Muu päätös 5656/2017

Polttonesteiden jakeluaseman ympäristölupaa koskeva asia, Hollola

Antopäivä: 3.11.2017
Taltionumero: 5656
Diaarinumero: 502/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T5656

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Kukonlinna Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 28.12.2016 nro 16/0691/3

Asian taustaa

Hollolan ympäristölautakunta on päätöksellään 8.5.2001 § 50 sallinut X Ky:n jatkaa poltonesteiden jakelutoimintaa Hollolassa sijaitsevalla kiinteistöllä RN:o 4:74 vanhalla paikallaan säiliötilavuutta lisäämättä päätöksestä ilmenevin lupamääräyksin 10 vuoden ajan, minkä jälkeen toiminnanharjoittajan tuli panna vireille uusi ympäristölupahakemus.

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 22.3.2002 nro 02/0136/2 valitukset enemmälti hyläten muuttanut lautakunnan päätöksen lupamääräyksiä1–9. Lupamääräys 9 kuului:

"Ennen luvan kymmenen vuoden voimassaoloajan päättymistä on haettava uusi lupa."

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 5.2.2004 taltionumero 238 Hämeen ympäristökeskuksen valituksen enemmälti hyläten muuttanut maaperän ja pohjaveden suojaamistoimenpiteitä koskenutta lupamääräystä 1.

Asian aikaisempi käsittely

Lahden seudun ympäristölautakunta on päätöksellään 27.5.2014 § 43 hylännyt Kukonlinna Oy:n ympäristölupahakemuksen, joka on koskenut edellä mainittua Hollolassa kiinteistöllä 98-409-4-74 sijaitsevaa polttonesteiden jakeluasemaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kukonlinna Oy:n valituksen Lahden seudun ympäristölautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavia oikeusohjeita ja lain esityöt

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Pykälän 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset sekä luvan myöntämisen edellytykset. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa 1) terveyshaittaa, 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, 3) ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä tarkoitettua kiellettyä seurausta, 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella eikä 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin osalta hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi 84/1999 vp) on todettu muun muassa, että sijoituspaikan hyväksyttävyyteen vaikuttaisi mahdollinen toimintaan liittyvä onnettomuusriski. Esimerkiksi polttonesteiden jakeluasemaan voi liittyä erityinen riski, jos se sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin oleellisesti huonontua, 2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää taikka 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaisi loukata yleistä tai yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä on muun muassa mainittu, että ympäristönsuojelulain 8 §:ssä oleva pohjaveden pilaamiskieltosäännös vastaisi entistä vesilain 1 luvun 22 §:ää. Pohjaveden pilaamiskiellon vastaiselta toiminnalta ei edellytettäisi konkreettisen pilaantumisen aiheutumista.

Toiminnan laatu ja sijainti

Hakemuksen mukaan kyse on toiminnassa olevasta, Hollolassa osoitteessa Tampereentie 333 sijaitsevasta polttonesteiden jakeluasemasta, jolla on harjoitettu jakeluasematoimintaa 1960-luvulta lähtien. Kyseessä olevalle polttonesteiden jakeluasematoiminnalle on 16.5.2001 myönnetty ympäristönsuojelulain mukainen kymmenen vuoden määräaikainen ympäristölupa. Lupaa koskeva korkeimman hallinto-oikeuden päätös on annettu 5.2.2004.

Hakemuksen mukaan kiinteistöllä toimii polttonesteiden jakeluasematoiminnan lisäksi kahvila-ravintola ja myymälä. Jakelumittarit ja automaatit ovat käytössä 24 tuntia vuorokaudessa. Jakeluasemalla on kaksi 2-vaippaista polttonestesäiliötä, joiden tilavuudet ovat 50 m­ ja 42 m­. Lisäksi kiinteistöllä on 30 m­:n 2-vaippainen maanalainen säiliö kiinteistön lämmitysöljyn varastointia varten. Myyntisäiliöt on hankittu ja asennettu vuonna 2004. Kiinteistön lämmitysöljysäiliö on hankittu vuonna 1993 ja se on tarkastettu edellisen kerran vuonna 2011. Hakemuksen mukaan jakelualueet on asfaltoitu ja päällysterakenteen alapuolella on hitsattu 1,0 mm HDPE-kalvo sekä bentoniittimatto (3 kg/m²). Jakeluasemakiinteistöllä olevassa myymälässä varastoidaan kemikaaleja yhteensä noin 1 000–2 000 litraa. Nestekaasua varastoidaan kerrallaan korkeintaan 600 kilogrammaa.

Jakeluasema sijaitsee I luokan Kukonkoivu-Hatsinan pohjavesialueella (0409851) ja pohjaveden muodostumisalueella. Kyseessä on pinta-alaltaan yksi Suomen merkittävimmistä pohjavesialueista. Pohjavesialue on osa I Salpausselän reunamuodostumaa. Pohjavesialueen pinta-ala on 61 km², josta pohjaveden muodostumisaluetta on 48,8 km². Pohjavesialueella on arvioitu muodostuvan pohjavettä noin 45 000 m­/d. Pohjavesialue jakautuu useaan erilliseen valuma-alueeseen.

Maaperä on Teilinkankaan alueella I Salpausselällä, jossa jakeluasema sijaitsee, hiekkaa ja soraa. Asiakirjoista saatavien tietojen mukaan jakeluaseman pohjavesiputken HP1/05 sekä jakeluaseman pohjoispuolella sijaitsevan havaintoputken GTK118 alueella esiintyy hiekkaa ja soraa useamman kymmenen metrin paksuudelta. Jakeluasemakiinteistön kairauspisteessä HP1/05 kairaus on ulotettu noin 30 metrin syvyyteen maanpinnasta ja pisteessä GTK118 kairaus on ulotettu kallioon saakka, lähes 50 metrin syvyyteen maanpinnasta. Pohjavesialueen geologisen rakenneselvityksen (Geologian tutkimuskeskus, 2011) mukaan kallionpinta esiintyy alueella noin tasolla +90...100 metriä.

Jakeluasema-alueella liikennealue on päällystetty ja päällyste estää pohjaveden muodostumisen. Liikennealue rajoittuu kangasmaastoon, jossa maaperä on hyvin vettä läpäisevää. Tällaisessa maaperässä vettä on arvioitu muodostuvan keskimäärin noin 1 000 m­/d/km². Jakeluaseman pohjaveden tarkkailuputkesta HP1/05 ja jakeluaseman siiviläputkikaivosta tehtyjen havaintojen mukaan pohjavesipinta on noin 24 metrin syvyydellä maanpinnasta. Geologisen rakenneselvityksen perusteella alueella ei ole pohjaveden virtausta rajoittavia kalliokynnyksiä. Pohjaveden virtaussuunta on jakeluasemalta etelään kohti Salpausselän eteläreunaa.

Pohjaveden virtaussuunnassa ei sijaitse vedenottamoita tai yksityisiä talousvesikaivoja. Jakeluaseman itäpuolella noin 2,5 kilometrin päässä sijaitseva Ruopan vedenottamo sijaitsee eri valuma-alueella. Jakeluaseman eteläpuolella Siltainojan varressa yli kahden kilometrin etäisyydellä jakeluasemasta sijaitsee 1970-luvulla tutkittu Korpikylän vedenottopaikka.

Kohteen pohjaveden laatua on tarkkailtu määräaikaisen ympäristöluvan lupamääräyksen mukaisesti pohjaveden havaintoputkesta (HP1/05) jakeluaseman eteläpuolella ja aseman pohjoispuolella sijaitsevasta siiviläputkikaivosta. Tämän lisäksi huokosveden laatua on tarkkailtu polttonesteiden jakeluaseman myyntisäiliöiden tarkastuskaivosta ja lämmitysöljysäiliön tarkastuskaivosta. Näytteitä on analysoitu kerran vuodessa vuodesta 2005 vuoteen 2013. Tarkkailutulosten mukaan pohjavedessä ei ole havaittu laboratorion määritysrajan ylittäviä öljyhiilivety-, BTEX- tai oksygenaattipitoisuuksia lukuun ottamatta yhtä 0,05 mg/l öljyhiilivetypitoisuutta 14.6.2007. Myynti- ja lämmitysöljysäiliöaltaissa on todettu 0,11–0,32 mg/l (C10-C40) öljyhiilivetypitoisuuksia kuudessa vesinäytteessä ja kaksi kertaa 1 µg/l pitoisuus ETBE:tä.

Toiminnanharjoittaja on teettänyt 14.10.2013 maaperän pilaantuneisuusselvityksen Ramboll Finland Oy:llä. Kohteessa on aiemmin tehty maaperätutkimuksia vuonna 2000 ja vuonna 2004. Vuonna 2004 vanhojen maanalaisten säiliöiden vaihdon yhteydessä poistettiin pilaantunutta maata 172 tonnia. Ramboll Finland Oy:n vuonna 2013 tehdyssä maaperän pilaantuneisuustutkimuksessa jakelupaikan alueelta otettiin kahdeksasta tutkimuspisteestä maanäytteitä. Kairaukset ulotettiin 2,2–7 metrin syvyydelle maanpinnasta ja näytteenoton yhteydessä tehtiin maalajihavainnot sekä aistinvaraiset havainnot maaperän mahdollisesta pilaantuneisuudesta. Tutkimuspisteistä analysoitiin kahdeksan näytettä kenttämittarilla ja kuusi näytettä laboratoriossa. Näytteistä analysoitiin laboratoriossa öljyhiilivetyjakeet, BTEX-yhdisteet ja bensiinin lisäaineet (oksygenaatit).

Korkein kenttämittarin analyysitulos 490 mg/kg öljyhiilivetyjä on havaittu henkilöautojen jakelualueen alapuolisesta hiekasta syvyydellä 0,8–1,8 metriä. Laboratoriotutkimuksissa öljyhiilivetypitoisuudeksi todettiin 71 mg/kg (C10-C40). Samassa pisteessä on todettu myös 0,06 mg/kg MTBE-pitoisuus (kynnysarvo MTBE:lle ja TAME:lle 0,1 mg/kg). Korkein laboratoriossa analysoitu öljyhiilivetypitoisuus 250 mg/kg (C10-C40) on todettu 4–4,7 metrin syvyydellä maanalaisten säiliöiden eteläpuolella. Kaikki laboratoriomääritysten tulokset ovat jääneet alle valtioneuvoston asetuksen 214/2007 kynnysarvotason 300 mg/kg (C10-C40). Tutkimuksissa ei havaittu kynnysarvotason ylittäviä haitta-ainepitoisuuksia.

Luvan myöntämisen edellytykset

Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ratkaistaan tapauskohtaisen lupaharkinnan perusteella. Toiminnan sijoituspaikkaa valittaessa on toiminnan luonteen ja pilaantumisen todennäköisyyden lisäksi otettava huomioon myös onnettomuusriski.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 kohta, on ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettu pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus aina ympäristöluvan myöntämisen ehdoton este. Pohjaveden pilaamiskielto koskee kaikkea maaperässä olevaa, ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa suojattua pohjavettä, eikä ainoastaan vedenottamoiden alueiden pohjavettä.

Pohjaveden pilaamiskielto sisältää vaaran aiheuttamisen kiellon, eikä toiminnan tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Ympäristönsuojelulain säännökset ja lain perustelut huomioon ottaen polttonesteiden jakeluaseman sijoittaminen tärkeälle pohjavesialueelle ei edellä lausuttuun nähden ole mahdollista, ilman poikkeuksellisia perusteita, joiden vallitessa pohjaveden pilaantumisriski on riittävästi suljettu pois. Maaperä- ja pohjavesitutkimuksin osoitettua virtausyhteyden estävää esimerkiksi kalliokynnystä, joka estäisi pohjaveden virtauksen pohjavesialueen päävarastoon, ei ole tehdyissä tutkimuksissa todettu.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiakirjojen perusteella ei ole voitu riittävän luotettavasti päätellä, ovatko jakeluaseman suojaustoimenpiteet, vaikka ne yleisesti vähentävätkin pilaantumisriskiä, riittävän tehokkaita estämään jakeluasematoiminnan haitallisia vaikutuksia edellä tarkoitetulle tärkeälle pohjavesiesiintymälle. Asiakirjoista saatavien tietojen mukaan jakeluaseman rakenteet on asennettu vuonna 2004 eikä asiakirjoissa ole tarkasteltu esimerkiksi rakenteiden pitkäaikaiskestävyyttä eikä jakeluaseman sijainnin aiheuttamaa riskiä. Pohjaveden pilaantumisriski on mahdollisissa onnettomuus- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa vielä suurempi. Poikkeuksellisista tilanteista, joissa polttoainepäästöjä voi kulkeutua jakeluasema-alueen ulkopuolelle, aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei ole riittävästi arvioitu kyseessä olevan sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteissa. Pilaantumisriskiä lisää tässä tapauksessa jakeluaseman sijainti pohjaveden muodostumisalueella ja alueen hyvin vettä johtava ja läpäisevä maaperä.

Pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voida alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa ehkäistä riittävän tehokkaasti asiassa esillä olleilla suojaustoimenpiteillä. Näin ollen ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut luvan myöntämisen edellytykset ovat puuttuneet. Haettua ympäristölupaa ei siten ole voitu ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentti huomioon ottaen myöntää.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Juha Väisänen ja Reeta-Kaisa Eriksson, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kukonlinna Oy on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja jakeluasemalle myönnetään ympäristölupa joko toistaiseksi voimassa olevana tai määräaikaisena kymmeneksi vuodeksi. Toissijaisesti asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi ympäristölautakunnalle. Toimivaltainen ympäristölautakunta on ollut vuodesta 2016 lukien Hollolan ympäristölautakunta.

Vaatimustensa tueksi Kukonlinna Oy on esittänyt seuraavaa:

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 5.2.2004 myöntänyt kohteelle kymmenen vuotta voimassa olevan määräaikaisen ympäristöluvan. Lupamääräysten mukaisilla suojaustoimenpiteillä on mahdollista estää pohjaveden pilaantuminen. Vuosittaisella velvoitetarkkailulla ja vuoden 2013 maaperä- ja pohjavesitutkimuksilla on osoitettu, että suojausrakenteet ovat toimineet eikä pilaantumista ole tapahtunut. Määräaikaisen luvan myöntäminen on tarkoittanut sitä, että myös jatkolupa voidaan myöntää, jos suojausratkaisut osoittautuvat toimiviksi. Vain kymmenen vuoden toiminta-aikaa varten suuria investointeja ei olisi ollut kannattavaa toteuttaa. Ympäristöluvan myöntämiselle on olemassa hydrogeologiset ja tekniset edellytykset.

Ympäristölautakunta on myöntänyt toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan ainakin seitsemälle muulle jakeluasemalle, jotka sijaitsevat I luokan tärkeällä pohjavesialueella. Kukonlinna Oy:n jakeluaseman suojaustaso ei ole heikompi kuin asemilla, joille lupa on myönnetty. Tutkimuksilla on osoitettu, että maaperä- ja pohjavesiolosuhteet eivät ole esteenä ympäristöluvan myöntämiselle. Määräaikaisen ympäristöluvan voimassaoloaikana suojausrakenteiden on osoitettu toimivan hyvin. Ympäristölautakunta toimii yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti.

Toisin kuin Vaasan hallinto-oikeus katsoo, ainoana jakelutoiminnan jatkamisen mahdollistavana seikkana ei voida pitää virtausyhteyden estävää kalliokynnystä. Ympäristönsuojelulaki ei kiellä ympäristöluvan myöntämistä tärkeille pohjavesialueille. Vuoden 2010 jälkeen tällaisia lupia on myönnetty kymmeniä.

Pohjaveden virtaussuunnassa jakeluaseman alapuolella ei sijaitse vedenottamoa.

Hollolan kunnan valvontajaosto Hollolan kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on antanut lausunnon, jonka mukaan valituksessa ei ole tuotu esiin seikkoja, joiden perusteella hallinto-oikeuden päätöstä tulisi muuttaa.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon, jonka mukaan jakeluasematoiminnan jatkamisesta aiheutuisi pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Pilaantumisriskiä lisää toiminnan sijoittuminen tärkeälle pohjaveden muodostumisalueelle, alueen helposti vettä ja haitta-aineita läpäisevä maaperä (soraa ja hiekkaa) sekä varastoitavien ja käsiteltävien polttonesteiden suuri määrä. Kyseisissä olosuhteissa pilaantumisen vaaraa ei pystytä poistamaan hakemuksen mukaisilla suojausrakenteilla ja -toimenpiteillä. Edes esitettyjä suojausratkaisuja tehostamalla pilaantumisriskiä ei voida riittävästi sulkea pois. Valituksessa mainitut muut jakeluasemat sijaitsevat pohjaveden muodostumisalueen ulkopuolella paikoilla, joissa pohjaveden pilaantumisriski on maaperä- ja pohjavesiolosuhteista johtuen pienempi.

Päijät-Hämeen pelastuslaitokselle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen.

Kukonlinna Oy on antanut vastaselityksen, jonka mukaan ei voi olla tilannetta, jossa ensi vaiheessa myönnetään ympäristölupa, jonka lupamääräyksiä noudatetaan eikä aiheuteta ympäristöhaittoja, mutta siitä huolimatta toimintaa ei olisi mahdollista jatkaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Nyt kysymyksessä olevan jakeluaseman toiminnalle on aiemmin myönnetty määräaikainen kymmenen vuoden ympäristölupa. Toiminnan jatkaminen edellyttää uuden ympäristöluvan myöntämistä. Määräaikaisen luvan saanutta toimintaa koskeva jatkohakemus käsitellään vastaavasti kuin uutta toimintaa koskeva hakemus ja luvan myöntämisen edellytykset arvioidaan siten kuin kysymyksessä olisi uusi toiminta. Aikaisempi määräaikainen lupa ei anna toiminnanharjoittajalle luottamuksensuojaa sille, että toiminnalle myönnetään uusi ympäristölupa, vaikka selvitykset osoittaisivatkin, ettei tähän asti harjoitetusta toiminnasta ole aiheutunut pohjaveden eikä maaperän pilaantumista. Lupaharkinta perustuu aina hakemuksen mukaiseen toimintaan ja suunnitellun sijoituspaikan tapauskohtaisiin olosuhteisiin.

Kun otetaan lisäksi huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

 
Julkaistu 3.11.2017