä olevaa poikkeusta soveltaessaan viitannut siihen, ettei kysymyksessä olevaan järjestelyyn ole ryhdytty tarkoituksena kiertää julkisia hankintoja koskevia sääntöjä (edellä mainittu tuomio komissio v. Saksa, EU:C:2009:357, 48 kohta).
Kilpailuttamisvelvollisuudesta tehtävien poikkeusten soveltamisen arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan julkisia hankintoja koskevien unionin oikeuden sääntöjen päätavoite on hankintojen avaaminen vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa rakennusurakoiden toteuttamisen, tavaroiden hankinnan ja palvelujen suorittamisen aloilla. Tämä merkitsee sitä, että kaikilla hankintaviranomaisilla on velvollisuus soveltaa asiaa koskevia unionin oikeuden sääntöjä silloin, kun siinä säädetyt edellytykset täyttyvät. Näin ollen kaikkia tämän velvollisuuden soveltamiseen tehtäviä poikkeuksia on tulkittava suppeasti (ks. esimerkiksi tuomio Datenlotsen Informationssysteme, EU:C:2014:303, 22–23 kohta oikeustapausviittauksineen).
Markkinaoikeus toteaa, että muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen sekä yhteistoimintasopimuksen sisältö ja sekä valittajien että sairaanhoitopiirin asiassa esittämä huomioon ottaen asiassa on hankintasäännösten soveltumisen osalta ensisijaisesti kysymys siitä, täyttääkö arvioitavana oleva yhteistoimintajärjestely niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit ja jääkö se siten tällä perusteella hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle.
5.3 Horisontaalisen yhteistyön kriteerien täyttymisen arviointi
Markkinaoikeus toteaa ensiksi, että yhteistoimintasopimuksessa, jonka osapuolina ovat kuntien muodostama sairaanhoitopiiri/sairaanhoitoalue ja pelastuslaitos, on kysymys yksinomaan yleisen edun mukaisia tarpeita tyydyttämään perustettujen julkisyhteisöjen välisestä järjestelystä.
Valittajat ovat esittäneet muun ohella, ettei yhteistoimintasopimus kuitenkaan täytä horisontaalisen yhteistyön kriteerejä, koska pelastuslaitoksella ei ole velvollisuutta järjestää sopimuksen kohteena olevia ensihoitopalveluja, vaan ne kuuluvat yksinomaan sairaanhoitopiirin järjestämisvastuulle. Kysymys ei näin ollen ole osapuolten yhteistyöstä niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittamiseksi.
Arvioitaessa kysymystä siitä, koskeeko yhteistoimintasopimus sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen yhteisen julkisen palvelun tehtävän toteuttamista on otettava huomioon muun ohella pelastuslaitoksen toiminnan tarkoitus ja sen tehtävät yhteistoimintasopimuksen sisältöön nähden.
Asiassa on sinänsä selvää, että yhteistoimintajärjestelyn kohteena olevat ensihoitopalvelut, joihin ensivastepalvelut voidaan edellä esitetyin tavoin palvelutasopäätöksessä sisällyttää, kuuluvat terveydenhuoltolain nojalla sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin, eikä pelastuslaitoksella ole niiden osalta lakiin perustuvia velvoitteita. Toisaalta ensihoitopalvelut on kuitenkin pelastuslaissa nimenomaisesti mainittu alueen pelastuslaitoksen tehtäväkenttään kuuluviksi pelastuslaitoksen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän välisessä yhteistoimintatilanteessa. Tätä yhteistoimintaa on edellä viitatuissa terveydenhuoltolain esitöissä perusteltu merkittävillä, muun ohella henkilöstön ja kaluston käyttöön liittyvillä hyödyillä esimerkiksi suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoidossa ja niihin varautumisessa.
Muutoksenhaun kohteena olevasta päätöksestä käy ilmi, että sairaanhoitopiiri on perustellut yhteistyötä pelastuslaitoksen kanssa samansuuntaisilla kaluston ja henkilöstön käyttöön ja muun ohella henkilöstön koulutukseen liittyvillä hyödyillä. Myös Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta on 19.12.2013 tekemäänsä päätökseen § 43, jolla se on osaltaan päättänyt yhteistoimintasopimuksen tekemisestä, liitetyssä selostuksessa todennut pelastuslaitoksen toiminnallisina etuina palvelujen tuottajana muun ohella, että kokonaisratkaisu on parempi esimerkiksi suuronnettomuuksia ajatellen, kun kaikki ovat saman työnantajan palveluksessa ja tuntevat toisensa hyvin, ja että ambulanssihenkilökunnan työkierto eri asemilla lisää kokemusta ja pätevyyttä.
Markkinaoikeus toteaa, että ensihoitotehtävissä työskentelystä saatavan kokemuksen ja tässä yhteydessä myös sairaanhoitopiirin toimesta annettavan koulutuksen voidaan katsoa kehittävän pelastuslaitosten henkilöstön ensihoitoa koskevaa ammattitaitoa. Ottaen huomioon pelastuslaitosten laissa säädetyt tehtävät, joihin edellä esitetyin tavoin lukeutuu muun ohella onnettomuuden uhrien pelastaminen, voidaan muun ohella pelastuslaitosten henkilökunnan yhteistoiminnan perusteella saavan ensihoitokoulutuksen sekä -kokemuksen katsoa tukevan myös pelastuslaitosten järjestämisvastuulle kuuluvien julkisten tehtävien hoitamisen edellytyksiä.
Markkinaoikeus katsoo, että arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös se seikka, että vaikka yhteistoimintasopimuksissa tosin on kysymys kahden oikeudellisesti erillisen toimijan välisistä sopimuksista, ovat kaikki yhteistoimintasopimuksen kohteena olevan sairaanhoitoalueen kunnat Raasepori, Hanko ja Inkoo samalla myös pelastuslaitoksen yhteistoimintakuntia. Yhteistoimintasopimusten osapuolten olemassaolon ja toiminnan tarkoituksena on edellä viitatuista terveydenhuoltoa ja pelastustoimintaa koskevista säännöksistä ilmenevin tavoin toteuttaa kysymyksessä olevien kuntien lakisääteisiä velvoitteita, joiden väestön terveyden ja turvallisuuden edistämistä koskevien tavoitteiden markkinaoikeus katsoo liittyvän läheisesti toisiinsa.
Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, ettei alueen pelastuslaitoksen asemaa voida ensihoitopalveluja koskevan yhteistoimintajärjestelyn osalta lähtökohtaisesti rinnastaa tilanteeseen, jossa sopimuskumppani yksinomaan toteuttaa palvelun korvausta vastaan. Ensihoitopalvelut on pelastuslaissa nimenomaisesti sisällytetty alueen pelastuslaitoksen tehtäviin ja ensihoitopalveluita koskevaa yhteistoimintaa on terveydenhuoltolain esitöissä perusteltu sekä sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle että pelastuslaitokselle sen omassakin toiminnassa tästä saatavilla hyödyillä. Yhteistoimintasopimuksen kohteena olevat sairaanhoitopiirin jäsenkunnat ovat samalla myös alueen pelastuslaitoksen yhteistoimintakuntia, ja pelastuslaitoksen sekä sairaanhoitopiirin suoritettavaksi säädettyjen toisiaan tukevien julkisen palvelun tehtävien voidaan katsoa tähtäävän yhteneväisiin terveyden ja turvallisuuden edistämisen tavoitteisiin.
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että arvioitavana olevassa yhteistoimintajärjestelyssä on kysymys tilanteesta, jossa sairaanhoitopiiri sekä alueen pelastuslaitos ovat pyrkineet varmistamaan niille yhteisen tehtävän suorittamisen.
Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella pelastuslaitos tuottaa ensihoitopalveluja yksinomaan alueensa kuntien sairaanhoitopiireille yhteistoiminnassa. Yhteistoimintasopimuksen osapuolissa ei esitetyn selvityksen mukaan ole edustettuna minkään yksityisen tahon intressejä, eikä sopimukseen sisälly määräyksiä, kuten esimerkiksi alihankintalauseketta, jonka perusteella jokin yksityinen palveluntarjoaja saattaisi tulla asetetuksi kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan.
Kun yhteistoimintasopimus edellä esitetyin tavoin koskee terveydenhuoltolainsäädäntöön perustuvien, julkisyhteisöjen järjestämisvelvollisuuteen kuuluvien toimintojen toteuttamista ja kun sopimuksen mukaan tästä toteuttamisesta pelastuslaitokselle maksettava korvaus rajoittuu sille aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen, voidaan sopimusosapuolten tarkoituksena lisäksi katsoa olevan yleisen edun tavoitteiden tyydyttäminen. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että yhteistoimintasopimuksen tarkoituksena olisi hankintasäännösten kiertäminen.
5.4 Johtopäätös
Edellä esitettyihin perusteisiin viitaten markkinaoikeus katsoo, että yhteistoimintasopimus täyttää kaikki edellä viitattuun Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit.
Asiassa on näin ollen katsottava, etteivät Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen välinen muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä tarkoitettu yhteistoimintajärjestely ja 27.5.2014 tehty yhteistoimintasopimus kuulu hankintalain soveltamisalaan. Valitukset on siten markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomina jätettävä tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos sairaanhoitopiiri ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan sairaanhoitopiirin ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Sanna Holkeri ja Hannamaria Nurminen.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Valitus
Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:
1) kumoaa markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen sekä pääasiaa että oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta ja tutkii asian;
2) kieltää Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymää noudattamasta virheellistä menettelyään;
3) velvoittaa Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän viipymättä järjestämään asiassa hankintalain mukaisen tarjouskilpailun;
4) määrää Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän maksamaan valtiolle seuraamusmaksun sekä lyhentää yhteistoimintasopimuksen sopimuskauden päättymään viimeistään ja välittömästi antamansa päätöksen jälkeen; sekä
5) velvoittaa Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa täysimääräisesti viivästyskorkoineen.
Lisäksi Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen sekä Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen täytäntöönpanon.
Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä lisäksi perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tehdessään Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen kanssa yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelujen tuottamisesta ilman hankintalain mukaista kilpailutusta. Asiassa on kysymys laittomasta suorahankinnasta.
Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos on Espoon kaupungin liikelaitos. Toiminnan hallinto perustuu Espoon kaupungin sisäiseen hallintoon. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirillä ei ole minkäänlaista juridista, muodollista, taloudellista tai tosiasiallista asemaa Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksessa. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri on siten ostanut ensihoitopalvelut Espoon kaupungilta. Muodollisesti, taloudellisesti ja tosiasiallisesti erilliset ja päätöksenteon kannalta itsenäiset yksiköt eivät voi tehdä hankintoja toisiltaan ilman kilpailutusta.
Esillä oleva asia on hyvin samankaltainen korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen KHO 2004:102 kanssa. Erottavana tekijänä on se, että nyt kysymyksessä olevassa asiassa hankintayksikkönä toimii Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri, kun edellä mainitussa tapauksessa hankintayksikkönä toimi Hangon kaupunki. Kaupungin menettely asiassa katsottiin hankintalain vastaiseksi. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa hankintalain vastaisuus on vielä selkeämpi.
Sopimusjärjestelyn luonnehtimiseksi hankintasopimukseksi riittää oikeuskäytännön mukaan, että sopimus tehdään kirjallisesti alueellisen tai paikallisen viranomaisen ja tästä oikeudellisesti erillisen yksikön välillä ja että kysymys on rahanarvoisesta sopimuksesta. Käsiteltävänä olevassa asiassa on yksiselitteisesti kysymys hankintasopimuksesta, jolla on taloudellista arvoa.
Sidosyksikköhankinnan edellytykset eivät täyty esillä olevassa asiassa. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirillä ei ole päätös- eikä määräysvaltaa Espoon kaupunkiin.
Myöskään horisontaalisen yhteistyön edellytykset eivät täyty asiassa. Lähtökohtana hankinta-asioissa on kilpailuttamisvelvollisuus, jollei asiaan liity lainsäädännön tai oikeuskäytännön asettamia poikkeuksia. Poikkeuksia tulee tulkita suppeasti.
Markkinaoikeus on lähtenyt perusteluissaan siitä, että asiassa on kysymys yleisen edun mukaisten tarpeiden tyydyttämistä varten perustetusta julkisyhteisöjen välisestä järjestelystä. Unionin tuomioistuimen ratkaisussa C‑159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., oli myös kysymys yleisen edun mukaisen tarpeen tyydyttämisestä. Tästä huolimatta kyseessä oli hankinta, joka olisi pitänyt kilpailuttaa.
Horisontaalisesta yhteistyöstä voisi olla kysymys vain silloin, jos sairaanhoitopiirillä ja pelastuslaitoksella olisi yhteinen julkinen tehtävä, jota ne hoitaisivat yhdessä. Tällaista tehtävää ei ole, kuten markkinaoikeuden päätöksessä on todettu. Ensihoitopalveluita ei ole säädetty pelastuslaitoksen tehtäväksi.
Markkinaoikeus on päätöksessään viitannut muun ohella terveydenhuoltolain esitöissä mainittuihin henkilöstön ja kaluston yhteiskäyttöön sekä sen tuomiin etuihin ja mahdollisiin hyötyihin. Kuitenkin myös unionin tuomioistuimen asiassa C‑159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., kansallisella säännöksellä oli mahdollistettu oikeus tuottaa palveluja ja tehdä sopimuksia yleisen edun mukaisista toimista. Siitä huolimatta palvelun hankinta olisi pitänyt kilpailuttaa.
Markkinaoikeuden päätöksen mukaan pelastuslaitoksen voidaan katsoa saavan yhteistoiminnasta muun ohella henkilöstön osaamisen ja koulutuksen kautta tukea myös sen oman julkisen tehtävän hoitamiseen. Henkilöstöä voidaan kuitenkin kouluttaa myös muilla tavoilla. Toisaalta henkilöstön ammattitaidolla tai koulutuksen hyödyillä ei voida ohittaa hankintalain mukaista kilpailuttamisvelvoitetta.
Markkinaoikeuden päätöksessä on lisäksi laajennettu sopimuskumppanien välistä käsitettä, kun Espoon kaupungin on katsottu vastaavan muitakin yhteistoimintasopimuksen kuntaosapuolia.
Markkinaoikeuden päätöksessä on todettu, että pelastuslaitoksen ja sairaanhoitopiirin suoritettavaksi säädettyjen toisiaan tukevien julkisen palvelun tehtävien voidaan katsoa tähtäävän yhteneväisiin terveyden ja turvallisuuden edistämisen tavoitteisiin. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan asiassa ei siten ole kysymys sopimuksesta, jolla varmistetaan julkisyhteisöjen välisen yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen. Unionin tuomioistuimen vahvistamat horisontaalisen yhteistyön kriteerit eivät näin ollen täyty asiassa.
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän selitys
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky velvoitetaan korvaamaan sairaanhoitopiirin oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on lisäksi vaatinut, että asiassa pyydetään unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua, mikäli unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön soveltamisesta on epäselvyyttä.
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja viitannut Espoon kaupungin/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitoksen asiassa esittämään sekä lisäksi perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Kysymyksessä on hallinnollinen yhteistoimintasopimus
Asiassa ei ole kysymys hankintalain mukaisesta hankinnasta, vaan hallinnollisesta yhteistoimintasopimuksesta, joka ei kuulu hankintalain soveltamisalaan.
Ensihoitopalvelujen järjestäminen yhteistyössä pelastustoimen kanssa ei ole hankintalaissa säädetty suorahankinta. Yhteistoimintasopimus perustuu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momenttiin ja pelastuslain 27 §:n 3 momenttiin ja on siten lainmukainen järjestely. Sairaanhoitopiirin ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen väliseen yhteistoimintasopimukseen eivät sisälly terveydenhuoltolain 73 §:n mukaiset kiireettömät potilaiden siirtokuljetukset, vaan pelkästään ensihoitopalvelut ja ensivastetoiminta.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätös KHO 2004:102 ei ole terveydenhuoltolain säätämisen ja unionin tuomioistuimen horisontaalista yhteistyötä koskevan oikeuskäytännön myötä enää merkityksellinen esillä olevassa asiassa.
Terveydenhuoltolain tavoitteena on toteuttaa väestön terveydenhuoltopalvelujen yhdenvertaista saatavuutta, laatua ja potilasturvallisuutta myös harvaan asutuilla alueilla. Länsi-Uusimaa on pinta-alaltaan suuri, ja tällä kohtuullisen harvaan asutulla alueella on kyettävä turvaamaan asukkaiden ensihoito potilasturvallisuutta vaarantamatta yhdenvertaisesti muun maan sekä muiden Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin sairaanhoitoalueiden kanssa.
Pelastuslaitoksella on lakisääteinen velvollisuus hoitaa laissa säädetyt ensihoitopalvelun tehtävät, jos se on tehnyt ensihoitopalveluja koskevan yhteistoimintasopimuksen sairaanhoitopiirin kanssa. Sairaanhoitopiireillä ja pelastuslaitoksilla on ensihoitopalveluissa yhteisiä tehtäviä, joista pääosa on viranomaistehtäviä. Molempien tavoitteena on lakisääteisesti taata valmius onnettomuustilanteisiin ja yhteiskunnan poikkeusolosuhteisiin sekä ihmisten hengen pelastaminen ja suojaaminen onnettomuustilanteissa. Tehtävät täydentävät toisiaan.
Yhteistoimintasopimuksen keskeinen sisältö
Yhteistoimintasopimuksessa on sovittu Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirille ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitokselle säädettyjen yhteisten, toisiaan tukevien julkisen palvelun tehtävien hoitamisesta. Yhteistoimintasopimus täyttää horisontaalisen yhteistyön kriteerit ja jää siten hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle.
Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen ensihoitopalveluiden hoitaminen yhteistyössä sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen kesken tukee ja varmistaa sekä sairaanhoitopiirin että pelastuslaitoksen lakisääteisten tehtävien hoitoa kustannustehokkaasti. Sopimuksella saadaan synergiaetuja. Yhteistyöllä sekä sairaanhoitopiiri että pelastuslaitos saavuttavat kumpikin merkittäviä hyötyjä muun muassa oman henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Ensihoitopalveluiden hoitaminen tukee pelastuslaitoksen lakisääteistä viranomaistehtävää onnettomuuksien uhrien pelastamistehtävässä ja suuronnettomuuksiin varautumisessa.
Synergiaedut käyvät ilmi myös Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 7.4.2014 tekemästä päätöksestä § 61. Samoin Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta on 19.12.2013 tekemässään päätöksessä § 43 todennut pelastuslaitoksen toiminnallisista eduista palvelujen tuottajana muun ohella, että kokonaisratkaisu on parempi esimerkiksi suuronnettomuuksia ajatellen, kun henkilökunta on saman työnantajan palveluksessa ja tuntee toisensa hyvin sekä että ambulanssihenkilökunnan työkierto eri asemilla lisää kokemusta ja pätevyyttä.
Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen jäsenkunnat ovat samalla myös Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen yhteistoimintakuntia. Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen toiminnan osalta Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri on viitannut Espoon kaupungin/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitoksen antamaan selitykseen.
Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin ensihoidon palvelutaso on hyväksytty palvelutasopäätöksessä. Yhteistoimintasopimus noudattaa palvelutasopäätöksen velvoitteita.
Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalue toteuttaa ensihoidon vastuulääkäripalvelut, muut lääkärijohtoiset asiantuntijapalvelut, palvelutasosuunnittelun sekä vastaa ensihoidon sähköisestä potilaskertomusjärjestelmästä. Yhteistoimintasopimuksen mukaisesti Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalue vastaa kenttäjohtotoiminnasta sairaanhoitoalueella. Kyseisiä tehtäviä hoitavat viranhaltijat ovat Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin henkilökuntaa. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalue vastaa ensihoitopalvelun operatiivisesta lääketieteellisestä johtamisesta sairaanhoitoalueella.
Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalue toimittaa pelastuslaitoksen yhteistoimintasopimuksen mukaisiin yksiköihin tarvittavat, ensihoidon vastuulääkärin määrittelemät lääkkeet ja infuusionesteet veloituksetta.
Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalue vastaa omalta osaltaan perus- ja hoitotason ensihoitajien ja ensivastehenkilöstön täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä sekä heidän tasonsa mukaisen ammattitaidon arvioinnista ja testaamisesta. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri ei veloita antamistaan koulutuspalveluista pelastuslaitosta. Pelastuslaitoksen järjestämien koulutusten suunnitelmien laatimisesta vastaa pelastuslaitos.
Ensihoitohenkilöstön työvuorokoulutusta varten pelastuslaitos laatii vuosittain vuorokoulutussuunnitelman, jonka ensihoidon vastuulääkäri hyväksyy. Työvuorokoulutusta annetaan vähintään yhtenä työvuorona kuukaudessa, ja henkilöstö osallistuu siihen operatiivisen tilanteen sallimissa rajoissa.
Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos vastaa ensihoitopalvelun ajoneuvojen ja niiden varustuksen hankinnasta, toimivuudesta ja toimintakunnosta sekä toiminnassa tarvittavien päivystystilojen hankinnasta ja ylläpidosta. Samoin pelastuslaitos vastaa sovittua valmiutta ja tasoa varten tarpeellisen ja soveltuvan henkilöstön palkkaamisesta sekä siitä aiheutuvista velvollisuuksista.
Sen lisäksi, että sopimustasolla ensihoitopalvelun järjestäminen toteutetaan yhteistoiminnassa, yhteistoimintaa toteutetaan hallinnon ja operatiivisen toiminnan eri tasoilla. Keskeisimmät yhteistyön osa-alueet ovat ensihoidon vastuulääkärin ja pelastuslaitoksen tiivis yhteistoiminta, koulutustoiminta, palvelutasosuunnittelu, hätäkeskusyhteistyö ja vastesuunnittelu, laadunhallinta- ja potilasturvallisuustyö sekä ensihoidon suuronnettomuus -yhteistyöryhmän toiminta. Sopimuksen liitteessä 5 on sovittu erikseen varautumisesta suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin. Toimintaa varten on asetettu ohjausryhmä, jonka tehtävänä on muun ohella seurata, arvioida ja kehittää palvelutasopäätösten ja yhteistoimintasopimuksen mukaisesti suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin varautumista ja valmiutta alueellaan.
Yhteistoimintasopimuksen mukaan Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalue maksaa pelastuslaitokselle vuosittain maksuosuuden, jonka määrästä sovitaan viimeistään edellisen kalenterivuoden elokuun loppuun mennessä. Sovittava maksuosuus kattaa yhteistoimintasopimuksen mukaisesta palvelusta aiheutuvat todelliset pelastuslaitoksen kustannukset. Pelastuslaitokselle maksettava korvaus rajoittuu siten sille aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen, eikä pelastuslaitos tuota voittoa. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalue suorittaa pelastuslaitokselle edellä tarkoitetusta vuosimaksuosuudesta tasasuuruisen erän kuukausittain. Pelastuslaitos ilmoittaa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirille kaikki muualta saamansa maksut ja korvaukset kolmesti vuodessa sekä erikseen ne tehtävät, joissa maksua ei syystä tai toisesta ole saatu perittyä. Tilikaudella muodostunut yli- tai alijäämä tasataan heinäkuun kuukausierän yhteydessä.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö
Unionin tuomioistuimen asiassa C‑480/06, komissio v. Saksa, antaman tuomion mukaan hankintaviranomaisten yhteistyö ei edellytä tiettyä oikeudellista muotoa niiden suorittaessa yhdessä julkisen palvelun tehtäviä.
Unionin tuomioistuimen kiireellisiä sairaankuljetuspalveluja koskevassa tuomiossa C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., on todettu, että kustannusten korvaamisen osalta on valvottava sitä, että mitään voittoa ei voida tavoitella edes välillisesti vapaaehtoistoiminnan varjolla ja että vapaaehtoinen voi saada korvausta vain kustannuksista, jotka hänelle ovat tosiasiallisesti aiheutuneet harjoitetusta toiminnasta.
Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin pelastuslaitokselle maksama korvaus on omakustannusperusteinen ja kattaa vain harjoitetusta toiminnasta aiheutuneet tosiasialliset kulut. Pelastuslaitos ei tavoittele voittoa. Näin ollen korvaus on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja lainsäädännön mukainen.
Horisontaalista yhteistyötä on arvioitu myös unionin tuomioistuimen tuomioissa C‑159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., ja C‑386/11, Piepenbrock. Käsiteltävänä oleva yhteistoimintasopimus täyttää unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetut horisontaalisen yhteistyön edellytykset.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kaikkien yhteistyökumppaneiden ei tarvitse osallistua samalla tavoin tehtävään, vaan yhteistyö voi perustua tehtävien jakamiselle, kuten sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen yhteistoimintasopimuksessa on tehty.
Vaikka uusi hankintadirektiivi (2014/24/EU) ei ole suoraan sovellettavissa esillä olevassa asiassa, on kuitenkin otettava huomioon, että kiireelliset sairaankuljetuspalvelut on jätetty direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Tähän on viitattu myös unionin tuomioistuimen tuomiossa C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym. Tuomion mukaan unionin oikeudella ei puututa toimivaltaan, joka jäsenvaltioilla on kansanterveys- ja sosiaaliturvajärjestelmiensä järjestämiseksi.
Seuraamuksista
Koska yhteistoimintasopimuksessa ei ole kysymys hankintalain mukaisesta laittomasta suorahankinnasta, myöskään hankintalain mukaista seuraamusmaksua ei voida määrätä asiassa.
Yhteistoimintasopimuksen sopimuskauden lyhentämistä koskeva vaatimus tulee hylätä lakiin perustumattomana. Kysymyksessä ei ole hankintalain mukainen hankintasopimus, jonka sopimuskautta voitaisiin lyhentää hankintalain mukaisesti. Kysymys on ei-taloudellisesta yhteiskunnan kannalta kriittisestä palvelusta, joka on ehdottomasti pystyttävä toteuttamaan potilasturvallisuutta vaarantamatta keskeytyksettä ympärivuorokautisesti. Ensihoidossa hoidetaan kriittisesti ja akuutisti sairastuneita sekä vammautuneita potilaita.
Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos on aloittanut ensihoitotoiminnan vuoden 2015 alussa. Pelastuslaitos on palkannut toimintaa varten tarvittavan henkilöstön sekä hankkinut tarvittavan kaluston. Toiminnan aloittaminen ja lopettaminen on työlästä ja vie aikaa sekä lisää kustannuksia.
Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirillä on lakisääteinen velvoite järjestää ensihoitopalvelu keskeytyksettä ympärivuorokautisesti lainsäädännön mukaisia palvelun laatuvaatimuksia noudattaen. Jos korkein hallinto-oikeus päättäisi lyhentää sopimuskauden päättymään valittajan vaatimuksen mukaisesti viimeistään ja välittömästi antamansa päätöksen jälkeen, potilasturvallisuus vaarantuisi kriittisesti. Sairaanhoitopiirin olisi pakko tehdä väliaikaiset järjestelyt. Käytännössä ensisijainen vaihtoehto olisi, että pelastuslaitos hoitaisi palvelun.
Espoon kaupungin/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitoksen selitys
Espoon kaupunki/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitos on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja valittaja velvoitetaan korvaamaan Espoon kaupungin/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitoksen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Espoon kaupunki/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitos on lisäksi vaatinut, että unionin tuomioistuimelta pyydetään ennakkoratkaisua, mikäli unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön soveltamisesta on epäselvyyttä.
Espoon kaupunki/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitos on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Kysymyksessä on hallinnollinen yhteistoimintasopimus
Asiassa ei ole kysymys hankintalain mukaisesta hankinnasta, vaan hallinnollisesta yhteistoimintasopimuksesta, joka ei kuulu hankintalain soveltamisalaan. Hankintalain soveltamista koskeva poikkeus perustuu horisontaalisen yhteistyön edellytysten täyttymiseen, mihin liittyviä kriteerejä markkinaoikeus on tulkinnut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti.
Yhteistoimintaa koskeva lainsäädäntö
Yhteistoimintasopimus perustuu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momenttiin. Ensihoitopalvelut ja siihen kuuluva kiireellinen hoito ovat olennainen osa Suomen julkista terveydenhuoltojärjestelmää. Kaikki Suomen julkista terveydenhuoltoa koskevat ei-taloudellisen toiminnan periaatteet soveltuvat ensihoitopalveluihin. Ensihoitopalveluiden sisällöstä on säädetty lainsäädännössä ja niiden tuottaminen perustuu lainsäädäntöön.
Ensihoitopalveluissa on merkittävä määrä viranomaistehtäviä. Ensihoitopalveluihin kuuluu terveydenhuoltolain 40 §:n mukaan kiireellisen hoidon lisäksi ensihoitovalmiuden ylläpitäminen, alueelliset varautumis- ja valmiussuunnitelmat suuronnettomuuksien ja terveydenhuollon erityistilanteiden varalle yhdessä muiden viranomaisten ja toimijoiden kanssa sekä virka-avun antaminen poliisille, pelastusviranomaisille, rajavartioviranomaisille ja meripelastusviranomaisille niiden vastuulla olevien tehtävien suorittamiseksi.
Pelastusviranomaisten lakisääteiset tehtävät on kytketty ensihoitopalveluihin. Erityisesti onnettomuustilanteissa ensihoito ja pelastustoimi työskentelevät tiiviissä yhteistyössä. Tämän vuoksi pelastuslaissa säädetään, että pelastuslaitokset voivat hoitaa ensihoitopalveluita. Terveydenhuoltolain esitöiden mukaan kyse on velvoitteesta. Esitöiden mukaan ehdotettu säännös toiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa tarkoittaa lakiin perustuvaa yhteistoimintavelvoitetta niissä tilanteissa, joissa sairaanhoitopiiri sopii yhteistoiminnasta alueen pelastustoimen tai toisten sairaanhoitopiirien kanssa. Tämä säännös yhteistoiminnasta mahdollistaa sairaanhoitopiirien yhteistoiminnan tai yhteistoiminnan pelastuslaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämisessä ilman yhtiöittämisvelvoitetta.
Yhteistoimintasopimuksen keskeinen sisältö
Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen pelastustointa hoitaa Länsi-Uudenmaan pelastustoimen yhteistoimintasopimuksella isäntäkuntamallilla Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitos isäntäkuntanaan Espoon kaupunki. Raaseporin kaupunki, Hangon kaupunki ja Inkoon kunta ovat Länsi-Uudenmaan pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen osapuolia yhdessä alueen muiden kuntien kanssa ja muodostavat Länsi-Uudenmaan pelastustoimen Raaseporin alueen.
Yhteistoimintasopimuksen kohteena olevalla ensihoitopalvelulla tarkoitetaan terveydenhuoltolain ja ensihoitoasetuksen mukaisesti määriteltyä palvelua sekä sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä ja yhteistoimintasopimuksessa tarkemmin määriteltyä toimintaa. Ensihoitopalveluun kuuluu ensivastetoiminta siten kuin siitä on päätetty palvelutasopäätöksessä. Tarkoitus on järjestää lakisääteinen julkisoikeudellinen palvelu yhteistoiminnassa, eikä tarkoituksena ole tuottaa osapuolille taloudellista hyötyä taikka voittoa.
Yhteistoimintasopimuksella on sovittu ensihoitopalveluiden toteuttamisesta ja toiminnan kehittämisestä yhteisesti Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueella. Sopimuksen tarkoituksena on varmistaa ja ylläpitää Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen ensihoitovalmius ja hoitaa palveluntoteutus ensisijaisesti hätäkeskuksen välittämien kiireellisyysluokkien A–D ensihoito- ja ensivastetehtävien osalta. Yhteistoimintasopimuksen kohteena ovat ensihoitopalveluun kuuluvat kiireelliset ensihoidon tehtävät ja ensivastetoiminta.
Kustannusten jaosta on sovittu siten, että yhteistoimintasopimuksen mukainen ensihoitopalvelu järjestetään omakustannusperiaatetta noudattaen. Tavoitteena on toteuttaa ensihoitopalvelut yhteistyössä laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palvelun toteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius.
Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen toimintaa koskeva yhteistoimintasopimus
Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos vastaa pelastustoimesta 15 kunnan alueella 3.12.2002 allekirjoitetun yhteistoimintasopimuksen mukaisesti. Kuntaliitoksista johtuen 1.1.2013 alkaen kuntien määrä on 10. Pelastuslaitoksen toiminta on organisoitu isäntäkuntamallilla, jossa yksi sopijakunnista vastaa hallinnosta muiden kuntien puolesta. Hallinnollisesti pelastuslaitos on osa Espoon kaupungin hallintoa, mutta järjestämisvastuu on kunnilla yhteinen. Alueellisesti järjestetty pelastustoimi on kustannustehokas ratkaisu julkisten voittoa tuottamattomien palvelujen järjestämiseen.
Pelastuslaitos vastaa sopijakuntien väestönsuojeluun kuuluvien tehtävien koordinoinnista, öljyvahinkojen torjunnasta ja vaarallisten aineiden valvonnasta, osallistumisesta meri- ja järvipelastus- tai muuhun pelastuspalveluun, yhteistoiminnasta sopijakuntien muiden toimialojen kanssa kalusto- ja muun avun saamiseksi pelastustoimessa sekä toimialaan soveltuvan virka-avun antamisesta muille viranomaisille. Lisäksi pelastuslaitos voi hoitaa kuntien sairaankuljetukset erikseen sovittavin tavoin.
Taloudenhoidosta vastaa Espoon kaupunki. Sopijakuntien kustannukset jaetaan kokonaan asukaslukujen suhteessa. Kuntien maksuosuudet talousarvion mukaisiin kustannuksiin maksetaan kuukausittain. Lopulliset maksuosuudet peritään tilikausittain kaupunginvaltuuston hyväksyttyä pelastuslaitoksen tilinpäätöksen osana Espoon kaupungin tilinpäätöstä. Lopulliset maksuosuudet maksetaan tai liikaa peritty maksuosuus palautetaan vuosittain heinäkuun loppuun mennessä.
Hallinnollinen yhteistyö
Ensihoitopalveluiden järjestämisestä vastaa sairaanhoitopiiri. Ensihoitopalvelut on lain mukaan pakko järjestää. Terveydenhuoltolain tavoitteena on toteuttaa väestön terveydenhuoltopalvelujen yhdenvertaista saatavuutta, laatua ja potilasturvallisuutta. Laissa säädetään, että sairaanhoitopiirin ensihoitopalveluja koskeva päätös on tehtävä siten, että palvelut toteutetaan tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti.
Vastuu pelastustoimesta on Suomessa kunnilla. Ne hoitavat viranomaistehtäviä yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Kuntien yhteistoiminnan erityispiirteenä Suomessa on se, että yhteistoiminta koskee kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvien tehtävien hoitamista. Julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä ei ole otettu kantaa järjestämisvastuun asemaan hankintayksiköiden yhteistyössä tai muissa hankintatilanteissa. Sairaankuljetuspalvelut eli ensihoitopalveluihin kuuluva kiireellinen hoito ovat luonteeltaan ei-taloudellista toimintaa. Kyseessä ei ole markkinoilla toimiminen.
Pelastuslain mukaan pelastuslaitos hoitaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos niin on sovittu alueen pelastuslaitoksen ja sairaanhoitopiirin kesken. Pelastuslaitokselle syntyy lakisääteinen velvollisuus hoitaa nämä tehtävät, jos sillä on sopimus sairaanhoitopiirin kanssa.
Valittajan viittaama korkeimman hallinto-oikeuden päätös KHO 2004:102 ei ole uuden terveydenhuoltolain ja pelastuslain myötä enää merkityksellinen esillä olevassa asiassa. Myös unionin tuomioistuimen tulkinta horisontaalisen yhteistyön edellytyksistä on muuttunut ja kehittynyt vuoden 2004 jälkeen.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö
Kysymyksessä oleva yhteistoimintajärjestely täyttää unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä luodut horisontaalisen yhteistyön edellytykset.
Tuomiossa C‑480/06, komissio v. Saksa, unionin tuomioistuin katsoi, että hankintaviranomaisten välinen yhteistyö ei välttämättä edellytä tiettyä oikeudellista muotoa, kuten esimerkiksi uuden yhteisen sidosyksikön perustamista. Tapauksessa yhteistyö perustui suoraan useamman hankintaviranomaisen väliseen horisontaaliseen yhteistyöhön.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella julkisten toimijoiden välisen yhteistyön piiriin kuuluvaksi voidaan tulkita yhteistyö, jossa kaikki yhteistyöhön osallistuvat tahot ovat julkisia yksiköitä ja yhteistyön tavoitteena on yhdessä varmistaa julkisen tehtävän hoitaminen. Kaikkien yhteistyökumppaneiden ei tarvitse osallistua samalla tavoin tehtävään, vaan yhteistyö voi perustua tehtävien jakamiselle. Edellytyksenä on, että kyseessä ei ole pelkästään palvelun ostoa koskeva sopimus. Yhteistyökumppaneiden välillä voidaan maksaa ainoastaan korvausta palvelun suorittamisesta aiheutuvista kustannuksista etukäteen sovitulla tavalla, eikä toiminta voi perustua taloudellisen voiton tavoitteluun. Horisontaalista yhteistyötä koskeva soveltamisalapoikkeus on otettu myös uuteen hankintadirektiiviin (2014/24/EU).
Vaikka uusi hankintadirektiivi (2014/24/EU) ei ole vielä sovellettavissa esillä olevassa asiassa, siitä ilmenevä unionin lainsäätäjän tahtotila ei kuitenkaan voi olla vailla merkitystä. Kiireelliset sairaankuljetuspalvelut on jätetty uuden hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Näin ollen valituksenalainen yhteistoimintajärjestely jäisi mahdollisesti uuden hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
Unionin tuomioistuin on viitannut uuteen hankintadirektiiviin asiassa C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym. Tuomiossa on hyväksytty se, että kiireellisten sairaankuljetuspalvelujen tuottaminen annetaan vapaaehtoisyhteenliittymille, kun tällä toteutetaan sosiaalista päämäärää ja kun se on omiaan myötävaikuttamaan kyseiseen palveluun liittyvien kustannusten hallitsemiseen. Tuomiossa lausuttiin myös hyväksyttävästä korvaustasosta.
Pelastustoimen ja ensihoidon harjoittamisessa on kysymys yleistä etua koskevan yhteisen tehtävän toteuttamisesta. Ensihoitopalvelujen järjestämisessä on kysymys jäsenvaltion järjestämisautonomiasta ja Suomen perustuslaissa turvatusta oikeudesta.
Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen yhteistoiminnalle ominaisia piirteitä ovat yhteisvastuullisuus sekä tarkasteltavien yksiköiden toiminnan pohjautuminen lainsäädäntöön. Kysymys on yksinomaan yleisen edun mukaisia tarpeita tyydyttämään perustettujen julkisyhteisöjen välisestä järjestelystä. Ensihoitopalvelujen tuottamista yhteistoiminnassa ohjaavat yleiskattavuuden, yhteisvastuullisuuden, taloudellisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden periaatteet. Pelastuslaitos ei tavoittele voittoa.
Ennakkoratkaisupyyntö
Mikäli unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön soveltamisesta on epäselvyyttä, korkeimman hallinto-oikeuden tulee pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
1) Katsooko unionin tuomioistuin, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49, 56, 105 ja 106 artikla ovat esteenä kansalliselle säännökselle, jossa säädetään ensihoitopalvelujen hankinnasta terveydenhuoltolain 39 §:n mukaisesti, vaikka näin tehtäisiin sopimuksella, jossa määrätään ainoastaan tosiasiallisesti aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta?
2) Katsooko unionin tuomioistuin, että käsiteltävänä olevassa asiassa vapaata kilpailua, syrjintäkieltoa, avoimuutta ja suhteellisuutta koskevat yleiset periaatteet ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa sallitaan ensihoitopalvelujen järjestäminen ilman kilpailutusta?
3) Katsooko unionin tuomioistuin, että julkisia hankintoja koskeva unionin oikeus on esteenä hallinnolliselle yhteistyölle esillä olevassa asiassa pelastuslaitoksen ja sairaanhoitopiirin välillä?
4) Katsooko unionin tuomioistuin, että hallinnollinen yhteistyö käsillä olevassa asiassa, jossa korvataan vain toiminnasta tosiasiallisesti aiheutuneet kulut, on luonteeltaan ei-taloudellista toimintaa?
Vastaselitys
Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky on antanut Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Espoon kaupungin/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitoksen selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Vaatimukset ennakkoratkaisupyynnön tekemisestä unionin tuomioistuimelle tulee hylätä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on yksiselitteinen ja valittajan vaatimuksia selvästi tukeva.
Unionin tuomioistuimen tuomion C‑475/99, Ambulanz Glöckner, mukaan ensihoito on taloudellista toimintaa. Ensihoitopalveluiden tarjoamiselle on Suomessa selkeät markkinat, joilla toimii sekä yksityisiä että julkisia palveluntarjoajia.
Yhteistoimintasopimuksen sopimuskauden lyhentäminen ei vaaranna yleistä turvallisuutta.
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle ja Espoon kaupungille/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitokselle on lähetetty tiedoksi Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n vastaselitys.
Muut kirjelmät ja selvitykset
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n vastaselityksen johdosta lisäselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Ennakkoratkaisupyynnön tekeminen on perusteltua ottaen huomioon, että asialla on suuri kansallinen merkitys sairaanhoitopiireille ja pelastuslaitoksille. Ensihoitopalvelujen luonteen vuoksi myös kansalaisten ja potilaiden asema on tärkeää ottaa huomioon.
Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri ei ole esittänyt, että unionin tuomioistuimelta pyydettäisiin ennakkoratkaisua koskien hankintadirektiivin tulkintaa. Epäselvyys liittyy sitä vastoin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä käytettyyn käsitepariin taloudellinen ja ei-taloudellinen toiminta. Unionin tuomioistuimen tuomiossa C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., on katsottu, että kun voittoa ei tavoiteltu edes välillisesti, kyse oli ei-taloudellisesta toiminnasta. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen välisessä järjestelyssä on kyse tällaisesta kustannusten korvausmenettelystä.
Pelastustoimen ja ensihoidon harjoittamisessa on kysymys yleistä etua koskevan yhteisen tehtävän toteuttamisesta. Ensihoitopalvelujen järjestämisessä on kysymys jäsenvaltion järjestämisautonomiasta ja Suomen perustuslaissa turvatusta oikeudesta. Ensihoitopalvelu on kiinteä osa suomalaista julkista solidaarisuusperiaatteeseen perustuvaa terveydenhuoltojärjestelmää. Ensihoitopalvelut ovat lakisääteisesti kiinteässä yhteydessä koko terveydenhuollon ja pelastustoimen viranomaistehtäviin, kuten suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin varautumiseen.
Terveydenhuoltolain 39 §:n mukaan sairaanhoitopiiri voi päättää palvelutasopäätöksessä ensivastetoiminnan sisällyttämisestä osaksi ensihoitopalvelua. Sosiaali- ja terveysministeriön 13.5.2015 päivätyssä lausunnossa Euroopan komissiolle on todettu, että "ensivastetoiminta on aivan välttämätön osa potilaiden saavutettavuutta kiireellisessä sairaalan ulkopuolisessa ensihoitopalvelussa. Ensivastetoiminnan tuottaminen irrallaan pelastustoimen jo välttämättömässä varautumisjärjestelmässä nostaisi kustannukset moninkertaisiksi. Ensihoitopalveluiden potilasturvallisuus, toiminnan laatuominaisuudet, jatkuvuus sekä palveluiden valtakunnallinen saatavuus voidaan turvata vain pelastuslaitoksen kanssa tehtävällä yhteistyöllä".
Unionin tuomioistuimen tuomiota C‑475/99, Ambulanz Glöckner, ei voida soveltaa esillä olevassa asiassa, koska siinä oli kysymys SEUT 106 artiklan 1 kohdan mukaisen erityisoikeuden myöntämisestä. Asiassa toimilupa katsottiin SEUT 106 artiklan 1 kohdan mukaiseksi erityisoikeudeksi. Kyseisessä tapauksessa vain tietyt toimijat saivat toimiluvan. Tuomiossa SEUT 106 artiklan 1 kohtaa tulkittiin yhdessä määräävää markkina-asemaa koskevan SEUT 102 artiklan kanssa. Käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole kysymys SEUT 106 artiklan 1 kohdan mukaisen erityisoikeuden myöntämisestä.
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on yhtynyt Espoon kaupungin/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitoksen esittämiin ennakkoratkaisupyyntöä koskeviin kysymyksiin.
Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:lle ja Espoon kaupungille/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitokselle on lähetetty tiedoksi Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän lisäselitys.
Espoon kaupunki/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitos on antanut Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n vastaselityksen johdosta lisäselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Horisontaalisen yhteistyön yhtenä kriteerinä on pidetty sitä, että yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Yleishyödyllistä sosiaalipalvelua puolestaan ei ole määritelty SEUT:ssa eikä unionin johdetussa oikeudessa. Yleishyödylliset sosiaalipalvelut voivat olla toiminnan mukaan luonteeltaan taloudellisia tai muunlaisia.
Yleishyödylliset palvelut kuuluvat SEUT:n sisämarkkinoita koskevien määräysten soveltamisalaan vain silloin, kun niissä on kysymys unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetusta "taloudellisesta toiminnasta". Näin ollen erityisen tärkeää on rajanveto siitä, millä edellytyksillä julkisia hankintoja koskevia säännöksiä sovelletaan yleishyödyllisiin palveluihin, mikä on näiden säännösten soveltamisala ja millä tavalla säännöksissä onnistutaan ottamaan huomioon yleishyödyllisten palvelujen erityispiirteet. Unionin tuomioistuimen tuomiossa C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., on katsottu, että toiminta oli luonteeltaan ei-taloudellista, kun voittoa ei tavoiteltu edes välillisesti.
Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:lle ja Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle on lähetetty tiedoksi Espoon kaupungin/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitoksen lisäselitys.
Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle sekä Espoon kaupungille/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitokselle.
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:lle.
Espoon kaupunki/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitos on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:lle.
Merkinnät
Merkitään, että Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky on kaupparekisteristä saadun selvityksen mukaan lakannut 30.8.2016.
Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:tä ilmoittamaan, pitääkö yhtiö edelleen tarpeellisena jatkaa valituksen käsittelyä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky on ilmoittanut, että yhtiö pitää ratkaisua edelleen hyvin tarpeellisena. Ilmoitus on lähetetty tiedoksi Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle sekä Espoon kaupungille/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitokselle.
Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös 5.3.2015
Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 5.3.2015 taltionumero 657 hylännyt Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n hakemuksen täytäntöönpanon kieltämisestä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n (jäljempänä myös yhtiö tai valittaja) valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.
2. Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös sairaanhoitopiiri) ja Espoon kaupungin/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitoksen (jäljempänä myös pelastuslaitos) vaatimukset ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.
3. Korkein hallinto-oikeus hylkää Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n, Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sekä Espoon kaupungin/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitoksen vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Perustelut
1. Pääasia
1.1 Kysymyksenasettelu
Asiassa on yhtiön valituksesta ratkaistavana ensinnä, onko Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen välisessä ensihoitopalvelujen toteuttamista koskevassa yhteistoimintasopimuksessa kysymys hankintadirektiivissä (2004/18/EY) ja siten myös julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007, jäljempänä hankintalaki) tarkoitetusta hankintasopimuksesta. Mikäli yhteistoimintasopimusta on pidettävä hankintasopimuksena, tulee asiassa arvioitavaksi, muodostavatko hankintasäännökset tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavat avoimuusperiaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate esteen yhteistoimintasopimuksen tekemiselle suoraan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen kesken hankintalain mukaista kilpailuttamismenettelyä noudattamatta.
1.2 Oikeusohjeet
1.2.1 Hankintalaki ja hankintadirektiivi
Asiassa sovellettavan hankintalain (348/2007, myöhempine muutoksineen) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin mainitussa laissa säädetään.
Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan hankintalaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä tarkoitetaan palveluhankintasopimuksella muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.
Hankintalain 21 §:n 1 momentin mukaan muun ohella lain 16 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittäviin tavarahankintoihin ja liitteen A palveluhankintoihin on sovellettava, mitä mainitussa laissa säädetään, lukuun ottamatta 9 luvun säännöksiä. Lain säännöksiä sovelletaan samoin hankittaessa liitteessä A tarkoitettuja palveluja yhdessä liitteessä B tarkoitettujen palvelujen kanssa, jos liitteen A palvelujen arvo on suurempi kuin liitteen B palvelujen arvo ja hankinnan kokonaisarvo ylittää mainitun kynnysarvon. Hankintalain ensisijaisia palveluita koskevaan liitteeseen A sisältyvät muun ohella maakuljetuspalvelut.
Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan muun ohella liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan, mitä lain I, III ja IV osassa säädetään. Hankintalain I osaan sisältyvät yhteiset säännökset periaatteista ja soveltamisalasta, III osaan säännökset kansallisista menettelyistä ja IV osaan yhteiset säännökset hankintapäätöksen ja hankintasopimuksen tekemisestä, oikeusturvakeinoista sekä erinäiset säännökset. Hankintalain toissijaisia palveluita koskevaan liitteeseen B sisältyvät muun ohella terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut.
Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pantu täytäntöön julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (hankintadirektiivi).
Hankintadirektiivin (2004/18/EY) 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen. Artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan julkisia palveluhankintoja koskevilla sopimuksilla tarkoitetaan muita kuin julkisia rakennusurakoita ja julkisia tavarahankintoja koskevia julkisia hankintasopimuksia, joiden kohteena on liitteessä II tarkoitettujen palvelujen suorittaminen.
Hankintadirektiivin (2004/18/EY) 20 artiklan mukaan liitteessä II A lueteltuja palveluja koskevat hankintasopimukset tehdään direktiivin 23–55 artiklan mukaisesti. Hankintadirektiivin liitteeseen II A sisältyvät muun ohella maakuljetuspalvelut.
Hankintadirektiivin (2004/18/EY) 21 artiklan mukaan liitteessä II B lueteltuja palveluja koskevia hankintasopimuksia koskevat yksinomaan 23 artikla (tekniset eritelmät) ja 35 artiklan 4 kohta (jälki-ilmoitus). Hankintadirektiivin liitteeseen II B sisältyvät muun ohella terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut.
Hankintadirektiivin (2004/18/EY) 22 artiklan mukaan hankintasopimukset, jotka koskevat sekä liitteessä II A että liitteessä II B lueteltuja palveluja, tehdään direktiivin 23–55 artiklan säännösten mukaisesti, jos liitteessä II A lueteltujen palvelujen arvo on suurempi kuin liitteessä II B lueteltujen palvelujen arvo. Muissa tapauksissa sopimukset tehdään 23 artiklan ja 35 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
1.2.2 Terveydenhuoltolaki
Terveydenhuoltolain (1326/2010) 1 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan kansanterveyslaissa (66/1972) ja erikoissairaanhoitolaissa (1062/1989) säädetyn kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan terveydenhuollon toteuttamiseen ja sisältöön, jollei muussa laissa toisin säädetä. Terveydenhuoltoon sisältyvät terveyden ja hyvinvoinnin edistäminen, perusterveydenhuolto ja erikoissairaanhoito.
Terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan erikoissairaanhoidolla lääketieteen ja hammaslääketieteen erikoisalojen mukaisia sairauksien ehkäisyyn, tutkimiseen, hoitoon, ensihoitoon, päivystykseen ja lääkinnälliseen kuntoutukseen kuuluvia terveydenhuollon palveluja.
Terveydenhuoltolain 39 §:n 1 momentin (1326/2010) mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu.
Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä hoitamalla toiminnan itse, järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta.
Terveydenhuoltolain antamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 90/2010 vp) lakiehdotuksen 39 §:n 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ehdotettu säännös toiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa tarkoittaa lakiin perustuvaa yhteistoimintavelvoitetta niissä tilanteissa, joissa sairaanhoitopiiri sopii yhteistoiminnasta alueen pelastustoimen tai toisten sairaanhoitopiirien kanssa. Tämä säännös yhteistoiminnasta mahdollistaisi sairaanhoitopiirien yhteistoiminnan tai yhteistoiminnan pelastuslaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämisessä ilman yhtiöittämisvelvoitetta. Jotta toiminta voitaisiin katsoa hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle kuuluvaan kuntien väliseen yhteistoimintaan, sen tulee perustua sopimukseen toiminnan järjestämisestä yhteisesti sopimuspuolten kesken, eikä toiminnan tavoitteena ole voiton tavoittelu. Tältä osin hallituksen esityksessä on viitattu asiassa C‑480/06 komissio v. Saksa annettuun tuomioon. Hallituksen esityksessä on todettu myös, että silloin kun sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja alueen pelastuslaitos järjestävät palvelun yhteistoiminnassa sopimukseen perustuen, pelastuslaitos ei voi kuitenkaan samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille. Jos pelastuslaitos haluaisi myydä palvelujaan muille tahoille kilpailluilla markkinoilla, toiminta tulisi yhtiöittää.
Edelleen hallituksen esityksen mukaan ensihoitopalvelun järjestämisellä yhteistyössä alueen pelastustoimen kanssa saavutettaisiin merkittäviä hyötyjä muun muassa henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Silloin kun pelastustoimi hoitaa ensihoito- ja ensivastetehtäviä, pelastuslaitoksella on käytössään henkilöstöä, joka pystyy toimimaan myös perustason ensihoitotehtävissä. Hallituksen esityksen mukaan pelastuslaitosten ylläpitämät resurssit ovat hyödynnettävissä terveydenhuoltoviranomaisten resurssien lisänä ensihoitotehtäviin suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa ja niihin varautumisessa. Näissä tilanteissa pelastustoimen valmiudessa oleva henkilöstö on käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyellä varoitusajalla. Vastaavasti pelastustoimen ylläpitämää kalustoa varajärjestelyineen voidaan käyttää kustannustehokkaasti suuronnettomuus- ja erityistilanteissa.
Eduskunnan hallintovaliokunta on mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (HaVL 27/2010 vp) todennut muun ohella tarkoituksena olevan, että sairaanhoitopiiri voi järjestää ensihoitopalvelun omana toimintanaan, yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitoksen tai kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun hankintalainsäädäntöä noudattaen. Edelleen valiokunta on pitänyt perusteltuna eräin lausunnossa mainituin poikkeuksin, että terveydenhuoltolaissa turvataan mahdollisuus ilman kilpailutusta järjestää ensihoitopalvelut yhteistyössä myös sairaanhoitopiirin ja alueen pelastustoimen kesken. Lausunnon mukaan tällä tavalla mahdollistetaan nykyistä vastaavan tehokkaan ja tarkoituksenmukaisen yhteistyön jatkuminen terveystoimen ja pelastustoimen kesken sairaankuljetus-, ensihoito- ja ensivastetoiminnassa eli lakiehdotuksen tarkoittamassa ensihoitopalvelussa. Valiokunta pitää lausunnon mukaan myös suuronnettomuuksien varalta nykyistä vastaavan tilanteen säilyttämistä perusteltuna.
Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta on mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (StVM 40/2010 vp) todennut ensihoidon osalta muun ohella, ettei säännöksissä aseteta erilaisia palvelujen järjestämistapoja etusijajärjestykseen ja että kaikkien nykyisten palvelujen järjestämistapojen jatkuminen on edelleen mahdollista. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on mietinnössään yhtynyt hallintovaliokunnan lausunnossa esitettyyn näkemykseen siitä, että päätettäessä ensihoitopalvelujen tuottajasta sairaanhoitopiirin alueella tai sen osassa olennaisia perusteita ovat palvelun saatavuus, laatu, sisältö ja luotettavuus sekä taloudellisuus.
Ensihoitopalveluun sisältyy terveydenhuoltolain 40 §:n 1 momentin mukaan:
1) äkillisesti sairastuneen tai loukkaantuneen potilaan kiireellinen hoito ensisijaisesti terveydenhuollon hoitolaitoksen ulkopuolella lukuun ottamatta meripelastuslaissa (1145/2001) tarkoitettuja tehtäviä ja tarvittaessa potilaan kuljettaminen lääketieteellisesti arvioiden tarkoituksenmukaisimpaan hoitoyksikköön; (1326/2010)
2) ensihoitovalmiuden ylläpitäminen;
3) tarvittaessa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin;
4) osallistuminen alueellisten varautumis- ja valmiussuunnitelmien laatimiseen suuronnettomuuksien ja terveydenhuollon erityistilanteiden varalle yhdessä muiden viranomaisten ja toimijoiden kanssa; ja
5) virka-avun antaminen poliisille, pelastusviranomaisille, rajavartioviranomaisille ja meripelastusviranomaisille niiden vastuulla olevien tehtävien suorittamiseksi.
Terveydenhuoltolain 73 §:ssä säädetään potilaan siirtokuljetuksista. Pykälän 2 momentin mukaan, jos potilaan sairaus sitä vaatii, on kunnan tai sairaanhoitopiirin kuntayhtymän huolehdittava toimintayksikkönsä potilaan kuljetuksesta toisessa toimintayksikössä tai terveyskeskuksessa annettavaa hoitoa tai suoritettavia toimenpiteitä varten.
Terveydenhuoltolain 79 §:n 1 momentin voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen mukaan laki on tullut voimaan 1.5.2011 kuitenkin siten, että ensihoitopalvelu on tullut järjestää 39 §:n mukaisesti viimeistään 1.1.2013.
1.2.3 Pelastuslaki
Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtäviä koskevan pelastuslain (379/2011) 27 §:n 2 momentin mukaan pelastuslaitoksen tulee huolehtia alueellaan:
1) pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta, jonka tavoitteena on tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäiseminen ja varautuminen onnettomuuksien torjuntaan sekä asianmukainen toiminta onnettomuus- ja vaaratilanteissa ja onnettomuuksien seurausten rajoittamisessa;
2) pelastustoimen valvontatehtävistä;
3) väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteessa sekä siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä;
4) pelastustoimintaan kuuluvista tehtävistä.
Pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pelastuslaitos voi pykälän 2 momentissa säädetyn lisäksi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin perusteella.
1.3 Oikeudellinen arviointi
1.3.1 Hankintasopimuksen määritelmän soveltuminen yhteistoimintasopimukseen
Valittaja on esittänyt, että asiassa on kysymys hankintalain mukaisesta hankintasopimuksesta, jolla on taloudellista arvoa. Valittajan mukaan muodollisesti, taloudellisesti ja tosiasiallisesti erilliset ja päätöksenteon kannalta itsenäiset yksiköt eivät voi tehdä hankintoja toisiltaan ilman hankintalain mukaista kilpailutusta.
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on esittänyt, että asiassa ei ole kysymys hankintalain mukaisesta hankinnasta, vaan hallinnollisesta yhteistoimintasopimuksesta, joka ei kuulu hankintalain soveltamisalaan.
Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalue ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos ovat 27.5.2014 tehneet yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelun toteuttamisesta ajalle 1.1.2015–31.12.2017 sekä kahdelle yhden vuoden optiokaudelle. Yhteistoimintasopimuksen mukaan ensihoitopalvelu järjestetään noudattaen omakustannusperiaatteetta ja sovittava maksuosuus kattaa yksinomaan yhteistoimintasopimuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat pelastuslaitoksen kustannukset. Sopimuksen mukaan korvauksessa otetaan huomioon pelastuslaitoksen Kansaneläkelaitokselta, asiakkailta, vakuutusyhtiöiltä ja kunnilta saamat maksut ja korvaukset. Tavoitteena on toteuttaa ensihoitopalvelut yhteistyössä laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palveluntoteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius.
Terveydenhuoltolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 90/2010 vp) on edellä mainitulla tavalla todettu, että silloin kun sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja alueen pelastuslaitos järjestävät palvelun yhteistoiminnassa sopimukseen perustuen, pelastuslaitos ei voi samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintadirektiivissä (2004/18/EY) säädettyjen julkisten hankintamenettelyjen soveltamiseksi riittää kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan lähtökohtaisesti, että on tehty sopimus vastiketta vastaan yhtäältä hankintaviranomaisen ja toisaalta tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä (ks. esimerkiksi tuomio Datenlotsen Informationssysteme, C‑15/13, EU:C:2014:303, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tällaisen hankintadirektiivin (2004/18/EY) mukaisen hankintasopimuksen tarkoituksena on direktiivin liitteessä II A tarkoitettujen palveluiden suorittaminen (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, EU:C:2012:817, 25 kohta).
Arvioitaessa sitä, onko kysymyksessä unionin hankintasääntelyn soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus, ei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ole merkitystä sillä, että hankintaviranomaisen sopimuskumppani on itsekin hankintaviranomainen. Merkitystä ei ole myöskään sillä, ettei asianomainen yksikkö ensisijaisesti tavoittele voittoa, ettei sillä ole yritysrakennetta tai ettei se toimi jatkuvasti markkinoilla (ks. esimerkiksi mainittu tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitos ovat toisistaan oikeudellisesti erillisiä ja päätöksenteon kannalta itsenäisiä hankintayksiköitä. Sillä seikalla, että Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen jäsenkunnat ovat samalla myös Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen yhteistoimintakuntia, ei ole hankintayksiköiden erillisyyttä koskevan arvioinnin kannalta merkitystä. Yhteistoimintasopimus on siten toisistaan oikeudellisesti erillisten yksiköiden välinen sopimus, jonka tarkoituksena on palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Arvioinnissa ei tältä osin ole merkitystä sillä, että pelastuslaitos on itsekin hankintaviranomainen tai että yhteistoimintasopimuksen mukaan sille maksettava vastike rajoittuu ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen. Sen arvioinnissa, voidaanko yhteistoimintasopimusta pitää hankintalain mukaisena hankintasopimuksena, ei merkitystä ole myöskään sillä, ettei pelastuslaitos voi yhteistoimintatilanteessa samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille.
Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että yhteistoimintasopimus täyttää hankintalain 5 §:n 1 ja 4 kohdassa tarkoitetun palveluhankintasopimuksen määritelmän. Yhteistoimintasopimus kuuluu siten lähtökohtaisesti hankintalain soveltamisalaan.
Markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla yhteistoimintasopimuksen arvo ylittää selvästi hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintoja koskevan EU-kynnysarvon. Asiaa hankintalain kannalta arvioitaessa on näin ollen annettava merkitystä lähtökohtaisesti myös hankintadirektiivistä (2004/18/EY) johtuville velvoitteille sekä direktiiviä koskevalle unionin tuomioistuimen oikeuskäytännölle.
1.3.2 Ensihoitopalvelujen kilpailuttamisvelvollisuus
Valittaja on esittänyt, että sairaanhoitopiirin olisi tullut kilpailuttaa ensihoitopalvelujen hankinta ja että asiassa on kysymys laittomasta suorahankinnasta. Valittajan mukaan horisontaalisen yhteistyön edellytykset eivät täyty asiassa.
Sairaanhoitopiiri on esittänyt, että yhteistoimintasopimus perustuu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momenttiin ja pelastuslain 27 §:n 3 momenttiin ja on siten lainmukainen järjestely. Sairaanhoitopiirin mukaan yhteistoimintasopimus täyttää horisontaalisen yhteistyön kriteerit ja jää siten hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että jos direktiivin 2004/18/EY liitteeseen II B sisältyvien palvelujen arvo ylittää liitteeseen II A sisältyvien palvelujen arvon, hankintasopimus on annettava noudattaen ainoastaan direktiivin 2004/18 23 artiklaa ja 35 artiklan 4 kohtaa. Direktiivissä 2004/18 säädettyjä muita menettelyjen yhteensovittamissääntöjä, erityisesti niitä, jotka koskevat velvollisuuksia kilpailuttamiseen, jossa julkaistaan ensin hankintailmoitus, ja hankintasopimuksen tekoperusteita koskevia sääntöjä, ei sitä vastoin sovelleta kyseisiin sopimuksiin (tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., EU:C:2016:56, 38 kohta).
Ensihoitopalvelun sisältö on määritelty terveydenhuoltolain 40 §:n 1 momentissa sekä sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa ensihoitopalvelusta (340/2011). Ensihoito kuuluu terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan erikoissairaanhoitoon.
Yhteistoimintasopimuksen kohdassa 2 "Sopimuksen tarkoitus ja kohde" on todettu, että sopimuksen kohteena olevalla ensihoitopalvelulla tarkoitetaan terveydenhuoltolain ja ensihoitoasetuksen mukaisesti määriteltyä palvelua sekä sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä ja yhteistoimintasopimuksessa tarkemmin määriteltyä toimintaa. Yhteistoimintasopimuksen kohdan 4 "Osapuolten vastuut" mukaan pelastuslaitos toteuttaa sopimuksen ja palvelutasopäätöksen mukaisen ensihoitopalvelukokonaisuuden, vastaa ensihoito-organisaatiosta, alaistensa työntekijöiden henkilöstöhallinnosta, ensihoitopalvelun operatiivisen valmiuden ylläpidosta, ensihoitopalveluun tarvittavasta kalustosta ja ajoneuvoista sekä viestiliikennejärjestelmistä.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhteistoimintasopimuksen kohteena olevan ensihoitopalvelun määritelmä vastaa terveydenhuoltolaissa säädettyä. Yhteistoimintasopimuksen nojalla pelastuslaitoksen vastuulla oleva ensihoitopalvelukokonaisuus koskee pääosin ensihoitoa ja sitä tukevia tehtäviä. Pelastuslaitoksen kuljetustoimintaan liittyvät vastuut ovat ensihoitokokonaisuudessa toissijaisia. Näin ollen yhteistoimintasopimuksen terveydenhoitoon liittyvän palvelun arvon on katsottava ylittävän kuljetuspalvelun arvon. Yhteistoimintasopimuksen kohteena oleva ensihoitopalvelu kuuluu siten hankintadirektiivin liitteessä II B tarkoitettuihin toissijaisiin palveluihin.
Edellä esitetyn perusteella yhteistoimintasopimus jää hankintadirektiivin (2004/18/EY) mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle. Asiassa eivät tule tutkittavaksi B-palveluihinkin sovellettavien hankintadirektiivin säännöksiin (teknisiä eritelmiä koskeva 23 artikla ja jälki-ilmoitusta koskeva 35 artiklan 4 kohta) liittyvät kysymykset.
1.3.3 Horisontaalista yhteistyötä koskevan poikkeuksen soveltaminen
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintasopimukset jäävät julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle, mikäli unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat niin sanotun horisontaalisen yhteistyön edellytykset täyttyvät (ks. esimerkiksi mainittu tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, 34 ja 35 kohta). Koska yhteistoimintasopimus jää hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteeseen II B kuuluvana toissijaisena palveluna direktiivin kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle, asiassa ei ole tarpeen arvioida unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä määriteltyjen horisontaalisen yhteistyön edellytysten täyttymistä.
1.3.4 SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan mukainen avoimuusperiaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate
Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, muodostavatko Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavat avoimuusperiaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate esteen yhteistoimintasopimuksen tekemiselle suoraan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen kesken. Mikäli yhteistoimintasopimuksen tekemisessä on ollut kysymys SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa kielletystä kansalaisuuteen perustuvasta välillisestä syrjinnästä, on asiassa vielä arvioitava, onko tämä ollut perusteltavissa objektiivisilla näkökohdilla.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteessä II B tarkoitettuja toissijaisia palveluja koskeviin hankintasopimuksiin on sovellettava SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavia avoimuusperiaatetta ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, mikäli kyseessä olevaan hankintasopimukseen liittyy varma rajat ylittävä intressi (ks. tuomio asiassa C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 45 ja 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tällaisen rajat ylittävän intressin olemassaoloa on arvioitava kaikkien merkityksellisten kriteerien, kuten hankintasopimuksen taloudellisen merkityksen, hankintasopimuksen maantieteellisen suorittamispaikan tai sen teknisten piirteiden perusteella ottaen huomioon kyseisen sopimuksen ominaispiirteet (ks. tuomio yhdistetyissä asioissa C‑458/14 ja C‑67/15, Promoimpresa, EU:C:2016:558, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mainituista perussopimusmääräyksistä ei kuitenkaan aiheudu kilpailuttamisvelvollisuutta (ks. tuomio yhdistetyissä asioissa C‑25/14 ja C‑26/14, UNIS, EU:C:2015:821, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Sairaanhoitopiirin ilmoituksen mukaan Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo on arviolta 12 000 000 euroa. Yhteistoimintasopimuksen arvoa on siten pidettävä huomattavana. Lisäksi asiassa saadun selvityksen perusteella ensihoitopalveluja tarjoavat yritykset, jotka toimivat useissa unionin jäsenvaltioissa. Pelkästään yhteistoimintasopimuksen kohteena olevan ensihoitopalvelun suorituspaikasta ei johdu, että sopimukseen ei liittyisi varmaa rajat ylittävää intressiä.
Edellä esitetyn perusteella yhteistoimintasopimukseen on katsottava liittyvän varma rajat ylittävä intressi. Näin ollen yhteistoimintasopimukseen on lähtökohtaisesti sovellettava SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavia avoimuusperiaatetta ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintaviranomaisen jäsenvaltiossa sijaitsevan yrityksen valinta hankintasopimuksen sopimuspuoleksi täysin vailla avoimuutta merkitsee erilaista kohtelua mainitusta sopimuksesta mahdollisesti kiinnostuneiden toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden yritysten vahingoksi. Tällainen erilainen kohtelu, joka kaikki muuhun jäsenvaltioon sijoittautuneet yritykset poissulkemalla on lähtökohtaisesti niille vahingollista, on SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa kiellettyä kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää, jollei se ole perusteltavissa objektiivisilla näkökohdilla (tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että se, että Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä/Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalue on tehnyt yhteistoimintasopimuksen suoraan Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen kanssa, merkitsee erilaista kohtelua yhteistoimintasopimuksesta mahdollisesti kiinnostuneiden toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden ensihoitopalveluja tarjoavien yritysten vahingoksi. Yhteistoimintasopimuksesta johtuvaa tällaisten muiden yritysten poissulkemista voidaan unionin tuomioistuimen edellä kuvatun oikeuskäytännön perusteella pitää SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa kiellettynä kansalaisuuteen perustuvana välillisenä syrjintänä.
Asiassa tulee tämän vuoksi arvioitavaksi, onko yhteistoimintasopimuksen tekemisestä johtuva välillinen syrjintä kuitenkin perusteltavissa yhtäältä ensihoitopalvelun järjestämistapoja koskevan terveydenhuoltolain mukaisen sääntelyn ja sitä koskevien tavoitteiden valossa ja toisaalta yhteistoimintasopimuksen aineellisen sisällön vuoksi.
Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään selventänyt, mitä tavoitteita voidaan unionin oikeudessa ottaa huomioon arvioitaessa, onko SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan vastaista välillistä kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää koskeva kansallinen menettely perusteltavissa objektiivisilla näkökohdilla.
Tällaisia huomioon otettavia tavoitteita ovat oikeuskäytännön mukaan sairaankuljetuspalveluiden järjestämistapaa ohjaavat yleiskattavuuden, yhteisvastuullisuuden, taloudellisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden tavoitteet. Huomioon voidaan ottaa myös se, että vapaaehtoiselimiin turvautumisen ensisijaisuuden tarkoituksena on erityisesti varmistaa, että kyseinen yleishyödyllinen palvelu tarjotaan talousarvion näkökulmasta tasapainoisella tavalla (vrt. tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 53 kohta ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., 57 kohta).
Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle säädettyä mahdollisuutta järjestää ensihoitopalvelu alueellaan yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa on mainittua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 90/2010 vp) perusteltu muun ohella merkittävillä hyödyillä henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on mietinnössään (StVM 40/2010 vp) edellä todetusti yhtynyt hallintovaliokunnan lausunnossa (HaVL 27/2010 vp) esitettyyn näkemykseen siitä, että päätettäessä ensihoitopalvelujen tuottajasta sairaanhoitopiirin alueella tai sen osassa olennaisia perusteita ovat palvelun saatavuus, laatu, sisältö ja luotettavuus sekä taloudellisuus. Terveydenhuoltolain ensihoitopalvelujen järjestämistä koskevan sääntelyn tavoitteena voidaan siten katsoa olevan muun ohella ensihoitopalveluiden saatavuuden, laadun, sisällön ja luotettavuuden sekä taloudellisuuden varmistaminen sekä kalusto- ja henkilöstöresurssien tehokas käyttö.
Edellä todetusti sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen kohteena olevan ensihoitopalvelun määritelmä vastaa terveydenhuoltolaissa säädettyä. Palvelutasopäätöksen ja yhteistoimintasopimuksen nojalla pelastuslaitoksen vastuulla oleva ensihoitopalvelukokonaisuus liittyy pääosin ensihoitoon ja sitä tukeviin tehtäviin. Yhteistoimintasopimuksen 6 kohdan mukaan tavoitteena on toteuttaa ensihoitopalvelut yhteistyössä laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palveluntoteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius. Pelastuslaitos tuottaa palvelut omakustannusperiaatteella. Tällä tarkoitetaan yhteistoimintasopimuksesta liitteineen ja asiassa muutoin saadun selvityksen mukaan sitä, että pelastuslaitokselle suoritettava korvaus kattaa yksinomaan ensihoitopalvelun toteuttamisesta pelastuslaitokselle aiheutuvat kustannukset. Pelastuslaitos laskuttaa sairaanhoitopiiriä vain sellaisista ensihoitopalvelun tuottamisesta aiheutuvista kustannuksista, joista se ei saa korvausta Kansaneläkelaitokselta, asiakkailta, vakuutusyhtiöiltä tai kunnilta.
Edellä terveydenhuoltolain ensihoitopalveluja koskevasta sääntelystä ja sen tavoitteista sekä yhteistoimintasopimuksen aineellisesta sisällöstä lausuttu on otettava huomioon arvioitaessa, onko yhteistoimintasopimuksen tekemisestä johtuva välillinen kansalaisuuteen perustuva syrjintä perusteltavissa unionin oikeuden kannalta hyväksyttävillä objektiivisilla näkökohdilla.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeudella ei puututa toimivaltaan, joka jäsenvaltioilla on kansanterveysjärjestelmiensä ja sosiaaliturvajärjestelmiensä järjestämiseksi. Jäsenvaltiot eivät tosin voi kyseistä toimivaltaa käyttäessään ottaa käyttöön tai pitää voimassa perusvapauksien käyttämisen perusteettomia rajoituksia terveydenhuollon alalla. Arvioitaessa tämän kiellon noudattamista on kuitenkin otettava huomioon se, että ihmisten terveyden ja hengen suojaaminen on perussopimuksessa suojelluista oikeushyvistä ja intresseistä tärkein ja että jäsenvaltioiden, joilla on tältä osin harkintavaltaa, asiana on päättää siitä tasosta, jolla ne aikovat suojella kansanterveyttä, ja siitä tavasta, jolla kyseinen taso on saavutettava (tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 55 ja 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä tuomio C‑50/14, CASTA ym., 59 ja 60 kohta).
Unionin tuomioistuimen mukaan sosiaaliturvajärjestelmän taloudellisen tasapainon vakavan järkkymisen vaara saattaa olla itsessään sellainen yleisen edun mukainen pakottava syy, jonka vuoksi palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista voidaan pitää perusteltuna, mutta myös tavoite turvata kansanterveyteen liittyvistä syistä monipuoliset ja kaikkien saatavilla olevat sairaanhoito- ja sairaalapalvelut voi johtaa jonkin kansanterveyteen liittyvän poikkeuksen soveltamiseen, koska tällainen tavoite vaikuttaa osaltaan korkeatasoisen terveydensuojelun toteuttamiseen. Tämä koskee näin ollen toimenpiteitä, jotka yhtäältä vastaavat yleiseen tavoitteeseen taata, että asianomaisen jäsenvaltion alueella on saatavilla riittävästi ja pysyvästi monipuolisia laadukkaita sairaanhoitopalveluja, ja joilla toisaalta halutaan osaltaan hallita kustannuksia ja välttää niin pitkälle kuin mahdollista rahavarojen, teknisten resurssien ja henkilöstöresurssien tuhlaaminen (tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., 61 kohta).
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhteistoimintasopimuksen tarkoituksena on tosiasiassa myötävaikuttaa terveydenhuoltolain ensihoitopalvelujen järjestämistä koskevan sääntelyn tavoitteiden toteuttamiseen ja siten edistää ensihoitopalveluiden saatavuutta, laatua, sisältöä ja luotettavuutta sekä varmistaa niiden taloudellisuus sekä kalusto- ja henkilöstöresurssien tehokas käyttö. Yhteistoimintasopimuksesta käy nimenomaisesti ilmi tarkoitus toteuttaa ensihoitopalvelut laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palveluntoteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius. Saadun selvityksen mukaan pelastuslaitos ei ensihoitoa koskevaa yhteistoimintasopimusta toteuttaessaan pyri muihin kuin mainittuihin lainsäädännöstä ja yhteistoimintasopimuksesta johtuviin tavoitteisiin (vrt. tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 61 kohta ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., 64 kohta).
Asiassa saadun selvityksen perusteella sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen välisessä yhteistoimintasopimuksessa noudatetaan edellä todetulla tavalla omakustannusperiaatetta, jonka mukaan suoritettava korvaus kattaa yksinomaan ensihoitopalvelun toteuttamisesta pelastuslaitokselle aiheutuvat kustannukset. Pelastuslaitos ei siten saa yhteistoimintasopimuksen perusteella tarjoamistaan ensihoitopalveluista voittoa. Pelastuslaitos ei terveydenhuoltolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 90/2010 vp) mukaan voi myöskään yhteistoimintatilanteessa samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille. Näin ollen pelastuslaitoksen on esillä olevan ensihoitopalveluja koskevan yhteistoimintasopimuksen osalta katsottava olevan aidosti ei-markkinaehtoinen toimija (vrt. tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 61 kohta ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., 64 kohta).
Asiassa saadun selvityksen perusteella ensihoitopalvelua koskeva yhteistoimintasopimus ei koske kiireettömiä potilassiirtoja. Yhteistoimintasopimuksen 13 kohdan mukaan ensihoitoa koordinoimaan, kehittämään ja valvomaan perustetaan Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueen ensihoidon ohjausryhmä. Yhteistoimintasopimuksen 6 kohdan mukaan ensihoitopalvelun talouden ja toiminnan seurantaraportointi sekä valvonta toteutetaan erikseen sovitulla tavalla yhteistoimintaa, toiminnan seurantaa sekä ohjausryhmän tehtäviä tarkemmin määrittelevän liitteen 7 mukaisesti. Yhteistoimintasopimuksen kohteen määrittelyllä sekä sopimukseen sisältyvillä valvontaa ja raportointia koskevilla määräyksillä pyritään sen varmistamiseen, että sopimuksesta ei johdu väärinkäytösluontoisia käytäntöjä (vrt. tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 62 kohta ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., 65 kohta).
Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavista avoimuusperiaatteesta ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta ei ole johtunut estettä yhteistoimintasopimuksen tekemiselle suoraan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen kesken.
1.3.5 Hankintalaista johtuva kilpailuttamisvelvollisuus
Näin ollen ensihoitopalvelujen kilpailuttamisvelvollisuus voidaan ratkaista kansallisen lainsäädännön nojalla.
Hankintalain 1 §:n 1 momentin nojalla lain liitteessä B tarkoitetut toissijaiset palvelutkin on kilpailutettava. Liitteessä B tarkoitettuihin terveydenhoitoa koskeviin palveluihin luettavat ensihoitopalvelut on siten lähtökohtaisesti kilpailutettava hankintalaissa säädetyllä tavalla.
Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa on kuitenkin edellä todetulla tavalla säädetty, että sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa. Terveydenhuoltolain mukaisen valtuutuksen nojalla sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi siten järjestää ensihoitopalvelun alueellaan yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitoksen kanssa ilman hankintalain mukaista kilpailutusta.
Kun otetaan huomioon, että terveydenhuoltolaki on luonteeltaan erityislaki ja että terveydenhuoltolain säätämisen yhteydessä on nimenomaisesti käsitelty sairaanhoitopiirien mahdollisuutta järjestää ensihoitopalvelut yhdessä pelastuslaitosten kanssa hankintalain mukaista kilpailuttamisvelvollisuutta noudattamatta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhteistoimintasopimus jää hankintalain mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle. Näin ollen tässä asiassa kysymyksessä olevan yhteistoimintasopimuksen ei ole katsottava kuuluvan hankintalain soveltamisalaan.
1.4 Johtopäätökset ja pääasian lopputulos
Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään muun ohella jättänyt valittajan valituksen tutkimatta. Markkinaoikeus on katsonut, että yhteistoimintasopimus täyttää kaikki päätöksessä tarkemmin mainitut unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat horisontaalisen yhteistyön edellytykset ja että näin ollen yhteistoimintasopimus ei kuulu hankintalain soveltamisalaan.
Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että unionin oikeudesta ei ole johtunut kilpailuttamisvelvollisuutta nyt kysymyksessä olevia ensihoitopalveluja järjestettäessä eikä asiassa siksi ole tullut arvioitavaksi horisontaalista yhteistyötä koskevien edellytysten täyttyminen. SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan avoimuusperiaatteesta ja yhdenvertaista kohtelua koskevasta periaatteesta ei myöskään ole johtunut estettä yhteistoimintasopimuksen tekemiselle. Kansallisen oikeuden kannalta yhteistoimintasopimus jää terveydenhuoltolain ensihoitopalveluiden järjestämistä koskevan erityissääntelyn nojalla hankintalain mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle eikä se siten kuulu hankintalain soveltamisalaan. Markkinaoikeuden on näin ollen tullut jättää valitus tutkimatta. Tämän vuoksi ja kun otetaan muutoin huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta
Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja Espoon kaupunki/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitos ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua seuraavista kysymyksistä:
"1) Katsooko unionin tuomioistuin, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49, 56, 105 ja 106 artikla ovat esteenä kansalliselle säännökselle, jossa säädetään ensihoitopalvelujen hankinnasta terveydenhuoltolain 39 §:n mukaisesti, vaikka näin tehtäisiin sopimuksella, jossa määrätään ainoastaan tosiasiallisesti aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta?
2) Katsooko unionin tuomioistuin, että käsiteltävänä olevassa asiassa vapaata kilpailua, syrjintäkieltoa, avoimuutta ja suhteellisuutta koskevat yleiset periaatteet ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa sallitaan ensihoitopalvelujen järjestäminen ilman kilpailutusta?
3) Katsooko unionin tuomioistuin, että julkisia hankintoja koskeva unionin oikeus on esteenä hallinnolliselle yhteistyölle esillä olevassa asiassa pelastuslaitoksen ja sairaanhoitopiirin välillä?
4) Katsooko unionin tuomioistuin, että hallinnollinen yhteistyö käsillä olevassa asiassa, jossa korvataan vain toiminnasta tosiasiallisesti aiheutuneet kulut, on luonteeltaan ei-taloudellista toimintaa?"
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.
Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että käsiteltävänä olevaan yhteistoimintasopimukseen ei sovelleta hankintadirektiivissä asetettua kilpailuttamisvelvoitetta ja että asiassa ei siten ole tarpeen arvioida, täyttääkö yhteistoimintasopimus unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvan horisontaalisen yhteistyön edellytykset. Selvästä rajat ylittävästä vaikutuksesta huolimatta SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta johtuva avoimuus- ja syrjimättömyysvelvoite eivät edellä selostettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen ole olleet esteenä ensihoitoa, siis kiireellistä sairaankuljetusta koskevan yhteistoimintasopimuksen tekemiselle. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole tullut esille sellaista unionin oikeuden tulkintaa koskevaa kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi välttämätöntä asian ratkaisemiseksi. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskevat vaatimukset on siten hylättävä.
3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle ja Espoon kaupungille/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos -liikelaitokselle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riikka Innanen.