Muu päätös 6071/2017

Turvetuotannon ympäristölupaa koskeva valitus (Savisuo, Savonlinna)

Antopäivä: 23.11.2017
Taltionumero: 6071
Diaarinumero: 3526/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T6071

Asia Turvetuotannon ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Savonlinnan rakennus- ja ympäristölautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 22.9.2016 nro 16/0412/1

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen aluehallintovirasto on viraston ympäristölupavastuualueella tehdyllä, 31.7.2014 antamallaan päätöksellä nro 58/2014/1 päättänyt, että Savonlinnassa sijaitsevan Savisuon turvetuotantoalueen toistaiseksi voimassa oleva ympäristölupa ja siinä määrätyt velvoitteet raukeavat. Aluehallintovirasto on samalla antanut turvetuotannon lopettamisesta ja jälkihoidosta erilliset määräykset (lupamääräykset 1–10).

Lupamääräykset 1, 2, 4, 7 ja 8 ovat kuuluneet seuraavasti:

1. Turvetuotannossa olleelta alueelta tulevat kuivatusvedet tulee johtaa alueella olevien vesiensuojelurakenteiden (sarkaoja-altaiden lietesyvennykset, päisteputkipidättimet, virtaamanrajoittimet ja laskeutusaltaat) ja laskuojan kautta Rauvanjärveen 30.9.2016 saakka. Lietesyvennykset ja laskeutusaltaat on tyhjennettävä lietteestä vuosittain.

2. Toisten maalla sijaitsevan laskuojan kunto on tarkastettava ja laskuoja tarvittaessa puhdistettava vuoden 2016 aikana niin, että turvetuotannosta johtuvat liettymät poistetaan. Luvan haltijan on ilmoitettava oja-alueen tarkastuksesta etukäteen alueen maanomistajille, joille on varattava mahdollisuus osallistua tarkastukseen.

4. Sarkaojien virtauksenpidättimet ja päisteputket tulee poistaa 30.9.2017 mennessä, mikäli maankäytön tarpeet eivät niitä erityisesti vaadi. Laitteiden paikalleen jättämisestä on sovittava kirjallisesti maanomistajan kanssa. Luvan saajan omistuksessa olevan alueen maankäyttö tulee suunnitella sellaiseksi, ettei siitä aiheudu muiden maanomistajien alueille haitallista vettymistä.

7. Turvetuotantoalueelta tulevien vesien vesistövaikutuksia tulee tarkkailla Kummunjoessa, Rauvanjärvessä, Rauvanjärven laskuojassa ennen Heponotkonjokea, Heponotkonjoessa ennen sen purkautumista Puruveteen sekä Puruvedessä Mäntyniemen ja Lemettisaaren välisessä syvänteessä 8.6.2006 hyväksytyn tarkkailuohjelman mukaisena vuoden 2016 syyskuun loppuun saakka.

8. Mikäli yhtenä alueen jälkihoitomuotona tulee olemaan hakijan maalle perustettava kosteikko, tulee kosteikon yksityiskohtaiset rakentamissuunnitelmat toimittaa Etelä-Savon ELY-keskuksen tarkistettaviksi ennen rakennustöiden aloittamista. Mikäli kosteikkoa ei perusteta, tulee luvan saajan osallistua Rauvanjärven-Hepojoen valuma-alueella mahdollisesti käynnistettävän, Puruveden vesienhoidon yleissuunnitelmaan perustuvan vesistökuormituksen vähentämishankkeeseen turvetuotannon aikaisen kuormitusosuutensa mukaisella osuudella.

Etelä-Savon ELY-keskus voi tarvittaessa antaa jälkihoitoon liittyviä tarkentavia määräyksiä. Jälkihoitotoimenpiteiden valmistumisesta ja tuotantoalueen luovuttamisesta takaisin vuokranantajille on ilmoitettava viipymättä ELY-keskukselle. Luvan haltijan vastuu tuotannosta poistuvasta alueesta ja sen päästöistä päättyy, kun ELY-keskus on todennut jälkihoitotoimenpiteet tehdyiksi.

Aluehallintovirasto on perustellut edellä mainittuja lupamääräyksiä muun ohella seuraavasti:

Koska alueella olevat vesiensuojelurakenteet ovat vain ns. perustasoa, tulee kuivatusvedet johtaa vesiensuojelurakenteiden kautta vuoden 2016 syyskuun loppuun saakka, vaikka turvetuotanto alueella on loppunut jo vuonna 2010. Normaalia pidempi aika on perusteltua siitä syystä, että kuivatusvedet päätyvät Rauvanjärven ja Heponotkonjoen kautta kirkasvetisen Puruveden Hepolahteen.

Nykyistä vesistötarkkailua on syytä jatkaa, kunnes kaikki jälkihoitotoimenpiteet on tehty (määräys 7).

Aluehallintovirasto on vastannut lausuntoihin ja muistutuksiin muun ohella seuraavaa:

Vaatimus määrätä luvan hakija rakentamaan parasta käyttökelpoista tekniikkaa edustavat ja myös rankkasadetilanteeseen (50 mm/vrk) mitoitetut vesiensuojelurakenteet ja pitämään ne kunnossa niin kauan kuin siihen on tarvetta, hylätään. Turvetuotanto alueella on loppunut vuonna 2010 ja alue on lopettamisen jälkeen osittain kasvittunut ja kuormitus vähentynyt. Vesistötarkkailua on määrätty jatkettavaksi vielä vuosina 2015 ja 2016.

Aluehallintovirastolle tehdystä toiminnan lopettamista koskevasta hakemuksesta antamassaan lausunnossa Savonlinnan rakennus- ja ympäristölautakunta oli esittänyt muun ohella seuraavaa:

Savisuolta vielä vuosia tuleva humuskuormitus on vesiensuojelun kannalta poikkeuksellisen ongelmallinen vastaanottavan vesistön, Puruveden luonnonarvojen heikentymisen vuoksi. Savisuon turvetuotannosta peräisin olevat humuspitoiset valumavedet ovat yksittäisistä Puruveden Natura-arvoja uhkaavista tekijöistä merkittävimpiä.

Turvetuotantoalueelta aiheutuu kiintoainekuormitusta niin kauan, kunnes uusi kasvillisuus on sitonut irti jyrsityn turvekerroksen. Kasvittumiseen voi kulua jopa yli kymmenen vuotta. Tämän vuoksi ja koska kuormitus kohdistuu kirkasvetiseen Puruveteen, luvan hakija on velvoitettava rakentamaan parasta käyttökelpoista tekniikkaa edustavat ja myös rankkasadetilanteeseen (50 mm/vrk) mitoitetut vesiensuojelurakenteet ja pitämään ne kunnossa niin kauan kuin siihen on tarvetta.

Lautakunta oli lisäksi esittänyt, että toiminnan jälkeinen vesistötarkkailu tulee toteuttaa Etelä-Savon ELY-keskuksen hyväksymän kuormitus- ja vesistötarkkailuohjelman mukaisesti. Tarkkailu tulee määrätä tehtäväksi välittömästi rankkasateen jälkeen. Tarkkailua pitää kehittää ja saada lupamääräyksiin vaatimus jatkuvatoimisesta tarkkailulaitteistosta, jolla ainoastaan on mahdollista saada edustavia tarkkailutuloksia ja joista voidaan tehdä johtopäätöksiä, ovatko vesiensuojelurakenteet riittäviä ja oikein mitoitettuja.

Savonlinnan rakennus- ja ympäristölautakunta on valittanut aluehallintoviraston päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että aluehallintoviraston päätöstä muutetaan siten, että Vapo Oy velvoitetaan suorittamaan vesistötarkkailua toiminnan vaikutusalueella niin kauan kuin toiminnan vaikutuksia esiintyy sekä noudattamaan parasta mahdollista tekniikkaa päästöjen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti. Lisäksi lautakunta on vaatinut, että Vapo Oy tulee määrätä rakentamaan parasta käyttökelpoista tekniikkaa edustavat ja myös rankkasadetilanteeseen (50 mm/d) mitoitetut vesiensuojelurakenteet ja pitämään ne kunnossa niin kauan kuin siihen on tarvetta. Vapo Oy tulee myös määrätä suorittamaan toiminnan jälkeistä vesistötarkkailua Etelä-Savon ELY-keskuksen hyväksymän tarkkailuohjelman mukaisesti sekä välittömästi rankkasateen jälkeen niin kauan kuin toiminnan vaikutuksia esiintyy.

Rakennus- ja ympäristölautakunta on perustellut vaatimuksiaan muun ohella sillä, että päätöksessä ei ole otettu huomioon, että Savisuolta valuva humus päätyy huippuoligotrofiseen Puruveteen, joka on kirkkain Suomen suurjärvistä ja sen vuoksi otettu Suomen Natura 2000 -verkoston kohteeksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Savonlinnan kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on muun ohella annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta ja toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Lainkohdan 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa.

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten tiheydestä. Luvassa on määrättävä siitä, miten seurannan ja tarkkailun tulokset arvioidaan ja miten tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittaja voidaan lisäksi määrätä antamaan valvontaa varten muita tarpeellisia tietoja.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Ympäristönsuojelulain 90 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta. Lainkohdan 3 momentin mukaan jos lupa ei sisällä riittäviä määräyksiä toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista, lupaviranomaisen on annettava tätä tarkoittavat määräykset. Asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus. Tarkkailua koskevat määräykset annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä 46 §:ssä säädetään.

Saatu selvitys

Savonlinnassa sijaitsevan Savisuon valmistelu turvetuotantoon on aloitettu vuonna 1983 ja turvetuotanto vuonna 1987. Vapo Oy:llä on Savisuon alueella hallinnassaan 79,2 hehtaaria, joista 68,8 hehtaaria on vuokrattu kuudelta eri maanomistajalta. Turvetuotannossa on ollut enimmillään noin 70 hehtaaria. Vapo Oy:n ilmoituksen mukaan turvetta on tuotettu Savisuolta viimeksi vuonna 2010 ja Savisuon alue on osittain kasvittunut.

Savisuo sijaitsee Vuoksen vesistöalueen Suur-Saimaan alueella, tarkemmin Puruveden valuma-alueen Rauvanjärven-Hepojoen osavaluma-alueella. Savisuon vedet johdetaan Kummunjoen kautta Rauvanjärveen, josta vedet laskevat Heponotkonjokeen ja lopulta Puruveden Hepolahteen. Tuotantoalueen vedet johdetaan sarkaoja-altaiden, päisteputkipidättimien ja kahden laskeutusaltaan sekä virtaaman rajoittimien kautta alapuoliseen vesistöön.

Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuoteen 2015 Kummunjoen, Rauvanjärven ja Hepojoen tilaa ei ole luokiteltu. Puruveden keskusaltaan ekologinen tila on luokiteltu erinomaiseksi. Tavoitteena on säilyttää Puruveden nykyinen tila ja Natura-luontotyyppi vuoteen 2015 mennessä nykykäytännön lisäksi tehtävillä toimenpiteillä. Vuoksen vesienhoitosuunnitelman vuoteen 2021 mukaan pintavesien tila on pääosin pysynyt samana verrattuna edelliseen luokitukseen, joka on tehty

vuosien 2000–2007 seuranta-aineistojen perusteella. Vesienhoitosuunnitelmassa vuoteen 2021 Kummunjoen, Rauvanjärven ja Hepojoen tilaa ei ole luokiteltu.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Tuotanto Savisuon turvetuotantoalueella on päättynyt vuonna 2010 ja tuotantoalue on alkanut kasvittua. Savisuon turvetuotantoalueella olemassa olevat vesiensuojelurakenteet edustavat parasta käyttökelpoista tekniikkaa Savisuon turvetuotantoalueen jälkihoidon aikana ja aluehallintoviraston päätöksen mukaiset jälkitarkkailua koskevat määräykset ovat riittävät. Savisuon valumavedet eivät aiheuta vesistön merkittävää pilaantumista eivätkä vaaranna Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa esitettyjen tavoitteiden toteutumista.

Näillä ja aluehallintoviraston päätöksessä mainituilla perusteilla valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hauru, Sinikka Kangasmaa ja Curt Nyman. Esittelijä Timo Torkko.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Savonlinnan rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Itä-Suomen aluehallintoviraston päätöstä muutetaan seuraavasti:

1. Vapo Oy velvoitetaan suorittamaan vesistötarkkailua toiminnan vaikutusalueella niin kauan kuin toiminnan vaikutuksia esiintyy sekä noudattamaan parasta mahdollista tekniikkaa päästöjen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi.

2. Vapo Oy tulee velvoittaa rakentamaan parasta käyttökelpoista tekniikkaa edustavat ja myös rankkasadetilanteeseen (50 mm/d) mitoitetut vesiensuojelurakenteet ja pitämään ne kunnossa niin kauan kuin siihen on tarvetta.

3. Vapo Oy tulee määrätä suorittamaan toiminnan jälkeistä vesistötarkkailua Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymän tarkkailuohjelman mukaisesti sekä välittömästi rankkasateen jälkeen niin kauan kuin toiminnan vaikutuksia esiintyy. Tarkkailutuloksiin on liitettävä päivittäiset sademäärät lähimmältä säähavaintoasemalta. Tarkkailua on kehitettävä ja lupamääräyksiin sisällytettävä vaatimus jatkuvatoimisesta tarkkailulaitteistosta.

Lisäksi rakennus- ja ympäristölautakunta on vaatinut, että Savisuon turvetuotantoalueen valumavesien vaikutuksista Suomen Natura 2000 -verkoston Puruveden kohteeseen määrätään tehtäväksi asianmukainen Natura-arviointi.

Vaatimustensa tueksi rakennus- ja ympäristölautakunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Aluehallintoviraston päätöksessä ei ole otettu huomioon, että Savisuolta valuva humus ja ravinteet päätyvät kirkasvetiseen Puruveteen, joka on myös Natura-kohde. Puruveden suojelu ja kunnostus on päätöksen jälkeen otettu yhdeksi EU:n pääosin rahoittaman sisävesien Freshabit IP -hankkeen kohteeksi.

Tarkkailuvelvoitteet ovat riittämättömiä. Humuskuormitus on jo heikentänyt vedenlaatua Savisuon valumavesien purkualueella, josta vaikutus leviää vähitellen kohti Puruveden selkävesiä. Kuormitus tuotannossa
olleelta suolta jatkuu jopa 10–20 vuotta kunnes alue on kasvittunut. Kasvittuminen Savisuolla on toistaiseksi vielä vähäistä. Rankkasateiden jälkeen suoritettava näytteenotto antaisi kuormituksesta paremman kuvan kuin tarkkailuohjelman näytteenottopäivien mukaan otetut näytteet. Vuoden 2014 poikkeuksellisen sateisen toukokuun vuoksi kaupungin toimeksiannosta tehty näytteenotto osoittaa, että Savisuon aiheuttama kuormitus oli keväällä 2014 korkeammalla tasolla kuin aikaisemmin 2000-luvulla. Vaasan hallinto-oikeuden viittaamalla kasvittumisella ei ole ollut vaikutusta kuormitukseen vielä neljäntenäkään vuonna turvetuotannon lopettamisen jälkeen.

Savisuon turvetuotantoalueen vesiensuojelurakenteet eivät edusta parasta käyttökelpoista tekniikkaa. Vesiensuojelurakenteet on lupamääräyksissä määrätty poistamaan 20.9.2017 mennessä.

Savisuon turvetuotantoalueelta peräisin olevat humus- ja ravinnepitoiset valumavedet ovat yksi merkittävimmistä Puruveden Natura-arvoja uhkaavista tekijöistä. Savisuon aiheuttama kuormitus edellyttäisi asianmukaista Natura-arviointia. Natura-arvointia on edellytetty edellä mainituilta Freshabit IP -hankkeen vesiensuojelutoimenpiteiltäkin.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, että sillä ei ole lausuttavaa valituksen johdosta.

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon, jonka mukaan aluehallintoviraston päätöksen lupaehdot ovat riittävät turvaamaan ympäristönsuojelun edun turvetuotantoalueen muuttamisessa muuhun maankäyttöön. Valituksessa mainittu Puruvedellä, Savisuon purkuvesistössä, käynnissä oleva hanke tuottaa kuuden vuoden aikana suuren määrän vesistökohtaista ekologista ja fysikaalis-kemiallista analyysitietoa.

Vapo Oy on antanut vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Savisuon alue on ollut poissa tuotannosta vuodesta 2010. Vuokra-alueet on palautettu omistajilleen. Vapo Oy:n maille suunniteltua kosteikkoa ei ole vireillä olevan valituksen vuoksi rakennettu, mutta muuten jälkihoito ja tarkkailu on toteutettu lupamääräysten mukaisesti. Määräykset ovat vallitsevan lupakäytännön mukaiset.

Savonlinnan kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut vastaselityksen, jonka mukaan lupamääräykset eivät ole riittävät turvaamaan ympäristönsuojelun etua Puruveteen kohdistuvan kuormituksen osalta. Turvetuotannon vaikutukset eivät lakkaa ennen kuin kasvillisuus on peittänyt suon.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa; merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; lain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta; erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Lain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset: päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; sekä muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Lain 46 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Luvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätelain 120 §:ssä säädetystä jätehuollon seurannasta ja tarkkailusta sekä jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelmasta ja sen noudattamisesta. Tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten tiheydestä. Luvassa on myös määrättävä siitä, miten seurannan ja tarkkailun tulokset arvioidaan ja miten tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittaja voidaan myös määrätä antamaan valvontaa varten muita tarpeellisia tietoja.

Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan vesiin tai mereen kohdistuvien vaikutusten tarkkailumääräystä annettaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa tarkoitetussa vesien tai meriympäristön tilaa koskevassa seurantaohjelmassa on pidetty tarpeellisena seurannan järjestämiseksi. Toiminnan tarkkailun tietoja voidaan käyttää mainitun lain mukaisessa seurannassa ja vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman laadinnassa.

Lain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Luvassa on toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta tämän lain 6 §:n 2 momentin mukaisesti arvioitaessa sekä onnettomuuksien ehkäisemiseksi tarpeellisia lupamääräyksiä 43 §:n 3 momentin mukaisesti annettaessa otettava huomioon, mitä toiminnan sijoituspaikkaa ja vaikutusaluetta koskevassa tulvariskien hallinnasta annetun lain mukaisessa tulvariskien hallintasuunnitelmassa on esitetty.

Lain 90 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan tai 30 §:n 1 momentissa tarkoitetun toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos lupa ei sisällä riittäviä määräyksiä toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista, lupaviranomaisen on annettava tätä tarkoittavat määräykset. Asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus. Tarkkailua koskevat määräykset annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä 46 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) ympäristönsuojelulain 43 §:ä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että lupamääräyksiä annettaessa on aina otettava huomioon hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, kuten tarkoitussidonnaisuuden periaate ja suhteellisuusperiaate. Lupamääräykset olisi asetettava ympäristönsuojelun kokonaisuus huomioon ottaen siten, että toiminnanharjoittajalla olisi myös mahdollisuus valita asianmukaiset keinot pilaantumisen ehkäisemiseksi. Lupaharkinnassa otettaisiin huomioon toiminnan tekniset erityisominaisuudet ja muut parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamiseen liittyvät seikat, kuten olemassa olevan toiminnan odotettavissa oleva taloudellinen käyttöikä. Eri harkintaseikkoja painotetaan lupaharkinnassa ottaen huomioon toiminnan sijoittumispaikka. Lupaharkinnan lopputuloksena viranomainen määrittää toiminnalle tapauskohtaisesti päästöjen raja-arvot ja ympäristönsuojelutoimien kokonaisuuden.

Edelleen hallituksen esityksen 90 §:ä koskevien yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan lupaviranomainen voisi toiminnan lopettamisen jälkeen tarvittaessa määrätä toiminnan ja sen ympäristövaikutusten tarkkailusta, jos luvassa ei ole ollut tästä riittäviä määräyksiä. Annettavien määräysten tulisi olla kohtuullisia. Hallituksen esityksen mukaan lupaviranomainen voisi antaa myös määräyksiä toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista. Tällaiset määräykset voisivat liittyä esimerkiksi alueen jätehuoltoon sekä muihin vastaaviin seikkoihin.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Asiassa saatu selvitys

Savisuolla on harjoitettu turvetuotantoa vuodesta 1987 asti. Vapo Oy:llä on ollut Savisuon alueella hallinnassaan 79,2 hehtaaria, joista 68,8 hehtaaria on vuokrattu kuudelta eri maanomistajalta. Turvetuotannossa on ollut enimmillään noin 70 hehtaaria.

Turvetuotantotoimintaan on myönnetty toistaiseksi voimassa ollut ympäristölupa vuonna 2005. Tuotantoalueen vedet on johdettu Kummunjoen kautta Rauvanjärveen, josta vedet laskevat Heponotkonjokeen ja lopulta Puruveden Hepolahteen. Tuotantoalueen vesiensuojelurakenteina ovat olleet sarkaoja-altaat, päisteputkipidättimet, kaksi laskeutusallasta sekä virtaamanrajoittimet, joiden kautta alueen kuivatusvedet johdetaan alapuolisiin vesistöihin.

Turvetuotantotoiminta Savisuolla on päättynyt vuonna 2010. Vapo Oy:n ilmoituksen mukaan tuotannossa olleet vuokra-alueet on palautettu omistajilleen.

Savisuo sijaitsee Vuoksen vesistöalueen Suur-Saimaan alueella. Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuoteen 2015 Puruveden ekologinen tila on ollut erinomainen ja kemiallinen tila hyvä. Vesienhoitosuunnitelmassa vuosiksi 2016–2021 Puruveden ekologinen tila on arvioitu edelleen erinomaiseksi ja kemiallinen tila hyväksi. Kummunjoen, Rauvanjärven ja Heponotkonjoen tilaa ei ole luokiteltu vesienhoitosuunnitelmissa. Puruveden Hepolahti, johon vedet laskevat Savisuolta, ei sisälly Puruveden Natura 2000 -kohteeksi rajattuun alueeseen.

Asiakirjojen mukaan Savisuon turvetuotantotoiminnassa ollut alue oli vuonna 2013 jo osittain kasvittunut. Savisuolta aiheutuva vesistökuormitus ei ollut selvitysten mukaan kuitenkaan vielä vuoteen 2013 mennessä olennaisesti laskenut verrattuna aikaan, jolloin tuotantoalue oli vielä toiminnassa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Aluehallintoviraston päätöksessä on kysymys Savisuon turvetuotantoalueen toimintaa koskevan ympäristöluvan raukeamisesta ja toiminnan lopettamiseksi tarpeellisten määräysten antamisesta.

Lähtökohtana on, että toiminnan lopettamista koskevien määräysten antamista koskeva asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuin lupahakemus. Toiminnan lopettamista koskevilla määräyksillä on siten muun ohella varmistettava, että toiminnasta ei aiheudu merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa taikka erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista. Lupamääräyksiä annettaessa otetaan huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan.

Lupamääräysten antaminen on kuitenkin kokonaisharkintaa, jossa tarvittavat ympäristönsuojelutoimet ja se, mikä kussakin tapauksessa on katsottava parhaaksi käyttökelpoiseksi tekniikaksi, määritellään tapauskohtaisesti. Ympäristönsuojelulain esitöiden mukaan lupamääräyksiä annettaessa on aina otettava huomioon hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, kuten tarkoitussidonnaisuuden periaate ja suhteellisuusperiaate. Lupamääräyksiä annettaessa olisi myös otettava huomioon olemassa olevan toiminnan taloudellinen käyttöikä.

Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, että Savisuon turvetuotantoalueella käytössä olleiden vesiensuojelurakenteiden voitaisiin katsoa edustavan tällä hetkellä parasta käyttökelpoista tekniikkaa uusilla turvetuotantoalueilla. Uusien vesienkäsittelyrakenteiden edellyttäminen tässä tilanteessa ei kuitenkaan ole perusteltua, koska kysymys on vanhan toiminnan lopettamisesta. Vaikka tuotantoalueen valumavesien pitoisuudet eivät selvitysten mukaan vielä vuoteen 2013 mennessä olleet olennaisesti laskeneet, alueen aiheuttamasta kuormituksesta ei ole toistaiseksi osoitettu aiheutuneen tai saattavan aiheutua ympäristönsuojelulain vastaisia seurauksia tai merkittävää pilaantumista.

Kun käytetyillä rakenteilla on Savisuon olosuhteissa kyetty välttämään ympäristönsuojelulaissa kiellettyjä vaikutuksia, on perusteltua hyväksyä vesien käsittely toiminnanaikaisten rakenteiden avulla toimintaa lopetettaessa. Myös tarkkailun jatkuminen kuusi vuotta toiminnan päättymisen jälkeen on tässä tapauksessa katsottava riittäväksi selvittämään toiminnasta sen lopettamisen jälkeen aiheutuvia ympäristövaikutuksia.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että tarkempi seuranta ja tehokkaammat jälkihoitotoimet voivat osoittautua tarpeellisiksi toiminnan lopettamismääräyksiksi, erityisesti jos olosuhteet muuttuvat merkittävästi siten, että myös jo päättyneestä toiminnasta saattaa aiheutua esimerkiksi vastaanottavassa vesistössä merkittävää pilaantumista tai muita ympäristönsuojelulaissa kiellettyjä seurauksia. Tilanne on arvioitavissa Puruveden vesienhoidon yleissuunnitelmaan perustuvassa vesistökuormituksen vähentämishankkeessa. Uusi tutkimustieto voi myös yleisesti antaa aihetta kehittää turvetuotantoalueiden jälkihoitotoimenpiteiden vakiintuneita käytäntöjä.

Siltä osin kuin valituksessa on esitetty, että Savisuon aiheuttama vesistökuormitus edellyttäisi Natura-arviointia, korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymys on turvetuotannon lopettamisesta ja toiminnan vaikutusten odotetaan lopettamisen myötä vähentyvän. Saadun selvityksen mukaan käynnissä ollut turvetuotanto ei ole vaikuttanut Puruveden ekologiseen ja kemialliseen tilaan. Ennalta arvioiden toiminnan lopettaminen ei tule aiheuttamaan Puruveden Natura-alueella vaikutuksia, jotka tulisi arvioida luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisesti.

Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Olli Malve. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

 
Julkaistu 23.11.2017