Muu päätös 5233/2017

Paliskunnan eloporojen määrää ja kiintiöjärjestelmää koskeva päätös (Pudasjärvi)

Antopäivä: 19.10.2017
Taltionumero: 5233
Diaarinumero: 3761/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T5233

Asia Poronhoitolain mukaista asiaa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.9.2016 nro 16/0747/2

Asian aikaisempi käsittely

Pudasjärven Livon paliskunnan kevätkokous päätti 23.5.2015 (§ 24) hyväksyä paliskunnan korkeimmaksi sallituksi eloporoluvuksi 2 100. Mäntyjärven paliskunnasta Pudasjärven Livon paliskuntaan siirtyvien osakkaiden suurimmaksi poromääräksi hyväksyttiin heidän aiemmin Mäntyjärven paliskunnassa ollut kiintiömääränsä. Heillä vapaana olevat kiintiöt ovat heidän henkilökohtaista omaisuuttaan ja he voivat käydä niillä kauppaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen paliskunnan kevätkokouksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Poronhoitolain 21 §:n mukaan maa- ja metsätalousministeriö määrää siitä, kuinka monta eloporoa paliskunta saa alueellaan vuosittain pitää ja kuinka monta tällaista poroa paliskunnan osakas saa enintään omistaa. Lain 22 §:ssä on säädetty siitä, miten poroja vähennetään, jos poroluku ylittää tai tulee seuraavana poronhoitovuonna ylittämään 21 §:ssä mainitun suurimman sallitun määrän.

Poronhoitolaissa ei sen sijaan ole säännöksiä niin sanotusta kiintiöjärjestelmästä, jonka avulla monet paliskunnat säätelevät porolukua. Paliskunnassa sovittuja kiintiöjärjestelmän sääntöjä voidaan kuitenkin soveltaa vapaaehtoisuuden pohjalta.

Pudasjärven Livon paliskunta on syyskokouksessaan 21.9.2007 hyväksynyt kiintiön säännöt. Kiintiön sääntöjen kohdan 4 mukaan kiintiöstä voi luovuttaa tai myydä osan tai kokonaan toiselle paliskunnan osakkaalle. Paliskunnan kokous on siten voinut hyväksyä, että paliskuntaan siirtyvät Mäntyjärven paliskunnan osakkaiden vapaana olevat kiintiöt ovat heidän henkilökohtaista omaisuuttaan ja he voivat luovuttaa ne. Paliskunnan päätöstä ei ole tämän vuoksi pidettävä poronhoitolain vastaisena.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Poronhoitolaki 44 § 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Pyhäjärvi, Merja Velakoski-Kovalainen ja Minna Manninen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja paliskunnan kokouksen päätökset kumotaan. Lisäksi A on vaatinut, että Pudasjärven Livon paliskunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asiassa on kysymys paliskunnissa noudatettavasta kiintiöjärjestelmästä, josta ei ole poronhoitolaissa säädetty ja johon ei myöskään oikeuskäytännössä ole otettu kantaa.

Kiintiöjärjestelmä on poronhoitolain vastainen ja aiheuttaa jatkuvasti taloudellista vahinkoa niille poronomistajille, jotka eivät ole järjestelmässä mukana.

Paliskunnan porolukua säännellään poronhoitolain 21 ja 22 §:ssä. Paliskunnan sisäisiin sääntöihin perustuvalla kiintiöjärjestelmällä ei voida sivuuttaa näitä säännöksiä.

Poronhoitolain nojalla annetussa maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa (857/2014) on säädetty merkkipiireistä ja suurimmista sallituista poromääristä. Pudasjärven merkkipiiriin kuuluu Pudasjärven Livon paliskunta, jonka suurin sallittu eloporomäärä on asetuksen mukaan 2 100. Poronhoitolain 22 §:ssä säädetään porojen vähentämistä koskevasta päätöksenteosta, jos eloporomäärä ylittää asetuksen sallimat määrät.

Poronhoitolain 12 §:n mukaan paliskunnan osakkaat suorittavat paliskunnalle vuosimaksua lukuporojen mukaisessa suhteessa. Paliskunnissa käytössä oleva kiintiöjärjestelmä mahdollistaa sen, että järjestelmään vapaaehtoisesti kuuluvalla poronomistajalla voi olla vaikkapa 400 tyhjää paikkaa, mutta hän suorittaa vuosimaksua vain yhden lukuporon osalta sen vuoksi, ettei tyhjillä paikoilla olevista poroista tarvitse suorittaa vuosimaksua.

Pudasjärven Livon paliskunnan korkein eloporomäärä oli 1 500 ennen Mäntyjärven paliskunnan kanssa tapahtunutta yhdistymistä. Yhdistymisen myötä Mäntyjärveltä siirtyi Pudasjärven Livoon 600 eloporoa, joten asetuksen sallima eloporomäärä on nyt 2 100. Jos kiintiöjärjestelmä ei olisi käytössä, esimerkiksi 100 poroa omistava poronomistaja suorittaisi vuosimaksua paliskunnan kustannusten kattamiseksi suhteessa 100:2 100.

Nyt tilanne on kuitenkin toinen. Mäntyjärven paliskunnasta siirtyneen 600 eloporon määrästä niin sanotuilla vapailla paikoilla on 361. Näistä vapaista paikoista poronomistaja ei maksa vuosimaksua, vaan sitä maksetaan vain 239 lukuporon osalta. Tämän vuoksi muiden poronomistajien maksuvelvollisuus kasvaa. Lakiin perustumattomalla kiintiöjärjestelmällä ei voida lisätä lakiin perustuvaa vuosimaksuvelvollisuutta.

Kiintiöjärjestelmän sallimat vapaat paikat mahdollistavat sen, että paliskunnan todellinen eloporomäärä voi olla pysyvästi tai pitkäaikaisesti asetuksen mukaisen 2 100 eloporon sijasta esimerkiksi vain 1 500, kun järjestelmään kuuluvat poronomistajat "panttaavat" vapaita paikkoja. Tämä käytäntö estää poronomistajaksi aikovia uusia osakkaita tulemasta mukaan paliskuntaan.

Mäntyjärven paliskunnasta siirtyneiden 361 vapaan paikan tai kiintiön tulisi olla Pudasjärven Livon paliskunnan omaisuutta eikä kyseisten poronomistajien omaisuutta. Tällöin vapaat paikat voitaisiin jakaa oikeudenmukaisessa suhteessa poronomistajien kesken, jolloin poronhoidon jatkuminen paliskunnassa taataan ja maksuvelvollisuus poronomistajien kesken toteutuu oikeudenmukaisella tavalla.

Pudasjärven Livon paliskunta on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä ja A:n velvoittamista korvaamaan paliskunnan oikeudenkäyntikulut korkoineen. Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Pudasjärven Livon paliskunta on siirtynyt kiintiöjärjestelmään jo vuonna 2007. Kiintiöjärjestelmästä on laadittu sopimus ja se on koko ajan ollut osakkaille vapaaehtoinen. Kiintiöjärjestelmään liittyvistä tai kuuluvista Pudasjärven Livon paliskunnan päätöksistä ei ole valitettu.

Mäntyjärven paliskunta oli siirtynyt kiintiöjärjestelmään jo vuonna 1994. Muutoksenhakemuksia kiintiöjärjestelmään liittymisestä ei ole tehty myöskään Mäntyjärven paliskunnassa.

Kiintiöjärjestelmä tarkoittaa muun ohella sitä, että sen ulkopuolella olevat poronhoitajat voivat ostaa kiintiöitä ja ne huomioidaan teurastussuunnitelman pluspisteinä.

Paliskuntien yhdistymisen jälkeen on ollut tarkoituksena, että Mäntyjärveltä siirtyvät osakkaat tulevat yhdenvertaisiksi Pudasjärven Livon osakkaiden kanssa siten, että he voivat joko täyttää vajaana olevat kiintiöpaikat lukemalla poroja eloon tai sitten myydä kiintiöt, kuten paliskunnissa on ollut tapana. Kummassakin paliskunnassa poronhoidon lopettamisen tai vähentämisen vuoksi jääneet eloporopaikat ovat jääneet osakkaan hallintaan ja osakas on voinut esimerkiksi myydä ne.

Poronhoitolaki jättää poronhoidon lähes kaikista yksityiskohdista päättämisen paliskunnan tehtäväksi. Paliskunnassa sovittuja kiintiöjärjestelmän sääntöjä on voitu ja voidaan soveltaa paliskunnan eri aikoina tekemien päätöksien mukaisesti eli vapaaehtoisuuden pohjalta. Oikeuskäytännön mukaan se seikka, että jostain asiasta ei ole säädetty poronhoitolaissa, ei tee paliskuntien päätöksiä lainvastaisiksi. Tämä asia on todettu muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2011:13.

Poronhoitolain esitöissä (HE 244/1989 vp) on todettu, että paliskunnille on annettu voimassa olevan poronhoitolain myötä enemmän päätösvaltaa sitä koskevissa asioissa. Hallituksen esityksen 21 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että poronomistajan oikeudet ja velvollisuudet, kuten äänioikeus ja vuosi- sekä hoitomaksu, määräytyvät lukuporojen määrän perusteella.

Hallituksen esityksestä käy myös ilmi, että porojen suurin sallittu määrä ilmoitetaan eloporojen määränä, koska se kuvaa laitumien kulutusta paremmin kuin lukuporojen määrä.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa koskien 22 §:ää on todettu, että porojen vähentämisestä päättäminen on yksityiskohdiltaan paliskunnan harkinnassa.

Se seikka, että Pudasjärven Livon paliskunnassa on käytössä kiintiöjärjestelmä, ei aseta osakkaita eriarvoiseen asemaan. Kenellekään osakkaalle ei myöskään aiheudu kiintiöjärjestelmästä lisäkuluja, koska hoitomaksu määräytyy lukuporojen määrän perusteella.

Paliskunta perii hoitomaksun vain eloporoista eikä vapaista eloporopaikoista peritä maksua. Kenellekään osakkaalle ei näin ollen aiheudu minkäänlaista lisämaksuvelvollisuutta eikä kiintiöjärjestelmä tältäkään osin aseta osakkaita eriarvoiseen asemaan.

A on antanut vastineen johdosta vastaselityksen, jossa hän on muun ohella viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja kiistänyt julkisoikeudelliseksi yhteisöksi luonnehdittavan paliskunnan vaatimuksen sen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Poronhoitolain säännökset ja lain esityöt

Poronhoitolain 5 §:n mukaan sanotussa laissa tarkoitetaan: 1) teurasporoilla teurastettuja poroja; 2) eloporoilla muita kuin teurasporoja; 3) lukuporoilla poronomistajalla viimeksi vahvistetun poroluettelon mukaan olevia vuotta vanhempia teurasporoja ja eloporoja.

Poronhoitolain 12 §:n 1 momentin mukaan paliskunnan osakkaat osallistuvat paliskunnan toimintaan suorittamalla paliskunnalle lukuporojensa mukaisessa suhteessa vuosimaksun.

Poronhoitolain 21 §:n 1 momentin mukaan kuultuaan Paliskuntain yhdistystä ja maataloustuottajain liittoja maa- ja metsätalousministeriö määrää kymmeneksi vuodeksi kerrallaan, kuinka monta eloporoa paliskunta saa alueellaan vuosittain pitää ja kuinka monta tällaista poroa paliskunnan osakas saa enintään omistaa.

Poronhoitolain 22 §:n 1 momentin mukaan, milloin paliskunnan tai poronomistajan eloporojen määrä ylittää 21 §:ssä tarkoitetun enimmäismäärän, paliskunnan on seuraavan poronhoitovuoden kuluessa päätettävä sen alueella hoidettavana olevien porojen määrän vähentämisestä sallittuun enimmäismäärään. Ensisijaisesti on vähennettävä muiden kuin paliskunnan osakkaiden omistamien porojen määrää. Paliskunnan osakkaiden poroista vähennetään ensin ne porot, joita omistajilla on yli heille vahvistetun enimmäismäärän, ja sen jälkeen paliskunnan osakkaiden porojen määrän mukaisessa suhteessa.

Poronhoitolain 44 §:n 3 momentin mukaan paliskunnan kokouksen päätökseen poronomistaja saa hakea muutosta hallinto-oikeudelta, jos päätös loukkaa hänen oikeuttaan tai on syntynyt virheellisessä järjestyksessä taikka muutoin on lainvastainen.

Hallituksen esityksessä poronhoitolaiksi (HE 244/1989 vp) todetaan 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

"Poronhoidon harjoittaminen edellyttää, että poromäärästä vuosittain teurastetaan tietty osa, joka pääosin muodostuu edellisen kevään vasoista. Porokarjan rakenne tulisi voida säilyttää monipuolisena ja tuottavana. Teurastettavien porojen määrien tulisi lisäksi jakautua kaikkien osakkaiden kesken heidän poromääränsä mukaisessa suhteessa. Toisaalta paliskunnan porot ovat osakkaan omaisuutta, ja niiden teurastamisesta päättäminen viime kädessä on osakkaan asia. Näin ollen on mahdollista, että jotkut poronomistajat jättämällä jatkuvasti poronsa teurastamatta tai teurastamalla niitä vähemmän kuin muut, suurentavat poromääräänsä ja täten osuuttaan paliskunnan omaisuudesta. Osakkaiden yhdenvertaisuuden säilyttäminen edellyttää kuitenkin, että teurastukset kohdistuvat samassa suhteessa kaikkiin.

Voimassa olevan poronhoitolain 13 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto poroluvusta päättäessään samalla määrää, miten poroluku, jos se on valtioneuvoston vahvistamaa porolukua suurempi, on tähän määrään vähennettävä. Samassa yhteydessä valtioneuvosto määrää yksittäisen poronomistajan alimman poromäärän, johon vähennys ei kohdistu. Kun poroluku on ylittänyt valtioneuvoston vahvistaman määrän, on porojen vähentäminen sallittuun määrään osoittautunut kuitenkin käytännössä vaikeaksi.

Porojen vähentämisestä päättäminen jäisi yksityiskohdiltaan paliskunnan harkintaan. Kuitenkin ehdotetaan laissa nimenomaan säädettäväksi, että vähennyksen tulee tapahtua seuraavan poronhoitovuoden kuluessa ja sen tulee kohdistua ensisijaisesti muiden kuin paliskunnan osakkaiden omistamiin poroihin. Tämän jälkeen vähennettäisiin paliskunnan osakkaiden poroista ne, jotka omistajilla on yli heille vahvistetun enimmäismäärän ja sitten paliskunnan osakkaiden porojen määrän mukaisessa suhteessa."

Maa- ja metsätalousministeriön asetus merkkipiireistä ja suurimmista sallituista poromääristä annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 1 §:n muuttamisesta (857/2014) on annettu 3.11.2014 ja tullut voimaan 10.11.2014. Asetuksen 1 §:n mukaan Pudasjärven Livon paliskunnan alueella pidettävien eloporojen suurin sallittu määrä on 2 100 ja paliskunnan osakkaan omistamien eloporojen suurin sallittu määrä on 300.

Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Pudasjärven Livon paliskunta on syyskokouksessaan 21.9.2007 hyväksynyt paliskunnassa käyttöön otetun kiintiöjärjestelmän säännöt.

Pudasjärven Livon paliskunta on valituksen kohteena olevalla päätöksellään hyväksynyt paliskuntaan Mäntyjärven paliskunnasta siirtyvien osakkaiden suurimmaksi poromääräksi heillä aiemmin Mäntyjärven paliskunnassa olleen kiintiömääränsä. Heillä vapaana olevat kiintiöt olivat päätöksen mukaan heidän henkilökohtaista omaisuuttaan ja he voivat käydä niillä kauppaa.

A on valituksessaan vaatinut paliskunnan päätöksen kumoamista ja katsonut, että päätöksen mukainen kiintiöjärjestelmä on poronhoitolain vastainen. A ei ole valituksessaan vedonnut siihen, että valituksen kohteena oleva päätös olisi ristiriidassa Pudasjärven Livon paliskunnassa 21.9.2007 hyväksyttyjen kiintiöjärjestelmän sääntöjen kanssa.

Poronhoitolain 22 §:n 1 momentin mukaan paliskunnalla on velvollisuus huolehtia tarvittavista toimenpiteistä porojen määrän vähentämiseksi sallittuun enimmäismäärään. Poronhoitolain esitöistä käy lisäksi ilmi, että porojen vähentämistä koskevan sääntelyn tavoitteena on säilyttää osakkaiden yhdenvertaisuus siten, että teurastettavien porojen määrä jakautuisi osakkaiden kesken heidän poromääränsä mukaisessa suhteessa ja välttää tilanne, jossa jotkut poronomistajat jättämällä jatkuvasti poronsa teurastamatta suurentaisivat poromääräänsä.

Poronhoitolaissa tai sen esitöissä ei ole kuvattu poronhoitolain 22 §:n nojalla porojen vähentämiseksi tehtävien päätösten sisältöä tai mahdollisuutta kiintiöjärjestelmän käyttöön. Lain esitöiden mukaan porojen vähentämisestä päättäminen on jätetty yksityiskohdiltaan paliskunnan harkintaan.

Se, että kiintiöön voi sisältyä myös niin sanottuja tyhjiä paikkoja, joista osakas ei maksa vuosimaksua, ei ole poronhoitolain 12 §:n vastaista. Paliskunnan kiintiöjärjestelmän säännöissä on määrätty, miten pidempään vajaakäytössä olleet kiintiöt siirtyvät paliskunnalle edelleen luovutettaviksi.

Pudasjärven Livon paliskunnan päätös Mäntyjärven paliskunnasta siirtyvien osakkaiden suurimman poromäärän hyväksymisestä ja vapaana olevan kiintiön käytöstä ei ole ollut vastoin poronhoitolain säännöksiä eikä myöskään lain esitöistä ilmenevää osakkaiden yhdenvertaisuuden säilyttämisen tavoitetta, eikä se loukkaa A:n oikeutta.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Koska A:n ei voida katsoa esittäneen asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, häntä ei voida määrätä korvaamaan Pudasjärven Livon paliskunnan oikeudenkäyntikuluja.

Asian ovat ratkaissseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 19.10.2017