Muu päätös 1484/2017
Asia Vesienhoitosuunnitelmaa koskevat valitukset
Valittajat 1) Kittilän kunnan ympäristönsuojeluviranomainen
2) Pelkosenniemen kunnanhallitus
Päätös, jota valitukset koskevat
Valtioneuvosto on päätöksellään 3.12.2014 nro 44 hyväksynyt muun ohella Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman vuosiksi 2016-2021.
Vesienhoitosuunnitelmaan on koottu tiedot Kemijoen vesienhoitoalueen vesien tilasta sekä vesienhoitokaudella 2016–2021 tarvittavat toimenpiteet vesien tilan parantamiseksi ja ylläpitämiseksi Kemijoen vesienhoitoalueella. Toimenpiteillä vähennetään rehevöitymistä ja vesiympäristölle vaarallisten ja haitallisten aineiden esiintymistä sekä vesistöjen rakenteessa ja hydrologiassa tapahtuneiden muutosten vaikutuksia.
Eniten vesistöjen tilaa ovat muuttaneet vesistöjen säännöstely ja rakentaminen, uittoperkaukset sekä suo- ja metsäojitukset. Viime vuosisadan puolivälin jälkeen purojen perkaukset, metsä- ja suo-ojitukset, hakkuut virtavesien rannoilla ja teiden rakentamiset tierumpuineen ovat muuttaneet merkittävästi vesienhoitoalueen etelä- ja keskiosien pienten virtavesien tilaa. Vesistöjä kuormittavat tekijät painottuvat vesienhoitoalueen eteläosaan. Alueen ihmistoiminnasta sisävesiin tulevasta ravinnekuormituksesta huomattava osuus tulee hajakuormituksena maa- ja metsätaloudesta sekä haja- ja loma-asutuksesta. Pistemäinen ravinnekuormitus on pääosin peräisin teollisuudesta ja yhdyskuntien jätevesistä. Vesienhoitoalueen eteläosissa myös turvetuotannolla on merkitystä vesistöjen kuormittajana. Kaivosteollisuus on vesienhoitoalueella kasvanut, mikä lisää vesistöjen pilaantumisriskiä etenkin metallien ja vesille haitallisten aineiden osalta.
Joissain vesistöissä on tarvetta parantaa ja elvyttää kalojen luontaista lisääntymistä. Vaellusyhteyksiä luomalla ja muilla tukitoimilla on mahdollista saada esteetön kulku yläpuolisten joki- ja järvialueiden lisääntymis- ja elinalueille. Vesienhoitoalueen vesistöistä Kemijoki on todettu merkittäväksi vaelluskalavesistöksi ja se on mukana kalatiestrategian kärkikohteissa. Näissä vesistöissä tulee toteuttaa teknis-taloudellisesti toteuttamiskelpoiset toimenpideyhdistelmät, joilla voidaan saada aikaan vaelluskalojen kestävät, luontaisesti lisääntyvät kannat.
Vesienhoitoalueen pintavesien kemiallinen tila on arvioitu pääosin hyväksi.
Toisella suunnittelukierroksella vesienhoitoalueella on tarkasteltu 435 järvimuodostumaa (1 680 km2), 301 jokimuodostumaa (7 957 km) sekä viisi rannikkovesimuodostumaa (916 km2). Toimenpiteiden määrittely on perustunut pintavesien tilaan. Luokittelun taustatiedot ja luokittelun taso on tallennettu ympäristöhallinnon vesimuodostumatietojärjestelmään.
Valtaosa Kemijoen vesienhoitoalueen järvistä, noin 75 % on hyvässä tilassa. Erinomaiseen tilaan luokittui noin 17 % järvien lukumäärästä ja 14 % järvien pinta-alasta. Tyydyttävään tilaan luokiteltiin yhteensä 21 järveä, jotka muodostavat noin 5 % järvien lukumäärästä, mutta lähes 40 % järvien pinta-alasta. Tämä johtuu siitä, että monet suurikokoiset keinotekoiset tai voimakkaasti muutetut järvet luokiteltiin tyydyttävään tilaan suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan.
Erinomaiseen tilaan luokiteltiin noin 17 % jokivesimuodostumista ja 21 % jokien pituudesta. Suurin osa jokivesimuodostumista, 79 % lukumäärästä ja 74 % pituudesta, luokiteltiin hyvään tilaan. Tyydyttäviä jokia oli kahdeksan kpl eli noin kolme prosenttia jokivesimuodostumista. Vastaava luku jokien pituudesta on neljä prosenttia. Kaikkien voimakkaasti muutetuiksi nimettyjen jokien vedenlaatu on vähintään hyvä. Onkin tyypillistä, että jokivesien säännöstelyn ja vesirakentamisen aiheuttamat ongelmat ilmenevät vedenlaatutekijöiden sijaan etupäässä elinympäristöjen rakenteessa ja laajuudessa sekä eliölajiston koostumuksessa. Pääosa muutetuista joista arvioitiin olevan hyvässä saavutettavissa olevassa tilassa, ainoastaan Ala-Kemijoen ja Jumiskonjoen tilaa arvioitiin kyettävän parantamaan toisella hoitokaudella.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
1) Kittilän kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös vesienhoitosuunnitelmasta ja siihen liittyvästä toimenpidesuunnitelmasta kumotaan ja asia palautetaan uudelleen valmisteltavaksi. Ennen asian ratkaisemista on pyydettävä unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua seuraavista seikoista:
1. Onko vesien luokittelussa ja lähtötietojen asettamisessa huomioitava myös muut vesieliöt, kuten kalat, saukko, euroopanmajava, ankerias, nahkiaiset, jokihelmisimpukka sekä muut eläimet, kuten pohjanlepakot ja vesilinnut (telkkä ja uivelo), kun arvioidaan vesimuodostumien lähtötietoja, muodostetaan vertailuoloja ja asetetaan tavoitteita? Onko luonto- ja lintudirektiivin vaatimukset sovellettava yhteen vesipuitedirektiivin kanssa suunnitelmia laadittaessa.
2. Ovatko vesilakiin perustuvat Lapin pienvesien suojelun poikkeus ja pienten vesimuodostelmien luokitteleminen muiksi kuin joiksi vastoin vesipuitedirektiiviä?
3. Ovatko haitta-aineet sulfaatti (SO4), antimoni (Sb) ja humus sellaisia vesiympäristölle haitallisia aineita, että ne tulisi käsitellä vesienhoitosuunnitelmassa? Tulisiko ne nimetä vesipuitedirektiivin liitteen V mukaisesti prioriteettiaineiksi tai muiksi vesiä pilaaviksi aineiksi?
4. Ovatko myös pienet joet (valuma-alue alle 100 km2 ja alle 10 km2) sellaisia vesimuodostumia, jotka on otettava mukaan vesienhoitosuunnitelmiin ja arvioitava direktiivin mukaisesti?
5. Voidaanko vesienhoidon ja hyvän tilan tavoitteiden saavuttamiseksi myöntää jatkoaikaa, kun kaikkia vesien tilaa parantavia toimia ei ole suunnittelussa otettu käyttöön?
Vaatimustensa tueksi ympäristönsuojeluviranomainen on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Vesienhoitosuunnitelmassa on luokiteltu vesimuodostumat pintavesien osalta käyttäen pääasiassa vain suurten jokien (valuma-alue yli 100 km2) nykytilaa arvioinnin perusteena. Samalla suunnitelmassa todetaan, ettei Kemijoen alueelta löydy luonnontilaista vesimuodostumaa vertailuolojen laatimista varten edes näiden suurten jokien joukosta. Tällä luokittelulla tullaan virheellisesti siihen johtopäätökseen, että joet olisivat hyvässä ekologisessa tilassa. Suunnitelmassa ei ole esitetty vesienhoitoalueen jokien määrää eikä muuttuneisuutta. Tästä johtuen on mahdotonta päätellä, onko kaikkien vesimuodostumien tila arvioitu.
Kemijoen alaosa on luokiteltu tyydyttävään tilaan vaellusesteiden takia. Muualla Kemijoen alueella on suunnitelman mukaan noin 220 vaellusestettä, eivätkä ne vaikuta vesien luokitteluun. Vaellusreitit ja veteen sidoksissa olevien eliöiden vapaa liikkuvuus on arvioinnissa kriittinen tekijä, sillä vesimuodostumat, joista ei ole yhteyttä mereen, on luokiteltava korkeintaan tyydyttävään tilaan. Kemijoen alueella kaikki alueet Isohaarasta ylöspäin olisi pitänyt luokitella korkeintaan tyydyttävään tilaan.
Luokittelu on valittu tehtäväksi A-järjestelmän mukaisesti. Tästä johtuen jokien pituus ja muuttuneisuus jäävät arviotta. Kaikkien vesimuodostumien pituuksien ja muuttuneisuuden arviointi on peruste sille, että vesienhoitoalueella tehdyt muutokset ja tarvittavat toimenpiteet ja niiden vastuutahot saadaan esille suunnitelmaa laadittaessa.
Suunnitelmassa on esitetty, että energian tuotannolle syntyisi merkittävä haitta, jos patoihin rakennettaisiin kalatiet. Kuitenkaan edes 20 prosentin ekologinen ohivirtaama ei aiheuta kohtuutonta haittaa vesivoiman tuotannolle. Merkittävää haittaa arvioitaessa on vesistön vertailuolojen selvityksessä todettava Kemijoen merkitys koko Euroopan parhaimpana lohijokena. Vuosisatojen ajan valtaväylän (1/3 virran leveydestä) vapaana pitämistä on pidetty kohtuullisena joen ekologian, kalojen kulun ja muun hyötykäytön kannalta. Periaate on kestänyt metsätalouden nousun ja puutavarauiton. Täten myös 20 prosentin ekologinen ohivirtaama on katsottava vesivoimatuotannon kannalta kohtuulliseksi. Joen sulkeminen kokonaan voimatalouden käyttöön aiheuttaa päinvastoin kohtuutonta haittaa joen varren muulle käytölle ja toimintojen yhteensovittamiselle.
Suunnitelmassa on virheellisesti ja perustelematta päädytty katsomaan, että kalojen kulun sallimisesta ylä- ja alavirtaan olisi merkittävää haittaa voimataloudelle. Euroopan unionin alueella esimerkiksi Itävallassa on direktiivin perusteella järjestettävä kalojen kulku vanhoihin voimalaitoksiin.
Suunnitelmassa on todettu, ettei vesien hoidon tavoitteeseen voida päästä. Kuitenkaan suunnitelmassa ei ole otettu käyttöön kaikkia toimenpiteitä. Suunnitelmassa ei ole tarkasteltu lainsäädännön puutteita. Lainsäädännön virheet ja puutteellinen valmistelu aiheuttavat sen, että direktiivissä hyväksyttyä aiheuttamisperiaatetta ei noudateta suunnitelmassa.
Määräaikojen pidentäminen ei ole mahdollista siten kuin suunnitelmassa on esitetty. Direktiivin 4 artiklan mukaan aikataulupoikkeamaa ei tule myöntää, jos vesimuodostuman tila suunnitelmakaudella huononee edelleen. Lisääntyvä kaivostoiminta (sulfaatti, antimoni, kloridi, typpi), turvemaiden käyttö (humus, typpi, elohopea) metsätalouteen ja turvetuotantoon sekä säännöstelyhankkeet (elohopea, humus, morfologia, ekologia) aiheuttavat vesien tilan heikentymistä niin, ettei määräaikojen pidentämiselle ole perusteita. Jatkoaikaa ei tule myöntää, koska pelkästään turvemaiden käytöstä johtuen pienvesien tilaa ei ole turvattu.
Vesipuitedirektiivin liitteen VI mukaisista toimenpiteistä vesienhoitosuunnitelmassa ei ole sovellettu lintudirektiiviä eikä luontodirektiiviä. Suunnitelmaan ei sisälly lainsäädännön saattamista direktiivin edellyttämälle tasolle, kosteikkojen uudelleen luomista ja ennallistamista eikä taloudellisia ja verotuksellisia keinoja, joilla olisi tuettava vain sellaista maankäyttöä, joka huomioi vesien paremman tilan ja esimerkiksi majavan luontaiset vaikutukset metsäluontoon.
Koska kaikkia keinoja ei ole käytetty, eikä haitan aiheuttajaa ole velvoitettu maksamaan, ei jatkoaikaa tavoitteiden saavuttamiselle voida myöntää.
Kemijoen alueelta on tapettu sukupuuttoon lohi (Salmo salar) ja muut vaelluskalat, euroopanmajava, nahkiainen, merinahkiainen, ankerias ja jokihelmisimpukka (lähes kokonaan). Alueella esiintyy hyvin harvinainen idännahkiainen itään laskevissa vesistöissä. Pikkunahkiainen on pienissä puroissa elävä laji, jonka elinympäristöjen tuhoaminen on vesilailla sallittu.
Vesilain 2 luvun 11 §:ssä säädetty Lapin maakunnassa sijaitsevia pienvesiä koskeva poikkeus rikkoo direktiivin määritelmää kaikkien vesimuodostumien suojelusta. Kemijoen alue kuuluu kokonaisuudessaan Lapin osalle määrättyyn poikkeukseen.
Vesilain 1 luvun 3 §:n mukaan joella tarkoitetaan virtaavan veden vesistöä, jonka valuma-alue on vähintään sata neliökilometriä. Määritelmä on vastoin direktiivin 2 artikla 4 kohtaa. Direktiivin mukaan joki voi olla pienikin ja virrata osittain maan alla.
Suunnitelmassa ei ole arvioitu eikä esitetty toimia turvemetsien tai kaivostoiminnan ympäristöä pilaavien haitta-aineiden osalta. Sulfaatti, antimoni ja humus ovat kaloille, vesiympäristölle ja ihmisten terveydelle haitallisia aineita, joiden päästöihin on puututtava myös suunnitelmassa.
Humus on eloperäistä maa-ainesta, joka huuhtoutuu vesistöihin turveteollisuuden ja turvemailla harjoitetun metsätalouden seurauksena. Kemijoen alueella turvemailla on tapahtunut suuri muutos, kun suuria suoalueita on ojitettu metsätalouden käyttöön. Turvemailla tapahtuva toiminta on aiheuttanut etenkin pienten vesistöjen tilan heikentymistä ja tuhoutumista. Suomi ei ole esittänyt humukselle raja-arvoja, mistä on kanneltu Euroopan komissiolle.
Humus vaikuttaa haitallisesti monin eri tavoin suoraan ja välillisesti jopa kasvihuonepäästöjen lisääntymiseen. Vaikka humuksen tarkkailu ei ole helppoa, sen vaikutukset vesistöihin ovat kiistattomat ja siten se on otettava huomioon vesienhoitosuunnitelmia laadittaessa. Humus on myös teollisuusjätedirektiivin mukaan haitallinen aine. Tämän vuoksi on pyydettävä ennakkoratkaisua myös siitä, kuinka teollisuusjätedirektiivin mukaisesti eri haitta-aineet, kuten humus, otetaan huomioon vesienhoitosuunnitelmissa.
Sulfaatti on kaivosteollisuuden prosesseissa syntyvä jäte, jota lasketaan ilman raja-arvoja vesistöihin, vaikka se aiheuttaa vesimuodostumien tilan heikkenemistä. Sulfaatti on luettava vesipuitedirektiivin mukaisesti haitalliseksi aineeksi ja sille on määrättävä raja-arvot.
Antimoni on puolimetalli, joka on vesieliöille ja terveydelle vaarallinen myrkky.
Suunnitelmassa on jätetty arvioimatta pienvedet, vaikka direktiivissä vesienhoidon on edellytetty kattavan kaikki vesimuodostumat. Pienvesien puutteellinen arviointi on tietoinen valinta, jolla halutaan välittää totuudenvastaista tietoa pienvesien tilasta. Kemijoen alueella on kaivettu satoja tuhansia kilometrejä ojia ja saatettu huonoon tilaan tuhansia kilometrejä pieniä jokia.
Suomi ei ole implementoinut direktiiviä kaikilta osin lainsäädäntöön, joten on perusteltua käyttää myös direktiivin määräyksiä valituksen perusteena.
Edellisellä vesienhoitokaudella tavoitteet jäivät saavuttamatta eikä edelleenkään vesien tilaa saada eurooppalaiselle tasolle. Vesivoimalaitosten lupien pysyvyys ja aiheuttamisperiaatteen romuttaminen ovat haitallisia Lapin suurten jokien varren asukkaille. Kemijoki sivujokineen on ollut Euroopan merkittävin lohijoki eikä sen hoitoa tule alistaa vain voimantuotannon tai metsätalouden käyttöön.
Valitus kohdistuu myös toimenpidesuunnitelmaan, jonka hyväksymispäätös ei ole valittajan tiedossa.
2) Pelkosenniemen kunnanhallitus on esittänyt pääsääntöisesti samansisältöisen valituksen kuin Kittilän kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Lisäksi kunnanhallitus on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus tutkii, rikkooko vesilain 2 luvun 11 §:ssä säädetty Lapin pienvesiä koskeva poikkeus perustuslailla turvattua yhdenvertaisuutta.
Vaatimusten tueksi kunnanhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Vesienhoitosuunnitelma ja toimenpidesuunnitelma johtavat etenkin virheellisten luokittelujen seurauksena vesienhoitolain vastaiseen lopputulokseen. Vesimuodostumien luokittelu on todettava Kemijoen, Ounasjoen, Kitisen ja Luiron sekä niihin liittyvien sivujokien osalta lainvastaiseksi. Tältä osin päätös on kumottava ja asia palautettava uudelleen käsiteltäväksi.
Vesimuodostumien lähtötilan arvioinnissa ei ole otettu huomioon kalojen vaellusta eikä ihmisen sukupuuttoon tappamia eläimiä, jotka ovat vesimuodostumien biologisen ja morfologisen arvioinnin kannalta tärkeitä.
Luirojoki on luokiteltu suunnitelmissa voimakkaasti muutetuksi vesimuodostumaksi vastoin sen ominaisuuksia ja niiden parantamismahdollisuuksia. Luirolla on vuosina 1999–2000 tehty kalataloudellinen kunnostus, jossa joen morfologia on palautettu hyvään tilaan. Joen vesimäärän lisäys kohtuullisella 33 prosentin ohivirtaamalla kalatien ja ohitusuoman kautta Lokan padolla palauttaisi joen hydrologis-morfologiset olot pääosalla joen uomasta hyvään tilaan. Majavan ja lohen puuttuminen joen alueelta aiheuttaa edelleen saman tyydyttävän tilan biologisten osatekijöiden johdosta, jolloin Luirokin tulee luokitella tyydyttävään tilaan, mutta ei voimakkaasti muutetuksi vesimuodostumaksi. Luokittelussa on säännönmukaisesti noudatettu voimayhtiöiden tarpeita unohtaen muut joen käyttäjät ja ekologiset tarpeet hyvän tilan saavuttamiseksi.
Perustuslain mukaan kansalaiset ovat yhdenvertaisia. Kun Ala-Kemijoella joen vaellusesteet on luokiteltu tyydyttävän tilan tuomiksi ominaisuuksiksi, on vaellusesteet tulkittava samalla tavalla myös muualla näiden vaellusesteiden yläpuolisilla vesialueilla.
Kohtuullista olisi turvata ekologinen ohivirtaama Ala-Kemijoella Ounasjoen suuhun, siitä ylöspäin 15 prosenttia Kemijärven Seitakorvan yläpuolelle ja siitä ylöspäin 10 prosentin ohivirtaamat kaikkiin patoihin ja lisäksi Lokan patoon 33 prosentin ekologinen ohivirtaama. Myös suljettujen sivuvesien avaaminen ekologisella yhteydellä samojen periaatteiden mukaisesti on hyvän tilan saavuttamiseksi perusteltua ja kohtuullista.
Ympäristöministeriö on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:
Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain esitöiden mukaan vesienhoitosuunnitelmasta tehdyn valituksen tulisi perustua lähinnä siihen, että suunnitelman valmistelussa olisi tapahtunut menettelyvirhe tai että suunnitelma ei sisältäisi lain tai asetuksen edellyttämiä seikkoja. Sen sijaan esimerkiksi suunnitelmissa esitetyt näkökohdat eri toimenpiteiden tehokkuudesta eivät voisi olla muutoksenhaun kohteena.
Ympäristöministeriö on julkaissut laajan ohjeistuksen vesienhoidon toimenpiteiden suunnittelua varten vuosille 2016–2021. Kemijoen vesienhoitosuunnitelma ja toimenpideohjelma sisältävät lain ja asetuksen edellyttämät tiedot. Suunnitelmassa on noudatettu vesienhoitolain mukaisia menettelyjä.
Ympäristötavoitteet on määritelty vesienhoitolain 4 luvun mukaisesti. Lain 25 §:ssä säädetään tavoitteiden saavuttamisesta vaiheittain. Sen mukaan vesienhoitosuunnitelmassa voidaan pidentää 21 §:ssä asetettuja määräaikoja, jos ympäristötavoitteiden saavuttaminen on mahdollista ainoastaan vaiheittain. Edellytyksenä määräajan pidentämiselle on, että
1) vesimuodostuman tilan parantaminen vesienhoitosuunnitelmakauden aikana on teknisesti tai taloudellisesti kohtuutonta tai luonnonolosuhteiden vuoksi ylivoimaista; ja
2) vesimuodostuman tila ei edelleen huonone.
Määräaikaa voidaan pidentää yhteensä enintään kahdella vesienhoitosuunnitelmakaudella.
Vesien tilan luokittelu on laadittu vesienhoitolain mukaisesti ja vesienhoidon järjestämisestä annettuun valtioneuvoston asetukseen perustuen. Suomessa sovellettu pintavesien ekologisen ja kemiallisen tilan luokittelumenetelmä on kuvattu yksityiskohtaisesti julkaisussa "Ohje vesien ekologisen ja kemiallisen tilan luokitteluun vuosille 2012-2013 - päivitetyt arviointiperusteet ja niiden soveltaminen." Ohjeistusta on sovellettu kaikilla vesienhoitoalueilla. Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa on kuvattu tiivistetysti luokittelun periaatteet ja menettelyt.
Vesienhoitolaissa ei ole säädetty velvollisuudesta laatia toimeenpanosuunnitelmaa.
Ympäristöministeriö katsoo, että vesipuitedirektiivi on pantu täytäntöön kokonaisuudessaan. EU:n komissio on tarkastanut Suomen täytäntöönpanolainsäädännön yhtäpitävyyden direktiivin kanssa. Suomi on tehnyt komission edellyttämät muutokset kansalliseen lainsäädäntöön.
Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:
Pinta- ja pohjavedet luokitellaan ihmisten toiminnan aiheuttaman muutoksen voimakkuuden perusteella. Pintaveden luokka perustuu ekologiseen ja kemialliseen tilaan sen mukaan, kumpi niistä on huonompi. Pintavesien ekologisen tilan arvioinnissa eli luokittelussa vedet jaetaan niiden ekologisen tilan perusteella viiteen tilaluokkaan: erinomainen, hyvä, tyydyttävä, välttävä ja huono. Luokittelun pääpaino on biologisissa laatutekijöissä. Planktonlevien, vesikasvien, pohjalevien, pohjaeläinten ja kalojen tilaa kuvaavien muuttujien arvoja verrataan oloihin, joissa ihmisen vaikutus on vähäinen. Koska pintavedet ovat luonnostaan erilaisia muun muassa maantieteellisistä syistä ja maaperästä johtuen, on ne ennen luokittelua tyypitelty. Kullekin joki-, järvi- ja rannikkovesityypille on tämän jälkeen määritelty omat luokittelumuuttujien vertailuolot ja luokkarajat. Laatutekijän poikkeama luonnontilaisista arvoista ilmaistaan ekologisena laatusuhteena. Veden fysikaalis-kemiallisen tilan laatutekijät (vedenlaatu) ja hydrologis-morfologiset tekijät otetaan huomioon ekologisen tilan arviointia tukevina tekijöinä. Lisäksi arvioinnissa on otettu huomioon vesiin kohdistuva kuormitus ja muu vesiä muuttava toiminta. Tilan arvioinnissa on hyödynnetty myös vesistömallijärjestelmää. Luokittelu on toteutettu pääosin vuosien 2006–2012 aineistoilla. Luokitteluun käytettävissä olleen aineiston laajuus vaihtelee vesimuodostumittain.
Tarkasteluyksikkönä on vesimuodostuma. Vesienhoitolain 2 §:n 4 kohdan mukaan pintavesimuodostumalla tarkoitetaan pintavesien erillistä ja merkittävää osaa, kuten järveä, tekoallasta, puroa, jokea tai kanavaa, puron, joen tai kanavan osaa, jokisuun vaihettumisaluetta tai rannikkoveden osaa. Kemijoen vesienhoitoalueella on tarkasteltu yhteensä 301 jokea (pituus 7 957 km), 435 järveä (ala 1 681 km2) ja viittä rannikkovesimuodostumaa (ala 916 km2). Koska vesienhoitoalueella on suuri määrä vesiä, kaikkia niitä ei ole ollut mahdollista tarkastella yksilöidysti. Kemijoen vesienhoitoalueella on tarkasteltu yksilöidysti kaikkia valuma-alueeltaan yli 100 km²:n laajuisia jokia ja yli 1 km²:n kokoisia järviä. Lisäksi tarkastelussa on ollut mukana yhteensä 125 pienempää jokea, joiden valuma-alue on kooltaan 10–100 km² sekä kaikki yli 50 ha:n järvet (219 kpl, ala 156 km2), jotka on tyypitelty ja luokiteltu asiantuntija-arviona. Lisäksi tarkastelussa on ollut mukana 39 alle 50 ha:n kokoista järveä. Vesimuodostumiksi rajaamattomia ja luokittelemattomia valuma-alueeltaan alle 100 km2:n virtavesiä on vesienhoitoalueella 99 kpl ja alle 50 ha:n järviä ja lampia 6 085 kpl pinta-alaltaan yhteensä 423 km2.
Voimakkaasti muutetuiksi tai keinotekoisiksi nimetyt vesimuodostumat käsitellään vesienhoidon suunnittelussa eri tavalla kuin muut pintavedet. Voimakkaasti muutetuksi vesimuodostumaksi nimeämisen ehtona on, että vesimuodostuman ekologinen tila on hyvää huonompi, eikä sitä voida saavuttaa aiheuttamatta merkittävää haittaa vesistön tärkeälle käyttömuodolle. Keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesien tilan luokittelussa arvioidaan, kuinka paljon tilaa on mahdollista parantaa hydrologis-morfologisilla toimenpiteillä aiheuttamatta merkittävää haittaa vesistön tärkeille käyttömuodoille. Vesimuodostuman tilaa tarkastellaan suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan, joka on voimakkaasti muutetun tai keinotekoisen veden vertailutila. Tavoitetila on hyvä saavutettavissa oleva tila. Voimakkaasti muutettujen ja keinotekoisten pintavesien tunnistaminen ja tilan arviointi on kuvattu yksityiskohtaisesti vesienhoidon suunnitteluoppaassa.
Kemijoen vesienhoitoalueella yhdeksän jokivesimuodostumaa ja 20 järveä on nimetty voimakkaasti muutetuksi. Keinotekoiseksi nimettiin kolme järveä ja kaksi kanavaa tai tunnelia. Rannikkovesissä yhtään vesimuodostumaa ei nimetty keinotekoisiksi tai voimakkaasti muutetuiksi. Vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty voimakkaasti muutetuiksi ja keinotekoisiksi nimettyjen vesimuodostumien tila suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan.
Vesienhoidon suunnittelu tapahtuu kuuden vuoden syklissä, ja vuonna 2015 hyväksytty vesienhoitosuunnitelma on laadittu vuosille 2016–2021. Myös vesien tilan luokittelu ja voimakkaasti muutettujen vesien nimeäminen ja tilan arviointi päivitetään kuuden vuoden välein.
Kemijoen pääuoma ja suurimmat sivu-uomat on rajattu vesimuodostumiksi seuraavasti: Ala-Kemijoki (jokisuu-Ounasjoen suu), Ounasjoki, Keski-Kemijoki (Ounasjoen suu-Kitisen suu), Kitinen, Luiro. Kitisen ja Kemijoen liittymäkohdasta ylöspäin Kemijoki (Kemihaara) on jaettu kahteen vesimuodostumaan Ylä-Kemijoki ja Kemijoen latva.
Kemijoen pääuoman vesivoiman tuotantoa varten rakennetut osuudet Ala-Kemijoki, Keski-Kemijoki (mukaan lukien Kemijärvi), Kitinen ja Luiro on nimetty voimakkaasti muutetuiksi vesimuodostumiksi. Ounasjokea, Ylä-Kemijokea ja Kemijoen latvavesimuodostumaa ei ole nimetty voimakkaasti muutetuiksi vesimuodostumiksi.
Kansallisen ohjeistuksen perusteella ympäristötavoitteen saavuttamisen edellytyksenä merkittävien vaelluskalavesistöjen vesimuodostumissa on, että niissä on tehty teknis-taloudellisesti toteuttamiskelpoiset toimenpideyhdistelmät, joilla voidaan saada aikaan vesistöalueelle vaelluskalojen kestävä, luontaisesti lisääntyvä kanta. Toimenpiteet eivät saa aiheuttaa merkittävää haittaa vesistön tärkeälle käyttömuodolle.
Tähän perustuen vesienhoidon tavoitteena on palauttaa Kemijoen vesistöön kestävä, luontaisesti lisääntyvä vaelluskalojen kanta, mikäli se on teknis-taloudellisesti mahdollista. Tavoitteeseen pyritään vaiheittain. Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuosille 2016–2021 toimenpiteenä on esitetty kalateiden rakentamista neljään voimalaitokseen, jolloin vaellusyhteys Ounasjoelle olisi mahdollinen. Mikäli Ala-Kemijoen kalateistä saadaan toimivia, tarkastellaan vaelluskalojen palauttamisen realistisuutta Kemijoen yläosille ja päivitetään ympäristötavoitteet ja toimenpiteet myös siltä osin seuraavalle vesienhoitokaudelle 2022–2027.
Luiron hydrologis-morfologinen muuttuneisuusluokka on huono. Lokan tekojärven rakentamisen seurauksena Luiron vesistöalueen koko on pienentynyt alle puoleen ja hydrologiset olosuhteet ovat muuttuneet radikaalisti. Esimerkiksi kevään ylivirtaama on pienentynyt Lokan kohdalla noin 90 % ja Luiron alaosassa noin 50 %. Virtaaman pieneneminen kymmenesosaan alkuperäisestä on muuttanut uoman tarjoamien elinympäristöjen pinta-alaa, vesitaloutta ja tuotantopotentiaalia merkittävästi. Muutokset vaikuttavat todennäköisesti haitallisesti koko ekosysteemiin, vaikka jäljellä olevien koskialueiden eliöstö hyvää tilaa kuvastaakin.
Luiro on uiton loppumisen jälkeen kunnostettu, mutta vaikeutena kunnostamisessa oli nykyisten virtaamien pienuus, joten Luiron nykyinen koskipinta-ala on huomattavasti pienempi kuin aiemmin. Lokan ja Porttipahdan tekojärvien säännöstelyn kehittämishankkeen yhteydessä arvioitiin mahdollisen Lokasta Luiroon juoksutettavan lisäveden tarvetta ja kustannuksia. Kemijoki Oy:n laskelman mukaan Lokan juoksutuksen lisääminen Luiroon 1 m3/s ympäri vuoden vähentää voimatuotannon pääomitettua hyötyä 6,4 miljoonaa euroa (pääomituskerroin 20, sähkön hinta 50 €/MWh perustuen vuosien 1993–2010 vesimääriin). Lapin ELY-keskus tarkisti laskelman käyttämällä samaa laskentatapaa kuin Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on käyttänyt, kun se arvioi vesivoiman tuoton vähentymistä Talvivaaran kaivosta koskevassa päätöksessä vuonna 2011. Laskelmassa päädyttiin suuruusluokaltaan samaan lopputulokseen.
Ennen tekojärvien rakentamista Luirojoen keskivirtaama MQ Lokan kylän kohdalla oli 26,5 m3/s ja keskialivirtaama MNQ 7,8 m3/s. Nykyiset virtaamat (2001–2011) ovat: MQ 2,5 m3/s ja MNQ 0,36 m3/s. Entisen keskialivirtaaman saavuttamiseksi virtaamaa Lokan padolla tulisi lisätä noin 7,5 m3/s. Jotta saavutettaisiin kalataloudellista hyötyä tai merkittävää vaikutusta Luirojoen virkistyskäytön kannalta, tulisi lisäjuoksutuksen Lokasta olla vähintään 5 m3/s. Lisäjuoksutus olisi noin 10 % tekojärvien keskivirtaamasta ja rahallinen arvo olisi pääomitettuna 20 vuodelle noin 32 miljoonaa euroa. Kustannukset olisivat saavutettavaan hyötyyn nähden kohtuuttoman suuret ja vesienhoitokaudella 2016–2021 Luiron on arvioitu olevan hyvässä saavutettavissa olevassa tilassa. Seuraavalla suunnittelukaudella voimakkaasti muutettujen vesistöjen nimeäminen, tila-arvio, toimenpiteet sekä hyöty- ja haitta-arviot päivitetään vuosille 2022-2027.
Vesienhoitolain tavoitteena on, että vesien hyvä tila eli vähintään hyvä ekologinen tila ja hyvä kemiallinen tila, tulee olla saavutettuna vuoteen 2015 mennessä. Kemijoen vesienhoitoalueen kaikki vesimuodostumat ovat hyvässä kemiallisessa tilassa yhtä järveä lukuun ottamatta. Vesienhoitoalueella on yhteensä 22 hyvää huonommassa ekologisessa tilassa olevaa vesimuodostumaa, joiden tilatavoitteen saavuttamisajankohdaksi ensimmäisellä vesienhoitokaudella arvioitiin vuosi 2015, mutta jotka todennäköisesti eivät ole saavuttaneet hyvää ekologista tilaa vuoteen 2015 mennessä. Tilatavoitteen saavuttaminen arvioidaan, kun ekologisen tilan luokittelu päivitetään seuraavaa suunnittelukautta varten. Hyvää huonommassa ekologisessa tilassa olevien 26 vesimuodostuman osalta on olemassa riski, että hyvää tilaa ei saavuteta vuoteen 2021 mennessä. Kuuden järven, kahdeksan joen sekä Kemi–Simon ulomman merialueen hyvän ekologisen tilan arvioitiin olevan vaarassa huonontua seuraavan vesienhoitokauden aikana. Pääasiassa riskin aiheuttavat maatalouden, metsätalouden tai haja-asutuksen kuormitus sekä vesien rakentamisesta johtuvat hydrologiset ja rakenteelliset muutokset. Viisi jokea on vaarassa turvetuotannon ja kaksi kaivosteollisuuden vaikutusten vuoksi. Riskijärvet ovat tyypiltään lähinnä matalia humusjärviä tai runsashumuksisia järviä, jotka ovat herkkiä ulkoiselle ravinne- ja humuskuormitukselle. Suurimmassa osassa riskijärviä tilaa heikentää ulkoisen kuormituksen lisäksi myös sisäinen kuormitus.
Kemijoen vesienhoitoalueella ekologisen tavoitetilan saavuttamiseen liittyvä aikataulupoikkeama on asetettu yhteensä 32 vesimuodostumalle, joista 21 on järviä, kahdeksan jokia ja kolme rannikkovesimuodostumaa. Yleisimmät poikkeamien syyt Kemijoen vesienhoitoalueella liittyvät rehevöitymiseen tai hydrologisiin ja rakenteellisiin syihin, kuten virtaaman muutoksiin tai vaellusesteisiin. Yhteensä 26 vesimuodostuman osalta tavoiteajankohta on asetettu vuoteen 2027. Keskeiset perusteet jatkoajan tarpeelle ovat teknisiä, kuten hydrologisten ja morfologisten kunnostustoimenpiteiden vaatiman suunnittelun ja toteuttamisen sekä mahdollisen lupakäsittelyn edellyttämä aika. Myös luonnonolosuhteiden ylivoimaisuus kuten vesiekosysteemien hidas palautuminen toimenpiteiden jälkeen voi olla perusteena jatkoajan tarpeeseen. Esimerkiksi monien sisäisestä kuormituksesta kärsivien järvien tilan paraneminen on hyvin hidasta. Ilmastonmuutos hidastaa osaltaan vesien toipumista. Ala-Kemijoen osalta ympäristötavoitteen saavuttamisajankohta on asetettu vuoteen 2027.
Kittilän kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.
Pelkosenniemen kunnanhallitus on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:
Suunnitelmissa on toteutettu vesimuodostumien tilan arviointi vesienhoidosta annetun lain ja asetuksen vastaisesti, koska vedet on luokiteltu tyydyttävässä tai huonossa tilassa oleviin vertailuoloihin perustuen. Vesimuodostumista puuttuvat elinvoimaiset vaelluskalakannat, ankeriaat ja nahkiaiset sekä majavat; saukkokin on vielä uhanalainen pohjoisessa. Virtavedet ovat vaellusesteiden takana ja turvemaiden käyttö metsätalouteen pilaa vesien laatua. Vertailuolojen arvioiminen tutkimalla jo huonossa tilassa olevien vesimuodostumien keskiarvoa ei anna oikeaa kuvaa vesimuodostuman tavoitetilasta. Oikea menetelmä olisi tutkia luonnontilaisen vesimuodostuman vedenlaatua, eläimistöä, morfologiaa, kalastoa sekä yhdistellä ja estimoida arvot niiltä osin kuin tietoja ei muuttuneisuuden vuoksi ole saatavilla.
Kalateiden rakentaminen on teknisesti ja taloudellisesti mahdollista, joten tällä perusteella aikataulupoikkeamia ei ole voitu hyväksyä. Poikkeaminen edellyttää lisäksi, ettei vesimuodostuman tila huonone. Tätä ei ole perusteltu. Lisääntyvä kaivostoiminta heikentää veden kemiallista laatua, turvemaiden käyttö metsätalouteen heikentää pintavesien laatua ja suunnitellut vesivoimalaitokset heikentävät kalojen lisääntymisalueita, kulkuyhteyttä ja vedenlaatua siten, ettei poikkeamista ole voitu myöntää.
Ympäristöministeriö on lausunnossaan viitannut oppaisiin, joita ei ole esitetty vesienhoitosuunnitelmista vastaaville ryhmille kommenteille, eikä niiden hyväksymisestä ole hallinnollista päätöstä. Ohjeet on laadittu siten, ettei aiheuttamisperiaate toteudu. Tämä ei ole vesipuitedirektiivin mukaista suunnittelua, vaan ottaa huomioon ainoastaan voimateollisuuden ja metsäteollisuuden edut.
Ministeriön mukaan toimenpidesuunnitelmasta ei ole säädetty. Kuitenkin se on olemassa. Toimenpidesuunnitelma on asiakirja, josta tehtyyn hyväksymispäätökseen täytyy olla hallintolainkäyttölain mukaan mahdollisuus hakea muutosta.
Kansalliset ohjeet eivät ota huomioon Kemijoen suurten sukupuuttojen vaikutuksia joen vedenlaatuun ja morfologiaan. Lohen ja majavan sukupuutto yhdessä muiden merivaelteisten eliöiden kanssa on sellainen puute, joka johtaa vesien tilan arvioinnissa vesiluonnolle haitalliseen lopputulokseen. Tämä on lainvastaista ja rikkoo myös direktiivin tavoitteita.
ELY-keskuksen lausunnossa on esitetty, että vertailuolojen luokittelussa on käytetty apuna vesistömallijärjestelmää. Tätä mallia tai järjestelmää ei ole ollut valittajien käytössä. Mallilla arvioidaan ihmisen muuttamia vesistöjä ja saadaan niistä keskiarvoja, mikä johtaa väärään lopputulokseen eli siihen, ettei mitään tarvitse tehdä. Arvioinnissa pääperiaatteena on ollut, ettei vesistön teollisuuskäytölle saa aiheutua haittaa. Tämä on vesienhoitolain ja direktiivin vastaista. Vesienhoitosuunnitelmassa ei ole otettu huomioon kalojen tarvetta vaeltaa syönnökselle merialueelle ja kutemaan valuma-alueelle.
Säännöstely ja kalojen vaellusesteet aiheuttavat merkittävää haittaa Kemijoen virkistyskäytölle, matkailuelinkeinolle ja kalastukselle sekä vesiluonnolle.
Koska lisäveden ja 33 prosentin virtaaman palauttaminen Luiroon ei ole kohtuutonta voimatalouden kannalta, sitä ei olisi tullut nimetä voimakkaasti muutetuksi vesimuodostumaksi. Joen putouskorkeudesta on padottu 12 metriä, joka on noin 10 prosenttia kokonaisputouskorkeudesta, eli joki ei ole voimakkaasti muutettu. Joen morfologia on hyvässä kunnossa, koska joen kosket on kunnostettu. Majavan ja vaelluskalojen puuttuminen on korjattavissa kohtuullisilla kustannuksilla. Lokan patoon on mahdollista rakentaa toimivat kalatiet ja ohitusuomat kohtuullisilla kustannuksilla, eikä se vaikuta voimayhtiön taloudelliseen tulokseen.
Kemijoki Oy:n tuottaman sähkön hinta on 8–9 euroa/MWh, toisin kuin ELY-keskus on laskelmissaan esittänyt (50 euroa/MWh). Jos yhtiö velvoitetaan rakentamaan ja ylläpitämään kalatiet ja ohitusuomat Lokan patoon, se voisi maksaa ehkä kaksi miljoonaa euroa. Luiroon juoksutettava 33 prosentin ekologinen virtaama hyvän tilan saavuttamiseksi pienentäisi yhtiön tuloja ja lisäisi kustannuksia, mutta yhtiön tulos ei muuttuisi mihinkään. Merkittävää haittaa voimantuotannolle tästä ei olisi. Vaikka ohitusuoman tulee olla ympäri vuoden vesitetty, kalateiden vesimäärä on tarpeellinen pääosin huhtikuusta lokakuuhun, jolloin vettä on saatavilla ylimäärin. Talven alivirtaamakaudella ohitusuoman virtaama voisi olla noin 1 m3/s, jolloin talvivirtaaman vaikutus voimataloudelle olisi erittäin pieni. Mikäli Kemijoki Oy:n tuottaman vesivoiman kustannukset nousisivat 5–7-kertaisiksi sille asetettujen vaatimusten seurauksena, olisi sähkön tuotantohinta vasta noin 50 euroa/MWh, jota ELY-keskus on laskelmissaan käyttänyt. Silloin oltaisiin mahdollisesti kohtuullisen haitan rajoilla. Juoksutetun vesivoiman laskeminen menetetyksi haitaksi ei ole direktiivin mukaista, sillä ekologisen virtaaman turvaaminen on EU:n tavoite. Merkittävää haittaa voimantuotannolle voisi aiheutua, jos toimiva voimalaitos jouduttaisiin kokonaan purkamaan vaelluskalojen kulun turvaamiseksi. ELY-keskus on laskenut vaikutukset väärin ja johtopäätöksenä on ollut väärin voimakkaasti muutetuksi nimetty vesistö. Perustelut voimakkaasti muutetuksi vesistöksi ovat kestämättömiä. Luiroa ei tule luokitella voimakkaasti muutetuksi, vaan se tulee luokitella tyydyttäväksi ja suunnitelmaan tulee kirjata merivaelluksen avaaminen alaspäin ja vaellusreitin avaaminen ylöspäin sekä majavan palauttaminen kunnostamaan metsätalouden pilaamia pienvesiä.
Ylä-Kemin ja Kemihaaran alueet on virheellisesti luokiteltu hyvään tilaan, koska vaellusyhteys mereen puuttuu. Niiden tilaa ei voida luokitella tyydyttävää paremmaksi. Alapuoliseen jokeen on velvoitettava 20 prosentin ohivirtaama kaikkiin patoihin merelle saakka.
Myös Kitisen osalta luokittelu on tehty väärin. Patojen ja Kevitsan kaivoksen jätevesien vuoksi joki on tyydyttävässä kunnossa. Joen tila olisi täytynyt luokitella tyydyttäväksi ja voimakkaasti muutetuksi ja toimenpideohjelmaan lisätä kalatiet, kaivoksen vesien parempi puhdistaminen ja metsätalouden humuspäästöjen rajoittamisvelvoite sekä turvemaiden käytön rajoitukset.
Suomessa vesien hoitoa tehdään vain elinkeinotoiminnan ehdoilla. Tämä on vastoin vesienhoidosta annettua lakia ja vesipuitedirektiiviä.
Keväällä 2015 EU on antanut ekologisia virtaamia koskevan ohjeen. Tätä ohjetta ei tuotu alueille, vaan edelleen pysyttiin vanhassa tulkinnassa, ettei jokiekosysteemissä tarvittaisi ekologista virtaamaa.
Merkintä
Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelman hyväksymistä koskevasta maa- ja metsätalousministeriön 18.12.2015 tekemästä päätöksestä tehdyt valitukset (diaarinumerot 109/1/16, 171/1/16, 179/1/16 ja 187/1/16).
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
1. Ennakkoratkaisupyyntöä koskevat vaatimukset hylätään.
2. Valitukset hylätään.
Perustelut
1. Ennakkoratkaisupyyntöä koskevat vaatimukset
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.
Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.
2. Vesienhoitosuunnitelman lainmukaisuus
2.1 Asian kuvaus
Valtioneuvosto on päätöksellään 3.12.2015 hyväksynyt Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman vuosille 2016-2021. Suunnitelman hyväksyminen perustuu vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettuun lakiin (vesienhoitolaki), jossa on säädetty vesienhoitosuunnitelman sisältövaatimuksista ja sen laatimisessa noudatettavista menettelyistä, sekä valtioneuvoston asetukseen vesienhoidon järjestämisestä (vesienhoitoasetus), jossa on säädetty muun ohella pintavesien tilan luokittelusta. Vesienhoitolailla ja sen nojalla annetuilla asetuksilla on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY yhteisön vesipolitiikan puitteista (vesipuitedirektiivi).
Vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty muun ohella tiedot vesienhoitoalueen vesimuodostumista ja niiden tilan luokittelusta ja vesimuodostumille asetetuista ympäristötavoitteista.
2.2 Valitusperusteet
Kittilän kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ja Pelkosenniemen kunnanhallitus ovat valittaneet valtioneuvoston päätöksestä ja vaatineet päätöksen kumoamista lainvastaisena ja asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi. Valituksissa on esitetty, että pintavesien jaottelu eri tyyppeihin ja pintavesien luokittelu on tehty vesienhoitosuunnitelmassa väärin ja vastoin perustuslaissa säädettyä yhdenvertaisuutta, vesimuodostumia on nimetty voimakkaasti muutetuiksi väärin perustein, ympäristötavoitteiden saavuttamisen määräaikoja on pidennetty ilman laissa säädettyjä edellytyksiä ja vesienhoitosuunnitelmassa esitetyt tiedot ovat puutteellisia. Lisäksi valituksissa on esitetty, että vesilaissa säädetyt määritelmät ovat vesipuitedirektiivin vastaisia ja vesilaissa säädetty Lapin pienvesiä koskeva poikkeus on perustuslain vastainen. Valittajat ovat ilmoittaneet valittavansa myös toimenpidesuunnitelmasta.
2.3 Sovellettava lainsäädäntö
Vesienhoitolain 2 §:n 1 ja 4 kohtien mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan pintavedellä veden peittämää aluetta, rannikkovettä, jokisuun vaihettumisaluetta ja aluevettä ja pintavesimuodostumalla pintavesien erillistä ja merkittävää osaa, kuten järveä, tekoallasta, puroa, jokea tai kanavaa, puron, joen tai kanavan osaa, jokisuun vaihettumisaluetta tai rannikkoveden osaa.
Lain 7 §:n mukaan pintavedet jaotellaan vesienhoidon järjestämiseksi maantieteellisten ja luonnontieteellisten ominaispiirteiden mukaan tyyppeihin.
Lain 8 §:n 1 momentin mukaan pinta- ja pohjavedet luokitellaan ihmisten toiminnan aiheuttaman muutoksen voimakkuuden perusteella. Pintaveden luokka perustuu ekologiseen ja kemialliseen tilaan sen mukaan, kumpi niistä on huonompi.
Mainitun pykälän 2 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila on erinomainen, hyvä, tyydyttävä, välttävä tai huono. Luokitus tehdään suhteutettuna vertailuoloihin.
Mainitun pykälän 3 momentin mukana voimakkaasti muutettujen ja keinotekoisten pintavesimuodostumien vertailuoloina on paras saavutettavissa oleva ekologinen tila, johon suhteutettuina ne vastaavasti luokitellaan hyvään, tyydyttävään, välttävään ja huonoon tilaan.
Mainitun pykälän 4 momentin mukaan pintaveden kemiallinen tila on hyvä, jos se täyttää asetuksella erikseen säädettyjen yhteisölainsäädännössä määriteltyjen haitallisten aineiden ympäristölaatunormit.
Lain 11 §:n 1 momentissa säädetään velvollisuudesta laatia vesienhoitoalueelle vesienhoitosuunnitelma. Vesienhoitosuunnitelmassa on yhteenvetona esitettävä:
1) tiedot vesienhoitoalueesta;
2) tiedot vesienhoitoalueella laaditusta vesimuodostumien ominaispiirteiden tarkastelusta, luokittelusta, ympäristötavoitteista sekä muista vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista;
3) suunnitelman muutokset verrattuna aiempiin suunnitelmiin;
4) toteutetut toimenpiteet, toteutetut väliaikaiset lisätoimenpiteet sekä arvio poikkeuksellisten olosuhteiden vaikutuksista;
5) arvio 4 luvussa tarkoitettujen ympäristötavoitteiden saavuttamisesta ja selvitys vaihtoehtojen valinnasta;
6) selvitys valmistelun aikana esitetyistä kannanotoista ja valtioiden välisistä neuvotteluista sekä siitä, miten ne ovat vaikuttaneet suunnitelman sisältöön ja vaihtoehtojen valintaan.
Lain 12 §:n 1 momentissa säädetään toimenpideohjelmasta seuraavasti:
Toimenpideohjelma laaditaan vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi ottaen huomioon tehdyt selvitykset vesien ominaispiirteistä ja ihmisen aiheuttamista vaikutuksista vesiin sekä vedenkäytön taloudelliset selvitykset. Toimenpideohjelma voi koostua yhtä tai useampaa vesistöaluetta koskevasta ohjelmasta. Toimenpideohjelma käsitellään vesienhoitosuunnitelman osana.
Mainitun pykälän 2 momentin mukaan toimenpideohjelmassa on esitettävä:
1) vesienhoidon perustoimenpiteet, kuten vesiä ja ympäristönsuojelua koskevan lainsäädännön vaatimukset;
2) vesienhoidon täydentävät toimenpiteet, kuten muut hallinnolliset ja taloudelliset keinot, sopimukset, vesistön kunnostus sekä koulutus- ja tutkimushankkeet;
3) toimenpiteet poikkeuksellisten tilanteiden varalle;
4) vaihtoehtoisten toimenpiteiden yhdistelmät;
5) yhteenveto tulvariskien hallinnasta annetun lain (620/2010) mukaisissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa esitetyistä toimenpideohjelmassa tarkoitettua aluetta koskevista toimenpiteistä sekä selvitys niiden vaikutuksista vesienhoidon ympäristötavoitteisiin.
Lain 18 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston vesienhoitosuunnitelman hyväksymistä koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Valtioneuvoston päätökseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 31 §:n 2 momentissa säädetään.
Mainitun pykälän 2 momentin mukaan valitusoikeus on sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös saattaa vaikuttaa, asianomaisella kunnalla, yleistä etua valvovilla viranomaisilla sekä sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön- tai luonnonsuojelun edistäminen ja jonka toiminta-aluetta vesienhoitosuunnitelma koskee.
Lain 21 §:n 1 momentin mukaan vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on, että:
1) pinta- ja pohjavesimuodostumien tila ei heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä;
2) jäljempänä 22 §:ssä tarkoitettujen keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tila ei heikkene ja että niillä on vähintään hyvä saavutettavissa oleva ekologinen tila ja hyvä kemiallinen tila;
3) pintavesimuodostumia suojellaan, parannetaan ja ennallistetaan siten, että 1 tai 2 kohdassa tarkoitettu tila voidaan saavuttaa viimeistään vuonna 2015;
4) pohjavesimuodostumia suojellaan, parannetaan, ennallistetaan sekä varmistetaan tasapaino pohjavedenoton ja pohjaveden muodostumisen välillä siten, että 1 kohdassa tarkoitettu tila voidaan saavuttaa viimeistään vuonna 2015;
5) pohjavesimuodostumia pilaavien aineiden pitoisuuksien pysyvää ja merkittävää kasvamista ehkäistään.
Lain 22 §:n 1 momentin mukaan rakentamalla tai muutoin fyysisesti muutettu vesimuodostuma voidaan vesienhoitosuunnitelmassa nimetä keinotekoiseksi tai voimakkaasti muutetuksi, jos hyvän ekologisen tilan saavuttamiseksi tarpeellisista hydrologis-morfologisten ominaisuuksien muutoksista aiheutuu merkittäviä haitallisia vaikutuksia ympäristölle tai seuraaville toiminnoille:
1) vesiliikenne tai satamatoiminta;
2) vesien virkistyskäyttö;
3) veden hankinta tai vesivoiman tuotanto;
4) vesistön säännöstely, tulvariskien hallinta tai maankuivatus; tai
5) muut vastaavat, kestävän kehityksen mukaiset ihmisen toiminnot.
Mainitun pykälän 2 momentin mukaan edellytyksenä on lisäksi, ettei vesimuodostuman keinotekoisista tai muutetuista ominaispiirteistä johtuvaa hyötyä voida teknisten tai taloudellisten syiden vuoksi kohtuudella saavuttaa muilla ympäristön kannalta merkittävästi paremmilla keinoilla.
Lain 25 §:n 1 momentin mukaan vesienhoitosuunnitelmassa voidaan pidentää 21 §:ssä asetettuja määräaikoja, jos ympäristötavoitteiden saavuttaminen on mahdollista ainoastaan vaiheittain.
Mainitun pykälän 2 momentin mukaan edellytyksenä määräajan pidentämiselle on, että:
1) vesimuodostuman tilan parantaminen vesienhoitosuunnitelmakauden aikana on teknisesti tai taloudellisesti kohtuutonta tai luonnonolosuhteiden vuoksi ylivoimaista; ja
2) vesimuodostuman tila ei edelleen huonone.
Mainitun pykälän 3 momentin mukaan määräaikaa voidaan pidentää yhteensä enintään kahdella vesienhoitosuunnitelmakaudella.
Vesimuodostumien tilan arvioimisesta ja ekologisen ja kemiallisen tilan luokittelusta, voimakkaasti muutetuksi nimeämisestä ja vesienhoitosuunnitelman laatimisesta säädetään tarkemmin vesienhoidon järjestämisestä annetussa valtioneuvoston asetuksessa (vesienhoitoasetus).
Vesienhoitoasetuksen 5 §:n mukaan vesienhoitolain 22 §:n mukaisesti keinotekoiseksi pintavesimuodostumaksi voidaan vesienhoitosuunnitelmassa nimetä maalle rakennettu tekojärvi ja kanava sekä voimakkaasti muutetuksi pintavesimuodostumaksi rakentamalla, säännöstelemällä tai muulla tavalla muutettu pintavesimuodostuma, jonka alkuperäiset hydrologis-morfologiset olot eivät ole enää vallitsevia.
Vesienhoitoasetuksen 12 §:n 1 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila luokitellaan erinomaiseksi, hyväksi, tyydyttäväksi, välttäväksi tai huonoksi vertaamalla veden tilaa vertailuoloihin ja käyttäen liitteessä 1 esitettyjä määritelmiä. Keinotekoisen ja voimakkaasti muutetun pintaveden tila luokitellaan vastaavasti hyväksi, tyydyttäväksi, välttäväksi tai huonoksi suhteutettuna parhaaseen saavutettavissa olevaan ekologiseen tilaan.
Mainitun pykälän 2 momentin mukaan luokittelu tehdään biologisten tekijöiden avulla ottaen huomioon niitä tukevat hydrologis-morfologiset ja fysikaalis-kemialliset tekijät. Luokittelu erinomaisesta huonoon ilmaistaan ekologisena laatusuhteena asteikolla 1–0.
Mainitun pykälän 3 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila luokitellaan enintään tyydyttäväksi, jos vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteen 1 D kohdassa tarkoitetun aineen ympäristönlaatunormi on ylittynyt.
Mainitun pykälän 4 momentin mukaan pintaveden ekologisen tilan luokitteluun ja tulosten esittämiseen sovelletaan lisäksi, mitä vesipuitedirektiivin liitteessä V säädetään.
Vesienhoitoasetuksen 13 §:n mukaan pintaveden kemiallinen tila vesimuodostumassa luokitellaan hyväksi, jollei vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteen 1 kohdassa C2 mainitun aineen ympäristönlaatunormi ole ylittynyt. Bromattujen difenyylieetterien, dikofolin, perfluoro-oktaanisulfonihapon, dioksiinien, heksabromisyklododekaanin, heptakloorin, heptakloori-epoksidin, elohopean, heksaklooribentseenin ja heksaklooributadieenin osalta sovelletaan tällöin mainitun asetuksen liitteen 1 kohdassa C2 säädettyä kalan ympäristönlaatunormia ja fluoranteenin ja PAH-yhdisteiden osalta mainitussa kohdassa säädettyä nilviäisten ympäristönlaatunormia. Pintaveden kemiallisen tilan luokitteluun ja tulosten esittämiseen sovelletaan lisäksi, mitä vesipuitedirektiivin liitteessä V säädetään.
2.4 Oikeudellinen arviointi
2.4.1 Toimenpideohjelmaa koskeva muutoksenhaku
Valittajat ovat ilmoittaneet valittavansa myös toimenpidesuunnitelmasta. Vesienhoitolain 12 §:n mukaan toimenpideohjelma käsitellään osana vesienhoitosuunnitelmaa. Toimenpideohjelmaa koskevasta päätöksenteosta tai muutoksenhausta ei ole säädetty erikseen.
Koska toimenpideohjelma on osa vesienhoitosuunnitelmaa, siihen voidaan hakea muutosta vesienhoitosuunnitelmaa koskevan muutoksenhaun yhteydessä.
2.4.2 Harkinnan lähtökohdat
Vesienhoitolain esitöissä (HE 120/2004 vp) on muutoksenhakua koskevan 18 §:n 1 momentin perusteluissa on todettu, että valituksen saisi tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Valituksen tulisi perustua lähinnä siihen, että vesienhoitosuunnitelman valmistelussa olisi tapahtunut menettelyvirhe tai että suunnitelma ei sisältäisi lain tai asetuksen edellyttämiä seikkoja. Sen sijaan esimerkiksi suunnitelmissa esitetyt näkökohdat eri toimenpiteiden tehokkuudesta eivät voisi olla muutoksenhaun kohteena.
Vesienhoitolain 18 §:n 1 momentti vastaa hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momenttia (586/1996), jonka mukaan ministeriön päätöksestä saa tehdä valituksen sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Lainkohdassa on ilmaistu se yleinen periaate, ettei ministeriön päätöksestä voida valittaa tarkoituksenmukaisuusperusteella. Päätöksen lainmukaisuuden arviointi sisältää vesienhoitolain 18 §:n perusteluissa mainittujen seikkojen ohella harkintavallan asianmukaisuuden ja hallintolain 6 §:ssä määriteltyjen hallinnon oikeusperiaatteiden noudattamisen kontrolloinnin. Päätöksen tulee myös perustua oikeisiin tosiseikkoihin.
Vesienhoitosuunnitelmalla ei ole välittömästi kolmanteen ulottuvia oikeusvaikutuksia. Lain esitöiden mukaan vesienhoitosuunnitelman tavoitteet eivät aiheuttaisi suoria velvoitteita toiminnan harjoittajille tai kansalaisille. Tavoitteet tulisivat sitoviksi erityisesti muun lainsäädännön, lupapäätösten ja mahdollisesti annettavien paikallisten ympäristönsuojelumääräysten kautta. Lailla ei luotaisi suoraan yksityisiä koskevia velvoitteita. Vesienhoitosuunnitelmalla ja siihen sisältyvällä vesimuodostumien tilaluokittelulla on kuitenkin tiettyä sitovuutta. Vesienhoitolain 21 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtien mukaan vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on, että pinta- ja pohjavesimuodostumien tila ei heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä, ja keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tila ei heikkene ja että niillä on vähintään hyvä saavutettavissa oleva ekologinen tila ja hyvä kemiallinen tila. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että jäsenvaltiolla on velvollisuus evätä hanke, joka voi johtaa pintavesimuodostuman tilan heikkenemiseen tai vaarantaa hyvän tilan saavuttamisen (asia C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutchland eV vastaan Saksan valtio).
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian tehtyjen valitusten johdosta edellä kuvatuista lähtökohdista.
2.4.3 Pienvesien jättäminen pois vesienhoitosuunnitelmasta ja vesilain säännöksiin liittyvät valitusperusteet
Valituksissa on esitetty, että vesienhoitosuunnitelma on lainvastainen, koska pieniä vesimuodostumia ei ole arvioitu.
Vesienhoitosuunnitelman sivulla 24 on todettu seuraavaa: "Koska vesienhoitoalueella on suuri määrä vesiä, kaikkia niitä ei ole mahdollista tarkastella yksilöidysti. Kemijoen vesienhoitoalueella vesienhoidon toisella suunnittelukierroksella tarkasteltiin yksilöidysti kaikkia valuma-alueeltaan yli 100 km²:n laajuisia jokia ja yli 1 km²:n kokoisia järviä. Lisäksi tarkastelussa on ollut mukana yhteensä 125 pienempää jokea, joiden valuma-alue on 10–100 km² sekä kaikki yli 50 ha:n järvet, jotka on tyypitelty ja luokiteltu alustavana asiantuntija-arviona."
ELY-keskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan vesimuodostumiksi rajaamattomia ja luokittelemattomia valuma-alueeltaan alle 100 km2:n virtavesiä on Kemijoen vesienhoitoalueella 99 kappaletta ja alle 50 hehtaarin järviä ja lampia 6 085 kappaletta.
Vesienhoitolain 11 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan vesienhoitosuunnitelmassa on esitettävä yhteenvetona muun ohella tiedot vesienhoitoalueella laaditusta vesimuodostumien ominaispiirteiden tarkastelusta, luokittelusta, ympäristötavoitteista sekä muista vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Saman lain 2 §:n 4 kohdassa säädetystä pintavesimuodostuman määritelmästä seuraa, että luokitteluvelvollisuus koskee vain pintavesien erillisiä ja merkittäviä osia.
Samoin vesipuitedirektiivissä säädetty pintavesien tilan luokitteluvelvollisuus koskee vain vesimuodostumia, joilla direktiivin 2 artiklan 10 kohdan mukaan tarkoitetaan pintavesien erillistä ja merkittävää osaa. Direktiivissä ei ole säädetty siitä, minkä kokoisia pintavesiä on pidettävä vesimuodostumina. Komission ohjeessa (Guidance document n. 10, Rivers and lakes – typology, reference conditions and classification systems, s. 14) on esitetty suositus siitä, että valuma-alueeltaan 10-100 km2:n joet ja pinta-alaltaan 0,5-1 km2:n järvet rajattaisiin vesimuodostumiksi.
Ympäristöhallinnon ohjeen (Ohje pintaveden tyypin määrittämiseksi, Suomen ympäristökeskus 2012) mukaan vesimuodostumien määrittämiselle on annettu suuntaviivat, joiden mukaan kaikki yli 100 km2:n joet ja yli 1 km2:n järvet nimetään vesimuodostumiksi. Suosituksena ohjeessa on esitetty, että yli 10 km2:n joet rajattaisiin.
Edellä sanotun perusteella vesienhoitolaista tai vesipuitedirektiivistä ei seuraa velvoitetta esittää vesienhoitosuunnitelmassa kaikkien pintavesien tilaluokitus ja ympäristötavoitteet. Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma ei ole lainvastainen sillä perusteella, että siinä ei ole tarkasteltu kaikkia pienvesiä.
Vesilain 2 luvun 11 §:ssä säädetyllä Lapin pienvesiä koskevalla poikkeuksella tai 1 luvun 3 §:ssä säädetyillä määritelmillä ei ole merkitystä arvioitaessa vesienhoitosuunnitelman lainmukaisuutta, koska vesienhoitolaissa säädetty vesimuodostuman määritelmä tai vesienhoitosuunnitelman sisältö eivät ole sidoksissa mainittuihin vesilain säännöksiin. Korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei tässä yhteydessä myöskään kuulu sen ratkaiseminen, ovatko mainitut säännökset perustuslain vastaisia.
Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että vesilaissa säädetty joen määritelmä ristiriidassa direktiivissä säädetyn vesimuodostuman määritelmän kanssa. Kun otetaan huomioon, että vesienhoitolaissa säädettyä pintavesimuodostuman määritelmää ei ole sidottu vesilaissa säädettyihin määritelmiin, ei vesilaissa säädetyillä määritelmillä ole merkitystä nyt kyseessä olevassa asiassa.
2.4.4 Valituksessa esitettyjen eliölajien huomioon ottaminen vesien tilan luokittelussa
Valituksissa on esitetty, että vesimuodostumien tilan luokittelussa tulisi ottaa huomioon myös muun muassa kalojen, kuten ankeriaan, ja nahkiaisten sekä saukon, euroopanmajavan, jokihelmisimpukan, pohjanlepakoiden ja lintujen, kuten telkän ja uivelon, esiintyminen alueella.
Vesienhoitolaki ja -asetus eivät edellytä, että vesimuodostuman tilan luokittelussa otettaisiin huomioon valittajien mainitsemien lajien esiintyminen vesimuodostuman alueella, lukuun ottamatta kalalajeja, jotka voidaan ottaa huomioon kalastoa koskevan biologisen laatutekijän määrittämisessä. Vesipuitedirektiivikään ei edellytä näiden lajien huomioon ottamista vesimuodostumien tilan luokittelussa. Vesienhoitosuunnitelman hyväksymispäätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, ettei valittajien mainitsemia eliölajeja ole otettu huomioon vesimuodostumien tilan luokittelussa.
2.4.5 Humuksen, sulfaatin ja antimonin huomioon ottaminen vesien tilan luokittelussa
Valitusten mukaan humus, sulfaatti ja antimoni ovat sellaisia vesiympäristölle haitallisia aineita, jotka tulisi käsitellä vesienhoitosuunnitelmassa ja luokitella prioriteettiaineiksi tai muiksi vesiä pilaaviksi aineiksi. Lisäksi on vaadittu, että sulfaatti on luettava vesipuitedirektiivin ja teollisuusjätedirektiivin mukaan haitalliseksi aineeksi ja sille on määrättävä raja-arvot. Humus tulee ottaa huomioon vesienhoitosuunnitelmassa.
Vesienhoitoasetuksen 13 §:n mukaan pintavesimuodostuman kemiallinen tila määritellään vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun asetuksen (1022/2006) liitteen 1 kohdassa C2 mainittujen aineiden ympäristölaatunormien avulla. Humus, sulfaatti ja antimoni eivät kuulu näihin niin sanottuihin prioriteettiaineisiin.
Vesienhoitoasetuksen 12 §:n 3 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila luokitellaan enintään tyydyttäväksi, jos vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun asetuksen liitteen 1 D kohdassa tarkoitetun aineen ympäristönlaatunormi on ylittynyt. Humus, sulfaatti ja antimoni eivät kuulu näihin niin sanottuihin kansallisiin aineisiin.
Koska prioriteettiaineista ja kansallisista aineista on säädetty asetuksella, ei Kemijoen vesihuoltoalueen vesihuoltosuunnitelman hyväksymisen yhteydessä ole voitu nimetä valittajien mainitsemia aineita prioriteettiaineiksi tai kansallisiksi aineiksi.
Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaan liittyvässä toimenpideohjelmassa on kuitenkin otettu huomioon vesistöihin kohdistuva humus- ja sulfaattikuormitus ja esitetty toimenpiteitä kuormituksen rajoittamiseksi.
2.4.6 Kemijoen yläosien luokittelu
Valituksissa on esitetty, että Kemijoen alue Isohaarasta ylöspäin pitäisi luokitella korkeintaan tyydyttävään tilaan vaellusesteiden vuoksi.
Vesienhoitosuunnitelmassa Kemijoki on jaettu seuraavasti: Ala-Kemijoki (jokisuu-Ounasjoen suu), Ounasjoki, Keski-Kemijoki (Ounasjoen suu-Kitisen suu), Kitinen, Luiro. Kitisen ja Kemijoen liittymäkohdasta ylöspäin Kemijoki (Kemihaara) on jaettu Ylä-Kemijoeksi ja Kemijoen latvaksi. Ala-Kemijoki, Keski-Kemijoki, Kitinen ja Luiro on nimetty voimakkaasti muutetuiksi johtuen vesivoiman rakentamisesta. Ala-Kemijoen ekologinen tila on luokiteltu tyydyttäväksi. Keski-Kemijoen ekologinen tila on luokiteltu hyväksi. Ylä-Kemijoen, Ounasjoen ja Kemijoen latvan ekologinen tila on luokiteltu erinomaiseksi.
Kemijoen alaosien nousuesteillä on vaikutusta kalastoon myös joen yläjuoksulla. Kun otetaan huomioon vesienhoitolain 1 §:n 1 ja 2 momentissa säädetty tavoite ja tarkoitus, vesimuodostumien ekologisen tilan luokittelun tarkoituksena on tunnistaa ne vesimuodostumat, joilla tarvitaan toimenpiteitä vesimuodostuman tilan parantamiseksi. Joen alajuoksulla olevien nousuesteiden aiheuttamat muutokset eivät ole korjattavissa yläjuoksulla tehtävillä toimenpiteillä. Tämän vuoksi joen alajuoksulla olevien nousuesteiden ei ole sellaisenaan ja välittömästi katsottava heikentävän joen yläjuoksun vesimuodostumien ekologista tilaa.
Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaa ei ole pidettävä lainvastaisena sillä perusteella, että Kemijoen yläosien vesimuodostumat on luokiteltu parempaan ekologiseen tilaan kuin joen alaosat.
2.4.7 Kitisen tilaluokitus
Pelkosenniemen kunnanhallitus on vastaselityksessään esittänyt, että Kitisen ekologisen luokan tulisi olla tyydyttävä johtuen padoista ja Kevitsan kaivoksen jätevesistä.
Kitisen tila on vesienhoitosuunnitelman mukaan hyvä. Ympäristöhallinnon vesimuodostumatietokannan mukaan Kitisen vedenlaatu on erinomainen; luokitus on tehty luotettavan ja pitkäaikaisen seuranta-aineiston perusteella. Joen hydrologis-morfologinen tila on arvioitu huonoksi.
Kitinen on nimetty voimakkaasti muutetuksi, joten sen tila luokitellaan vesienhoitolain 8 §:n 2 momentin ja vesienhoitoasetuksen 12 §:n 1 momentin mukaisesti hyväksi, välttäväksi tai tyydyttäväksi suhteutettuna parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan. Ilman nimeämistä voimakkaasti muutetuksi Kitisen ekologinen tila olisi vesimuodostumatietokannan mukaan tyydyttävä.
Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella Kitisen tilan luokittelua olisi pidettävä lainvastaisena.
2.4.8 Vesimuodostumien nimeäminen voimakkaasti muutetuiksi
Valituksissa on esitetty, että hyvän ekologisen tilan saavuttamiseksi tarpeellisista hydrologis-morfologisten ominaisuuksien muutoksista aiheutuvat merkittävät haitalliset vaikutukset on arvioitu väärin ja voimayhtiöiden intressejä on suojeltu liikaa. Valittajien mukaan kalojen kulun turvaamisesta ei aiheudu merkittävää haittaa vesivoiman tuotannolle. Pelkosenniemen kunnanhallitus on lisäksi esittänyt, ettei Luirojokea olisi tullut nimetä voimakkaasti muutetuksi.
Vesienhoitolain 4 lukuun sisältyvässä 22 §:ssä säädetään voimakkaasti muutetuista vesimuodostumista. Lain 26 §:n mukaan kyseisessä luvussa tarkoitetuista ympäristötavoitteista voidaan säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Vesienhoitoasetuksen 5 §:n mukaan vesienhoitolain 22 §:n mukaisesti voimakkaasti muutetuksi pintavesimuodostumaksi voidaan vesienhoitosuunnitelmassa nimetä rakentamalla, säännöstelemällä tai muulla tavalla muutettu pintavesimuodostuma, jonka alkuperäiset hydrologis-morfologiset olot eivät ole enää vallitsevia.
Ala-Kemijoki, Keski-Kemijoki, Kitinen ja Luiro on vesienhoitosuunnitelmassa nimetty voimakkaasti muutetuiksi vesimuodostumiksi. Vesimuodostumatietokannan mukaan nimeäminen on perustunut jokimuodostumien hydrologis-morfologisten olojen muuttuneisuuteen.
Kun otetaan huomioon ELY-keskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa esitetyt laskelmat, voidaan Luiron nimeämistä voimakkaasti muutetuksi vesimuodostumaksi pitää perusteltuna. Muidenkaan voimakkaasti muutetuiksi nimettyjen vesimuodostumien osalta ei ole esitetty sellaisia seikkoja, että niiden nimeämistä olisi vesienhoitoasetuksen 5 §:ssä säädetty huomioon ottaen pidettävä vesienhoitolain vastaisena.
2.4.9 Aikataulupoikkeamat
Valittajat ovat esittäneet, että Kemijoen vesienhoitoalueella on perusteetta pidennetty pintavesimuodostumien ympäristötavoitteiden saavuttamisen määräaikoja. Valittajien mukaan määräaikoja ei olisi tullut pidentää, koska kaikkia toimenpiteitä ja ohjauskeinoja ei ole käytetty. Toimenpiteinä ja ohjauskeinoina valittajat ovat maininneet lainsäädännön (ekologisen ohivirtaamaan turvaaminen patoihin, lupien uudelleen käsittely ja määräaikaisuus), kosteikkojen rakentamisen ja siihen liittyen euroopanmajavan palauttamisen sekä taloudelliset ja verotukselliset keinot. Valittajat ovat myös esittäneet, että lisääntyvä kaivostoiminta, turvemaiden metsätalous ja turvetuotanto sekä säännöstelyhankkeet aiheuttavat vesien tilan heikentymistä niin, ettei määräaikojen pidentämiselle ole ollut perusteita.
Vesienhoitolain 25 §:ssä säädetään vesienhoidon tavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentämisestä ja pidentämisen edellytyksistä. Lainkohdan mukaan edellytyksenä määräajan pidentämiselle on, että vesimuodostuman tilan parantaminen vesienhoitosuunnitelmakauden aikana on teknisesti tai taloudellisesti kohtuutonta tai luonnonolosuhteiden vuoksi ylivoimaista eikä vesimuodostuman tila edelleen huonone. Lainkohdassa ei edellytetä, että kaikki keinot olisi otettu käyttöön ennen kuin määräaikaa olisi mahdollista pidentää. Valituksissa ei muutoinkaan ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi katsottava, että Kemijoen vesienhoitosuunnitelmassa esitetyille määräaikojen pidennyksille ei olisi ollut vesienhoitolain 25 §:n mukaisia edellytyksiä.
2.4.10 Muut valitusperusteet
Valittajat ovat esittäneet, että vesienhoitosuunnitelmassa ei ole esitetty jokien määrää, pituutta ja muuttuneisuutta, minkä vuoksi ei ole mahdollista selvittää, onko kaikkien vesimuodostumien tila arvioitu. Vesienhoitoasetuksen liitteen 5 ja vesipuitedirektiivin liitteen VII mukaan vesienhoitosuunnitelmassa ei ole tarpeen esittää tietoja jokien määrästä, pituudesta ja muuttuneisuudesta.
Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että vesien tilan luokittelussa käytettäviä vertailuoloja ei tulisi muodostaa suurten jokien nykytilan perusteella. Vesienhoitolaki tai vesipuitedirektiivi eivät kuitenkaan aseta estettä sille, että vesimuodostumatyypeille ominaiset vertailuolot määritetään parhaiden jäljellä olevien, vain vähäisessä määrin muutettujen paikkojen havaintojen avulla.
Suunnitelma ei ole valittajien esittämillä edellä mainituilla perusteella lainvastainen.
2.5 Lopputulos
Kun otetaan huomioon edellä kohdassa 2.1–2.4 lausuttu sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valtioneuvoston päätös ei ole vesienhoitolain 18 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi valitukset on hylättävä.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.