Muu päätös 1112/2017
Asia Kunnan etuosto-oikeuden käyttämistä koskeva valitus
Valittaja A
Päätös, jota valitus koskee
Helsingin hallinto-oikeus 30.11.2015 nro 15/1042/5
Asian aikaisempi käsittely
Karkkilan kaupunginhallitus on päätöksellään 3.11.2014 (§ 276) päättänyt käyttää etuosto-oikeuttaan 22.10.2014 tehdyssä kiinteistökaupassa, jossa Suomen valtio, edustajanaan Senaatti-kiinteistöt, on myynyt A:lle 16 000 euron kauppahinnalla Karkkilassa sijaitsevan 3,372 hehtaarin suuruisen kiinteistön Tukikohta 224-401-12-48 rakennuksineen.
Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:
Kaupan kohde sijaitsee valtatien 2 varrella rajautuen siihen ja Karkkilan kaupungin omistamaan tilaan Honkapelto 224-401-12-72. Tukikohdan tila sijaitsee vastapäätä valtatien itäpuolella olevaa Metsämaan yritystoiminnan asemakaava-aluetta ja noin 600 metrin etäisyydellä Yrittäjäntien yritystoiminnan asemakaava-alueen rajasta. Kaupunki omistaa Tukikohdan tilasta noin 400 metrin etäisyydellä etelämpänä sijaitsevat etuostoin vuonna 2011 saadut tilat Mellilä RN:o 10:64 ja Rekka RN:o 10:65, joiden maankäyttöä tulevissa yritystoiminnan asemakaavoissa Tukikohdan tilan etuosto tulee tulevaisuudessa tukemaan. Lisäksi kaupunki omistaa noin 300 metrin etäisyydellä sijaitsevan tilan Mäkipelto I.
Alue rajautuu pohjaveden muodostumisalueeseen, mutta ei sisällä sitä, ja on yleiskaavassa vahvistettu maa- ja metsätalouden alueeksi (M) sekä maisemallisesti arvokkaaksi metsäalueeksi (MM). Yleiskaava mahdollistaa alueen jatkojalostamisen yritystoimintaa tukevalla asemakaavalla.
Etuosto-oikeuden käyttämisen perusteet ovat Tukikohdan tilaa koskevassa kiinteistökaupassa olemassa yhdyskunnan raakamaan hankkimiseksi yritystoiminnan mahdollistavan asemakaavan tulevaan toteuttamiseen. Tiedossa ei ole, että ostaja olisi eduskunnan suostumuksessa nimetty luovutuksensaaja, koska ostaja on kauppakirjan luovutusehdon mukaisesti tietoinen kaupungin etuoston käyttämismahdollisuudesta.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Karkkilan kaupunginhallituksen päätöksestä.
Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:
Etuostolain 1 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa. Pykälän 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.
Etuostolain 6 §:n 1 momentin mukaan etuosto-oikeutta ei ole, milloin sen käyttämistä, huomioon ottaen ostajan ja myyjän välinen suhde, luovutuksen ehdot tai muut olosuhteet, on pidettävä ilmeisen kohtuuttomana.
Etuostolain 8 §:n mukaan kiinteistönomistajan kirjallisesta pyynnöstä, jossa on selvitettävä kaupan kohde, kauppahinta ja muut kauppaehdot sekä kiinteistön omistajan osoite, kunta voi etukäteen ilmoittaa, ettei se tule käyttämään etuosto-oikeuttaan, jos kiinteistö kahden vuoden kuluessa kunnan päätöksestä myydään ilmoitetuilla ehdoilla.
Etuostolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen HE 104/1989 vp yleisperusteluissa todetaan lain 1 §:n 3 momentin tarkoitusmääreeseen viitaten, että etuosto-oikeutta voitaisiin käyttää vain, jos aluetta kohtuullisen ajan kuluessa tarvitaan siinä lueteltuihin tarkoituksiin. Tämä puolestaan edellyttää aluetta koskevien riittävän konkreettisten suunnitelmien olemassaoloa siinä vaiheessa, kun etuosto-oikeutta käytetään. Etuosto-oikeuden käytön tarkoitusta arvioidaan lähtökohtaisesti sen ajankohdan mukaan, jona kaupungin etuosto-oikeutta on käytetty eli tässä tapauksessa ajankohdan 3.11.2014 mukaan.
Hallinto-oikeus toteaa, että etuostolaissa ei ole sidottu etuosto-oikeuden käyttämistä alueen kaavoitustilanteeseen. Etuosto-oikeutta käyttääkseen kaupungin tulee esittää selvitys alueen tulevasta käytöstä. Siitä, minkälainen tuon selvityksen tulee olla, ei ole laissa tarkemmin säädetty, vaan asia ratkaistaan kussakin tapauksessa erikseen. Kaupunki voi kaavoituksen tai suunnitelmien avulla taikka muulla tavoin osoittaa aikovansa käyttää aluetta lain edellyttämiin tarkoituksiin.
Karkkilan keskustaajaman ja kaakkoisosan yleiskaavassa (lainvoimainen 10.4.2014) kiinteistön Tukikohta 12:48 pohjoisosa on kaavoitettu maa³talousalueeksi (MT) sekä maisemallisesti arvokkaaksi metsäalueeksi (MM). Kiinteistön muu osa on yleiskaavassa maa- ja metsätalousaluetta (M).
Kaupunki on etuostopäätöksessään viitannut kiinteistön Tukikohta 12:48 VT 2:een ja kaupungin omistamaan kiinteistöön Honkapelto 12:72 rajautuvaan sijaintiin. Kiinteistö Honkapelto 12:72 puolestaan rajautuu itäpuoleltaan kaupungin yritystoimintaan asemakaavoittamaan alueeseen. Lisäksi kaupunki omistaa etelämpänä noin 400 metrin etäisyydellä etuoston kautta saadut kiinteistöt Mellilä 10:64 ja Rekka 10:65. Kaupungin mukaan kiinteistöä Tukikohta 12:48 on tarkoitus käyttää tukemaan muiden edellä mainittujen kiinteistöjen käyttöä tulevissa yritystoiminnan asemakaavoissa.
Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunki on päätöksessään ja lausunnossaan esittämiensä perustelujen lisäksi hankkinut etuosto-oikeuttaan käyttämällä muita kiinteistöjä yritystoimintaan asemakaavoitetun alueen läheltä. Kaupunginhallituksen voidaan katsoa riittävällä tavalla osoittaneen, että kiinteistön Tukikohta 12:48 aluetta tullaan käyttämään etuostolain 1 §:n 3 momentissa lueteltuihin tarkoituksiin.
Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan myöskään etuostolain 8 §:ssä tarkoitettua kirjallista pyyntöä ei kunnalle ollut esitetty. Edellytykset etuosto-oikeuden käyttämiselle ovat näin ollen olleet olemassa eikä etuosto-oikeuden käyttämistä ole pidettävä ilmeisen kohtuuttomana.
Kaupunginhallituksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Riikka Valli-Jaakola. Esittelijä Joonas Ahtonen.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Karkkilan kaupunginhallituksen päätökset kumotaan.
Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:
Etuostolain 1 §:n 3 momentin tarkoitusmääreen mukaisesti etuosto-oikeutta voidaan käyttää vain, jos aluetta kohtuullisen ajan kuluessa tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen. Tämä edellyttää aluetta koskevien riittävän konkreettisten suunnitelmien olemassaoloa. Kaupunginhallitus ei ole esittänyt konkreettista suunnitelmaa Tukikohdan kiinteistön tai edes sen lähialueiden realistisesta käytöstä eikä näyttänyt toteen, että kiinteistöä tarvittaisiin tai aiottaisiin käyttää etuostolain mukaisiin tarkoituksiin kohtuullisen ajan kuluessa. Kaupunginhallituksen selvitys alueen tulevasta käytöstä rakentuu korkean abstraktiotason luonnehdinnoista. On mahdollista, että maa-aluetta ei lainkaan käytetä tai edes osoiteta lain edellyttämiin tarkoituksiin.
Etuosto-oikeuden käyttäminen on myös ilmeisen kohtuutonta vallitsevissa olosuhteissa. Kaupungilla on jo yritystontteja ja raakamaata yritystonttitarpeisiin pitkälle tulevaisuuteen eikä se ole esittänyt laillista tarvetta etuosto-oikeuden käyttämisen perusteeksi. Kaupungin viralliset strategian mukaiset elinkeinotoiminnan kehityksen painopisteet eivät koske Tukikohdan kiinteistön aluetta vaan kohdistuvat muualle. Kaavoitussuunnitelmien yritystoiminnan kehittämiseen tähtäävissä osioissa kiinteistö ja sen lähialueet eivät kuulu edes alhaisimman prioriteetin luokkaan. Hallinto-oikeuden päätöksen jääminen voimaan antaisi kaupunginhallitukselle mahdollisuuden jatkaa maanhankintaa etuosto-oikeutta käyttäen laajalla alueella ilman, että sen tarvitsee ilmoittaa minkäänlaisia riittävän konkreettisia suunnitelmia toimintansa perusteeksi.
Kaupunki ei ole aloittanut edes teoreettisia suunnittelutoimia vuosia sitten etuostoin hankkimillaan kiinteistöillä Mellilä ja Rekka. Silti etuostopäätöksen keskeisinä perusteluina viitataan näihin 400 metrin päässä sijaitseviin kiinteistöihin yhdessä muiden yksittäisten kaupungin omistamien kiinteistöjen kanssa.
Karkkilan kaupunginhallitus on selityksessään viitannut aiemmin lausumaansa ja esittänyt, että valitus hylätään.
A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:
Kaupunginhallituksen päätöksessä ei ole esitetty selvitystä eikä tosiasiallista suunnitelmaa etuostetun alueen käyttämisestä eikä riittäviä perusteluja. Päätös ei täytä hallintolain vaatimusta päätöksen perustelemisesta. Kaupunginhallituksen esittämä ei osoita, että juuri etuosto-oikeuden käyttämisen kohteena olevaa aluetta tultaisiin käyttämään etuostolain mukaisiin tarkoituksiin kohtuullisen ajan kuluessa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
Sovellettavat oikeusohjeet
Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
Etuostolain 1 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa. Pykälän 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.
Etuostolain 6 §:n 1 momentin mukaan etuosto-oikeutta ei ole, milloin sen käyttämistä, huomioon ottaen ostajan ja myyjän välinen suhde, luovutuksen ehdot tai muut olosuhteet, on pidettävä ilmeisen kohtuuttomana.
Kaupunginhallituksen päätöksen perustelemattomuutta koskeva valitusperuste
Karkkilan kaupunginhallituksen etuostopäätöksen sisältävässä pöytäkirjassa on selostettu sovelletut etuostolain säännökset, selostettu eräitä tietoja kiinteistökaupasta ja Tukikohdan kiinteistöstä sekä esitetty perustelut etuosto-oikeuden käyttämiselle. Päätös on perusteltu hallintolain 45 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla. Hallinto-oikeuden ja kaupunginhallituksen päätöksiä ei ole aihetta kumota sillä muutoksenhakijan esittämällä perusteella, että kaupunginhallituksen päätös ei täytä sanotun lainkohdan vaatimuksia.
Etuosto-oikeuden käyttämisen edellytyksiä koskeva oikeudellinen arviointi
Etuosto-oikeuttaan käyttääkseen kunnan tulee esittää selvitys alueen tulevasta käytöstä. Siitä, minkälainen tuon selvityksen tulee olla, ei ole etuostolaissa tarkemmin säädetty, vaan asia ratkaistaan kussakin tapauksessa erikseen. Kunta voi kaavoituksen tai suunnitelmien avulla taikka muulla tavoin osoittaa aikovansa käyttää aluetta lain edellyttämiin tarkoituksiin. Etuostolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen HE 104/1989 vp yleisperusteluissa todetaan lain 1 §:n 3 momentin tarkoitusmääreeseen viitaten, että etuosto-oikeutta voitaisiin käyttää vain, jos aluetta kohtuullisen ajan kuluessa tarvitaan siinä lueteltuihin tarkoituksiin. Etuosto-oikeuden käytön tarkoitusta arvioidaan lähtökohtaisesti sen ajankohdan mukaan, jona kunnan etuosto-oikeutta on käytetty, eli tässä tapauksessa ajankohdan 3.11.2014 mukaan.
Karkkilan kaupunginhallituksen päätöksen mukaan etuosto-oikeutta käytetään raakamaan hankkimiseksi yritystoiminnan mahdollistavan asemakaavan tulevaan toteuttamiseen.
Etuostopäätöksen kohteena oleva 3,372 hehtaarin suuruinen kiinteistö Tukikohta 224-401-12-48 sijaitsee Karkkilan keskustasta noin 3–4 kilometrin etäisyydellä valtatien 2 länsipuolella siihen rajoittuen. Kiinteistön alueella ei ole voimassa asemakaavaa. Alueella voimassa olevassa yleiskaavassa kiinteistön pohjoisosa on varattu maatalousalueeksi ja maisemallisesti arvokkaaksi metsäalueeksi kiinteistön muun osan ollessa maa- ja metsätalousaluetta. Nämä kaavavaraukset eivät osoita, että etuosto-oikeuden käyttämiselle olisi edellytyksiä.
Asiakirjoista ilmenee, että Tukikohdan kiinteistö rajoittuu itäosastaan Karkkilan kaupungin omistamaan, noin 13 hehtaarin suuruiseen kiinteistöön Honkapelto 224-401-12-72, jonka valtatien itäpuolella sijaitseva palsta rajautuu puolestaan asemakaava-alueeseen, joka on osoitettu yritystoiminnan tarpeisiin. Kaupunki on myös hankkinut etuostoin vuonna 2011 Tukikohdan kiinteistön kaakkoispuolella noin 300–400 metrin päässä sijaitsevat yhteensä noin 1,7 hehtaarin suuruiset kiinteistöt Mellilä 224-401-10-64 ja Rekka 224-401-10-65. Asiakirjoista ilmenee edelleen, että kaupunki on hankkinut vuonna 2010 noin 13,5 hehtaarin suuruisen kiinteistön Mäkipelto I 224-401-12-45, joka karttaselvityksen perusteella sijaitsee lähimmillään runsaan 250 metrin päässä Tukikohdan kiinteistöstä lounaaseen.
Edeltä ilmenevästi kaupungin maanhankinta Tukikohdan kiinteistön lähialueilla on ollut johdonmukaista. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kiinteistö rajoittuu kaupungin omistamaan alueeseen, joka puolestaan rajoittuu asemakaava-alueeseen, sekä se seikka, että kiinteistö sijaitsee suhteellisen lähellä kaupungin keskustaa hyvien kulkuyhteyksien varrella, etuosto-oikeuden käyttämiselle maan hankkimiseksi yhdyskunta³rakentamista varten on katsottava olleen etuostolain 1 §:n 3 momentin mukaiset edellytykset.
Muutoksenhakijan tarkoitus kunnostaa Tukikohdan kiinteistöllä sijaitsevat rakennukset ja harjoittaa sitten kohteessa liiketoimintaa ja muutkaan hänen esittämänsä seikat eivät osoita, että etuosto-oikeuden käyttämistä olisi pidettävä etuostolain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen kohtuuttomana.
Lopputulos
Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.