Muu päätös 5329/2017

Julkinen hankinta, sosiaali- ja terveysalan henkilöstövuokrauspalvelut, Hansel Oy

Antopäivä: 24.10.2017
Taltionumero: 5329
Diaarinumero: 226/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T5329

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Attendo Terveyspalvelut Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 21.12.2015 nro 912/15

Asian aikaisempi käsittely

Hansel Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.8.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta sosiaali- ja terveysalan henkilöstövuokrauspalvelujen hankinnasta vuosille 2015–2019.

Hansel Oy on 30.10.2014 tekemällään päätöksellä hylännyt Attendo Terveyspalvelut Oy:n tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Hansel Oy on 30.10.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n (sittemmin Mehiläinen Terveyspalvelut Oy) ja Med Group Oy:n puitesopimustoimittajiksi.

Hansel Oy on 9.1.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt Attendo Terveyspalvelut Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on tarjouspyynnön mukaan ollut 12–15 miljoonaa euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Attendo Terveyspalvelut Oy on ollut valittajana, Hansel Oy vastapuolena sekä Mediverkko Terveyspalvelut Oy ja Med Group Oy kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Attendo Terveyspalvelut Oy:n valituksen ja velvoittanut Attendo Terveyspalvelut Oy:n korvaamaan Hansel Oy:n oikeudenkäyntikulut 1 928,50 eurolla ja Med Group Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 500 eurolla, molemmat viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin säännöksen mukaan liitteen B palveluhankintoihin tulee sovellettavaksi muun muassa poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskeva hankintalain 63 §.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 108) on edellä mainitun pykälän 1 momentin kohdalla todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulisi perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Tarjoushinnan poikkeuksellisen alhaisuuden syyn selvittämiseksi hankintayksikön olisi pyydettävä tarjoajalta kirjallisesti selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikön olisi annettava asianomaiselle tarjoajalle aina mahdollisuus osoittaa kykynsä hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen. Hankintayksikkö ei siten voisi hylätä tarjousta yksinomaan sellaisten selvitysten perusteella, jotka on esitetty tarjousta jätettäessä, vaan sen tulisi tarkastaa tarjouksen perusteet erillisessä menettelyssä tarjousten avaamisen jälkeen.

Valittajan tarjous ja kirjallinen selvitys

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia sosiaali- ja terveysalan henkilöstövuokrauspalveluista. Tarjouspyynnön mukaan puitejärjestelyyn valitaan kolme vertailuhinnaltaan halvinta tarjousta, jotka asetetaan paikkakuntakohtaiseen etusijajärjestykseen hinnan perusteella.

Tarjouspyynnön liitteenä 4 olevan tarjouslomakkeen kohdassa 3 on pyydetty antamaan hinnat tarjouspyynnön liitteenä 5 olevalla hintalomakkeella. Tarjouslomakkeessa on mainittu, että palveluiden hintoihin liittyvät ehdot ovat tarjouspyynnön liitteenä 3 olevissa sopimusehdoissa, joiden vaikutus tarjoajan tulee huomioida.

Tarjouspyynnön liitteenä olevan puitesopimuksen sopimusehtojen kohdassa 14 on todettu, että toimittajalla on oikeus veloittaa asiakkaalta sopimuksen mukaisista palveluista liitteen 2 mukaiset hinnat. Sopimusehdoissa on myös mainittu, että liitteen 2 hintojen lisäksi toimittajalla ei ole oikeutta periä asiakkaalta muita kuluja ja kustannuksia, kuten esimerkiksi vuokratyöntekijän matka- ja majoituskuluja, ja että liitteen 2 hinnat ovat voimassa 31.12.2016 saakka.

Tarjouspyynnön liitteenä 5 olevassa lääkäreiden tuntihintoja koskevassa hintalomakkeessa on sarakkeet paikkakunnille ja toimipaikoille, joihin palvelua hankitaan, minkä lisäksi yhdessä sarakkeessa on ilmoitettu hankintayksikön määrittelemä paikkakunnan painoarvo prosentteina. Tarjoajan on tullut täyttää hintoja koskevat kohdat yleislääkärin ja hammaslääkärin osalta ilmoittamalla tuntihinta euroina lääkärille, jonka kokemus on alle kolme vuotta, ja lääkärille, jonka kokemus on yli kolme vuotta. Lisäksi eri sarakkeissa on tullut ilmoittaa erikoislääkärin ja erikoishammaslääkärin tuntihinnat. Liitteen 5 kohdassa 4 on vielä todettu, että vertailuhinta lasketaan automaattisesti hankintayksikön asettamien painoarvojen ja tarjoajan antamien hintojen perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö voi itse vapaasti valita, kuinka se haluaa hankittavan tuotteen tai palvelun hinnoiteltavan. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä hintojen vertailutapa ja mitä seikkoja se haluaa vertailussa painottaa. Hankintayksikön harkintavallassa on siten myös se, käyttääkö se vertailuhinnan laskennassa esimerkiksi kokonaishintaa vai eriteltyjä yksikköhintoja. Edellytyksenä on vain se, ettei vertailuperusteita ja niiden painoarvoja aseteta syrjivästi.

Valittaja on nyt kysymyksessä olevassa tarjouksessaan tarjonnut kaikkien yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluja 46,02 euron tuntihinnalla. Hinta on koskenut kaikkia tarjouslomakkeessa mainittuja alueita ja kaikilla paikkakunnilla olevia hankintayksikön asiakkaita.

Hankintayksikkö on pyytänyt 7.10.2014 päivätyllä selvityspyynnöllä valittajalta selvitystä tämän vakavaraisuudesta, taloudellisesta kantokyvystä ja maksukyvystä. Hankintayksikkö on viitannut tarjouspyynnössä olevaan mainintaan siitä, että tarjoajat, joiden riskiluokitus on tarjousajan päättyessä 4, voidaan sulkea tarjouskilpailusta, jos tarjoaja ei kykene esittämään luotettavaa selvitystä toimenpiteistä, joihin se ryhtyy tai on ryhtynyt luottokelpoisuuden parantamiseksi. Hankintayksikkö on huomauttanut, että valittajan riskiluokitus on ollut tarjousajan päättyessä 4. Hankintayksikkö on pyytänyt valittajaa toimittamaan tuloslaskelman, taseen, toimintakertomuksen sekä muut tilinpäätösasiakirjat viimeksi päättyneeltä tilikaudelta. Hankintayksikkö on myös pyytänyt valittajaa toimittamaan muun muassa erillisen selvityksen niistä toimenpiteistä, joihin valittaja aikoo ryhtyä tai on ryhtynyt luottokelpoisuutensa parantamiseksi.

Hankintayksikkö on selvityspyynnössä lisäksi esittänyt, että valittajan kummankin tarjouksen yleislääkärien ja hammaslääkärien hinnat vaikuttavat poikkeuksellisen alhaisilta. Selvityspyynnössä on todettu, että hintalomakkeella asetettujen painoarvojen perusteella voidaan arvioida, että 72 prosenttia asiakkaiden palvelutarpeesta tulee kohdistumaan yleislääkärien ja hammaslääkärien palveluihin. Hankintayksikkö on esittänyt, että sen asiakkaiden toiminnan turvaamiseksi palvelujen saatavuus on äärimmäisen tärkeää.

Hankintayksikkö on pyytänyt valittajaa selvittämään, miten se pystyy tuottamaan palvelua tarjoamillaan hinnoilla ja mihin tekijöihin alhaiset tarjoushinnat perustuvat. Selvityspyynnössä on vielä esitetty kysymys siitä, miten valittaja kykenee maksamaan lääkäreille työsuhteeseen sovellettavaksi tulevien työehtosopimusten mukaiset vähimmäispalkat tai palkkiot sekä niihin liittyvät työnantajamaksut.

Hankintayksikkö on vielä pyytänyt valittajaa selvittämään, miten se varmistaa, että se kykenee toimittamaan yleislääkäreitä ja hammaslääkäreitä tarjouksessaan antamillaan hinnoilla, kun otetaan lisäksi huomioon tarjoajan heikentynyt taloudellinen tilanne (riskiluokitus 4). Lisäksi hankintayksikkö on pyytänyt vahvistamaan, että valittaja on sitoutunut tuottamaan palvelua tarjoamallaan hinnalla.

Valittaja on hankintayksikölle antamassaan vastauksessa esittänyt, että sillä ei ole mitään taloudellisia vaikeuksia hoitaa lääkäripalveluihin liittyviä sopimusvelvoitteita. Valittaja on ilmoituksensa mukaan hoitanut ja hoitaa palkkojen, verojen ja sosiaaliturvamaksujen suorittamisen täysimääräisesti ja ajallaan. Vastauksen mukaan valittajan todellinen taloudellinen kantokyky on hyvä. Valittaja on ilmoittanut huomioineensa riskiluokituksen olevan heikko ja ryhtyneensä toimenpiteisiin, jotta luottoluokitus paranee. Tulevaisuudessa toimintakertomuksessa mainittua konserniavustuskäytäntöä muutetaan, mistä johtuen omavaraisuusaste paranee huomattavasti, sillä konserniavustusta ei enää makseta konsernin emoyhtiölle.

Valittaja on vielä vastauksessaan hankintayksikön selvityspyyntöön esittänyt, että luottoluokituksen yhtenä suurimpana yksittäisenä tekijänä on ollut ostolaskuprosessin ulkoistus ja ongelmat ostolaskujen käsittelyssä. Valittajan mukaan kyseessä eivät siis ole taloudelliset, vaan prosessuaaliset syyt, jotka ovat lisäksi lyhytaikaisia ja ohimeneviä. Valittajan mukaan sen riskiluokitus on jo parantunut ja se tulee yhä parantumaan. Valittajan mukaan sen luottokelpoisuus ei vaikuta millään tavalla sen kykyyn toimia tarjouspyynnön ja tarjouksen mukaisesti.

Valittaja on painottanut, että sen tarjouksessaan antama hinta on kokonaisuus eikä hintaa voi katsoa poikkeuksellisen alhaiseksi. Valittaja on esittänyt, että hintaa ei tulisi arvioida eri kategorioiden osalta erikseen. Valittaja on tuonut esille, että vaikka sen hinnoitteluperuste on liikesalaisuus, hinta ei ole poikkeuksellisen alhainen erillisenäkään. Valittaja on ilmoittanut varmistaneensa, että se pystyy toimittamaan kaikkien ammattinimikkeiden ja kokemuskategorioiden mukaista palvelua.

Valittajan mukaan se on käyttänyt hyväksyttyä mahdollisuutta hinnoitella eri kategoriat tarjouksensa sisällä vapaasti, ja että tarjouksen kokonaishinnoittelu mahdollistaa hankinnan toteuttamisen tarjouspyyntöä ja tarjousta vastaavalla tavalla. Valittaja on vielä esittänyt, että sillä on käytössä sopimuspalkkaus, joka ei ole sidottu yleisiin virka- tai työehtosopimuksiin. Valittajan lääkärien työsuhteen keskeiset ehdot ovat kuitenkin aina vähintään valtion yleisen työ- ja virkaehtosopimuksen mukaiset. Valittajan tarjouksen mukainen kokonaishinta määrittelee todellisen hinnan. Valittaja kykenee ongelmitta maksamaan lääkärien palkkiot sekä työnantajamaksut. Valittaja on painottanut, että yksittäisen lääkärin palkalla ja tarjouksessa mainituilla hintakategorioilla ei ole keskenään minkäänlaista riippuvuutta.

Hankintayksikön päätös valittajan tarjouksen hylkäämisestä

Hankintayksikkö on hylännyt nyt kysymyksessä olevan valittajan tarjouksen hankintalain 63 §:n 1 momentin perusteella hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Päätöksessä on todettu valittajan tarjonneen yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluja 46,02 euron tuntihinnalla kaikille hintalomakkeessa pyydetyille paikkakunnille. Päätöksessä on todettu, että valittaja on tarjonnut erikoislääkäreitä ja erikoishammaslääkäreitä 197 euron ja 275 euron tuntihinnalla.

Hankintayksikön päätöksessä on vielä mainittu, että kysymyksessä olevat hankinnat painottuvat suuressa määrin yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluihin niin, että arviolta 72 prosenttia palveluntarpeesta kohdistuu yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluihin. Päätöksen mukaan juuri yleislääkärien ja hammaslääkärien saatavuus on erityisen tärkeää hankintayksikön asiakkaiden toiminnan turvaamiseksi.

Hankintayksikön päätöksen mukaan valittajan tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi merkittävää riskiä erityisesti yleislääkäritasoisten palvelujen saatavuudelle, koska yleislääkärien ja hammaslääkärien palvelujen tuottaminen tarjotulla tuntihinnalla ei ole mahdollista. Päätöksessä on todettu, että palvelujen hinnat eivät vastaa valittajalle palvelun tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia ja että hankintayksiköllä on hyvä käsitys yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauksen hintatasosta, joka vaihtelee 95 ja 140 euron välillä.

Hankintayksikön päätöksessä on mainittu, että toiseksi halvin tarjous oli yleislääkäreiden ja hammaslääkäreiden keskimääräisten hintojen osalta 92,7 prosenttia kalliimpi kuin valittajan tarjous ja kolmanneksi halvin 115,8 prosenttia sitä kalliimpi ja että yleislääkäreiden ja hammaslääkäreiden vuokrauksesta toimittajille aiheutuvat kustannukset ovat pitkälti samat toimittajasta riippumatta. Kun kyse on lääkäreiden vuokrauksesta, valtaosa palvelun hinnasta muodostuu toimittajan lääkärille maksamasta palkasta tai palkkiosta ja siihen liittyvistä lakisääteisistä maksuista.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on ilmoituksensa mukaan useiden vuosien kokemus vastaavanlaisten palvelujen järjestämisestä ja siitä, millaisilla hinnoilla palvelu on mahdollista järjestää. Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeuteen selvitystä siitä, millä hinnoilla sen asiakkaat ovat vastaavanlaisia palveluja pystyneet hankkimaan.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa arvioida oman ammattitaitonsa ja kokemuksensa pohjalta sitä, onko tarjoajan mahdollista, sillä tavalla kuin hankintayksikkö on tarjouspyyntöön hankinnan kohteen ja sisällön määritellyt, toteuttaa hankinta sillä tarjoushinnalla, jonka tarjoaja on tarjouksessaan antanut. Hankintayksiköllä on oikeus arvioida tarjoajan antamaa tarjousta ja selvitystä myös siltä kannalta, mihin tarjoajien väliset hintaerot perustuvat. Poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjouksen yleislääkäripalvelujen ja hammaslääkäripalvelujen tuntihintojen ero on muihin tarjouksiin nähden huomattavan suuri toiseksi edullisemman tarjouksen ollessa hinnaltaan lähes kaksi kertaa kalliimpi. Valittaja ei ole esittänyt hintojen alhaisuudelle muuta perustetta kuin sen, että tarjouksen kokonaishinta mahdollistaa palvelujen tuottamisen tarjotuilla hinnoilla.

Hankittava palvelu muodostuu eri paikkakunnilla tarjottavista lääkäripalveluista. Hankintayksikön asiakkaana olevat viranomaiset ja niiden toimipisteet eivät ole sitoutuneet hankkimaan tiettyä määrää tiettyjä palveluja. Vaikka tarjouksen hintojen tarkastelussa on otettu huomioon myös tarjouksen hinnoittelu kokonaisuudessaan, arvioinnissa ei ole voitu sivuuttaa sitä, että hankintayksikön kokemuksen mukaan suurin osa hankittavista palveluista koostuu juuri yleislääkäritasoisista palveluista ja hammaslääkäripalveluista.

Valittajan riskiluokitus on tarjousajan päättyessä ollut Suomen Asiakastieto Oy:n riskiluokituksen mukaan 4, mikä on tarkoittanut suurta riskiä. Valittajan hankintayksikölle sen selvityspyyntöön antaman vastauksen ja sen liitteenä olevan Suomen Asiakastieto Oy:n riskiluokituksen mukaan valittajan riskiluokitus on vielä 8.10.2014 ollut 3, mikä on tarkoittanut kohtalaista riskiä. Hankintayksikön tiedossa on lisäksi ollut vuokralääkäritoiminnan keskimääräiset tarjoushinnat ja yleislääkärien palkkataso.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan antamasta selvityksestä huolimatta hankintayksiköllä on ollut edellä mainitut seikat, hankinnan kohde ja hankintayksiköiden toimipaikkojen osin syrjäinen sijainti sekä lääkärien palkkauksesta ja siihen vaikuttavista seikoista asiassa esitetty huomioon ottaen perusteltu syy epäillä, kykeneekö valittaja toteuttamaan hankinnan kohteena olevat palvelut tarjotulla hinnalla tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Kun valittaja ei ole pystynyt vakuuttavasti selvittämään, mihin suuret hintaerot perustuvat, hankintayksiköllä on harkintavaltansa rajoissa ollut hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen liittyvien riskien välttämiseksi oikeus hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä muun ohella hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi harkittavalla määrällä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Saini Siitarinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Attendo Terveyspalvelut Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Hansel Oy velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä hyväksymällä Attendo Terveyspalvelut Oy puitejärjestelyn palveluntuottajaksi. Attendo Terveyspalvelut Oy on lisäksi vaatinut, että Hansel Oy velvoitetaan korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Attendo Terveyspalvelut Oy on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouksen hylkäämiselle ei ole ollut perusteita

Hankintayksikön olisi valittajan tarjouksen sekä hankintayksiköllä olevan kokemuksen ja ammattitaidon perusteella tullut ymmärtää, että hankinta on mahdollista toteuttaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Valittajan tarjouksen hylkäämiselle ei ole ollut julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 63 §:n 1 momentissa tarkoitettua perustetta. Valittajan yleislääkäri- ja hammaslääkäripalvelujen osalta tarjoama hinta ei ole ollut alhaisempi kuin palvelun tuotantokustannukset.

Hankintayksikkö on perustellut hylkäämispäätöstään sillä, että valittajan tiettyihin hintakategorioihin tarjoama hinta olisi ollut alhaisempi kuin kyseisen palvelun tuottamisesta valittajalle aiheutuvat kustannukset. Kuten päätöksessä on todettu, valtaosa palvelun hinnasta muodostuu palveluntuottajan lääkärille maksamasta palkasta ja siihen liittyvistä lakisääteisistä maksuista. Matka- ja majoituskulut eivät aiheuta valittajalle kustannuksia, koska ne ovat lääkärien maksettavaksi tulevia kustannuksia.

Valittaja on hankintayksikölle toimittamassaan selvityksessä vahvistanut, että se maksaa työntekijöilleen työ- ja virkaehtosopimusten mukaista palkkaa. Hankintayksiköllä on täytynyt olla kokemuksensa ja ammattitaitonsa perusteella tiedossa valtion yleisen työ- ja virkaehtosopimuksen mukaiset vähimmäispalkkiot. Valtion palkkausjärjestelmät ovat virastokohtaisia, ja niissä olevat palkkaluokat vastaavat pitkälti kunnallisen lääkärien virkaehtosopimuksen palkkiotasoa.

Virka- ja työehtosopimuksissa vahvistetut vähimmäispalkkiot ovat yleislääkäripalvelujen osalta kunnallisessa lääkärien virkaehtosopimuksessa seuraavat (niihin sovellettavalla 37 tunnin viikkotyöajalla laskettuna):

- Laillistetut lääkärit (kokemus alle 3 v.): 3 190,72 euroa/kk (20,53 euroa/tunti)

- Laillistetut lääkärit (kokemus vähintään 3 v.): 3 662,81 euroa/kk (23,57 euroa/tunti).

Loma-ajan palkka (13,5 prosenttia) ja lomaraha (5 prosenttia) huomioon otettuina palkkiot ovat seuraavat:

- Laillistetut lääkärit (kokemus alle 3 v.): 3 685,28 euroa/kk (23,71 euroa/tunti)

- Laillistetut lääkärit (kokemus vähintään 3 v.): 4 340,43 euroa/kk (27,93 euroa/tunti).

Lakisääteiset työnantajan sivukulut (24 prosenttia) huomioon otettuina lopulliset palkkiot ovat seuraavat:

- Laillistetut lääkärit (kokemus alle 3 v.): 4 569,75 euroa/kk (29,40 euroa/tunti)

- Laillistetut lääkärit (kokemus vähintään 3 v.): 5 382,13 euroa/kk (34,63 euroa/tunti).

Hammaslääkärien palkkiot puolestaan sijoittuvat virkaehtosopimuksen perusteella suuruudeltaan yllä lueteltujen kahden kokemustason väliin.

Valittajan tarjoamalla hinnalla palvelusta saatava laskutus muodostuu yleislääkärien ja hammaslääkärien osalta seuraavasti:

- 46,02 euroa/tunti x 37 viikkotyötuntia = 7 151,51 euroa/kk.

Edellä esitetystä laskelmasta ilmenee, että maksaessaan yleislääkäreille ja hammaslääkäreille työehtosopimuksen mukaista palkkaa kaikki työnantajan sivukulut huomioon otettuina valittajalle jäisi hallinnollisiin kustannuksiin ja katteeseen yli 32 prosenttia sen saamasta laskutuksesta. Näin ollen siinäkin tapauksessa, että kaikilla lääkäreillä olisi yli 3 vuoden kokemus ja siten korkeampi palkka, valittajalla olisi mahdollisuus maksaa lääkäreille selvästi työehtosopimuksen vaatimukset ylittävää palkkaa. Myös siinä tilanteessa, että joidenkin virastojen osalta palkkatasot olisivat edellä esitettyä korkeammat, valittaja pystyisi toteuttamaan hankinnan virkaehtosopimusten mukaisesti tarjoamillaan hinnoilla.

Edellä esitetty laskelma osoittaa selkeästi, että valittajan tarjoama hinta on merkittävästi korkeampi kuin kyseisen palvelun tuottamisesta valittajalle aiheutuvat kustannukset. Hankintalain 63 §:n 1 momentin soveltamisedellytys ei siten täyty, eikä valittajan tarjousta näin ollen olisi pitänyt hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Hankintayksikkö on perustellut päätöstään myös sillä, että valittajan tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi merkittävää riskiä erityisesti yleislääkäripalvelujen saatavuudelle, koska palvelujen tuottaminen tarjotulla tuntihinnalla ei ole mahdollista. Edellä esitetty laskelma kuitenkin osoittaa, että hankintayksiköllä ei ole ollut perustetta olettaa, että palvelujen tuottaminen ei olisi mahdollista valittajan tarjoamalla tuntihinnalla.

Hankintayksikön asiakkaiden toimipaikkojen osin syrjäinen sijainti on ollut valittajan tiedossa ja se on otettu huomioon myös valittajan tarjouksen hinnoittelussa. Joidenkin paikkakuntien osalta mahdollisesti maksettavien korkeampien palkkojen vaikutusta arvioitaessa on otettava huomioon myös paikkakunnat, joissa lääkäreiden saatavuus on hyvä ja joilla palkkakustannukset ovat siten myös alhaisemmat. Valittaja on tuottanut tarjouspyynnön mukaista henkilöstövuokrauspalvelua aikaisemmin kummallekin tarjouspyynnössä määritellylle suurimmalle asiakkaalle (Puolustusvoimat ja Rikosseuraamuslaitos) ja on muutenkin alan johtavana toimijana tietoinen tuotettavan palvelun laadusta ja laajuudesta sekä hinnasta, jolla kyseistä palvelua voidaan tuottaa. Valittajan palveluksessa on yli 1 000 lääkäriä maanlaajuisesti, mikä luonnollisesti vähentää mahdollisia matka- ja majoituskustannuksia ja helpottaa palvelun tuottamista syrjäisen sijainnin toimipaikkoihin.

Hintaero ja hankintayksikön käsitys oikeasta hinnasta

Hankintayksikkö on perustellut hylkäämispäätöstään erityisesti yleislääkäreiden ja hammaslääkäreiden osalta tarjouksissa olleilla hintaeroilla (92,7 prosenttia) sekä sillä, että hankintayksiköllä on useiden vuosien kokemus siitä, millaisilla hinnoilla palvelua on mahdollista järjestää ja millä hinnoilla sen asiakkaat ovat vastaavanlaisia palveluja pystyneet hankkimaan. Hankintayksikkö on arvioinut päätöksessään oikeaksi tuntihintatasoksi 95–140 euroa.

Se, mitä hankintayksikkö tai sen asiakkaat ovat aiemmissa sopimuksissaan olleet valmiita maksamaan vastaavanlaisista palveluista, ei tarkoita, ettei valittaja voisi tuottaa näitä samoja palveluja huomattavasti edullisemmalla hinnalla. Kyse voi olla esimerkiksi hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) viitatuista eroista palveluntuottajien katevaatimuksessa.

Hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on todettu, että oikeuskäytännössä on katsottu hankintalain vastaisiksi menettelyt, joissa tarjousten vertailu on perustunut niin sanottuun oikeaan hintaan tai keskiarvohintaan, jolloin tätä hintaa alhaisempi hinta on otettu negatiivisena seikkana huomioon taikka alhaisemman hinnan sisältäneitä tarjouksia ei ole lainkaan otettu huomioon. Tästä ainoana poikkeuksena on mainittu matemaattisten perusteiden hyväksi käyttäminen, jos nämä ovat puolueettomia ja syrjimättömiä. Esimerkkinä tästä on mainittu tapaus, jossa tällaiset prosentuaaliset perusteet oli ilmoitettu tarjoajille (unionin tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa C‑285/99 ja C-286/99, Impresa Lombardini). Kyseessä olevan hankinnan tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa tietyn matemaattisen perusteen käyttämisestä tarjottuja hintoja arvioitaessa.

Esillä olevassa asiassa hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia niin sanottuun oikeaan hintaan tai keskiarvohintaan vedoten omaan käsitykseensä oikeasta hinnasta sekä saapuneiden tarjousten laskennallisiin eroihin. Näiden sijaan valittajan tarjoamaa hintaa olisi tullut verrata hankintayksikön kokemuksen ja ammattitaidon piiriin kuuluviin palvelun todellisiin tuottamiskustannuksiin, jotka koostuvat pääosin palkasta ja lakisääteisistä maksuista. Mikäli hankintayksiköllä olisi oikeus hylätä tarjous poikkeuksellisen alhaisena tällaiseen kokemusperäiseen oikeaan hintatasoon perustuvan arvion pohjalta, tarkoittaisi se käytännössä hintakilpailun estämistä niissä tilanteissa, joissa hankintayksiköllä itsellään on vahva näkemys oikeasta hinnasta.

Hankintayksikkö on ylittänyt harkintavaltansa

Hankintayksiköllä tulee olla harkintavaltaa arvioida oman ammattitaitonsa perusteella, onko tarjoajan mahdollista toteuttaa hankinta tarjoamallaan hinnalla. Tätä harkintavaltaa käyttäessään hankintayksikön tulee kuitenkin pystyä arvioimaan kyseisen tarjoajan tarjousta itsenäisesti ja kokonaisuutena. Mikäli harkintavaltaa tulkitaan niin, että se mahdollistaa tarjouksen hylkäämisen pelkästään hankintayksikön aiempiin hintakokemuksiin tai kahteen kalliimpaan tarjoukseen vedoten, ollaan tilanteessa, jossa hankintayksiköllä on harkintavalta hylätä myös täysin toteuttamiskelpoisia tarjouksia. Näin on erityisesti, mikäli hylkäämispäätös voidaan tehdä edellä kuvatuilla laskennallisilla perusteilla arvioiden ainoastaan osaa tarjouspyynnön kohteena olevista palveluista eikä hankintaa kokonaisuutena.

Mikäli hankintayksikkö päätyy harkinnassaan siihen, että tarjoajan ei ole mahdollista toteuttaa hankintaa, tulisi tällainen päätös pystyä perustelemaan hankinnan toteuttamisesta aiheutuvilla todellisilla kustannuksilla, ei muiden tarjoajien tarjoamilla hinnoilla tai hankintayksikön omalla arviolla alan hintatasosta, eikä etenkään vain osaa tarjouksesta arvioimalla. Hankintayksikkö on kysymyksessä olevassa hankinnassa ylittänyt harkintavaltansa.

Valittajan toimittamat perusteet hintojen alhaisuudelle

Markkinaoikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että valittaja ei ole esittänyt hintojen alhaisuudelle muuta perustetta kuin sen, että tarjousten kokonaishinta mahdollistaa palvelujen tuottamisen tarjotuilla hinnoilla.

Valittajan tarjoama hinta on kuitenkin ylittänyt jokaisen yksittäisen hintakategorian osalta selvästi työ- ja virkaehtosopimusten mukaiset palkat ja liitännäiskustannukset. Valittaja on myös vahvistanut hankintayksikölle toimittamassaan selvityksessä, että se on sitoutunut maksamaan vähintään työ- ja virkaehtosopimusten mukaista palkkaa.

Koska valittajalla ei ole ollut tiedossa millä perusteilla, esimerkiksi kuinka suurella katteella, muut tarjoajat ovat tarjouksensa tehneet tai kuinka suuret hallintokulut muilla tarjoajilla on, valittajan on ollut mahdotonta antaa parempaa selvitystä siitä, mistä tarjousten hintaero on johtunut. Kun valittajan tarjous on ylittänyt sille palvelun tuottamisesta aiheutuvat kustannukset, valittaja on toimittanut hankintayksikölle kaikki ne tiedot, joita hankintayksikkö on tarvinnut arvioidessaan tarjouksen toteuttamiskelpoisuutta.

Yleislääkäri- ja hammaslääkäripalvelujen osuus koko hankinnasta

Markkinaoikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että arvioinnissa ei ole voitu sivuuttaa sitä, että hankintayksikön kokemuksen mukaan suurin osa hankittavista palveluista koostuu juuri yleislääkäri- ja hammaslääkäripalveluista. Näiden osuus prosentuaalisesti kaikista hankittavista palveluista on hankintayksikön arvion mukaan noin 72 prosenttia. Palvelujen jakautumista ei ole tarvetta sivuuttaa, koska myös itsenäisesti toteutettuina yleislääkäri- ja hammaslääkäripalvelujen tuottaminen on valittajalle kannattavaa.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan lausunnossa tältä osin esittänyt, että hinnoittelun poikkeuksellisella alhaisuudella olisi myös oleellinen vaikutus tarjouksen kokonaiskannattavuuteen. Valittaja pystyisi kuitenkin tarvittaessa kannattavasti tuottamaan yleislääkäri- ja hammaslääkäripalvelut siitäkin huolimatta, että hankintayksikkö päättäisi tilata vain näitä palveluja jättäen erikoislääkäritasoiset palvelut kokonaan tilaamatta.

Kun arvioidaan sitä, pystyykö tarjoaja tarjotulla hinnalla tuottamaan kyseiset palvelut, on selvää, että arvioinnissa tulee ottaa huomioon hankinta kokonaisuudessaan. Tarjoajan mahdollisuudet toteuttaa tarjouksessa tarjotut palvelut eivät milloinkaan ole riippuvaisia siitä, olisiko osa tarjouksesta toteutettavissa itsenäisenä tarjouksena, vaan siitä, millaisiksi mahdollisuudet muodostuvat, mikäli tarjoaja valittaisiin tarjouspyynnön kohteena olevan kokonaisuuden toteuttajaksi.

Palveluntarjoajan mahdollisuudet toteuttaa yksittäinen palvelu perustuvat aina tarjouksen kokonaistaloudelliseen arvioon. Arvio, jossa tiettyjen palvelujen, tässä tapauksessa muun ohella erikoislääkäripalvelujen, vaikutusta ei oteta huomioon, johtaa väistämättä puutteelliseen arvioon siitä, mikä tarjouksen taloudellinen kannattavuus yksittäiselle tarjoajalle on. Hankintalain 63 §:n 1 momentin perusteella tehtävän hylkäyksen tulisi nimenomaisesti perustua siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Tarjoajan mahdollisuuksiin vaikuttavat olennaisesti tuotantokustannukset ja tarjottu hinta, eli tarjouksen kannattavuus, joka luonnollisesti ratkeaa arvioimalla kaikkien tarjottujen palvelujen kannattavuutta, eikä vain viitatun 72 prosentin kannattavuutta.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa todennut, että tarjouksen hinnoittelu siten, että kate on otettu palveluista, joiden käyttö jo tarjouspyynnössä arvioidun mukaisesti tulee olemaan hyvin vähäistä, ei hankintayksikön näkemyksen mukaan ole kestävä. Hankintayksikön arvioima 28 prosentin osuus erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkäripalveluille ei kuitenkaan ole sillä tavalla vähäinen, että se oikeuttaisi arvioimaan hankinnan toteuttamiskelpoisuutta pelkästään 72 prosentin perusteella. Kokonaisarvoltaan noin 12–15 miljoonan euron hankinnassa 28 prosentin osuudeksi jäisi pienimmänkin arvion mukaan 3,36 miljoonaa euroa.

Valittajan tarjoama hinta on ollut yleis- ja hammaslääkärien vuokrauspalvelujen osalta 46,02 euroa/tunti ja erikoislääkärien ja erikoishammaslääkärien vuokrauspalvelujen osalta 197 ja 275 euroa/tunti (keskiarvoltaan 236 euroa/tunti). Valittajan tarjoamien palvelujen keskimääräiseksi hinnaksi tulisi siten kokonaisuutena 99,20 euroa/tunti, mikäli hankintayksikön arvio 72 prosentin osuudesta toteutuisi. Hankintayksiköllä olisi tullut olla sillä olevan kokemuksen perusteella tiedossa, että valittaja pystyy tuottamaan yleis- ja erikoislääkärien sekä hammas- ja erikoishammaslääkärien vuokrauspalvelut keskimääräisellä 99,20 euron tuntihinnalla.

Vaikka valittajan tarjouksessa ei ole minkään hintakategorian osalta kyse alle tuotantokustannusten tehdystä tarjouksesta, on erityisesti kilpailluilla aloilla tavallista, että palveluntuottaja sitoutuu tuottamaan jonkin yksittäisen palvelun jopa osittain tuotantokustannuksia alemmalla hinnalla. Tämä on mahdollista, mikäli toisesta palvelusta saatava hinta riittää kattamaan edellä mainitusta palvelusta aiheutuneet katemenetykset. Tämä ei tietenkään tarkoita, että palveluntuottaja voisi olla toteuttamatta alemmalla hinnalla tarjottua yksittäistä palvelua, vaan tämän palvelun toteuttaminen nimenomaan mahdollistetaan toisesta palvelusta saadulla korkeammalla hinnalla. Myös valittaja on joissakin tilanteissa tarjonnut lääkäripalveluja tuotantokustannuksia alemmalla hinnalla ja tuottanut tarjotut palvelut sitoumuksensa mukaisesti.

Hankintalaki ei oikeuta hankintayksikköä hylkäämään tarjoajan useasta palvelusta tekemää tarjousta pelkästään sillä perusteella, että tarjoajan tarjoama hinta osasta tarjouspyynnön mukaisista palveluista on selvästi muita edullisempi tai hankintayksikön arvion mukaan jopa alle palvelun tuotantokustannusten.

Valittajan taloudellinen asema

Riskiluokituksen osalta valittaja viittaa aikaisemmin toimitettuihin selvityksiin sekä markkinaoikeuden päätöksessään viittaamaan Suomen Asiakastieto Oy:n 8.10.2014 päivättyyn riskiluokitukseen, jonka perusteella valittajan riskiluokitus oli laskenut tasolle 3. Valittajalla on toimitettujen tilinpäätöstietojen perusteella riittävä taloudellinen kantokyky hankinnan toteuttamiseen.

Selitykset

1) Hansel Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä kiistänyt valituksessa esitetyt vaatimukset ja niiden perusteet sekä vaatinut valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan. Hansel Oy on lisäksi vaatinut, että Attendo Terveyspalvelut Oy velvoitetaan korvaamaan Hansel Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Hansel Oy on vielä vaatinut, että Attendo Terveyspalvelut Oy:n tulee pitää vahinkonaan sille markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Hansel Oy on uudistanut asiassa markkinaoikeudessa lausumansa sekä viitannut markkinaoikeuden asiassa antaman päätöksen perusteluihin ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valittajan edellytykset tuottaa palvelua tarjoamillaan hinnoilla

Hankintayksiköllä on ollut harkintavaltansa rajoissa oikeus hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Valittaja ei ole pystynyt luotettavasti osoittamaan, että se kykenee hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti tarjouksessaan tarjoamillaan hinnoilla. Hankintayksikkö sen sijaan on konkreettisilla laskelmilla ja asiakkaidensa aiemmilla kokemuksilla pystynyt osoittamaan, että valittajalla ei ole edellytyksiä tuottaa yleislääkäritasoisia palveluja tarjouksessaan tarjoamallaan hinnalla.

Kyse on hankintayksikön asiakkaiden näkökulmasta palveluista, joiden saatavuus on äärimmäisen tärkeää. Valittajan tarjouksen valitseminen olisi aiheuttanut hankintayksikölle ja sen asiakkaille merkittävän riskin siitä, että palvelua ei olisi saatavilla tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti.

Virka- ja työehtosopimusten mukaisista palkoista

Valittaja on pyrkinyt laskelmin osoittamaan, kuinka se pystyy tuottamaan tarjouspyynnössä tarkoitetut yleislääkäritasoiset palvelut tarjouksessaan tarjoamillaan hinnoilla. Laskelmat eivät kuitenkaan liity millään tavoin valittajalle palvelun tuottamisesta aiheutuviin kuluihin.

Kunnallisen lääkärien virkaehtosopimuksen mukaisilla palkoilla ei ole mitään tekemistä valittajalle palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten kanssa. Mikäli valittajan valituksessaan esittämällä palkkatasolla saataisiin palkattua lääkäreitä, hankintayksikön asiakkaiden ei tarvitsisi järjestää lääkäripalveluja säännönmukaisesti henkilöstövuokrauksena. Markkinaoikeudelle toimitetussa lisävastineessa on osoitettu, kuinka valittaja ei pystyisi tarjouksessaan tarjoamillaan hinnoilla kattamaan edes niitä kustannuksia, joita Puolustusvoimille aiheutuu virkasuhteessa olevan lääkärin palkkaamisesta.

Valittaja on valituksessaan käyttänyt lääkärien palkkalaskelmien perusteena kunnallista lääkärien virkaehtosopimusta ja sen mukaisia palkkoja. Valittajan esittämät laskelmat eivät kuitenkaan anna todellista kuvaa lääkärien palkoista muun ohella siitä syystä, että valittaja ei ole ottanut laskelmissaan huomioon kunnallisille lääkäreille jokaisesta toimenpiteestä maksettavia toimenpidepalkkioita.

Lääkäriliiton vuoden 2014 tutkimuksen mukaan alle kolme vuotta kokemusta omaavan terveyskeskuslääkärin keskipalkka oli 5 685 euroa kuukaudessa ja yli kolme vuotta kokemusta omaavan terveyskeskuslääkärin keskipalkka oli 6 278 euroa kuukaudessa. Kun edellä mainittuihin palkkoihin lisätään lakisääteiset palkan sivukulut sekä loma-ajan palkat ja lomakorvaukset, saadaan todellisempi kuva siitä, kuinka paljon kunnalle aiheutuu kuluja kunnallisen terveyskeskuslääkärin palkkaamisesta.

Jos laskennassa käytetään valittajan valituksessaan käyttämiä lukuja (loma-ajan palkka 13,5 prosenttia, lomaraha 5 prosenttia ja lakisääteiset sivukulut 24 prosenttia), päästään seuraaviin lukuihin:

- Kustannus alle 3 vuotta kokemusta omaavan lääkärin palkkaamisesta on 8 353,54 euroa.

- Kustannus yli 3 vuotta kokemusta omaavan lääkärin palkkaamisesta on 9 224,89 euroa.

Edellä mainitut luvut antavat todenmukaisemman kuvan kunnallisen terveyskeskuslääkärin palkkaamisen kustannuksista, ja ne myös osoittavat, että valittajan valituksessaan esittämät laskelmat eivät anna asiasta todenmukaista kuvaa.

Vielä todenmukaisempi kuva lääkärivuokrauspalvelujen palveluntuottajalle aiheuttamista kustannuksista saadaan, kun tarkastellaan yksityisen sektorin työsuhteisten lääkärien keskimääräistä ansiotasoa. Lääkäriliiton vuoden 2014 tutkimuksen mukaan yksityiseltä sektorilta palkkansa saavan terveyskeskuslääkärin keskipalkka oli 8 276 euroa kuukaudessa. Kun tähän palkkasummaan lisätään edellä esitettyä vastaavasti loma-ajan palkka, lomaraha ja lakisääteiset sivukulut, terveyskeskuslääkärin palkkaamisesta aiheutuvaksi keskimääräiseksi palveluntuottajalle aiheutuvaksi kuluksi saadaan 12 160,75 euroa. Näillä luvuilla palveluntuottajalle lääkärin palkkaamisesta aiheutuvaksi tuntikohtaiseksi keskimääräiseksi kuluksi saadaan 78,25 euroa. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että nämä laskelmat eivät sisällä palveluntuottajan maksettavaksi mahdollisesti tulevia matka- ja majoituskustannuksia, yrityksen yleisiä kustannuksia ja mahdollista katetta.

Edellä esitetyt luvut kertovat kiistattomasti, että yleislääkäripalveluja ei ole mahdollista tuottaa valittajan tarjouksessaan tarjoamalla tuntihinnalla. Hankintayksikkö ei myöskään pidä uskottavana, että valittaja pystyisi palkkaamaan lääkäreitä joka puolelle Suomea huomattavasti edellä esitettyjä keskiarvolukuja halvemmalla.

Tarjousten vertailusta

Hankintayksikkö ei ole hankintalain vastaisesti vertaillut hintoja perustuen niin sanottuun oikeaan hintaan tai keskiarvohintaan. Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjousten vertailu tehdään hintalomakkeen vertailuhintojen mukaisesti ja että tarjouksista tullaan hyväksymään hinnaltaan halvimmat. Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on viitattu nimenomaan tarjouspyynnössä oleviin tarjousten vertailua koskeviin sääntöihin, joista ei tässä tapauksessa ole kyse.

Niin kuin valittaja on todennut, poikkeuksellisen alhaisen hinnan määrittäminen matemaattisin perustein on tietyin edellytyksin mahdollista. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole ennakolta asetettu mitään matemaattista laskukaavaa poikkeuksellisen alhaiselle tarjoukselle. Tarjouksen hylkääminen hankintalain 63 §:n perusteella ei tällaista mainintaa tarjouspyynnössä myöskään edellytä.

Päätös hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena on perustunut nimenomaan hankintayksiköllä olevaan varsin hyvään käsitykseen palvelujen hintatasosta ja palvelun tuottamisesta palveluntuottajalle aiheutuvista kustannuksista. Valittaja ei ole myöskään pystynyt hankintayksikölle toimittamissaan selvityksissä uskottavasti osoittamaan, miten se pystyy tuottamaan palvelut tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti tarjouksessaan tarjoamillaan hinnoilla esimerkiksi toimittamalla selvitystä valittajalle itselleen palvelun tuottamisesta aiheutuvista kustannuksista.

Hankintayksikön harkintavallasta

Se, ettei valittaja ole pystynyt selvittämään, mihin tarjousten hintaero on perustunut, koska sillä ei ole ollut tiedossa muiden tarjoajien tarjousten tekemiseen liittyviä tietoja, on merkityksetöntä. Poikkeuksellisen alhaista hintaa koskevassa selvityspyynnössä hankintayksikkö on pyytänyt valittajaa nimenomaan selvittämään, mihin tekijöihin valittajan alhaiset tarjoushinnat perustuvat. Hankintalain 63 §:n 2 momentin esimerkkiluettelonkin perusteella on pääteltävissä, että poikkeuksellisen alhaista hintaa koskevan selvityksen tulee liittyä nimenomaan hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen tehneen tarjoajan oman tarjouksen perusteisiin. Tarjoaja ei tarvitse tietoa muiden tarjoajien tarjousten tekemiseen liittyvistä liikesalaisuuden piirissä olevista seikoista voidakseen osoittaa, mihin konkreettisiin seikkoihin sen tarjouksessa tarjoamat poikkeuksellisen alhaiset hinnat perustuvat.

Valittaja ei ole hankintayksikölle toimittamassaan poikkeuksellisen alhaista hintaa koskevassa selvityksessään pystynyt osoittamaan seikkoja, jotka olisivat selittäneet tarjouksen poikkeuksellisen alhaiset hinnat. Valittaja ei ole hankintayksikölle toimittamassaan selvityksessä esimerkiksi selvittänyt, miten sen kustannusrakenteella palvelun tuottaminen on mahdollista tarjotuilla poikkeuksellisen alhaisilla hinnoilla.

Markkinaoikeus on päätöksessään katsonut aivan oikein, että kun valittaja ei ole pystynyt vakuuttavasti selvittämään, mihin suuret hintaerot ovat perustuneet, hankintayksiköllä on harkintavaltansa rajoissa ollut hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen liittyvien riskien välttämiseksi oikeus hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Tarjouksen kokonaishinnoittelusta

Valittaja on valituksessaan virheellisesti todennut, että erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkäripalvelujen painoarvo olisi ollut hankinnassa 28 prosenttia. Tarjouspyynnön mukaan erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkärien hintojen painoarvo on ollut yhteensä vain 8 prosenttia. Lääkäripalvelujen lisäksi hankinnan kohteena ovat olleet myös hoitohenkilöstön vuokrauspalvelut ja eräät muut palvelut. Näin ollen valittajan valituksessaan esittämät laskelmat esimerkiksi tarjouksen keskimääräisestä hinnasta ovat virheellisiä.

Valittaja on valituksessaan esittänyt, että se on tuottanut palveluja aiemminkin tuotantokustannuksia alemmalla hinnalla. Kuitenkaan sillä, että valittaja on osana jotain isompaa kokonaisuutta hinnoitellut jonkin kokonaisuuteen nähden marginaalisen palvelun lähes ilmaiseksi ja tuottanut palvelun tarjoamallaan hinnalla, ei ole merkitystä nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Nyt kyseessä olevassa tilanteessa valittaja on hinnoitellut 72 prosenttia hankinnan kohteena olevista palveluista poikkeuksellisen alhaisilla hinnoilla ja korkeilla hinnoilla 8 prosenttia hankinnan kohteena olleista palveluista. Kun valittajan tarjous on pääosin perustunut alle tuotantokustannusten tapahtuvaan myyntiin, sitä ei voida enää pitää uskottavana.

Hankintayksikkö tai sen asiakkaat eivät ole tarjouspyynnössä sitoutuneet ostamaan tiettyjä palveluja tiettyä määrää, vaan kyse on puitejärjestelystä. Niin kuin tarjouksen hylkäämistä koskevassa päätöksessä on todettu, tarjouksen hinnoittelu siten, että osa hintakategorioista hinnoitellaan poikkeuksellisen alhaisilla hinnoilla ja osa hyvin kalliisti, johtaa todennäköisesti siihen, että sopimuskauden aikana asiakkaat pyrkivät korvaamaan kalliisti hinnoitellut palvelut halvasti hinnoitelluilla palveluilla tai pidättäytyvät ostamasta kalliisti hinnoiteltuja palveluja. Näin ollen tarjouksen hinnoittelu siten, että kate otetaan palveluista, joiden käyttö jo tarjouspyynnössä arvioidun mukaisesti tulee olemaan hyvin vähäistä ja muita palveluja myydään hyvin halvoilla hinnoilla, ei ole kestävä ja siitä aiheutuu hankintayksikön asiakkaille merkittäviä riskejä siitä, että tarjouksessa halvasti hinnoiteltua yleislääkäritasoista palvelua ei ole saatavissa tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti.

Hankinnan toteuttamatta jäämisestä aiheutuvien riskien välttämiseksi hankintayksikkö ei ole voinut sivuuttaa tarjouksen hinnoittelua tarkastellessaan sitä seikkaa, että suurin osa hankittavista palveluista koostuu juuri yleislääkäritasoisista palveluista ja hammaslääkäripalveluista. Valittajan tarjouksen hylkääminen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ei ole perustunut ainoastaan tiettyjen palvelujen alhaisiin hintoihin, vaan tarjouksen hinnoitteluun kokonaisuudessaan.

Hansel Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Med Group Oy:lle.

2) Med Group Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vaikka valittajan tarjoama hinta onkin työ- ja virkaehtosopimusten vähimmäispalkkojen mukainen, tämä ei vielä tarkoita sitä, että tarjotuilla hinnoilla saataisiin järjestettyä hankittavaa palvelua. Mikäli kyseessä oleva hankinta olisi ollut mahdollista toteuttaa työ- ja virkaehtosopimuksissa esitettyjen vähimmäispalkkavaatimusten mukaisesti, ei tarvetta koko kilpailutukselle olisi ollut, vaan Puolustusvoimat ja Rikosseuraamuslaitos olisivat voineet palkata kyseisillä ehdoilla yleislääkärit ja hammaslääkärit suoraan palvelukseensa. Näin ollen työ- ja virkaehtosopimusten mukaisten vähimmäispalkkojen ja valittajan tarjoaman hinnan vertailu ei ole kyseisen hankinnan kannalta merkityksellistä.

Hankinnan kohteiden työolosuhteet ovat normaaleja työolosuhteita haastavammat ja vaativat hyvin itsenäistä työstä suoriutumista. Tämä käytännössä vähentää vastavalmistuneiden lääkäreiden todellisia mahdollisuuksia suoriutua työstä. Tilaajan esittämissä työkohteissa on pääsääntöisesti rajalliset kasvokkain tapahtuvat konsultaatiomahdollisuudet, rajoitetut tutkimus- ja hoitomahdollisuudet, epätyypillinen työnkuva ja erityislaatuiset potilasaineistot sekä erikoisosaamista vaativat tutkimus- ja hoitokäytännöt. Lisäksi kohteissa työskenteleviltä vaaditaan viranomaisen laatima turvallisuusselvitys. Turvallisuusselvityksen hyväksytyksi tuleminen vaatii sitä, että lääkäri on Suomen kansalainen. Tämä osaltaan pienentää käytettävissä olevien lääkäreiden lukumäärää.

Valittajan esittämä kustannusrakenne yleislääkärien ja hammaslääkärien palvelujen tuottamisen osalta ei ole realistinen yleiset toimialakustannukset huomioon otettuina. Lisäksi tarjotuilla hinnoilla ei voida taata palvelujen saatavuutta, kun hankinnan kohteena ovat normaalia vaativammat työolosuhteet.

Reaaliset toimialakustannukset lääkärin tuntihinnalle voidaan laskea laskukaavalla "50–70 euroa/tunti x 1,235". Laskukaava perustuu vuosien kokemukseen alan todellisista palkkakustannuksista sekä tietoon siitä, että laskukaavan mukainen tuntihinta on käytössä toimialalla yleisesti. Laskukaava kattaa pelkät palkkakustannukset, joten tämän lisäksi lääkärin tuntihintaan tulee lisätä kaikki sivukulut, yrityksen hallinnolliset kulut sekä kate. Valittajan tarjoama 46,02 euron tuntihinta on huomattavan alhainen suhteutettuna reaalisiin toimialakustannuksiin, sillä alhaisimmillaankin toimialan reaalinen tuntihinta on 61,75 euroa/tunti.

Hankintayksikkö on esittänyt riittävän selkeästi valittajan hinnoittelun ja hankittavan palvelun kokonaisvolyymin johtavan taloudellisen riskin olemassaoloon ja tätä kautta palvelun toimitusvarmuuden heikkenemiseen. Koska kysymys on terveyteen liittyvän palvelun toteuttamisesta, erityistä huomiota on kiinnitettävä palvelun tasalaatuiseen ja varmaan toteutumiseen. Valittajan esittämien yleislääkäri- ja hammaslääkäripalvelujen sekä henkilöstövuokrauspalvelun kokonaishinnan poikkeuksellinen alhaisuus vaarantaa palvelun luotettavan toteuttamisen.

Med Group Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Hansel Oy:lle.

3) Mehiläinen Terveyspalvelut Oy (aiemmin Mediverkko Terveyspalvelut Oy) ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa selitys.

Vastaselitys

Attendo Terveyspalvelut Oy on Hansel Oy:n ja Med Group Oy:n selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Palkkatasot

Valittajan esittämät laskelmat osoittavat, että valittajan tarjouksessa tarjotulla hinnalla lääkäreille pystytään maksamaan vähintään työ- ja virkaehtosopimusten mukaiset palkat ja palkkiot sekä lakisääteiset sivukulut. Näin ollen laskelmilla on erittäin suuri merkitys arvioitaessa sitä, onko valittajan tarjoamaa hintaa voitu pitää hankintalain näkökulmasta poikkeuksellisen alhaisena. Hankintalain mukaan hylkäämisen tulisi perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla ole mahdollista toteuttaa hankintaa.

Valittajan tarjoamalla hinnalla voidaan maksaa vähintään työ- ja virkaehtosopimusten mukaisen palkan lisäksi hankintayksikön viittaamat toimenpidepalkkiot, esimerkiksi keskimäärin 10 euroa/tunti. Toimenpidepalkkiot pienentäisivät valittajan valituksessa osoitettua laskennallista 32 prosentin katetta niin, että katteeksi muodostuisi noin 8 prosenttia.

Hankintayksikön mukaan palvelun tuottaminen olisi mahdollista vain maksamalla Lääkäriliiton palkkatutkimuksessa esitettyjä keskiarvopalkkoja. Tämä hankintayksikön soveltama lähestymistapa tarkoittaisi käytännössä sitä, että tarjous voitaisiin hylätä poikkeuksellisen alhaisena sillä perusteella, että tarjottu hinta olisi alle alan keskimääräisen kustannustason tai hintatason. On selvää, että tarjoajan tarjousta ei voida pitää poikkeuksellisen alhaisena tällaisella perusteella, vaan asiaa tulee arvioida sen perusteella, voiko tarjoaja toteuttaa hankinnan tarjoamallaan hinnalla.

Valittajan tarjous on ollut tarjouksen hylkäämispäätöksestä ilmenevällä tavalla 28 prosenttia halvempi kuin seuraavaksi halvin tarjous.

Hankintayksikkö on päätöksellään hylännyt valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisena tilanteessa, jossa tarjotulla hinnalla voidaan maksaa yleisiin työ- ja virkaehtosopimuksiin perustuvat palvelun tuottamisen vähimmäiskustannukset. Mikäli hankintalain edellytykset tarjouksen hylkäämiselle poikkeuksellisen alhaisena täyttyisivät sillä perusteella, että hankintayksikkö vetoaa omaan käsitykseensä oikeasta hinta- tai kustannustasosta tai alan keskihintoihin asettaen kyseisen tason vähimmäishinnaksi, tarkoittaisi se, että hankintayksiköllä olisi halutessaan aina oikeus hylätä sen hintakäsitystä tai keskimääräistä hintaa alhaisemmat tarjoukset poikkeuksellisen alhaisina. Yritysten kilpailutilanteen kannalta ja hankintalain tarkoituksen näkökulmasta tätä voidaan pitää ongelmallisena.

Oikean hintakäsityksensä tueksi hankintayksikkö on todennut selityksessään, että mikäli valittajan valituksessa esitetyillä palkkatasoilla lääkäreitä saataisiin palkattua, ei hankintayksikön asiakkaiden tarvitsisi järjestää lääkäripalveluja säännönmukaisesti henkilöstövuokrauksena. Kyseinen väittämä sisältää oletuksen siitä, että hankintayksikön asiakkailla olisi lääkäreiden palkkaamisen osalta vastaava kokemus, tietotaito ja vastaavat resurssit kuin tarjoajilla. Lienee selvää, että kun esimerkiksi valittaja toimittaa jatkuvasti useita satoja lääkäreitä eri puolille Suomea, sillä on todennäköisesti edellytykset toimittaa lääkäri syrjäseudulle edullisempaan hintaan kuin yksittäisellä virastolla tai esimerkiksi Puolustusvoimilla. Juuri tästä syystä kilpailutus on järjestetty. Näin ollen valittajan tarjoushinnan toteuttamiskelpoisuutta ei voida arvioida sillä perusteella, olisiko hankintayksikön asiakkailla mahdollisuutta tuottaa vastaava palvelu valittajan tarjoamilla hinnoilla.

Valittajan hinnan vertaaminen esimerkiksi Puolustusvoimille vastaavasta palvelusta aiheutuviin kustannuksiin tai Lääkäriliiton tutkimuksen palkkakeskiarvoihin on kestämätöntä tilanteessa, jossa kilpailutus järjestetään nimenomaan, jotta hankintayksikön asiakkaat saisivat palvelun käyttöönsä edullisemmin kuin tuottamalla palvelun itse. Hankintalaki ei oikeuta hankintayksikköä hylkäämään tarjousta sillä perusteella, että tarjoajan tarjoaman palvelun hinta on selvästi alle niiden kustannusten, joita hankintayksikön asiakkaille aiheutuisi palvelun tuottamisesta omana tuotantona, tai että tarjoaja sitoutuu tuottamaan palvelun alan keskiarvohintoja edullisemmin.

Markkinaoikeus on ratkaisunsa perusteluissa viitannut hankintayksikön toimittamiin historiallisiin hintatietoihin. Tällaiset historialliset hintatiedot oikeuttavat luonnollisesti hankintayksikön pyytämään selvitystä tarjoajan mahdollisuuksista tuottaa palvelu tätä alhaisemmilla hinnoilla. Hankintalaki ei kuitenkaan oikeuta hylkäämään tarjousta poikkeuksellisen alhaisena siitä syystä, että hinnat ovat näitä alhaisemmat, erityisesti kun valittaja on osoittanut, että sen tarjoamilla hinnoilla pystytään maksamaan palvelun tuottamisen aiheuttamat lakisääteiset vähimmäiskustannukset.

Historialliset hintatiedot eivät ole osoitus palveluntuottajan tuntipalkkakustannuksista, ellei oleteta, että kaikki palveluntuottajat olisivat myyneet palvelut 0 prosentin katteella. Hankintayksiköllä on harvoin tiedossaan yksityisten palveluntuottajien sisäisiä palkkatietoja. Tästä syystä palvelun toteuttamisen mahdollisuuksia voidaan puolueettomasti arvioida vain lakisääteisten minimipalkkakustannusten kautta, ei aikaisempien keskimääräisten tarjoushintojen perusteella.

Valittaja on tarjouksessaan ja hankintayksikölle toimittamassaan selvityksessä yksiselitteisesti sitoutunut tuottamaan palvelun tarjoamillaan hinnoilla. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sitovuuteen ja valittajan selvitykseen. Kun laskelmat osoittavat, ettei valittajan tarjous ole ollut työ- ja virkaehtosopimuksissa sovittuja vähimmäispalkkioita alhaisempi, hankintayksiköllä ei ole ollut perusteita hylätä valittajan 28 prosenttia edullisempaa tarjousta poikkeuksellisen alhaisena vedoten omaan hyvään käsitykseensä palveluntuottajille aiheutuvista kustannuksista. Hankintalain mukaan hylkäämisen tulisi perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla ole mahdollista toteuttaa hankintaa.

Med Group Oy:n selitys

Valittaja on jo aikaisemmin toimittanut hankinnan kohteena olevia palveluja Puolustusvoimille ja Rikosseuraamuslaitokselle ja on hyvin tietoinen sillä palvelun suorittamiseen käytettävissä olevien lääkäreiden lukumäärästä ja palkkatasosta. Valittajalla on kokemuksensa perusteella erinomainen tietämys palvelun tuottamisesta sille aiheutuvista tuotantokustannuksista ja siitä, että se pystyy tuottamaan palvelun tarjoamillaan hinnoilla. Tämän valittaja on myös vahvistanut hankintayksikölle toimittamassaan selvityksessä.

Med Group Oy:n esittämät tuntihintalaskelmat pohjautuvat oletettavasti yhtiön omiin kustannus- ja katelaskelmiin, eikä niillä voida osoittaa valittajalle palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten määrää. Vastaavasti kuten kaikki hankintayksikönkin laskelmat, Med Group Oy:n laskelmat koskevat vain 72 prosenttia hankinnan kohteena olevista palveluista, eikä hankinnan kokonaistaloudellista kannattavuutta tai toteuttamiskelpoisuutta voida hankintalain näkökulmasta arvioida yksinomaan tämän osuuden perusteella.

Tarjousten vertailu

Hankintayksikkö on pitänyt valittajan tarjouksen vertaamisesta niin sanottuun oikeaan hintaan tai keskiarvohintaan esittämää virheellisenä ja on esittänyt, että hintavertailu tehdään tarjouspyynnön mukaan hintalomakkeen vertailuhintojen mukaisesti. Tämä ei kuitenkaan liity hankintayksikön arviointiin, joka on koskenut nimenomaan valittajan tarjouksen hylkäämistä poikkeuksellisen alhaisena.

Hankintayksiköllä on jo ennen tarjousten antamista ollut näkemys niin sanotusta oikeasta hinnasta, jota se on käyttänyt alimman sallitun hinnan perusteena. Valittajan tarjouksen hylkääminen on perustunut nimenomaisesti tämän oikean hinnan alittamiseen.

Hankintayksikkö on ylittänyt harkintavaltansa

Hankintayksikkö on selityksessään todennut, että valittaja ei ole hankintayksikölle toimittamissaan selvityksissä pystynyt osoittamaan sellaisia seikkoja, jotka olisivat selittäneet tarjouksessa tarjotut hinnat. Hankintalaki ei edellytä tarjoajaa selittämään kaikkia tarjoushintaansa vaikuttavia seikkoja. Riittävää on, että hankintayksikkö voi tarjoajan selvityksen perusteella todeta, ettei tarjousta ole syytä hylätä sillä perusteella, ettei hankintaa olisi mahdollista toteuttaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Valittajan toimittamat selvitykset ovat olleet riittävät, kun otetaan huomioon, että valittajan tarjoamalla hinnalla voidaan maksaa lääkäreille työ- ja virkaehtosopimusten mukaiset palkat ja palkkiot.

Hankintayksikkö on valittajalle toimittamassaan selvityspyynnössä pyytänyt hinnan osalta selvitystä siitä, miten valittaja kykenee maksamaan lääkäreille työsuhteeseen sovellettavaksi tulevien työehtosopimusten mukaiset vähimmäispalkkiot ja työnantajamaksut. Valittaja on selvityksessään vahvistanut, että sen maksamat palkkiot ovat aina vähintään valtion yleisen työ- ja virkaehtosopimuksen mukaiset.

Tarjouksen kokonaishinnoittelu

Valituksessa on ollut virhe erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkäripalvelujen osuuden osalta. Erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkäripalvelujen 8 prosentin osuus ei kuitenkaan ole sillä tavalla vähäinen, että se oikeuttaisi hankintayksikön arvioimaan hankinnan toteuttamiskelpoisuutta pelkästään 72 prosentin perusteella. Kokonaisarvoltaan noin 12–15 miljoonan euron hankinnassa 8 prosentin osuudeksi jäisi pienimmänkin arvion mukaan noin 1 miljoonaa euroa. Koska valittajan hinta on näiden palvelujen osalta ollut keskimääräistä korkeampi, näiden palvelujen euromääräinen osuus on vastaavasti todellisuudessa tätä suurempi.

Hankintayksikkö ja markkinaoikeus ovat katsoneet riittäväksi tarjouksen hylkäämisperusteeksi arvion, joka perustuu vain yhden tarjouspyynnössä esitetyn hintakategorian arvioimiseen poikkeuksellisen alhaiseksi. Tätä hankintayksikkö ja markkinaoikeus ovat perustelleet sillä, ettei yhden hintakategorian suurta osuutta ole voitu sivuuttaa.

Hankintalain näkökulmasta tarjoushinnan poikkeuksellista alhaisuutta tulee arvioida koko tarjouksen osalta, ei vain yhden hintakategorian osalta. Tämä koskee myös tilanteita, joissa yhden hintakategorian osuus hankinnasta on selkeästi suurempi kuin muiden. Markkinaoikeus on ratkaisussaan arvioinut ainoastaan yhden hintakategorian poikkeuksellista alhaisuutta. Tarjouksen hylkäämispäätöksessä todettu 28 prosentin ero kokonaishinnassa osoittaa, ettei valittajan tarjous ole ollut poikkeuksellisen alhainen, kun tarjousta arvioidaan hankintalain edellyttämällä tavalla kokonaisuutena.

Hankintayksikkö on perustellut hylkäämispäätöstään myös sillä, että valittajan hinnoittelu johtaisi todennäköisesti siihen, että asiakkaat pyrkivät korvaamaan kalliisti hinnoiteltuja palveluja halvasti hinnoitelluilla palveluilla. Käytännössä hylkäämispäätöstä on näin ollen perusteltu sillä, että tarjouspyynnössä arvioidut palvelujen suhteelliset osuudet eivät toteutuisi valittajan osalta. Eri palvelujen lopulliset osuudet kokonaishankinnasta määräytyvät lopulta asiakkaiden palveluntarpeen perusteella, joka ei ole riippuvainen valittajan hinnoittelusta. Osuuksien mahdolliset tulevat muutokset eivät myöskään ole hankintalain näkökulmasta pätevä peruste hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisena. Palvelujen suhteellisten osuuksien mahdollisella vaihtelulla ei ole nyt esillä olevan asian ratkaisemisessa merkitystä, koska valittaja on sitoutunut tuottamaan kaikki tarjotut palvelut tarjoamillaan hinnoilla riippumatta palvelujen suhteellisesta osuudesta.

Hansel Oy:lle ja Med Group Oy:lle on lähetetty tiedoksi Attendo Terveyspalvelut Oy:n vastaselitys.

Muut kirjelmät

Hansel Oy on antanut lisäselityksen, jossa se on ilmoittanut oikeudenkäyntikulujensa määräksi 4 678,57 euroa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kun arvioidaan, onko hankinnan toteuttaminen tarjotuilla hinnoilla mahdollista, arviointiin vaikuttavat muutkin seikat kuin se, pystyykö tarjotuilla hinnoilla teoriassa suorittamaan lainsäädännön sekä työ- ja virkaehtosopimusten mukaiset vähimmäispalkat. Erityisesti tulee kiinnittää huomiota siihen, onko asiassa esitetyillä virka- ja työehtosopimusten mukaisilla vähimmäispalkoilla mitään tekemistä palvelun tuottamisesta toimittajalle aiheutuvien todellisten palkkakustannusten kanssa.

Aiemmin saatujen tarjousten hinnat eivät osoita suoraan tarjoajien tuntipalkkakustannuksia, mutta lienee selvää, että tarjotun hinnan tulee sisäl-tää muun ohella tarjoajalle palvelun tuottamisesta aiheutuvat tuntipalkkakustannukset ja jos näin ei ole, hankintayksiköllä on perusteltu syy epäillä, miten tarjoaja pystyy tuottamaan palvelut tarjoamillaan hinnoilla. Lisäksi on selvää, että palkkakustannukset eivät ole ainoa palvelun tuottamisesta tarjoajalle aiheutuva kustannuserä. Lakisääteisistä minimipalkkakustannuksista ei voida nyt kyseessä olevalla toimialalla päätellä palvelun tuottamisesta tarjoajalle tosiasiassa aiheutuvia palkkakustannuksia.

Lääkäriliiton palkkatutkimuksen keskiarvopalkat ovat selvästi parempi vertailukohta palveluntuottajalle lääkärin palkkaamisesta aiheutuvia kustannuksia laskettaessa kuin valittajan viittaamat työ- ja virkaehtosopimusten mukaiset palkat. Valittajan tarjouksen hinnat ovat poikenneet hyvin merkittävästi siitä, millaisia kustannuksia palvelun tuottamisesta alan toimijoille keskimäärin aiheutuu jo pelkistä palkkakustannuksista.

Päätös valittajan tarjouksen hylkäämisestä poikkeuksellisen alhaisen hin-nan perusteella on perustunut nimenomaan siihen, että palvelun tuottaminen ei ole mahdollista valittajan tarjouksen mukaisilla yleislääkärien ja hammaslääkärien hinnoilla ja että tarjouksen hyväksyminen olisi aiheuttanut hankintayksikön asiakkaille merkittäviä riskejä siitä, että valittajan tarjouksessa halvasti hinnoiteltua yleislääkäritasoista palvelua ei ole saatavissa tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti. Valittaja ei ole myöskään pystynyt uskottavasti selvittämään hankintayksikölle, mihin sen poikkeuksellisen alhaiset tarjoushinnat perustuvat hankintayksikön pyydettyä asiasta selvitystä ennen tarjouksen hylkäämistä.

Valittaja on vastaselityksessään todennut, että hankintayksikkö on pyytänyt yhtiöltä selvityspyynnöllä hinnan osalta selvitystä siitä, miten se kykenee maksamaan lääkäreille työsuhteeseen sovellettaviksi tulevien työehtosopimusten mukaiset vähimmäispalkkiot ja työnantajamaksut. Tämän lisäksi hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta selvitystä myös siitä, miten yhtiö pystyy tuottamaan palvelua sen tarjoamilla hinnoilla, sekä siitä, mihin tekijöihin yhtiön alhaiset tarjoushinnat perustuvat. Näiltä osin valittaja ei ole toimittanut selvitystä, jolla se olisi pystynyt luotettavasti osoittamaan, että sillä on mahdollisuudet hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti tarjouksessaan tarjoamillaan hinnoilla. Tätä näkemystä tukee myös hankintayksikön markkinaoikeudelle toimittama Sotilaslääketieteen keskuksen lausunto, jonka mukaan valittajalla on ollut aiemminkin vaikeuksia toimittaa lääkäreitä tarjouksessaan tarjoamillaan hinnoilla.

Tarjouskilpailun tavoitteena on ollut varmistaa palvelujen saatavuus tilanteessa, jossa virkasuhteeseen ei ole saatu rekrytoitua lääkäriä. Joidenkin hankintayksikön asiakkaiden toimipisteiden osalta palvelutarve saattaa olla vain muutamia tunteja viikossa, jolloin omana työnä teettäminen ei tule kyseeseen.

Hankintayksiköllä on ollut harkintavaltansa rajoissa oikeus hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Hylätessään valittajan tarjouksen hankintayksikkö ei ole kohdellut valittajaa epätasapuolisesti, syrjivästi tai suhteellisuusperiaatteen vastaisesti.

Attendo Terveyspalvelut Oy:lle, Med Group Oy:lle ja Mehiläinen Terveyspalvelut Oy:lle on lähetetty tiedoksi Hansel Oy:n lisäselitys liitteineen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Attendo Terveyspalvelut Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Attendo Terveyspalvelut Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

3. Attendo Terveyspalvelut Oy velvoitetaan vaatimus enemmälti hyläten korvaamaan Hansel Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Attendo Terveyspalvelut Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Hansel Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Attendo Terveyspalvelut Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Hansel Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Vaatimus hylätään enemmälti.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Riikka Innanen.

 
Julkaistu 24.10.2017