Muu päätös 6539/2017

Reittiliikennelupaa koskeva valitus (Tampere–Seinäjoki–Vaasa)

Antopäivä: 15.12.2017
Taltionumero: 6539
Diaarinumero: 575/2/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T6539

Asia Reittiliikennelupaa koskeva valitus

Valittaja Väinö Paunu Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 23.12.2016 nro 16/0327/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 10.12.2014 tekemällään päätöksellä joukkoliikennelain 9, 22 ja 30 §:n perusteella myöntänyt OnniBus.com Oy:lle 5.1.2015 alkaen reittiliikenneluvan E 11 REITTI-570883 hakemuksen mukaisesti reitille Tampere, Kaleva–Seinäjoki–Vaasa

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt Väinö Paunu Oy:n vaatimuksen yhtiön valituksessa yksilöityjen muiden valitusten ja Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen päätöksestä 10.12.2014 tehdyn valituksen siirtämisestä kootusti yhden hallintotuomioistuimen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on hylännyt Väinö Paunu Oy:n Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen 10.12.2014 päätöksestä tekemän valituksen sekä päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään korkeimmassa hallinto-oikeudessa esillä olevalta osalta seuraavasti:

ELY-keskuksen menettely ja viranomaisten toimivalta

Sovelletut oikeusohjeet

Joukkoliikennelain 12 §:n 1 momentin mukaan reittiliikenneluvan myöntää toimivaltainen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jonka toimivalta-alueella reitti on. Jos reitti ulottuu useamman kuin yhden toimivaltaisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivalta-alueelle, luvan myöntää keskus, jonka alueella on pisin osa reitistä.

Hallintolain 21 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen, jolle on erehdyksestä toimitettu asiakirja sen toimivaltaan kuulumattoman asian käsittelemiseksi, on viipymättä siirrettävä asiakirja toimivaltaiseksi katsomalleen viranomaiselle. Siirrosta on ilmoitettava asiakirjan lähettäjälle.

Hallintolain 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys OnniBus.com Oy:n reittiliikennelupaa koskevasta valituksesta. Asiassa saadun selvityksen mukaan OnniBus.com Oy on 26.9.2014 toimittanut reittiä Helsinki–Tampere Hervanta–Tampere Kaleva–Seinäjoki–Vaasa koskevan hakemuksen Pirkanmaan ELY-keskukselle. Pirkanmaan ELY-keskus on joukkoliikennelain 12 §:n 1 momentin ja hallintolain 21 §:n säännösten nojalla jakanut hakemuksen useampaa reittiä koskevaksi hakemukseksi ja siirtänyt hakemuksen käsittelyn osaltaan myös Uudenmaan ELY-keskuksen ja Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen ratkaistavaksi niiltä osin, kuin bussin kulkureitit ja reittien pituudet ovat sitä edellyttäneet.

Väinö Paunu Oy on Pirkanmaan ELY-keskukselle toimittamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että OnniBus.com Oy:n vuorot yhdessä yhtiön aiemmin liikennöimien vuorojen kanssa ovat muun muassa Vaasan ja Tampereen osalta osin päällekkäiset Väinö Paunu Oy:n siirtymäsopimusten nro 500209 ja Länsilinjat Oy:n siirtymäsopimusten vuorojen kanssa ja palvelevat samoja käyttäjäryhmiä. Jalasjärven, Parkanon ja Ikaalisten osalta pysäkit ovat yhteisiä siirtymäajan sopimusvuorojen kanssa ja lisäävät olennaisesti syntyvää jatkuvaa ja vakavaa haittaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että koska pisimmät osuudet OnniBus.com Oy:n valituksenalaisista kahdesta Vaasa–Tampere -vuorosta ja yhdestä Tampere–Vaasa -vuorosta sijoittuvat Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen alueelle, Pirkanmaan ELY-keskuksen olisi joukkoliikennelain 12 §:n 1 momentin ja hallintolain 21 §:n perusteella tullut heti siirtää hakemus mainituilta osin Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen käsiteltäväksi. OnniBus.com Oy:n hakemuksen liitteessä 2 on todettu haettavan reittiliikenteen aikatauluiksi muun ohella reitin Vaasan ja Tampereen välillä. Näin ollen kysymys on ollut uusista reiteistä mainittujen kaupunkien, ei Vaasan ja Helsingin välillä. Sitä seikkaa, että asian siirtäminen on viivästynyt ELY-keskuksesta johtuvasta syystä, ei ole kuitenkaan pidettävä niin merkittävänä menettelyvirheenä, että se edellyttäisi asian palauttamista ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Koska Vaasan hallinto-oikeus on Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen 10.12.2014 nro 904015 päätöstä koskevassa valitusasiassa hallintolainkäyttölain 12 §:n mukainen toimivaltainen tuomioistuin, Väinö Paunu Oy:n vaatimus valitusten siirtämisestä kootusti yhden hallintotuomioistuimen käsiteltäväksi on hylättävä.

Väinö Paunu Oy on valituksessaan todennut, että Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus ei ole päättämiensä vuorojen osalta varannut Väinö Paunu Oy:lle tilaisuutta tulla kuulluksi eikä päätöksen perustelujen perusteella voida päätellä, että Väinö Paunu Oy:n lausunto on ollut sen käytettävissä. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on kuitenkin ilmoittanut, että sillä on ratkaisua tehtäessä ollut käytettävissään kaikki Pirkanmaan ELY-keskuksen pyytämät lausunnot.

Hallinto-oikeus toteaa, että Väinö Paunu Oy on reittiliikenneluvan myöntämisen hetkellä harjoittanut liikennettä siirtymäajan liikennöintisopimuksen perusteella välillä Tampere‒Vaasa. Sanottujen reittien sivutessa toisiaan, ELY-keskuksen päätös on vaikuttanut Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan liikennöintisopimuksen mukaiseen oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen siten, että yhtiötä on tullut kuulla ennen OnniBus.com Oy:n lupahakemuksen ratkaisemista. Pirkanmaan ELY-keskus on järjestänyt asiassa lausuntokierroksen ja varannut muun muassa Väinö Paunu Oy:lle tilaisuuden lausua OnniBus.com Oy:n hakemuksen johdosta. Hakemuksen liitteessä 2 on haettavan reittiliikenteen aikatauluina muun ohella Vaasan ja Tampereen väliset uudet vuorot. Väinö Paunu Oy on antanut asiassa lausunnon, jossa se on muun ohella ottanut kantaa reittilupahakemusten mukaisten vuorojen aikatauluihin ja esittänyt selvitystä vuorojen läheisyyden vaikutuksesta sen omien vuorojen matkustajamääriin ja kannattavuuteen.

Hallinto-oikeus toteaa, että kuulemisen tarkoituksena on selvittää asiaa ja saattaa päätöksentekijän tietoon seikkoja, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisemiseen. Kun otetaan huomioon, että Väinö Paunu Oy on lausunut OnniBus.com Oy:n hakemuksen johdosta ja lausunto on ollut Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksella päätöstä tehtäessä, päätöstä ei ole kuulemisen tarkoitukseen ja toteutumiseen nähden syytä kumota, vaikka hyvä hallintotapa olisikin edellyttänyt asian välitöntä siirtämistä ja asianosaisten kuulemisten hoitamista aineellisoikeudellisesti toimivaltaisessa viranomaisessa. Asiassa ei yllä todettu huomioon ottaen ole kuulemisen osalta tapahtunut menettelyvirhettä eikä asiaa tästä syystä ole palautettava ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Kun otetaan huomioon joukkoliikennelain 22 §:stä ilmenevät reittiliikenneluvan myöntämisen edellytykset, asian enempään selvittämiseen ei ole ollut tarvetta.

Pääasiaratkaisu

Sovelletut oikeusohjeet

Joukkoliikennelain 3 §:n mukaan lain tavoitteena on joukkoliikenteen kehittäminen siten, että ihmisten käytettävissä on välttämättömiä jokapäiväisiä liikkumistarpeita vastaavat joukkoliikenteen palvelut koko maassa. Tavoitteena on lisäksi, että runsasväkisillä kaupunkiseuduilla ja niiden välisessä liikenteessä palvelutaso on niin korkea, että joukkoliikenteen kulkutapaosuus kasvaa.

Lain 9 §:n 1 momentin mukaan ammattimainen henkilöiden kuljettaminen tiellä linja-autolla korvausta vastaan on sallittu joukkoliikenneluvan, reittiliikenneluvan tai kutsujoukkoliikenneluvan perusteella. Liikenteen harjoittamisesta viranomaisen kanssa tehdyn sopimuksen perusteella säädetään palvelusopimusasetuksessa.

Saman lain 22 §:n 2 momentin (869/2009) 1 kohdan mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksessa tarkoitetun julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen nojalla harjoitettavalle liikenteelle.

Saman pykälän 3 momentin mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi 4 §:n perusteella määritellyn joukkoliikenteen palvelutason. Lainkohdan esitöissä (HE 110/2009 vp) on todettu, että säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa kilpailua. Pääsääntönä on, että hakemukset hyväksytään. Se, että uudella tarjonnalla on vaikutusta olemassa olevan liikenteen kannattavuuteen, ei vielä riitä hylkäysperusteeksi, vaan uhan liikennepalvelujen vaarantumisesta tulee olla objektiivisesti todettavissa ja perusteltavissa esimerkiksi matkustajalaskennoin ja taloudellisin laskelmin. Palvelutason tulisi ylittyä niin, että esimerkiksi yhden tai useamman liikenteenharjoittajan toiminta ja siten luotettavien liikennepalvelujen saatavuus vaarantuu reitillä.

Lain 62 §:n 2 momentin mukaan ennen 3 päivää joulukuuta 2009 myönnetyt linjaliikenneluvat katsotaan palvelusopimusasetuksen 8 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdassa tarkoitetuiksi julkisia palveluhankintoja koskeviksi sopimuksiksi, joiden soveltamista voidaan mainitun asetuksen mukaisesti jatkaa enintään 2 päivään joulukuuta 2019 edellyttäen, että 14 §:ssä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen ja liikenteenharjoittaja ovat tehneet 3 momentissa tarkoitetun sopimuksen viimeistään 2 päivänä joulukuuta 2009.

Saman pykälän 3 momentin mukaan toimivaltainen viranomainen tekee 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa jokaisen linjaliikennettä harjoittavan liikenteenharjoittajan kanssa sopimuksen (siirtymäajan liikennöintisopimus). Linjaliikennelupa liitetään sitä koskevaan sopimukseen. Siirtymäajan liikennöintisopimusta ei edellä julkisista hankinnoista annetun lain 74 §:ssä tarkoitettu hankintapäätös. Jos liikenteenharjoittaja ei halua tehdä sopimusta, linjaliikennelupa katsotaan tämän lain 9 §:ssä tarkoitetuksi reittiliikenneluvaksi ja siihen sovelletaan tämän pykälän 9 momentin säännöksiä.

Pykälän 11 momentin mukaan siirtymäajan liikennöintisopimukset ja 10 momentissa tarkoitetut sopimukset rinnastetaan julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sovellettaessa 22 §:n 2 momentin 1–3 kohtaa sekä 3 ja 4 momenttia.

Joukkoliikennelain esityöt

Joukkoliikennelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 110/2009 vp) 3.3. kohdan mukaan markkinaehtoista liikennettä koskevan hakemuksen hylkääminen olisi perusteltu vaihtoehto silloin, kun haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle ja kun sopimuksen mukaan liikennettä harjoittaville yrityksille on annettu yksinoikeus. Viranomainen voisi myös hyväksyä hakemuksen silloin, kun haettu markkinaehtoinen liikenne täydentää sopimusperusteista liikennettä. Edelleen hakemus voitaisiin hylätä myös silloin, kun markkinaehtoinen liikenne ajaa vain osittain sellaisella alueella, jossa viranomainen soveltaa tai ryhtyy soveltamaan palvelusopimusasetusta. Hallituksen esityksen mukaan hakemus voitaisiin hylätä myös osittain esimerkiksi rajoittamalla käytettäviä reittejä ja pysäkkejä. Tämä voi olla perusteltua muun ohella palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen suojaamiseksi.

Hallituksen esityksen saman kohdan mukaan hakemus voitaisiin hylätä kokonaan tai osittain myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi joukkoliikenteen palvelutason määrittelyn. Säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa kilpailua. Pääsääntönä on, että hakemukset hyväksytään. Normaalisti reitin tarjonnan lisääntyminen on kuluttajan etu. Mikäli reitille muodostuisi hakemuksen hyväksymisen johdosta niin selkeä ylitarjonta, että yhden tai useamman liikenteenharjoittajan toiminta uhkaisi tämän vuoksi loppua reitillä, viranomaisella olisi mahdollisuus hylätä hakemus kokonaan tai osittain. Hylkäävä päätös rajoittaisi yritysten tuotannon määrää ja puuttuisi niiden väliseen kilpailuun. Toimivaltaisen viranomaisen tulisi selvittää mahdollisuudet hakemusten keskinäiseen sovittamiseen liikenteenharjoittajien välisellä yhteistyöllä. Tarveharkinnan soveltaminen markkinaehtoisessa liikenteessä ei olisi enää mahdollista.

Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnan joukkoliikennelakia koskevan hallituksen esityksen johdosta antaman mietinnön (LiVM 18/2009 vp) 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että valiokunnan saaman selvityksen mukaan lain 22 §:n 3 momentin säännös on tarkoitettu vain tilanteisiin, joissa luvan myöntämisen epääminen on välttämätöntä säännöksessä esille tuotujen vakavien kielteisten vaikutusten vuoksi. Perustelujen mukaan ennakkoharkinta voisi tulla kysymykseen esimerkiksi sen kaltaisissa tilanteissa, joissa reitin tarjonta voisi ylittää selvästi määritellyn palvelutason, mutta luotettavien ja vakaiden palvelujen saatavuus vaarantuu johtuen siitä, että reittiliikennehakemus olisi aikatauluiltaan täysin päällekkäinen tai selkeästi liian lähekkäinen reitille jo myönnetyn liikenteen kanssa. Valiokunta korostaa, että reittiliikennelupa voidaan evätä ehdotetun 22 §:n 3 momentin perusteella vain ilmeisen poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa tavoitteisiin ei voida päästä muilla, vähemmän kilpailua rajoittavilla keinoilla. Lisäksi säännöksen soveltamista harkitessaan viranomaisen on pyrittävä varmistumaan siitä, ettei harkittu päätös ole myöskään ristiriidassa palvelusopimusasetuksen kanssa. Perustelujen mukaan olennaista on siten, että ehdotettua säännöstä tulee soveltaa EU-oikeuden kanssa sopusoinnussa olevalla tavalla.

Asiassa saatu selvitys

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on 31.3.2014 solminut siirtymäajan liikennöintisopimuksen nro 500621(L10-41) Länsilinjat Oy:n kanssa reitillä Tampere–Vaasa (3.12.2009-31.12.2016) siten, että M-S 9.00 Tampere –Vaasa 13.05 ja paluu M-S 14.00 Vaasa–Tampere 18.20. Vuorot ajetaan yhdessä Väinö Paunu Oy:n kanssa. Tampereelta lähtevä vuoro saapuu suorana vuorona liikennöitynä Väinö Paunu Oy:n liikennöintiluvalla Helsingistä ja Vaasasta lähtevä vuoro jatkaa suorana vuorona liikennöitynä Väinö Paunu Oy:n linjaliikenneluvalla Helsinkiin.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan 10.12.2014 (REITTI-570883) seuraavasti: M‒S 6.00 Vaasa–Seinäjoki 7.15–Jalasjärvi AKK 7.50–Parkano (Vaasantie 114) 8.30– Ikaalinen th ramppi 9.00–Tampere, Kaleva 10.00 sekä M-S 16.00 Vaasa –Seinäjoki 7.15–Jalasjärvi AKK 17.50–Parkano (Vaasantie 144)18.30– Ikaalinen th ramppi 19.00–Tampere, Kaleva 20.00, josta edelleen Uudenmaan ELY-keskuksen 30.6.2014 reittiliikenneluvalla (REITTI-561845) edelleen Helsinkiin.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on myöntänyt myös M-S Tampere, Kaleva 9.50–Ikaalinen th ramppi 10.40–Parkano (Vaasantie 120) 11.10–Jalasjärvi AKK 11.50–Seinäjoki 12.30–Vaasa 13.50. Vuoro tulee Helsingistä kello 7.20–Tampere, Kaleva 9.50, joka on edellä mainitussa Uudenmaan ELY-keskuksen myöntämässä reittiliikenneluvassa, Uudenmaan ELY-keskus on 5.1.2015 alkaen myöntänyt reittiliikenneluvan M-S Tampere 21.00–Hervanta-keskus–Sääksjärvi th 21.25–Keimola 23.00– Ruskeasuo 23.15–Helsinki Postitalo 23.30 (REITTI-571869).

Pirkanmaan ELY-keskus on myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan M-S 16.20 Helsinki Postitalo–Tampere, Kaleva 18.50–Seinäjoki 21.30–Vaasa 22.50 ja M-S 23.00 Helsinki postitalo–Tampere, Kaleva 1.15–Seinäjoki 3.50–Vaasa 5.00 sekä M-S Vaasa 23.59–Seinäjoki 1.15– Tampere, Kaleva 4.00–Helsinki Postitalo 6.00.

Valituksessaan Väinö Paunu Oy on esittänyt, että luvan myöntämisen edellytyksiä ei ole olemassa, koska luvan mukainen liikenne aiheuttaa jatkuvaa ja vakavaa haittaa siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle, nelinkertaistaen siirtymäajan sopimuksen sopimusliikenteeseen nähden Vaasan ja Tampereen välisen liikenteen yhdessä Pirkanmaan ELY-keskuksen myöntämien vuorojen kanssa. Erityisesti Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen myöntämät vuorot aiheuttavat jatkuvaa ja vakavaa haittaa myös siksi, että päätöksellä syntyy yhdessä aiemmin Uudenmaan ELY-keskuksen myöntämien vuorojen kanssa päällekkäiset yhteydet Vaasaan aina Helsingistä asti.

Väinö Paunu Oy on valituksenalaisen päätöksen yhtiölle aiheuttaman vakavan ja pysyvän haitan osoittamiseksi toimittanut Tampereen kautta Helsinkiin lähtevään vuoron matkustajalaskelmat 15.9.2014‒28.9.2014 ja 2.2.2015‒15.2.2015 sekä selvitykset matkustajamäärien vähenemisestä vuorossa Helsingistä klo 6.05 ja edelleen Tampereelta Vaasaan klo 9.00. Erillistä Vaasa–Tampere tai Tampere–Vaasa -raporttia ei ole ollut mahdollista saada, koska vuorot ajetaan suorana vuorona Vaasasta Helsinkiin ja Helsingistä Vaasaan. Väinö Paunu Oy:n mukaan raporteista voidaan todeta, että maanantaista perjantaihin Vaasasta lähtevien matkustajien määrä on uusien vuorojen johdosta vähentynyt syksystä 2014 helmikuuhun 2015 yhteensä 71 %, eli keskimäärin 12,5 matkustajasta 3,6 matkustajaan. Jalasjärvellä, jossa reitit yhtyvät Tampereen ja Helsingin suuntaan, vähennys on ollut viidestä matkustajasta 2,4 matkustajaan, eli 52 %. Lauantaisin Vaasan matkustajien määrä on vähentynyt 66,6 %:lla ja sunnuntaisin 52 %:lla. Vastaava Jalasjärven matkustajamäärän vähennys on 30 %. Suunnassa Helsinki–Tampere–Vaasa matkustajien määrä on vähentynyt 25,8 % maanantaista perjantaihin kulkevilla vuoroilla ja lauantaisin lähes 10 %. Sunnuntaisin kulkevan vuoron matkustajamäärä on vastaavasti puolittunut ja matkustajatulot vähentyneet yli 60 %. Vuoroparin keskimääräinen liikevaihto on Vaasa–Helsinki -osuudella laskenut tammi-maaliskuussa 2015 27 % ja liikkeenhoidon kate molemmilta vuoroilta puolittunut. Tämän seurauksena kate ei riitä kattamaan autoinvestoinnin aiheuttamaa kulua ja toiminta on rahtitulot mukaan lukien tappiollista.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus ei ole tämän valitusasian yhteydessä arvioinut Väinö Paunu Oy:lle ELY-keskuksen 10.12.2012 antamalla päätöksellä tunnus 904015 myönnetyn reittiliikenneluvan (REITTI-570883) mukaisen liikenteen vaikutuksia valittajan siirtymäajan sopimusten mukaiselle liikenteelle muutoin kuin siltä osin kuin kysymys on Vaasa - Tampere -välin liikennöintiä koskevista seikoista.

Asiassa on kysymys reittiliikenneluvan (REITTI-570883) myöntämisestä OnniBus.com Oy:lle reitille Tampere, Kaleva–Seinäjoki–Vaasa. Hallinto-oikeudella on Väinö Paunu Oy:n valituksesta ratkaistavana, aiheuttaako OnniBus.com Oy:n reittiliikenneluvan mukainen liikennöinti Väinö Paunu Oy:n Länsilinjat Oy:n siirtymäajan liikennöintisopimuksen 500621 yhteistyömerkinnän nojalla harjoittamalle liikenteelle reitillä Tampere–Vaasa joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentissa tarkoitettua jatkuvaa ja vakavaa haittaa.

Lupaviranomaisen on siirtymäajan reittiliikennelupaharkinnassaan muun ohessa selvitettävä ja harkittava, loukkaako uusi reittiliikenne siirtymäajan liikennöintisopimuksella siirtymäajaksi vahvistettuja sekä lupaviranomaista että liikennöitsijää sitovia oikeuksia ja velvollisuuksia tavalla, jota ennen joukkoliikennelain voimaantuloa ei olisi pidetty hyväksyttävänä. Siirtymäajan liikennöintisopimuksen ehtoja selvästi loukkaavan liikenteen voidaan pääsääntöisesti katsoa aiheuttavan vakavaa ja pysyvää haittaa sopimuksen mukaiselle liikenteelle. Reittiliikennelupaa ei tule myöntää, jos reittiliikenne tulee siirtymäajan liikennöintisopimuksen mukaisen liikenteen kanssa täysin samalle reitille ja aikataulullisesti liian lähelle sopimuksen nojalla harjoitettua liikennettä. Suuntaa tulkinnalle voidaan saada käytännöstä, jota sovellettiin henkilöliikennelain voimassa ollessa. Siirtymäajan liikennöintisopimus ja siihen sisältyvä yksinoikeus ei anna laajempaa suojaa kilpailulta kuin aikaisempi tarveharkintainen järjestelmä.

Väinö Paunu Oy:n liikennöimät vuorot kulkevat Tampereen ja Vaasan välillä reittiä Tampere, Hämeenkyrö, Ikaalinen, Parkano, Jalasjärvi, Kurikka, Laihia ja Vaasa. OnniBus.com Oy:n vuorot kulkevat Tampereen Kalevasta, josta on noin kolme kilometriä Tampereen linja-autoasemalle, jossa valittajan vuorot pysähtyvät, Vaasan reittiä: Tampere Kaleva, Ikaalinen th ramppi, Parkano (Vaasantie 14), Jalasjärvi AKK, Seinäjoki ja Vaasa. OnniBus.com Oy:n vuorot eivät käy Ikaalisten, Parkanon ja Jalasjärven keskustoissa ja vuoron ajaessa Seinäjoelle, reitti on Jalasjärven AKK:n jälkeen yli 100 kilometrin osalta erilainen kuin valittajan liikennöimä reitti.

Kun otetaan huomioon OnniBus.com Oy:lle myönnetyn reittiliikenneluvan mukaisten vuorojen reitit, lähtö- ja kulkuajat suhteessa valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisten vuorojen reitteihin ja lähtö- ja kulkuaikoihin sekä valittajan luotettavana pidettävä selvitys yhtiön matkustajamäärien, liikevaihdon ja kannattavuuden kehityksestä syksystä 2014 alkaen, hallinto-oikeus katsoo, että myönnetyn reittiliikenneluvan mukaisen liikenteen voidaan arvioida aiheuttavan haittaa Väinö Paunu Oy:n Länsilinjat Oy:n siirtymäajan liikennöintisopimuksen 500621 yhteistyömerkinnän nojalla harjoittamalle liikenteelle reitillä Tampere-Vaasa, vaikka reittiliikenneluvan ja liikennöintisopimuksen mukaiset reitit ja aikataulut eivät olekaan kaikilta osin yhtenevät. Valittajalle reittiliikenneluvan mukaisesta liikenteestä aiheutuvan haitan voidaan reittiliikenneluvan voimassaolon pituuskin huomioon ottaen arvioida myös olevan luonteeltaan joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla jatkuvaa.

Kun reittiliikennelupapäätöksellä myönnettyjen vuorojen kulkureitit, lähtö- ja kulkuajat tai pysäkitkään eivät ole yhteneväisiä valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisten vuorojen kanssa, hallinto-oikeus katsoo, ettei reittiliikenneluvan mukaisesta liikenteestä valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaiselle liikenteelle aiheutuvaa haittaa voida asiassa saadun selvityksen perusteella pitää joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vakavana niin, että OnniBus.com Oy:n hakemus olisi tämän vuoksi tullut hylätä. Lain esitöistä ilmenevästi lupahakemukset voitaisiin hylätä joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin nojalla vain ilmeisen poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa tavoitteisiin ei voida päästä muilla, vähemmän kilpailua rajoittavilla keinoilla. Pääsääntönä tulee esitöiden mukaan olla reittiliikennelupahakemusten hyväksyminen. Säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa kilpailua. Kun otetaan huomioon edellä säännöksen soveltamisesta lain esitöissä lausuttu, Vaasa‒Tampere -välin joukkoliikennepalveluista ja liikennöinnistä esitetty sekä asiassa saatu muu selvitys, OnniBus.com Oy:lle myönnettyyn tarkastelun kohteena olevan reittiliikenneluvan ei voida arvioida vaarantavan vakavasti luotettavien liikennepalveluiden saatavuutta joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla taikka johtavan palveluiden selvään ylitarjontaan kysymyksessä olevilla reiteillä. Luvan myöntämistä puoltaa myös Suomen perustuslaissa turvattu oikeus elinkeinon harjoittamiseen. ELY-keskuksen päätöksen lopputulosta ei ole näin ollen syytä muuttaa.

Päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämiselle ei ole ratkaisun lopputulos huomioon ottaen aihetta.

Oikeudenkäyntikulut

Hallinto-oikeus hylkää Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Perustelut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Mitä 74 §:ssä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallinto-oikeus katsoo erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ettei ole kohtuutonta, että Väinö Paunu Oy saa pitää oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan. Oikeudenkäynti ei ole johtunut Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen tekemästä virheestä. Näin ollen Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Pertti Piippo ja Arto Hietaniemi. Esittelijä Patrick Laaksoharju.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset ja velvoittaa ELY-keskuksen korvaamaan Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulut sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Väinö Paunu Oy on uudistaen hallinto-oikeudessa esittämänsä perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Väinö Paunu Oy:n matkustaja- ja liikevaihtolukujen perusteella siirtymäajan sopimusliikenne on menettänyt kannattavuutensa kokonaan ja koko liikenteestä luopuminen on harkinnassa. Siirtymäajan sopimuksille säädetty suoja jää täysin toteutumatta. Liikevaihto- ja matkustajalukemat osoittavat haitan vakavaksi, mikä vaikuttaa myös Väinö Paunu Oy:n liikenteen jatkamismahdollisuuksiin. Siksi lupa vaarantaa myös luotettavat joukkoliikennepalvelut.

Sittemmin kumotussa joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentissa oli hylkäysperusteena muun muassa päällekkäinen tai selkeästi liian lähekkäinen liikenne. Tätä ei ole lainkaan sovellettu asiaa ratkaistaessa. Päätöksessä ei ole huomioitu sitä, että Vaasan ja Jalasjärven välisellä osuudella Kurikan ja Laihian kautta Väinö Paunu Oy:n liikennöimä vuoropari on ainoa joukkoliikenneyhteys muun muassa Parkanoon, Ikaalisiin, Tampereelle ja edelleen Hämeenlinnaan sekä Helsinkiin. Jos liikenne joudutaan lopettamaan OnniBus.com Oy:lle reitille Vaasa–Seinäjoki–Jalasjärvi‒Tampere–Helsinki myönnettyjen useiden vuoroparien johdosta, niin luotettavat liikennepalvelut vaarantuvat ja voivat loppua kokonaan valtatie kolmelta Vaasan ja Jalasjärven väliltä Tampereelle ja pääkaupunkiseudulle.

Reittiliikennelupa reitille Vaasa–Seinäjoki–Tampere on osa laajempaa kokonaisuutta Vaasa‒Seinäjoki‒Tampere‒Helsinki -liikenteestä. OnniBus.com Oy haki lupaa usealle vuorolle yhdellä reittiliikennehakemuksella, mutta viranomaiset jakoivat hakemuksen kolmeen osaan kolmen eri ELY-keskuksen ratkaistavaksi. Siten myönnetyt kolme reittiliikennelupaa muodostavat jatkuvan ja vakavan haitan määrän arvioinnin kannalta yhden kokonaisuuden.

Viranomainen ei saa hakemuksia pilkkomalla kiertää laissa määriteltyä jatkuvan ja vakavan haitan määrän arviointia niin, että arviossa voidaan päätyä siihen, ettei vakavaa ja jatkuvaa haittaa synny. Muiden osien reittiliikenneluvat on käsitellyt Hämeenlinnan hallinto-oikeus ja Helsingin hallinto-oikeus. Kolme valitusta tulisi käsitellä siten, että kokonaisharkinta on mahdollista toteuttaa, koska reittiliikenneluvat on alkujaan kokonaisuutena haettukin.

ELY-keskus on esittänyt lausunnossaan, että Väinö Paunu Oy:n valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

ELY-keskus on uudistanut aiemmin lausumansa ja todennut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenee, minkä vuoksi OnniBus.com Oy:n hakemuksen hyväksymisen ei katsottu aiheuttavan vakavaa eikä jatkuvaa haittaa jo olemassa olevalle siirtymäajan liikennöintisopimuksella hoidettavalle liikenteelle eikä myöskään vaarantavan luotettavia liikennepalveluita.

Eri liikennemuotojen välille on syntynyt aitoa kilpailua. Myös VR on kasvattanut suosiotaan Vaasan, Seinäjoen, Tampereen ja Helsingin välisellä rataosuudella. Uusia suoria ja nopeita junavuoroja on lisätty. Tällä voi myös osaltaan olla vaikutusta linja-autoliikenteen matkustajamääriin. Todellista syytä matkustajamäärien vähenemiseen on kuitenkin mahdotonta selvittää. Lisätarjonta todennäköisesti parantaa kysyntää ja tällä luodaan hyviä edellytyksiä joukkoliikenteen käytön lisäämiselle. Seinäjoen ja Vaasan seuduille toimivat yhteydet sekä Tampereelle että Helsinkiin ovat tärkeitä. Tampereen eteläpuolella liikennöitävät vuorot eivät saa heikentää tämän alueen liikkumismahdollisuuksia.

Reitit poikkeavat toisistaan. Valittajan vuorot kulkevat Tampereen ja Vaasan välillä reittiä Tampere, Hämeenkyrö, Ikaalinen, Parkano, Jalasjärvi, Kurikka, Laihia ja Vaasa. OnniBus.com Oy:n vuorot kulkevat Tampereen Kalevasta, josta on noin kolme kilometriä Tampereen linja-autoasemalle, jossa valittajan vuorot pysähtyvät. OnniBus.com Oy:n vuorot eivät käy Ikaalisten keskustassa, eivät myöskään Parkanon tai Jalasjärven keskustassa. Vuoro ajaa Seinäjoelle, joten reitti on Jalasjärven AKK:n jälkeen pitkästi yli 100 kilometriä erilainen kuin valittajan liikennöimä reitti. Lisäksi vuorot eroavat aikataulullisesti niin paljon toisistaan ja palvelevat myös osittain eri asiakasryhmiä, etteivät nyt myönnetyt liikenteet ole aiheuttaneet vakavaa ja jatkuvaa haittaa siirtymäajan liikennöintisopimuksella liikennöidyille vuoroille. Haetun luvan myöntämiselle ei ole ollut esteitä.

OnniBus.com Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Väinö Paunu Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, etteivät OnniBus.com Oy:n Vaasa–Tampere -vuorot ole Väinö Paunu Oy:n vuoroja nopeampia. OnniBus.com Oy:n hinnoittelumalli ei myöskään olennaisesti poikkea asiakaskustannuksiltaan Väinö Paunu Oy:n hinnoittelusta, eikä se näin ollen ole Väinö Paunu Oy:n hintoja halvempi. Edullisuus - nopeus -näkökohta ei ole olennainen tarkastelunäkökulma, koska vaihtoehdot ovat siinä määrin yhtenevät.

Vaasan ja Tampereen väliset reitit ovat tärkeimpien paikkakuntien osalta yhtenevät. Reittien välinen ero on niin pieni, ettei sillä ole merkitystä arvioitaessa pysyvän ja vakavan haitan ilmenemistä.

Valituksenalainen liikenne sekä siihen liittyvä jo ratkaistu liikennekokonaisuus on johtanut koko Väinö Paunu Oy:n liiketoiminnan ajautumiseen tappiolliseksi. Muuta syytä ei ole olemassa. VR:n matkustajamäärillä ei ole merkitystä arvioitaessa myönnetyn liikenteen aiheuttamaa pysyvää ja vakavaa haittaa Väinö Paunu Oy:n liikenteelle.

Valituksenalainen päätös kohdistuu yhteen osaan laajemmasta liikennöinnin kokonaisuudesta, johon kohdistuvat muut valitukset korkein hallinto-oikeus on ratkaissut jo aiemmin. Nyt noihin ratkaisuihin viitaten pysyvän ja vakavan haitan arviointi tulee toteuttaa ottaen huomioon kaikissa valituksissa välillä Helsinki–Tampere–Seinäjoki–Vaasa syntynyt liikennöinti. Liikennelaskennat osoittavat matkustajamäärien ja tulojen romahtamisen. Pysyvän ja vakavan haitan aiheutuminen on suora seuraus OnniBus.com Oy:n liikenteestä eikä mistään muusta.

Väinö Paunu Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi OnniBus.com Oy:lle ja ELY-keskukselle sekä varattu mahdollisuus lausuman antamiseen.

Onnibus.com Oy on lausumassaan esittänyt muun ohella, ettei Väinö Paunu Oy ole osoittanut, että sen matkustajamäärä- tai kannattavuuskehitys olisi aiheutunut OnniBus.com Oy:n reittiliikenneluvasta. Markkinajohtaja VR teki radikaalin hinnoitteluudistuksen helmikuussa 2016, jolloin se pudotti esimerkiksi Helsinki–Vaasa -junalipun perushintaa 70 eurosta 45 euroon. Myös OnniBus.com Oy:n Seinäjoen ja Vaasan matkustajista katosi tuolloin välittömästi 40 prosenttia, mistä syystä OnniBus.com Oy joutui vähentämään omaa tarjontaansa reitillä kolmesta vuoroparista kahteen vuoropariin 15.5.2017 alkaen. VR:n hinnoittelu-uudistuksen vaikutus bussiliikenteeseen on moninkertainen OnniBus.com Oy:n vuoroihin verrattuna etenkin, kun VR liikennöi päivittäin yhdeksän vuoroparia huomattavasti nopeammalla matka-ajalla kuin OnniBus.com tai Väinö Paunu Oy.

OnniBus.com Oy liikennöi reittiä esteettömällä kalustolla, jossa on myös pyörätuolivarustus. Väinö Paunu Oy:n kalusto ei ole esteetöntä. Esteettömyys on mainittu tavoitteena myös Liikenne- ja viestintäministeriön laatimassa reittiliikennelupien myöntämisohjeessa.

Onnibus.com Oy:n lausuma on lähetetty tiedoksi Väinö Paunu Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

 
Julkaistu 15.12.2017