Muu päätös 5795/2017

Ympäristölupaa koskeva valitus (Kaipolan paperitehdas)

Antopäivä: 10.11.2017
Taltionumero: 5795
Diaarinumero: 975/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T5795

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 1.2.2017 n:o 17/0023/2

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 16.12.2015 n:o 220/2015/1 käsitellyt ympäristönsuojelulain (527/2014) 233 §:n mukaisen UPM-Kymmene Oyj:n hakemuksen suurten polttolaitosten polttoainetehon yhteenlaskemissäännön ja suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (936/2014) mukaisten velvoitteiden vahvistamiseksi ja tarkistanut yhtiön Kaipolan paperitehtaan ympäristöluvan.

Tarkistetut lupamääräykset 5.1, 5.2, 9, 9.1, 16, 16.1–16.5 ovat voimassa 1.1.2016 alkaen. Lupamääräys 16 kuuluu seuraavasti:

Varakattiloiden K4 = = = päästöraja-arvot

16. Öljykattiloiden = = = ja K4 (44 MW) savukaasupäästöjen raja-arvot kuukausikeskiarvoina muunnettuna 3 %:n jäännöshappipitoisuuteen kuivaa kaasua saavat olla 1.1.2016–30.6.2020 välisenä aikana:

taulukko

Päästöraja-arvoja katsotaan noudatetun, jos hiukkasten kertamittauksessa (EN 13284-1) minkään kolmesta yksittäismittauksesta koostuvan mittaussarjan tulos ei ylitä edellä asetettuja raja-arvoja mittauksen kokonaisepävarmuus huomioon ottaen. Rikkidioksidin päästö voidaan määrittää laskennallisesti käytetyn polttoöljyn rikkipitoisuuden ja päästökertoimen avulla.

Käynnistys- ja alasajotilanteita sekä häiriötilanteita ei oteta huomioon päästöraja-arvojen noudattamisen tarkastelussa.

= = =

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Lupamääräysten yleiset perustelut

Päätöksellä on vahvistettu valtioneuvoston asetuksen (936/2014, SUPO-asetus) mukaisesti polttolaitoskokonaisuus ja polttolaitoksen päästöraja-arvot siirtymäkaudelle ja sen jälkeen.

= = =
Lupamääräysten perusteluja

= = =
Lupamääräys 16

Päästöraja-arvot on annettu kattiloille K4 = = = siirtymäkaudelle 1.1.2016–30.6.2020 LCP-asetuksen (VNA 1017/2002) 8 §:n 1 momentin ja liitteen 2 mukaisesti. Kattilat K4 = = = ovat mukana kansallisessa siirtymäsuunnitelmassa ja siirtymäsuunnitelmaan kuuluvan kattilan on noudatettava vähintään LCP-asetuksen raja-arvoja, joten kattilalle K4 on lisätty typen oksidien (NOx) päästöraja-arvo LCP-asetuksen liitteen 2 taulukon 13. mukaisesti siirtymäkauden ajaksi (SUPO-asetus 11 §).

Polttolaitoksen energiantuotantoyksiköiden päästöraja-arvon noudattamisen arviointi kertamittauksissa siirtymäkauden ajaksi on annettu SUPO-asetuksen mukaisesti.

= = =

Luvan voimassaolo ja lupamääräysten tarkistaminen

Päätöksen voimassaolo

Päätös on voimassa toistaiseksi.

Muutettavat ja lisättävät lupamääräykset

Päätöksellä korvataan muun muassa 1.1.2016 alkaen Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston 14.11.2012 myöntämän päätöksen, LSSAVI/96/04.08/2010 ja Vaasan hallinto-oikeuden 13.2.2015 muuttaman päätöksen n:o 15/0026/2 lupamääräykset = = = 16. Lupamääräykset = = = 16.1, 16.2, 16.3, 16.4 ja 16.5 lisätään ja ne tulevat voimaan 1.1.2016 alkaen. Muilta osin on noudatettava voimassa olevan päätöksen lupamääräyksiä.

Aluehallintoviraston soveltamat säännökset

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 4, 28, 43, 46, 96, 110 a ja 110 c §
Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 98 ja 233 §

Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 1, 5 ja 30 §

Valtioneuvoston asetus suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta (936/2014)

Valtioneuvoston asetus polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta (1017/2002)

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, UPM-Kymmene Oyj:n valituksesta muuttanut lupamääräystä 16 siten, että kattilan K4 hiukkasten päästöraja on nostettu 100 mg:aan/m3(n) 3 % O2.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet ja lain esityöt

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 229 §:n 1 momentin mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa tämän lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsitellään ja ratkaistaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, jollei jäljempänä toisin säädetä.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalin käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 98 §:n 1 momentin mukaan jos kahden tai useamman erillisen kattilan, kaasuturbiinin tai polttomoottorin (energiantuotantoyksikkö) savukaasut poistetaan yhteisen yhdestä tai useammasta savuhormista koostuvan piipun kautta, yhdistelmää pidetään yhtenä polttolaitoksena ja niiden polttoainetehot on laskettava yhteen määritettäessä polttolaitoksen polttoainetehoa. Polttolaitoksen polttoainetehoa määritettäessä ei lasketa mukaan energiantuotantoyksikköjä, joiden polttoaineteho on alle 15 megawattia.

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 233 §:n 1 momentin mukaan sellaiseen suureen polttolaitokseen, jonka toimintaan on myönnetty ympäristölupa ennen 20 päivää helmikuuta 2013 taikka laitokseen, jonka ympäristölupahakemus on kuulutettu ennen mainittua päivää ja joka otetaan käyttöön viimeistään 20 päivänä helmikuuta 2014, sovelletaan 98 §:n 1 momenttia 1 päivästä tammikuuta 2016.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetun suuren polttolaitoksen, joka on toiminnassa 31 päivän joulukuuta 2015 jälkeen, toiminnanharjoittajan on jätettävä hakemus 98 §:n 1 momentin mukaisen polttoainetehon yhteenlaskemissäännön ja 9 §:n nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädettyjen velvoitteiden vahvistamiseksi laitoksen luvassa viimeistään 31 päivänä lokakuuta 2014, jollei kyseisiä velvoitteita ole aiemmin vahvistettu laitoksen luvassa. Viimeistään tällöin on jätettävä myös 101 §:n mukaiseen kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan kuuluvien laitosten lupamääräysten tarkistamista koskeva hakemus siten kuin 103 §:n 2 momentissa säädetään. Tämän momentin mukaisten asioiden käsittelyssä noudatetaan soveltuvin osin 96 §:n säännöksiä.

Saman pykälän 4 momentin mukaan tämän lain voimaan tullessa vireillä oleva suuren polttolaitoksen ympäristölupaa tai lupamääräysten tarkistamista koskeva asia voidaan käsitellä hakijan pyynnöstä siten, että käsittelyssä otetaan huomioon 98 § ja 9 §:n nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen säännökset.

Suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen, SUPO-asetus (936/2014) 4 §:n 4 momentin mukaan ympäristönsuojelulain 98 §:ssä tarkoitettuun polttolaitokseen kuuluvan energiantuotantoyksikön päästöraja-arvot on määrättävä ympäristöluvassa polttolaitoksen polttoainetehon perusteella.

Mainitun asetuksen 11 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätöksessä tarkoitetun polttolaitoksen päästöraja-arvojen on päätöksen voimassaolon ajan perustuttava 31 päivänä joulukuuta 2015 voimassa oleviin LCP-asetuksen 6 tai 8 §:n taikka 10 §:n 1 ja 2 momentin mukaisiin taikka ympäristöluvassa määrättyihin LCP-asetusta ankarampiin päästöraja-arvoihin.

Mainitun asetuksen 2 §:n 4 kohdan mukaan polttolaitoksella tarkoitetaan yhtä tai useampaa energiantuotantoyksikköä, jonka savukaasut johdetaan yhteiseen piippuun.

Polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen, LCP-asetus (1017/2002) 4 §:n mukaan kun polttolaitoksessa, jonka toiminnan aloittamiseksi on myönnetty lupa 1 päivänä heinäkuuta 1987 tai sen jälkeen, rakennetaan tai on rakennettu kaksi laitosta tai useampia laitoksia siten, että ympäristölupaviranomainen katsoo, että niiden savukaasut voidaan tekniset ja taloudelliset tekijät huomioon ottaen poistaa yhteisen piipun kautta, pidetään tällaisten yksiköiden kokonaisuutta yhtenä polttolaitoksena.

Mainitun asetuksen 8 §:n 1 momentin mukaan olemassa olevien polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidin, typenoksidien ja hiukkasten päästöt ilmaan eivät saa 1 päivän tammikuuta 2008 jälkeen ylittää liitteen 2 taulukoiden 9–15 mukaisia päästöraja-arvoja milligrammoina normaalikuutiometrissä (mg/m3(n)) kuuden prosentin happipitoisuudessa poltettaessa kiinteitä polttoaineita ja kolmen prosentin happipitoisuudessa poltettaessa nestemäisiä ja kaasumaisia polttoaineita sekä 15 prosentin happipitoisuudessa poltettaessa polttoaineita kaasuturbiinissa.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 214/2013) on ympäristönsuojelulain 98 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa, että pykälän 2 momentissa säädettäisiin polttolaitoksen yhteenlaskemissäännöistä siinä tapauksessa, että ympäristölupaviranomaisen harkinnan mukaan kahden erilliseksi rakennettavan energiantuotantoyksikön savukaasut voitaisiin tekniset ja taloudelliset tekijät huomioon ottaen poistaa yhteisen piipun kautta. Jos lupaviranomainen on nykyisten säännösten mukaan tehnyt harkinnan siitä, ettei kahden erillisen energiantuotantoyksikön tai laitoksen kombinaatio ole polttolaitoskokonaisuus, niin tässä momentissa tarkoitetut uudet yhteenlaskemissäännöt eivät muuttaisi asiaa eikä tilannetta olisi tarpeen harkita uudelleen. Harkinnan voidaan ajatella käytännössä kohdistuvan energiantuotantoyksiköihin, joille lupa myönnettäisiin lain voimaantulon jälkeen tai joiden ympäristölupahakemus kuulutettaisiin mainittuna päivänä tai sen jälkeen.

Asiassa saatu selvitys

UPM-Kymmene Oyj on ympäristönsuojelulain (86/2000) 110 c §:n mukaisessa hakemuksessaan pyytänyt Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastoa tarkistamaan Kaipolan voimalaitoksen ympäristöluvan = = =.

Yhtiö on aluehallintovirastoon 30.3.2015 saapuneessa hakemuksen täydennyksessä todennut muun muassa, että hakemus koskee uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 233 §:n mukaista tarkistamishakemusta.

UPM-Kymmene Oyj:n Kaipolan voimalaitos tuottaa sähköä ja prosessihöyryä alueen teollisuudelle sekä kaukolämpöä paikalliselle kaukolämpöyhtiölle. Voimalaitos koostuu kolmesta höyrykattilasta ja turbiinilaitoksesta. Pääkattila on polttoaineteholtaan 117 MW:n leijupetikattila K5, jonka polttoaineet ovat tehtaan kuori ja kuitulietteet, metsähake, sahojen sivutuotteet ja muut biopolttoaineet, turve ja öljy. Öljykäyttöiset kattilat K4 ja K6 toimivat apukattiloina. Kattilan K4 polttoaineteho on 44 MW ja kattilan K6 98 MW. Kattiloiden savukaasut johdetaan yhteiseen piippuun. Kattilalle K4 on myönnetty ensimmäinen ympäristölupa vuonna 1986, kattilalle K5 vuonna 1991 ja kattilalle K6 vuonna 2000. Yhtiö on hakemuksen mukaan sitoutunut käyttämään varakattiloita K4 ja K6 enintään 1 500 tuntia vuodessa laskettuna viiden vuoden liukuvana keskiarvona.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 14.11.2012 antamassaan päätöksessä n:o 167/2012/1 koskien yhtiön Kaipolan tehtaan ympäristöluvan tarkistamista todennut muun muassa, että koska kattilalle K4 on myönnetty lupa ennen 1.7.1987, LCP-asetuksen 4 §:n mukaisesti Kaipolan kolme polttolaitosta eivät muodosta polttolaitoskokonaisuutta, vaikka kattiloiden savukaasut poistetaan yhteisen piipun kautta. Päätöksen lupamääräyksessä 16 kattilan K4 savukaasupäästöjen raja-arvoksi hiukkasten osalta on määrätty 100 mg/m3.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

= = =

Lupamääräys 16

UPM-Kymmene Oyj on valituksessaan vaatinut lupamääräyksen 16 muuttamista siten, että kattilan K4 hiukkaspäästörajaksi määrätään hakemuksessa esitetyn mukaisesti 100 mg/m3(n) 3 % O2.

Kattila K4 on otettu käyttöön vuonna 1986, jolloin sille on myönnetty ensimmäinen ympäristölupa. Ympäristölupaviranomainen on UPM-Kymmene Oyj:n Kaipolan tehtaan ympäristöluvan lupamääräysten tarkistamista koskeneessa päätöksessään asettanut kattilalle K4 hiukkaspäästörajaksi 100 mg/m3 3 %:n jäännöshappipitoisuudessa kuivaa kaasua. Lupaviranomainen on tuolloin katsonut, ettei kattilaan K4 ole sovellettava LCP-asetuksen 4 §:n mukaista polttolaitoskokonaisuusmääritelmää, koska kyseessä on vanha olemassa oleva laitos, jolle on myönnetty ympäristölupa ennen 1.7.1987. Valituksenalaisessa päätöksessä on ympäristönsuojelulain (527/2014) 98 §:n mukaisesti vahvistettu polttolaitoskokonaisuus, johon kattila K4 myös kuuluu. Hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että koska kyseessä on LCP-asetuksen mukainen vanha olemassa oleva laitos, eikä siihen ole aiemman ympäristölupapäätöksen mukaisesti sovellettu LCP-asetuksen polttolaitoskokonaisuusmääritelmää, ei asiaa erityisesti ympäristönsuojelulain (527/2014) 98 §:n perusteluissa esitetyt seikat huomioon ottaen ole ollut perusteltua valituksenalaisessa päätöksessä arvioida toisin asetettaessa päästöraja-arvoja kansallisen suunnitelman voimassaolon ajalle. Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että koska kyseessä on varakattila, jonka vuosittainen käyttöaika on noin 200 tuntia ja hiukkaspäästöraja-arvon tiukentamisen ympäristövaikutukset tässä tapauksessa voidaan arvioida vähäisiksi, ei ole muutakaan perustetta tiukentaa raja-arvoa kyseiselle ajanjaksolle.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Arto Hietaniemi, Pirjo-Liisa Saloranta ja Raija Uusi-Niemi. Esittelijä Heli Ala-Tulijoki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 16 ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan mainitun lupamääräyksen osalta.

Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt seuraavaa:

Hallinto-oikeus on soveltanut ympäristönsuojelulakia (527/2014) ja sen nojalla annettuja säännöksiä virheellisesti. Hallinto-oikeus on muun muassa ratkaissut lupaehdossa 16 määrätyn hiukkaspäästörajan ympäristönsuojelulain 98 §:n 2 momentin nojalla, vaikka tässä tapauksessa ei olisi tullut soveltaa pykälän 2 momenttia, vaan saman pykälän 1 momenttia.

Kaikki UPM-Kymmene Oyj:n Kaipolan voimalaitoksen kolme kattilaa (K4, K5 ja K6) kuuluvat kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan ja niiden savukaasut poistetaan yhteisen piipun kautta. Ympäristönsuojelulain 102 §:n mukaan valtioneuvoston päätös (kansallisesta siirtymäsuunnitelmasta) voi koskea vain ympäristönsuojelulain 98 §:n 1 momentissa tarkoitettua polttolaitosta kokonaisuudessaan.

UPM-Kymmene Oyj:n Kaipolan voimalaitoksen ympäristöluvan tarkistamishakemus on tullut vireille 27.6.2014 aluehallintovirastossa. Lisäksi yhtiö on hakemuksensa täydennyksessä (30.5.2015) todennut, että hakemus koskee uuden ympäristönsuojelulain 233 §:n mukaista tarkistamishakemusta.

Ympäristönsuojelulain 233 §:n 1 momentin perusteella kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan kuuluviin suuriin polttolaitoksiin sovellettava ympäristönsuojelulain 98 §:n 1 momentti koskee kaikkia polttolaitoksia, joilla samaan piipuun johdetaan vähintään 15 MW:n yksiköiden/kattiloiden päästöt ja joiden yhteenlaskettu teho on vähintään 50 MW. Ympäristönsuojelulain 98 §:n 1 momentin nojalla määräytyvien yhteenlaskettavien energiantuotantoyksiköiden päästörajat puolestaan määräytyvät SUPO-asetuksen (936/2014) perusteella.

SUPO-asetuksen 4 §:n 4 momentin mukaan ympäristönsuojelulain 98 §:ssä tarkoitettuun polttolaitokseen kuuluvan energiantuotantoyksikön päästöraja-arvot on määrättävä ympäristöluvassa polttolaitoksen polttoainetehon perusteella. Asetuksen 11 §:n 1 momentissa on todettu, että valtioneuvoston päätöksessä (kansallisesta siirtymäsuunnitelmasta) tarkoitetun polttolaitoksen päästöraja-arvojen on päätöksen voimassaolon ajan perustuttava 31 päivänä joulukuuta 2015 voimassa oleviin LCP-asetuksen 6 tai 8 §:n taikka 10 §:n 1 ja 2 momentin mukaisiin taikka ympäristöluvassa määrättyihin LCP-asetusta ankarampiin päästöraja-arvoihin.

LCP-asetuksen (1017/2002) liitteen 2 taulukossa 15 (Kiinteitä, nestemäisiä ja kaasumaisia polttoaineita polttavien polttolaitosten hiukkaspäästöraja-arvot) hiukkaspäästöraja-arvo on 50 mg/m3(n), 3 % O2, kokoluokassa 50-300 MW.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa mainituilla varakattilan käyttöajalla (200 tuntia) ja hiukkaspäästöraja-arvon tiukentamisen vähäisillä ympäristövaikutuksilla tai muilla mahdollisilla seikoilla ei ole tässä tapauksessa merkitystä.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon. Aluehallintovirasto on viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin sekä lausuntoonsa Vaasan hallinto-oikeudelle.

Jämsän ympäristölautakunnalle on varattu tilaisuus antaa vastine valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

UPM-Kymmene Oyj on antanut ELY-keskuksen valituksen ja aluehallintoviraston lausunnon johdosta vastineen. Yhtiö on esittänyt valituksen hylkäämistä ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaipolan voimalaitos kuuluu ympäristönsuojelulain (527/2014) 101 §:ssä tarkoitettuun kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan. Voimalaitos on sitoutunut täyttämään siirtymäsuunnitelmaan kuuluvalle laitokselle asetetut ehdot.

ELY-keskuksen valituksen tekemisen syynä ei ole kattilan ilmapäästöjen haitallisten ympäristövaikutusten vähentäminen tai muu ympäristönsuojelusta johtuva peruste. Yhtiö on katsonut, että hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa mainituille varakattilan käyttöajalle (200 tuntia) ja hiukkaspäästöraja-arvon tiukentamisen vähäisille ympäristövaikutuksille tulee antaa merkitystä. Olennaista ei ole kysymyksessä olevan sääntelyn kirjaimellinen noudattaminen vaan sen tarkoituksen toteutuminen, joka liittyy ilmansuojeluun ja ilmapäästöjen vähentämiseen. Säännösten kirjaimellinen aikaisemmasta poikkeava soveltaminen johtaa lupamääräysten kiristymiseen siirtymäaikana, joka oli tarkoitettu joustoksi siirryttäessä investointeja edellyttäviin tiukentuviin päästömääräyksiin.

Ympäristönsuojelulain 98 §:n 2 momentissa on yhtenevästi teollisuuspäästödirektiivin 29 artiklan kanssa säädetty lupaviranomaisen mahdollisuudesta arvioida voimalaitoksen teknisiä ratkaisuja. Sillä ei ole tässä asiassa muuta merkitystä kuin se, että ennen 1.7.1987 käyttöön otettua – siis vanhaa – energiantuotantoyksikköä ei oteta siinä arvioinnissa yhteenlaskusäännön piiriin.

Tällaisessa tapauksessa, jossa yhteisen piipun periaate aiheuttaa uuden vaatimustason sääntelyn vuonna 1986 käyttöön otettuun apukattilaan, ja päästöraja-arvot tulee määrätä 31.12.2015 voimassa olleen LCP-asetuksen mukaisena siirtymäajaksi, päätöksen tulee olla hallinto-oikeuden päätöksen mukainen.

Öljyä käyttävän kattilan K4 (polttoaineteho 44 MW) käyttöaika on erittäin vähäinen. Kattilan käyttö on kuitenkin välttämätöntä tilanteissa, jossa energian tarve sitä edellyttää. Teknis-taloudellisesti ELY-keskuksen valituksessa vaadittu hiukkaspäästöjen raja-arvo 50 mg/m3 (n) ei ole perusteltu. Hiukkaspäästöt ovat mittauksissa alittaneet raja-arvon, mutta määrätty NOx-päästöraja-arvo on tällöin ylittynyt, joten kysymys on kattilatekniikasta. Voimaan tulevat uudet päästövaatimukset, joiden vaikutus ja toteutettavat käytännön ratkaisut eivät ole vielä kaikilta osin tiedossa, edellyttävät energiantuotantoon tehtäväksi investointeja. Siirtymäaikana vanhaan apukattilaan ei tehdä eikä tule vaatia tehtäväksi vaatimusten edelleen tiukentuessa mahdollisesti tarpeettomiksi käyviä investointeja.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut vastaselityksen. Kaipolan voimalaitos on sitoutunut noudattamaan SUPO-asetuksen (936/2014) 11 §:ssä määrättyjä päästöraja-arvoja. Voimalaitoksen päästöraja-arvot tulevat suoraan lainsäädännöstä, jonka perusteena on päästöistä aiheutuvien haitallisten ympäristövaikutusten vähentäminen. Lisäksi ELY-keskus on viitannut toiminnanharjoittajien tasapuoliseen ja yhtenäiseen kohteluun säädösten soveltamisessa.

ELY-keskuksen vastaselitys on toimitettu tiedoksi UPM-Kymmene Oyj:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 16 ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan lupamääräyksen 16 osalta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 98 §:n 1 momentin mukaan, jos kahden tai useamman erillisen kattilan, kaasuturbiinin tai polttomoottorin (energiantuotantoyksikkö) savukaasut poistetaan yhteisen yhdestä tai useammasta savuhormista koostuvan piipun kautta, yhdistelmää pidetään yhtenä polttolaitoksena ja niiden polttoainetehot on laskettava yhteen määritettäessä polttolaitoksen polttoainetehoa. Polttolaitoksen polttoainetehoa määritettäessä ei lasketa mukaan energiantuotantoyksikköjä, joiden polttoaineteho on alle 15 megawattia.

Saman pykälän 2 momentin mukaan, kun vähintään kaksi erillistä 1 momentissa tarkoitettua energiantuotantoyksikköä, joiden yhteenlaskettu polttoaineteho on vähintään 50 megawattia ja joiden toiminnan aloittamiseksi on myönnetty tai myönnetään ympäristölupa 1 päivänä heinäkuuta 1987 taisen jälkeen, on rakennettu tai rakennetaan siten, että niiden savukaasut voidaan lupaviranomaisen harkinnan mukaan tekniset ja taloudelliset seikat huomioon ottaen poistaa yhteisen piipun kautta, tällaisten energiantuotantoyksiköiden yhdistelmää pidetään yhtenä polttolaitoksena, ja niiden polttoainetehot on laskettava yhteen määritettäessä polttolaitoksen polttoainetehoa.

Saman pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettuna yhtenä polttolaitoksena ei kuitenkaan pidetä kahden tai useamman erillisen polttoaineteholtaan vähintään 15 megawatin energiantuotantoyksikön yhdistelmää, jos tällaiset energiantuotantoyksiköt on otettu käyttöön viimeistään 31 päivänä joulukuuta 1994 ja ne ovat tuolloin olleet eri toiminnanharjoittajien hallinnassa.

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 233 §:n 1 momentin mukaan sellaiseen suureen polttolaitokseen, jonka toimintaan on myönnetty ympäristölupa ennen 20 päivää helmikuuta 2013 taikka laitokseen, jonka ympäristölupahakemus on kuulutettu ennen mainittua päivää ja joka otetaan käyttöön viimeistään 20 päivänä helmikuuta 2014, sovelletaan 98 §:n 1 momenttia 1 päivästä tammikuuta 2016.

Suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (936/2014, SUPO-asetus) 4 §:n (Energiantuotantoyksikön päästöraja-arvot) 4 momentin mukaan ympäristönsuojelulain 98 §:ssä tarkoitettuun polttolaitokseen kuuluvan energiantuotantoyksikön päästöraja-arvot on määrättävä ympäristöluvassa polttolaitoksen polttoainetehon perusteella.

SUPO-asetuksen 11 §:n (Valtioneuvoston päätöksessä tarkoitetun polttolaitoksen päästöraja-arvot) 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätöksessä tarkoitetun polttolaitoksen päästöraja-arvojen on päätöksen voimassaolon ajan perustuttava 31 päivänä joulukuuta 2015 voimassa oleviin LCP-asetuksen (valtioneuvoston asetus polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta) 6 tai 8 §:n taikka 10 §:n 1 ja 2 momentin mukaisiin taikka ympäristöluvassa määrättyihin LCP-asetusta ankarampiin päästöraja-arvoihin.

SUPO-asetuksen 2 §:n 4 kohdan mukaan polttolaitoksella tarkoitetaan yhtä tai useampaa energiantuotantoyksikköä, jonka savukaasut johdetaan yhteiseen piippuun.

Polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1017/2002, LCP-asetus) 8 §:n 1 momentin mukaan olemassa olevien polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidin, typenoksidien ja hiukkasten päästöt ilmaan eivät saa1 päivän tammikuuta 2008 jälkeen ylittää liitteen 2 taulukoiden 9–15 mukaisia päästöraja-arvoja milligrammoina normaalikuutiometrissä (mg/m3(n)) kuuden prosentin happipitoisuudessa poltettaessa kiinteitä polttoaineita ja kolmen prosentin happipitoisuudessa poltettaessa nestemäisiä ja kaasumaisia polttoaineita sekä 15 prosentin happipitoisuudessa poltettaessa polttoaineita kaasuturbiinissa.

LCP-asetuksen liitteen 2 taulukossa 15 (Kiinteitä, nestemäisiä ja kaasumaisia polttoaineita polttavien polttolaitosten hiukkaspäästöraja-arvot) hiukkaspäästöraja-arvo on 50 mg/m3(n), 3 % O2, kokoluokassa 50-300 MW.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Polttoaineteholtaan 44 MW:n kattila K4 on otettu käyttöön vuonna 1986, jolloin sille on myönnetty ensimmäinen ympäristölupa. Aluehallintoviraston päätöksessä on ympäristönsuojelulain (527/2014) 98 §:n mukaisesti vahvistettu polttolaitoskokonaisuus, johon kattila K4 myös kuuluu. Ympäristönsuojelulain 233 §:n 1 momentin mukaan kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan kuuluviin suuriin polttolaitoksiin sovellettava ympäristönsuojelulain 98 §:n 1 momentti koskee kaikkia polttolaitoksia, joilla samaan piipuun johdetaan vähintään 15 MW:n yksiköt/kattilat ja joiden yhteenlaskettu teho on vähintään 50 MW. Ympäristönsuojelulain 98 §:n 1 momentin nojalla määräytyvien yhteenlaskettavien energiantuotantoyksiköiden päästörajat määräytyvät SUPO-asetuksen perusteella.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut säännökset, hallinto-oikeus ei ole voinut päätöksessään lausutuilla perusteilla muuttaa lupamääräystä 16 sovellettavan hiukkaspäästörajan osalta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava hallinto-oikeuden päätöksessään tekemän lupamääräyksen 16 muutoksen osalta ja lupamääräys 16 saatettava voimaan aluehallintoviraston päätöksen mukaisena.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 10.11.2017