Muu päätös 6761/2017

Julkinen hankinta (monitoimilaitteet, Pohjois-Karjala)

Antopäivä: 27.12.2017
Taltionumero: 6761
Diaarinumero: 4130/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T6761

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 27.10.2016 nro 635/16

Asian aikaisempi käsittely

Joensuun seudun hankintatoimi (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 30.10.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta monitoimilaitteiden hankinnasta ajalle 1.2.2016–31.1.2019 ja mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle.

Joensuun seudun hankintatoimen hankintapäällikkö on 13.1.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Businessforum Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on tarjouspyynnön mukaan ollut noin 850 000 – 870 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa X-Partner Joensuu Oy on ollut valittajana, Joensuun seudun hankintatoimi vastapuolena ja Businessforum Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään X-Partner Joensuu Oy:n valituksesta kumonnut Joensuun seudun hankintatoimen hankintapäällikön 13.1.2016 tekemän hankintapäätöksen monitoimilaitteiden hankinnasta ja kieltänyt asettamansa 75 000 euron sakon uhalla Joensuun seudun hankintatoimea tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Joensuun seudun hankintatoimen korvaamaan X-Partner Joensuu Oy:n oikeudenkäyntikulut 3 750 eurolla ja hylännyt Joensuun seudun hankintatoimen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Voittaneen tarjoajan soveltuvuus

Valittaja on ensinnäkin esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjoukseen liitetty kuvaus tietojen tuhoamisesta ei olisi ollut tarjouspyynnön vaatimusten mukainen ja että voittaneen tarjoajan tarjoukseen liitetty tuhoamistodistus ei olisi sisältänyt kaikkia tarjouspyynnössä vaadittuja seikkoja.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitulta osin asiassa on kyse siitä, onko voittanut tarjoaja täyttänyt tarjouspyynnössä tarjoajan soveltuvuudelle asetettuja vaatimuksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Hankintalain 52 §:n 1 momentin mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön kohdassa 10 on ilmoitettu kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset. Mainitun tarjouspyynnön kohdan mukaan tarjoukseen on tullut ladata kuvaus tietojen tuhoamisprosessista. Lisäksi kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on ilmoitettu minimivaatimuksena, että tuhoamistodistuksen on tullut sisältää vähintään seuraavat tiedot: laitteen sarjanumero, tietojen tuhoamispäivä, käytetty tuhoamismenettely ja toimittajan vakuutus tietojen tuhoutumisesta. Tarjoukseen on myös tullut liittää esimerkki tietojen tuhoamistodistuksesta.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan ennen tarjousten jättämistä hankintayksikölle on esitetty kysymys siitä, riittäisikö Kuusakoski Oy:n tuhoamistodistus. Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen seuraavalla tavalla:

"Tarjouspyynnössä pyydetään kuvaamaan laitteen sisältämien tietojen tuhoamisprosessi ja tietojen tuhoamisesta tulee toimittaa tuhoamistodistus. Tuhoamistodistuksella ei tarkoiteta laitteessa käytetyn materiaalin loppukäsittelyä vaan laitteen sisältämien tietojen tuhoamisesta kuten esim. skannattujen dokumenttien tai muiden laitteen sisältämien tiedostojen tuhoamisesta toimitettavaa todistusta. Muu kierrätys tulee tapahtua asianmukaisesti."

Markkinaoikeus toteaa, että voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä on toimitettu kuvaus tietojen tuhoamisprosessista. Kuvauksessa on selostettu muun ohella palvelun sisältö, käytettävä ylikirjoitusohjelma sekä muita tietojen hävittämiseen liittyviä toimenpiteitä. Kuvauksessa on siten ollut kyse tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytetyllä tavalla laitteen sisältämien tietojen tuhoamisesta, ei pelkästä laitteen romuttamisesta. Tarjouspyynnössä ei ole esitetty tarkempia vaatimuksia kuvauksen sisällölle.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että voittanut tarjoaja on mainitulta osin täyttänyt tarjoajan soveltuvuudelle asetetut vaatimukset.

Markkinaoikeus toteaa, että voittanut tarjoaja on tarjouksessaan lisäksi ilmoittanut, että sen tuhoamistodistus täyttää todistukselta vaaditut minimivaatimukset. Esimerkkinä todistuksesta voittanut tarjoaja on liittänyt tarjoukseensa Kuusakoski Oy:n tietojen tuhoamistodistuksen. Mainitusta tuhoamistodistusta koskevasta esimerkistä on sinänsä puuttunut tarjouspyynnössä edellytetyt maininnat käytetystä tuhoamismenettelystä sekä toimittajan vakuutus tietojen tuhoutumisesta. Kun otetaan kuitenkin huomioon voittaneen tarjoajan tarjouksessaan antama sitoumus siitä, että se toimittaa vaaditun tuhoamistodistuksen ja voittaneen tarjoajan tarjouk- sesta muutoin ilmenneet seikat esimerkiksi käytetystä tuhoamismenettelystä, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on myös mainitulta osin voinut harkita voittaneen tarjoajan riittävällä tavalla osoittaneen vaaditun soveltuvuuden ja kyvyn toteuttaa hankinta.

Hankintayksikön menettely ei ole siten ollut tarjoajan soveltuvuuden arvioinnin osalta virheellistä.

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus käytettävyysraportin osalta

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ensinnäkin sen johdosta, että voittanut tarjoaja on liittänyt tarjoukseensa esimerkkiraportin käyttöasteesta, vaikka tarjouspyynnössä on edellytetty esimerkkiraporttia käytettävyysasteesta kolmen kuukauden ajalta.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 91) on todettu, että tarjouksen poissulkemista tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua tarjousvertailussa ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Vastaavasti tarjoajat vastaavat tarjouksensa sisällöstä.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia monitoimilaitteista. Tarjouspyynnön kohdassa 6 on ilmoitettu minimivaatimuksena muun ohella, että järjestelmästä on pystyttävä tarvittaessa ottamaan käytettävyysasteraportti kolmen kuukauden ajalta. Edelleen tarjouspyynnön mukaan kuvaus raportoinnin toteuttamisesta ja esimerkkiraportti on tullut liittää tarjoukseen.

Asiassa selvitetyn mukaan hankintayksikkö on lähettänyt voittaneelle tarjoajalle tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen täsmennyspyynnön liittyen järjestelmästä saatavaa[n] käytettävyysasteraportti[in]. Täsmennyspyynnön mukaan voittaneen tarjoajan tarjoukseen on ollut liitettynä käyttöasteraportti, minkä johdosta hankintayksikkö on pyytänyt voittanutta tarjoajaa toimittamaan esimerkin käytettävyysasteraportista. Voittanut tarjoaja on toimittanut täsmennyspyynnön johdosta hankintayksikön pyytämän esimerkin käytettävyysasteraportista.

Kuten edellä on todettu, hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei kenellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan. Tarjouksen kielletyksi parantamiseksi ei ole kuitenkaan katsottu sellaista hankintayksikön pyynnöstä tapahtuvaa täsmentämistä, jolla ainoastaan tarkennetaan jo annetun tarjouksen yksityiskohtia.

Vaikka tarjouspyynnössä ei sinänsä ole edellytetty, että tarjotun järjestelmän on tullut olla valmis, on tarjouspyynnössä kuitenkin nimenomaisesti edellytetty tarjoajia toimittamaan esimerkki käytettävyysasteraportista. Kun voittanut tarjoaja ei ole sitä toimittanut, on sen tarjous ollut tarjouspyynnössä tarjouksille asetetun ehdottoman vaatimuksen vastainen. Hankintayksikön voittaneelle tarjoajalle lähettämästä täsmennyspyynnöstä on arvioitavissa, että hankintayksikkö on pitänyt tarjousten arvioinnin kannalta merkityksellisenä sitä, että tarjouksessa on esitetty nimenomaan tarjouspyynnössä edellytetty käytettävyysasteraportti. Näin ollen hankintayksikön pyytämä täydennys on merkinnyt sitä, että voittaneelle tarjoajalle on annettu mahdollisuus parantaa sen tarjousta saattamalla sen tarjouspyynnön vastainen tarjous tarjouspyynnön mukaiseksi, eikä kyse siten ole ollut sallitusta tarjouksen tarkentamisesta.

Hankintayksikön edellä mainittu menettely, jolla se on antanut voittaneelle tarjoajalle mahdollisuuden parantaa sen tarjousta saattamalla voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön vastainen tarjous tarjouspyynnön mukaiseksi ja jolla se tämän jälkeen on hyväksynyt voittaneen tarjoajan mukaan tarjousten vertailuun, on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Hankintayksikön olisi näin ollen tullut olla varaamatta voittaneelle tarjoajalle mahdollisuutta täydentää tarjoustaan, vaan tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee voittaneen tarjoajan tarjousta lukuun ottamatta muut tarjouspyynnön mukaisiksi katsotut tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Joensuun seudun hankintatoimi aikoo edelleen toteuttaa nyt kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava voittaneen tarjoajan tarjousta lukuun ottamatta muut tarjouspyynnön mukaisiksi katsotut tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Jussi Karttunen, Jaakko Ritvala ja Jukka Koivusalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Dustin Finland Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää hankintayksikköä panemasta markkinaoikeuden päätöstä täytäntöön ennen kuin korkein hallinto-oikeus on käsitellyt valituksen, kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja saattaa voimaan hankintayksikön 13.1.2016 tekemän hankintapäätöksen. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa X-Partner Joensuu Oy:n korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Dustin Finland Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Järjestelmien ei ole täytynyt olla käytössä tarjousvaiheessa. Tästä syystä myöskään tarjouspyynnössä vaadittujen esimerkkiraporttien ei ole täytynyt olla autenttisesti etähallintajärjestelmästä ajettuja raportteja, vaan nimenomaan esimerkkejä raporttityypistä.

Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty toimittamaan kuvaus raportoinnin toteuttamisesta, ja esimerkkiraportti on tullut liittää tarjoukseen. Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity tarkasti, mitä esimerkkiraportista tulee käydä ilmi. Koska valittajan tarjoama järjestelmä ei ole ollut vielä tarjouksen jättöhetkellä valmis, valittaja on joutunut tekemään esimerkkiraportin manuaalisesti. Valittajan toimittamassa esimerkkiraportissa on esitetty muun muassa kohta "Utilization", joka tarkoittaa käyttöastetta. Olisi kohtuutonta, jos tarjoaja ei saisi tarkentaa ja selventää esimerkkiraporttia.

Markkinaoikeus ei ole ottanut päätöksessään huomioon, että hankintayksikkö on lähettänyt täsmennyspyynnön valittajalle hävinneen tarjoajan X-Partner Joensuu Oy:n vaatimuksesta. Hankintayksikkö on täsmennyspyynnössään selventänyt sitä, mitä pyydetyllä käytettävyysasteella tarkoitetaan. Hankintayksikkö on siis epäsuorasti myöntänyt, että tarjouspyyntö on ollut tältä osin ehkä jossain määrin epäselvä. Lisäksi hankintayksikön täsmennyspyynnön toteamuksesta "mutta mikäli teillä on toi- mittaa esimerkkiraportti käytettävyysasteesta jo tässä vaiheessa, niin haluaisimme" käy ilmi, ettei pyydetty näyttö käytettävyysasteraportoinnista ole ollut hankintayksikölle kovinkaan merkityksellinen seikka. Hankintayksikkö ei siis ole tässä vaiheessa ehdottomasti edellyttänyt, että valittajalla olisi esittää raportti käytettävyysasteesta.

Hankintayksikkö ja valittaja olivat 29.1.2016 yhteydessä Lync-puhelinkokouksessa tarjouksen täsmentämiseksi ja selventämiseksi. Keskustelun aikana valittajan puolelta selvitettiin, että kaikki pyydetyt toiminnot koskien myös käytettävyysasteraportointia ovat olemassa, kuten tarjouspyynnössä on vaadittu ja tarjouksessa on esitetty. Tämä oli tarjouspyynnön "kysymyksiä ja vastauksia"-menettelyssä ilmoitetun ja hyväksytyn toimintamallin mukainen valmiustodistus ennen sopimuksen allekirjoitusta. Valittajan tarjous on siis täyttänyt ne vaatimukset, jotka täsmentyivät kysymysvaiheessa.

Edelleen on huomattava, että ainoat todelliset olemassa olevista järjestelmistä luodut tulostusraportit olisi jouduttu ottamaan jonkin valittajan asiakkaan käytössä olevasta järjestelmästä. Valittaja ei ole voinut toimia niin, sillä se olisi voinut merkitä asiakkaan liikesalaisuuksien paljastumista. Tämän vuoksi valittaja on liittänyt tarjoukseensa vain vastaavat, manuaalisesti luodut liitteet esimerkkiraporteista. Ennen hankintapäätöksen tekemistä käytyä Lync-keskustelua varten valittaja sai joiltakin asiakkailtaan luvan käyttää esimerkkinä olemassa olevaa todellista käytössä olevaa raporttia (liikesalaisuudet peitettyinä). Nämä tiedostot käytiin läpi yhdessä hankintayksikön kanssa, joka totesi raportit tarjouspyynnön mukaisiksi.

Valittaja ei ole parantanut tai muuttanut tarjoustaan, vaan täsmentänyt sitä aidolla asiakasraportilla, jotta epäilys tarjouksen tarjouspyynnönvastaisuudesta on saatu hälvennettyä. Kysymys on siten ollut tarjouksen täsmentämisestä siinä laajuudessa, joka EU-tuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön sekä hankintadirektiivin (2014/24/EU) mukaan on sallittua. Hankintayksikkö on noudattanut kohtuullisuutta ja suhteellisuusperiaatetta antaessaan valittajalle mahdollisuuden selventää tarjoustaan tarjousajan päättymisen jälkeen ennen kuin se on ryhtynyt tarjousten vertailuun. Kysymys on ollut tarjousten vertailuun vaikuttamattomasta tiedosta.

Valittajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen tai sillä tavoin olennaisesti puutteellinen, että hankintayksikkö olisi ollut velvollinen hylkäämään tarjouksen. Edellä mainittu direktiivi on voimassa olevaa oikeutta, ja siitä ilmenee eurooppalaisen lainsäätäjän tarkoitus joustavoittaa hankintamenettelyä antamalla tasapuolista kohtelua vaarantamatta tarjoajalle mahdollisuus lisätä, selventää tai täydentää tarjouksesta ilme- neviä tietoja tai asiakirjoja, kunhan kysymys ei ole tarjouksen parantamisesta. Ratkaisevaa ei ole, onko virhe olennainen vai epäolennainen, vaan onko se tosiseikka, jota koskeva tieto on korjattu, ollut olemassa jo tarjouksen antamishetkellä. Valittajan tarjoamassa järjestelmässä on sen valmistuessa vähimmäisvaatimukseksi asetettu käytettävyysasteraportointiominaisuus. Markkinaoikeuden virheellinen päätös on kumottava.

Selitykset

Joensuun seudun hankintatoimi on valituksen johdosta antamassaan selityksessä ilmoittanut yhtyvänsä valitukseen ja vaatinut, että X-Partner Joensuu Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei se ole pannut markkinaoikeuden päätöstä täytäntöön, koska se ei ole lainvoimainen. Hankintayksikkö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa:

Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan sitoutuvansa tarjouspyynnössä esitettyihin ehtoihin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajalla ei tarjoushetkellä tarvitse olla käytössään kaikkia resursseja eikä kaikkien tarjouksessa olevien ominaisuuksien tarvitse olla valmiina. Oikeuskäytännön mukaisesti tarjouksessa luvatun tulee olla valmiina sopimuksen tullessa voimaan. Markkinaoikeuden valituksenalainen päätös on oikeuskäytännön ja hankintalain vastainen.

Valittaja on liittänyt tarjoukseensa käytettävyysasteprosenttiraportin esimerkkiraportiksi käyttöasteprosenttiraportin. Koska kysymyksessä on ollut informatiivinen esimerkkiraportti, joka ei ole vaikuttanut tarjousten vertailun lopputulokseen, hankintayksikkö on 15.12.2015 lähettänyt valittajalle täsmennyspyynnön. Valittaja on 16.12.2015 lähettänyt esimerkkiraportin käytettävyysasteprosentin osalta.

Tarjouspyynnössä ei ole asetettu esimerkkiraporttien sisällölle erityisiä vaatimuksia, ja tarjouksen hylkääminen esimerkkiraportissa olevien puutteiden vuoksi olisi kohtuuton ja hankintalain vastainen seuraamus. Esimerkkiraporttien pyytämisen tarkoituksena on osaltaan ollut varmistaa, että tarjoajat ovat ymmärtäneet oikein tarjouspyynnössä käytetyn termistön ja pyydetyn raportointivaatimuksen. Myös muut tarjoajat ovat ymmärtäneet, että kysymyksessä ovat olleet informatiiviset esimerkkiraportit, joiden ei tarvitse vielä tarjousvaiheessa olla lopullisessa muodossaan.

Käytettävyysasteen esimerkkiraportti ei ole vaikuttanut tarjousten vertailuun eikä myöskään tarjoajien soveltuvuuteen, koska kysymyksessä on ollut informatiivinen esimerkki. Markkinaoikeus on tulkinnut väärin, että kysymyksessä olisi ollut hankinnan kannalta merkityksellinen asiakirja, jota ei olisi saanut pyytää täsmentämään. Hankintayksikön lähettämästä täsmennyspyynnöstä on hyvin nähtävissä, että kyseessä ei ole ollut hankintayksikölle hankinnan kannalta merkityksellinen asiakirja. Markkinaoikeuden olisi tullut arvioida esimerkkiraportin toimittamista samalla tavalla kuin valituksenalaisessa päätöksessään käsittelemäänsä tuhoamistodistuksen toimittamista, sillä valittaja oli sitoutunut toimittamaan raportin sopimuskaudella.

Nyt kysymyksessä olevalla täsmennyspyynnöllä on pyritty varmistamaan tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu, eikä täsmennyspyyntö ole antanut tarjoajalle mahdollisuutta parantaa tarjoustaan. Tarjoaja on jo tarjouksessaan sitoutunut tarjouspyynnön ehtoihin. Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen pelkästään tarjouksessa ilmoitettujen tietojen pohjalta, eikä mikään esitetty tieto ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikkö on kohdellut kaikkia tarjoajia avoimesti, tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

X-Partner Joensuu Oy on valituksen johdosta antamassaan kahdessa selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja kieltää Joensuun seudun hankintatoimea tekemästä väliaikaista hankintasopimusta valittajan kanssa ja määrää sen tekemään väliaikaisen hankintasopimuksen X-Partner Joensuu Oy:n kanssa asian oikeuskäsittelyn ajaksi. Lisäksi X-Partner Joensuu Oy on vaatinut, että valittaja velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

X-Partner Joensuu Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnössä on pyydetty käytettävyysasteraporttia kolmen kuukauden aikajaksolta, kuvausta raportoinnin toteuttamisesta ja esimerkkiraporttia. Käytettävyysaste kertoo käyttöprosentteina, kuinka monta prosenttia toimistoajasta (kello 8–16) laite on ollut tarkastelujaksolla käytettävissä. On selvää, että automatisoitu raportointi edellyttää, että huoltojärjestelmä, tai esimerkiksi huollon toiminnanohjausjärjestelmä, rekisteröi ja taltioi huoltokutsuihin/huoltotoimenpiteisiin kuluneen ajan sekä ajat, jolloin laite on ollut poissa toimintatilasta.

Käytettävyysasteella mitataan siis käytettävyysaikaa, ei esimerkiksi tulostusmääriä. Tarjouspyynnön vaatimukset edellyttävät, että huonosta laitekäytettävyydestä määritellään tarjoajalle kustannuksellinen sanktio, jonka perusteena on kyseinen käytettävyysasteraportti.

Valittajan on tulostushallintapalvelualan toimijana täytynyt ymmärtää, mitä käytettävyysasteella ja käyttöasteella tarkoitetaan, koska kysymyksessä ovat täysin eri asiat ja toiminnan mittarit. Esimerkkiraportin sisällölle ei ole ollut välttämätöntä esittää mitään erityisiä vaatimuksia, kun tarjoajilta on pyydetty nimenomaan käytettävyysastetta esittävää standardiraporttia.

Valittaja ei ole toimittanut tarjouksensa mukana tarjouspyynnössä edellytettyä käytettävyysasteraporttia. Sisällöltään väärää raporttia on mahdotonta lainmukaisesti täsmentää oikeaksi lisäämättä siihen tietoja ja parantamatta näin puutteellista tarjousta. Kysymyksessä on ollut tarjouspyynnössä vaaditun tarjouksesta puuttuneen liitteen lisääminen tarjoukseen. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole hylännyt valittajan tarjousta tarjouspyynnön vaatimuksia vastaamattomana, vaan on antanut valittajalle mahdollisuuden täydentää tarjoustaan alkuperäisestä tarjouksesta puuttuneella tiedolla.

Joensuun seudun hankintatoimen selitys on lähetetty tiedoksi X-Partner Joensuu Oy:lle.

X-Partner Joensuu Oy:n selitykset on lähetetty tiedoksi Joensuun seudun hankintatoimelle.

Vastaselitys

Dustin Finland Oy on antanut Joensuun seudun hankintatoimen ja X-Partner Joensuu Oy:n selitysten johdosta vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Joensuun seudun hankintatoimelle ja X-Partner Joensuu Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Joensuun seudun hankintatoimen markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta.

2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki X-Partner Joensuu Oy:n vaatimusta, jonka mukaan hankintayksikköä on kiellettävä tekemästä väliaikaista hankintasopimusta Dustin Finland Oy:n kanssa ja hankintayksikkö määrättävä tekemään väliaikainen hankintasopimus X-Partner Joensuu Oy:n kanssa asian oikeuskäsittelyn ajaksi.

3. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

Markkinaoikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Markkinaoikeuden tulee asian ratkaistessaan myös lausua korkeimmassa hallinto-oikeudessa sekä asiaa markkinaoikeudessa edellisen kerran käsiteltäessä esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

4. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta Dustin Finland Oy:n vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Joensuun seudun hankintatoimen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Joensuun seudun hankintatoimi ei ole määräajassa valittanut markkinaoikeuden päätöksestä, jolla sen markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty ja se on velvoitettu korvaamaan X-Partner Joensuu Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa. Tämän vuoksi Joensuun seudun hankintatoimen vaatimus markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on jätettävä korkeimmassa hallinto-oikeudessa myöhässä tehtynä tutkimatta.

2. X-Partner Joensuu Oy:n vaatimus hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä

X-Partner Joensuu Oy on vaatinut, että hankintayksikköä kielletään tekemästä väliaikaista hankintasopimusta Dustin Finland Oy:n kanssa ja että se määrätään tekemään väliaikainen hankintasopimus X-Partner Joensuu Oy:n kanssa asian oikeuskäsittelyn ajaksi.

Hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä on säädetty julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki) 93 §:ssä. Tuomioistuin ei voi mainitun pykälän perusteella tai muutoinkaan hankintalain nojalla antaa hankintayksikölle X-Partner Joensuu Oy:n vaatimuksen mukaista määräystä. X-Partner Joensuu Oy:n edellä mainittu vaatimus on tämän vuoksi jätettävä korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

3. Pääasia

Valittaja on korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa viitannut vaatimustensa tueksi julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2014/24/EU (uusi hankintadirektiivi).

Kysymyksessä olevasta hankinnasta on 30.10.2015 julkaistu EU-hankintailmoitus. Uusi hankintadirektiivi 2014/24/EU on annettu 26.2.2014, ja määräaika direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä on päättynyt 18.4.2016. Koska hankintamenettely on aloitettu ennen kuin määräaika uuden hankintadirektiivin 2014/24/EU saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä on päättynyt, kyseinen direktiivi ei tule sovellettavaksi asiassa (ks. unionin tuomioistuimen tuomio C-324/14, Partner Apelski Dariusz, tuomion 84–86 kohta).

Asiaan sovellettavan hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Kuten markkinaoikeus on päätöksessään todennut, tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua tarjousvertailussa ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) on hankintalain 46 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että tarjouksen hylkäämistä tulisi arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulisi pääsääntöisesti hylätä. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia monitoimilaitteista sopimuskaudelle 1.2.2016–31.1.2019 ja mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle. Tarjouspyynnössä on muun ohella ilmoitettu, että hankinnan kohteena olevista monitoimilaitteista tehdään huoltosopimukset, ja edellytetty, että tarjotun huoltohinnan tulee kattaa myös laitteen etävalvonta. Lisäksi on ilmoitettu, että laitetoimittajan on järjestettävä toimiva etähal- linta siihen liittyvine palveluineen toimittamalleen kaikelle uudelle laitekannalle. Etähallinnan osalta tarjouspyynnössä on edellytetty, että järjestelmästä pystytään ottamaan muun muassa raportti käytettävyysasteprosentista kolmen kuukauden ajalta. Käytettävyysasteprosentti on ilmoitettu laskettavan kaavalla, jossa kokonaisaika, jonka laite on ollut toimintakunnossa, jaetaan tarkastelujakson työtuntien määrällä (laskentaperuste kahdeksan tuntia/päivä).

Tarjouspyynnössä on edelleen ilmoitettu, että raportti tulee saada suoraan järjestelmästä tai, mikäli raportti joudutaan koostamaan (generoimaan) järjestelmästä, raportin tiedot on voitava todentaa suoraan järjestelmästä, jotta tilaaja voi olla varma, että raportin tietoja ei ole muokattu. Käytettävyysasteraportti ja raportti vikatilanteista ja niiden korjausajoista on tarjouspyynnön mukaan toimitettava asiakkaalle automaattisesti jokaisen kolmen kuukauden seurantajakson päätyttyä.

Tarjouspyynnön kohdan 6. "Hankinnan kohteen kriteerit" mukaan tarjoajan on tullut käytettävyysasteraportin osalta tarjouksessaan ilmoittaa, saadaanko tarjouspyynnössä edellytetty raportti suoraan järjestelmästä vai joudutaanko se generoimaan toisesta järjestelmästä/järjestelmistä. Tarjouksessa annettava tieto on vaikuttanut tarjouksen tarjousvertailussa saamaan pistemäärään siten, että ensiksi mainitusta ominaisuudesta on saanut kaksi pistettä, mutta jälkimmäisestä ominaisuudesta ei ole saanut pisteitä. Tarjouspyynnössä on edellä mainitun kohdan jälkeen ollut kohta "Kuvaus raportoinnin toteuttamisesta ja esimerkkiraportti", jonka kohdalla on ollut merkintä "Ladattava".

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että käytettävyysasteraportti saadaan suoraan järjestelmästä, ja liittänyt tarjoukseensa kuvauksen raportoinnista ja esimerkkiraportin. Koska valittajan tarjoukseensa liittämästä esimerkkiraportista ei kuitenkaan ole käynyt ilmi käytettävyysastetta koskevia tietoja, hankintayksikkö on tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen antanut valittajalle tältä osin mahdollisuuden täsmentää tarjoustaan.

Markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen mukaan hankintayksikön edellä mainittu menettely on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan hankintayksikön ei olisi tullut varata valittajalle mahdollisuutta täydentää tarjoustaan käytettävyysasteraportin osalta, vaan sulkea sen tarjous mainittua seikkaa koskeneen tarjouspyynnön vastaisuuden vuoksi tarjouskilpailusta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitussa raportissa, josta puuttuvien käytettävyysastetta koskevien tietojen vuoksi markkinaoikeus on pitänyt valittajan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena, on ollut kysymys esimerkkiraportista, jonka tietosisällöllä ei sinänsä ole ollut merkitystä tarjousten vertailussa. Esimerkkiraportti, jonka tietosisällölle ei ollut tarjouspyynnössä asetettu yksityiskohtaisia vaatimuksia, ei ole vaikuttanut tarjousten vertailukelpoisuuteen eikä valintaan. Korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin markkinaoikeus, että valittajalle annettu mahdollisuus täsmentää tarjoukseensa liittämäänsä esimerkkiraporttia ei ole johtanut tarjouksen hankintasäännösten vastaiseen parantamiseen eikä vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintayksikkö ei näin ollen ole ollut velvollinen sulkemaan valittajan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta markkinaoikeuden päätöksessä todetulla perusteella. Markkinaoikeuden ei siten olisi tullut mainitsemallaan perusteella kumota hankintapäätöstä eikä kieltää sen täytäntöönpanoa.

Markkinaoikeus ei ole päätöksessään lausunut kaikista X-Partner Joensuu Oy:n markkinaoikeuteen toimittamassa valituksessa esittämistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista valitusperusteista. Korkein hallinto-oikeus ei ota asiaa näiltä osin ensi asteena ratkaistavakseen.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeuden päätös, jolla Joensuun seudun hankintatoimen hankintapäällikön 13.1.2016 tekemä hankintapäätös on kumottu ja sen täytäntöönpano kielletty, on kumottava ja asia palautettava markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Markkinaoikeuden tulee asiaa uudelleen käsitellessään lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa sekä asiaa markkinaoikeudessa edellisen kerran käsiteltäessä esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

4. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Korkein hallinto-oikeus on tällä päätöksellään kumonnut markkinaoikeuden päätöksen ja siihen sisältyneen Joensuun seudun hankintatoimen hankintapäällikön 13.1.2016 tekemän hankintapäätöksen täytäntöönpanoa koskevan kiellon. Tähän nähden Dustin Finland Oy:n esittämästä markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ei ole korkeimmassa hallinto-oikeudessa tarpeen lausua.

Asiaa markkinaoikeudessa palauttamisen jälkeen uudelleen käsiteltäessä on otettava huomioon hankintalain 90 ja 91 §:n säännökset.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Taina Pyysaari, Timo Räbinä ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 27.12.2017