Muu päätös 6238/2017

Poikkeamista rakentamisessa koskevat valitukset (Kirkkonummi)

Antopäivä: 1.12.2017
Taltionumero: 6238
Diaarinumero: 587/1/17 ja 658/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T6238

Asia Poikkeamista rakentamisessa koskevat valitukset

Valittajat 1) Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta

2) A, B:n kuolinpesä ja C:n kuolinpesä

Päätös, jota valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 13.1.2017 nro 17/0011/5

Asian aikaisempi käsittely

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on 26.1.2016 tekemällään päätöksellä (§ 23)myöntänyt C:n kuolinpesälle sekä A:lle ja B:lle suunnittelutarveratkaisun ja poikkeamisluvan 400 k m²:n suuruisen omakotitalon ja 85 k m²:n suuruisen sivuasunnon rakentamiseen Kirkkonummen kunnan Sepänkylässä sijaitsevalle 6 225 m²:n suuruiselle määräalalle 12 887 m²:n suuruisesta kiinteistöstä Metsäpirtti 257 476 1 76.

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on 12.4.2016 tekemällään päätöksellä (§ 66)myöntänyt C:n kuolinpesälle sekä A:lle ja B:lle suunnittelutarveratkaisun ja poikkeamisluvan 300 k m²:n suuruisen omakotitalon ja 85 k m²:n suuruisen sivuasunnon rakentamiseen edellä mainitulle rakennuspaikalle. Päätöksen mukaan se korvaa rakennus- ja ympäristölautakunnan 26.1.2016 (§ 23) tekemän päätöksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksesta kumonnut ja poistanut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen 26.1.2016 § 23 sekä kumonnut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen 12.4.2016 § 66 poikkeamispäätöksen osalta ja hylännyt poikkeamishakemuksen. Suunnittelutarveratkaisun 12.4.2016 § 66 voimassaoloaika on pidennetty päättymään yhden vuoden kuluttua hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta 26.1.2016 § 23

Rakennus- ja ympäristölautakunta on korvannut päätöksen 26.1.2016 § 23 päätöksellään 12.4.2016 § 66. ELY-keskus on valittanut myös päätöksestä 12.4.2016 § 66. Koska asia siten ratkaistaan korvaavaa päätöstä koskevassa muutoksenhaussa, hallinto-oikeus kumoaa ja poistaa rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen 26.1.2016 § 23.

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta 12.4.2016 § 66

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista (rakentamisrajoitus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen tässä laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan poikkeamista ei kuitenkaan saa myöntää, jos se:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista;

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai

4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Rakennushanke, kaavatilanne ja myönnetty poikkeaminen

Rakennushankkeessa on hakemuksen muuttamisen jälkeen kysymys 300 k m²:n suuruisen omakotitalon ja 85 k-m²:n suuruisen sivuasunnon rakentamisesta Kirkkonummen kunnan Sepänkylässä sijaitsevalle 6 225 m²:n suuruiselle määräalalle 12 887 m²:n suuruisesta kiinteistöstä Metsäpirtti 1:76.

Alueella on voimassa Kirkkonummen kunnanvaltuuston 10.3.2014 hyväksymä Gesterbyn ja Sepänkylän osayleiskaava, jossa rakennuspaikka sijoittuu erillispientalojen asuinalueelle, joka ennen käyttöön ottoa on liitettävä alueelliseen vesihuoltojärjestelmään (AO-1/1). Kaavamääräysten mukaan alueelle saa sijoittaa yksiasuntoisia erillispientaloja. Numero merkinnässä ilmoittaa rakennuspaikkojen enimmäismäärän alueella. Rakennuspaikan vähimmäispinta-ala on 2 500 m² ja sille saa rakentaa yhden enintään 250 k-m²:n suuruisen erillispientalon, talousrakennuksia enintään 70 k-m² sekä enintään 30 k-m²:n suuruisen erillisen saunan. Asuinrakennukset saadaan toteuttaa enintään kaksikerroksisina. Talousrakennusten tulee olla yksikerroksisia.

Rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksessään katsonut poikenneensa osayleiskaavasta niin, että hakemus on käsitelty kuin kyseessä olisi osayleiskaavan AO-alue, oikeastaan AO/1, eikä AO-1-alue, oikeastaan AO-1/1 (erillispientalojen asuntoalue).

AO/1-alueella noudatetaan aluetta koskevien kaavamääräysten lisäksi muutoin rakennusjärjestyksen määräyksiä. Rakennusjärjestyksen rakentamisen määrää koskevassa 20 §:ssä todetaan muun ohella, että omakotitalon kerrosala saa olla enintään 400 k m² ja vähintään 5 000 m²:n rakennuspaikalle saa lisäksi rakentaa sen pääkäyttötarkoitusta vastaavan ns. sivuasunnon, omakotitalon rakennuspaikalle kerrosalaltaan enintään 85 m².

Poikkeamispäätöstä on perusteltu muun ohella sillä, että osayleiskaavassa toinen rakennuspaikka olisi tullut osoittaa AO-merkinnällä, ja että virhe huomattiin niin myöhään, ettei ollut mahdollista enää muuttaa kaavakarttaa.

Kaavoituksesta esitetty selvitys

Asiakirjoista ilmenee, että kiinteistön 1:76 omistajien muistutuksen johdosta tilalla ollut AO-rakennuspaikka (oikeastaan AO/1) on muutettu kahdeksi AO 1-rakennuspaikaksi (oikeastaan AO-1/1). Tältä osin muistutukseen annetussa vastineessa on todettu, että koska tilalla on yksi Kirkkonummen yleiskaavan 2020 mukainen rakennuspaikka käyttämättä, voidaan toiselle kyseisistä AO-1-rakennuspaikoista hakea poikkeamislupaa omakotitalon rakentamiseksi ennen vesihuollon rakentamista. Rakennuspaikkojen määrän lisäämistä koskevan vaatimuksen osalta (yhdestä viiteen rakennuspaikkaan) vastineessa on lisäksi todettu muun ohella, että tilan rakennusoikeutta ei voida nostaa kaavassa käytetyn periaatteen vastaisesti, mikäli se pysytetään haja-asutusalueeksi jäävänä AO-alueena.

Ratkaistavat kysymykset

Kysymyksessä olevan hankkeen toteuttaminen edellyttää suunnittelutarveratkaisua ja poikkeamista.

Koska ELY-keskuksen valituksen perustelut eivät lainkaan koske valituksenalaisella päätöksellä myönnettyä suunnittelutarveratkaisua, joka on hankkeen toteuttamisen edellytys alueella, jolla ei ole suoran rakennusluvan myöntämisen mahdollistavaa kaavaa, hallinto-oikeuden arvioitavana on ELY-keskuksen valituksesta ainoastaan se, onko myönteiselle poikkeamispäätökselle ollut maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentissa tarkoitettu este.

Oikeudellinen arviointi

Velvollisuus liittyä vesihuoltojärjestelmään tai tästä velvollisuudesta vapauttamisen edellytykset ratkaistaan vesihuoltolain mukaisessa menettelyssä. Tähän nähden kaavaan sisältyvää määräystä siitä, että AO-1/1-alueet on liitettävä ennen käyttöön ottoa alueelliseen vesihuoltojärjestelmään, on pidettävä luonteeltaan lähinnä toteuttamisen ajoitusta koskevana suunnittelumääräyksenä, jonka ensisijaisena tarkoituksena on asemakaavoituksen ohjaaminen. Lisäksi sen voidaan katsoa ohjaavan sitä, millaisin ehdoin hanke on toteutettavissa kaavallisesta suunnittelusta erillisellä ratkaisulla siinä tapauksessa, että hankkeen toteuttamisen edellytyksenä joka tapauksessa olevan suunnittelutarveratkaisun myöntämisen edellytysten voidaan muutoin katsoa täyttyvän.

Kysymyksessä olevaa rakentamisen ajoittamista koskevaa määräystä ei näin ollen voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitettuna rakentamisrajoituksena, josta tulisi saada poikkeaminen ennen rakennusluvan myöntämistä. Sen sijaan 300 k-m²:n suuruisen erillispientalon ja 85 k m²:n suuruisen niin sanotun sivuasunnon rakentamista tarkoittava hanke on edellyttänyt poikkeamista AO-1/1-aluetta koskevasta kaavamääräyksestä, jonka mukaan kysymyksessä olevalle rakennuspaikalle saa rakentaa yhden enintään 250 k-m²:n suuruisen erillispientalon ja siihen liittyviä talousrakennuksia. Toisin kuin valituksessa esitetään, valituksenalaisella päätöksellä on näin ollen katsottava myönnetyn poikkeaminen sekä yleiskaavan asuinkerrosalaa että asuinrakennusten lukumäärää rakennuspaikalla koskevista määräyksistä.

Kaavoituksesta esitetty selvitys huomioon ottaen hallinto-oikeus toteaa, että kysymyksessä olevan rakennuspaikkojen lisäämiseen johtaneen muutoksen yhteydessä ei voida katsoa tapahtuneen virhettä, jonka voitaisiin katsoa johtaneen siihen, että rakennuspaikan kaavamääräys olisi erehdyksessä määräytynyt muuksi kuin vuonna 2014 hyväksyttyä kaavaa laadittaessa oli tarkoitettu.

Tämän vuoksi ja kun vastaava poikkeaminen olisi maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vuoksi lähtökohtaisesti myönnettävä muillekin vastaavien alueiden maanomistajille, poikkeamisesta aiheutuisi maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle ja kaavan toteuttamiselle. Tämän vuoksi rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökseen 12.4.2016 § 66 sisältyvä poikkeamispäätös on kumottava ja poikkeamishakemus hylättävä.

Valituksen käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökseen 12.4.2016 § 66 sisältyvän suunnittelutarveratkaisun voimassaoloaikaa pidennetään edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Petteri Leppikorpi ja Jonna Konstari. Esittelijä Juho Kalliokoski.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi rakennus- ja ympäristölautakunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskus on valituksessaan hallinto-oikeudelle todennut, että vastaavan erillispientalojen asuinalueen kaavamerkinnän mukaisille alueille tulisi maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaate huomioon ottaen myöntää vastaava poikkeaminen alueelliseen vesihuoltoverkostoon liittymisestä. Rakennus- ja ympäristölautakunnan lisäksi siis myös ELY-keskuksen kanta on se, että kaavamääräyksestä on myönnettävä poikkeus. ELY-keskus on korostanut yksittäisen poikkeamisen haitallista vaikutusta alueellisen vesihuollon toteutumiseen. Rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksistä on selvästi todettavissa, että kyseessä on kaavan laadinnan aikana tapahtunut inhimillinen kirjoitusvirhe, joka ei muodosta ennakkotapausta alueen muille AO-1/1-alueella sijaitseville tiloille.

Rakennuspaikka sijoittuu noin 2,5 kilometrin päähän asemakaava-alueesta. Kyseessä on hieman alle 13 hehtaarin suuruinen tila, jonka pinta-alasta on osayleiskaavassa osoitettu rakentamattomiksi alueiksi noin 9,7 hehtaaria (MY-, MU- ja VU-1-alueet). Ennen alueellisen vesihuollon ja asemakaavan valmistumista tilalla olisi tämän poikkeamisen perusteella mahdollisuus osayleiskaavan alueella ainoastaan yhteen rakennuspaikkaan, jossa on omakotitalo ja sivuasunto.

Alue on osayleiskaavassa osoitettu AO-1/1-merkinnällä ja kaavamääräyksen mukaan kiinteistö on liitettävä alueelliseen vesihuoltoon. Kaavamääräys kertoo suoraan, että kyseessä on nimenomaan poikkeaminen maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n sellaiselle suunnittelutarvealueelle rakentamisesta, jossa on ryhdyttävä erityisiin toimenpiteisiin vesijohdon ja viemärin rakentamiseksi. Mikäli suunnittelutarveratkaisuja myönnettäisiin ilman kiinteistöjen liittämistä alueelliseen vesihuollon verkostoihin, lisääntyisi haja-asutusrakentaminen huomattavasti. Samalla kunnalle tulisi huomattavan paljon aiemmin vesihuoltolain 6 §:n mukainen velvoite ryhtyä toimenpiteisiin vesihuoltolaitoksen perustamiseksi.

2) A, B:n kuolinpesä ja C:n kuolinpesä ovat valituksessaan vaatineet, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan.

A, B:n kuolinpesä ja C:n kuolinpesä ovat valituksessaan viitanneet Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksessa esitettyyn.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut lausunnon.

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut vastaselityksen.

A, B:n kuolinpesä ja C:n kuolinpesä ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Voimassa olevassa Gesterbyn ja Sepänkylän osayleiskaavassa alue on osoitettu erillispientalojen asuinalueeksi, joka ennen käyttöön ottoa on liitettävä alueelliseen vesihuoltojärjestelmään (AO-1/1). Kaavamääräysten mukaan alueelle saa sijoittaa yksiasuntoisia erillispientaloja. Numero merkinnässä ilmoittaa rakennuspaikkojen enimmäismäärän alueella. Rakennuspaikan vähimmäispinta-ala on 2 500 m² ja sille saa rakentaa yhden enintään 250 k-m²:n suuruisen erillispientalon, talousrakennuksia enintään 70 k-m² sekä enintään 30 k-m²:n suuruisen erillisen saunan.

Edellä selostetut kaavamääräykset huomioon ottaen osayleiskaava on tarkoitettu toteutettavaksi siten, että rakennusluvat myönnetään osayleiskaavan mukaisesti. Tähän nähden kaavamääräystä siitä, että AO-1/1-alueet on ennen käyttöön ottoa liitettävä alueelliseen vesihuoltojärjestelmään, on tulkittava tarkoittavan sitä, että rakennuspaikan kiinteistö on liitettävä alueen vesihuoltolaitoksen verkostoon. Määräystä on pidettävä osayleiskaavan yksityiskohtaista rakentamista ohjaavan luonteen vuoksi maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentin mukaisena ehdottomana rakentamisrajoituksena. Sanotusta määräyksestä tulee siten saada poikkeaminen ennen rakennusluvan myöntämistä. Poikkeamislupa tarvitaan lisäksi sekä yleiskaavan asuinkerrosalaa että asuinrakennusten lukumäärää rakennuspaikalla koskevista määräyksistä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Vesa Manninen.

 
Julkaistu 1.12.2017