Muu päätös 18/2018

Vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta koskeva asia (Imatra)

Antopäivä: 5.1.2018
Taltionumero: 18
Diaarinumero: 2962/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T18

Asia Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja A ja hänen asiakirjoista ilmenevät asiakumppaninsa

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 12.5.2017 nro 17/0090/4

Asian aikaisempi käsittely

Imatran kaupunginvaltuusto on päätöksellään 17.8.2015 (§ 53) päättänyt hyväksyä Jääsken vesiosuuskunnan ja Jääsken jätevesiosuuskunnan toiminta-aluesuunnitelmat päätöksen liitteiden mukaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntiä koskevan väitteen sekä jättänyt tutkimatta valituksen siltä osin kuin siinä on kysymys vesiosuuskuntien hankkeen teknisestä toteuttamisesta ja siltä osin kuin valituksessa on vedottu siihen, ettei Imatran kaupunginvaltuuston päätöksestä ole päätöksenteon jälkeen tiedotettu tehokkaasti. Lisäksi hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta valituksessa esitetyt kanteluluonteiset huomautukset.

Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Oikeudenkäyntiväite

Valittajat ovat antamassaan vastineessa katsoneet, ettei kaupunginhallitus ole antanut asiassa valituksen johdosta lausuntoa. Lisäksi vastineessa on kyseenalaistettu kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen tietoisuus valittajien hallinto-oikeudelle tekemästä valituksesta sekä vs. hallintojohtajan hallinto-oikeudelle laatimasta lausunnosta ja lisäselvityksestä sekä niissä lausutusta. Vastineessa on katsottu, ettei kaupunginhallitus ole tietoinen siitä, mitä kaupunki on lausuntonaan asiassa esittänyt.

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksen johdosta annetun lausunnon on allekirjoittanut Imatran kaupungin vs. hallintojohtaja, kaupunginlakimies Kaisa Heino. Hallinto-oikeus on valituksen johdosta annetun kaupungin lausunnon saatuaan pyytänyt kaupunginhallitukselta selvitystä siitä, mihin perustuu vs. hallintojohtajan toimivalta lausunnon antamiseksi kaupunginhallituksen puolesta. Kaupungin hallinto-oikeudelle toimittamasta lisäselvityksestä ja sen liitteistä ilmenee, että vs. hallintojohtaja, kaupunginlakimiehen toimivalta lausuntojen antamiseen on perustunut Imatran kaupungin hallintosääntöön. Hallinto-oikeus toteaa, että saadun selvityksen perusteella vs. hallintojohtaja, kaupunginlakimies Kaisa Heino on ollut toimivaltainen antamaan lausunnon ja lisäselvityksen kaupunginhallituksen puolesta. Lisäksi hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginhallituksella on katsottava olevan tieto valituksesta, sillä hallinto-oikeus on antanut valittajien valituksen, kuten myös vastineen, tiedoksi kaupunginhallitukselle. Edellä lausutun perusteella oikeudenkäyntiä koskeva väite hylätään.

Tutkimatta jättäminen

Valituksessa on vedottu siihen, että jätevesiviemärikaivantoon on laiminlyöty asentaa samanaikaisesti jätevesiviemäriputken kanssa tietoliikenneverkkokaapeli. Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä koskevan valtuuston päätöksen laillisuudesta. Tietoliikenneverkkokaapelin asentaminen jätevesiviemärikaivantoon liittyy hankkeen tekniseen toteuttamiseen. Hankkeen tekniseen toteuttamiseen liittyvät toimet eivät kuulu tämän valitusasian yhteydessä tutkittavaksi.

Valituksessa on lisäksi vedottu siihen, että valituksenalaisesta päätöksestä ei ole tehokkaalla tavalla tiedotettu päätöksenteon jälkeen, eikä annettu muutoksenhakuohjeita. Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisen päätöksen tiedoksiannolla on merkitystä valitusajan alkamisen ja päätöksen lainvoimaisuuden kannalta. Valituksenalaista päätöstä ei voida kumota sillä valittajan esittämällä perusteella, että valituksenalaista päätöstä ei ole annettu tiedoksi, eikä siitä ole tiedotettu tehokkaalla tavalla.

Valituksessa on esitetty kanteluluonteisia moitteita kaupungin menettelystä koskien toiminta-alueasian käsittelyä. Hallinto-oikeus toteaa, että hallintokantelun tutkiminen ei kuulu sen vaan hallintolain 8 a luvussa tarkoitetun valvovan viranomaisen toimivaltaan. Koska hallintokantelun tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan, on valitus jätettävä mainituilta osin tutkimatta.

Pääasia

Tarkastelun lähtökohdat

Asiassa on kysymys vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä koskevan valtuuston päätöksen laillisuudesta. Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko valtuusto voinut päättää vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymisestä päätöksestä ilmenevällä tavalla.

Asiasta tiedottaminen, alueen kiinteistön omistajien ja haltijoiden kuuleminen sekä muistutusten huomioon ottaminen

Valittajat ovat edellä selostetusti vedonneet siihen, että kaupunki on laiminlyönyt tiedottamisvelvollisuutensa sekä siihen, että muistutukset ovat jääneet huomiotta toiminta-aluetta koskevassa päätöksenteossa. Lisäksi valittajat ovat vedonneet siihen, että kaupunki on toiminta-alueasioiden diaarimerkintöjen osalta toiminut valituksessa mainittujen lakien ja kaupungin kirjaamisohjeen vastaisesti.

Vesihuoltolain 8 §:n 1 momentin mukaan ennen toiminta-alueen hyväksymistä tai muuttamista asiasta on tiedotettava riittävässä laajuudessa sekä varattava valvontaviranomaisille mahdollisuus antaa lausunto ja alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi.

Hallituksen esityksessä vesihuoltolain muuttamisesta (HE 218/2013 vp) olevien lain 8 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 8 §:n 1 momenttiin lisättäisiin vaatimus tiedottaa riittävässä laajuudessa toiminta-alueen hyväksymisestä tai muuttamisesta ennen päätöksen tekemistä. Tällä turvattaisiin erityisesti alueen kiinteistöjen omistajien ja haltijoiden mahdollisuutta saada tieto ja tulla kuulluiksi asiasta. Tiedottaminen voitaisiin järjestää esimerkiksi kunnan verkkosivuilla, kunnassa ilmestyvissä sanomalehdissä ja erillisten tiedotteiden avulla.

Imatran kaupungin lausunnon mukaan kaupunki on tiedottanut Jääsken vesiosuuskunnan ja Jääsken jätevesiosuuskunnan vesihuollon toiminta-alueen hyväksymistä koskevasta asiasta 8.4.2015 kaupungin ilmoitustaululla, internetissä ja Uutisvuoksi-nimisessä paikallisessa sanomalehdessä julkaistulla kuulutusilmoituksella. Lisäksi toiminta-alue-ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä 30 päivän ajan. Määräpäivä toiminta-alue-esitystä koskeville muistutuksille on ollut 11.5.2015. Määräpäivään 11.5.2015 mennessä ei ollut annettu yhtään muistutusta. Kaupunki on kuitenkin lausunnossaan todennut, että kaikki kaupungille toimitetut muistutukset ja kirjelmät, myös määräajan jälkeen saapuneet, on otettu huomioon toiminta-alueasian valmistelussa sekä päätöksenteossa. Mitä tulee valituksessa mainittuun vuonna 2013 laadittuun muistutukseen, niin kaupunki on lausunnossaan todennut, että kyseinen muistutus on toimitettu Imatran kaupungille 24.10.2012 vireille tullutta ja sittemmin rauennutta Jääsken vesiosuuskunnan ja Jääsken jätevesiosuuskunnan toiminta-alueen vahvistamisasiaa koskien. Imatran vesi ja Jääsken vesiosuuskunta ja Jääsken jätevesiosuuskunta esittivät kaupungille vuonna 2015 sisällöltään täysin uudet toiminta-aluesuunnitelmat, minkä jälkeen toiminta-alueiden vahvistamista ryhdyttiin valmistelemaan kahta eri vesihuoltolaitosta koskevana, 4.2.2015 vireille tulleena uutena asiana. Rauennutta asiaa koskevan muistutuksen käsittelyä uuden asian yhteydessä ei nähty aiheelliseksi. Edelleen lausunnossa on todettu Imatran kaupunginhallituksen tarkastelleen mainittua muistutusta 24.8.2015 käsitellessään Jääsken vesiosuuskunnan ja Jääsken jätevesiosuuskunnan toiminta-alueen hyväksymisestä tehtyä oikaisuvaatimusta. Mitä tulee vuoden 2013 muistutukseen ja valituksessa esitettyyn diarointivirheeseen, niin kaupunki on valituksen johdosta antamassa lausunnossa todennut, että asioiden diarointia ja asiakirjojen käsittelyä kokevia seikkoja on pidettävä valittajien esittämien vaatimusten kannalta merkityksettöminä.

Asiakirjoista ilmenee, että valituksenalaiseen toiminta-alueasiaan annetussa muistutuksessa on tiivistelmä vuoden 2013 muistutuksesta. Valituksenalaisen päätöksen valmisteluun liittyvässä teknisen lautakunnan pöytäkirjanotteessa on joiltakin osin selostettu tämän määräajan jälkeen saapuneen muistutuksen sisältöä.

Hallinto-oikeus toteaa, että vesihuoltolain 8 §:ssä ei ole säädetty tarkemmin, miten asiasta tiedottaminen ja tilaisuus tulla kuulluksi on järjestettävä. Ottaen huomioon hallintolain 31 §:n 1 momentti, on tiedottaminen ja kuuleminen toteutettava siten, että se on riittävän tehokasta ja kattavaa asian selvittämiseksi. Edellä selostetut seikat huomioon ottaen hallinto-oikeus arvioi, että asiaa on selvitetty riittävästi ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä, ja että asiasta tiedottaminen sekä asiassa suoritettu kuuleminen on ollut riittävää.

Hallinto-oikeus toteaa, että vuonna 2013 tehty muistutus on koskenut sittemmin rauennutta asiaa. Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä koskeva asia on vuonna 2015 tullut uudelleen vireille vesihuoltolaitoksen uuden esityksen perusteella. Alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille on tässä uudessa asiassa varattu tilaisuus tulla kuulluksi. Hallinto-oikeuden arvion mukaan vuonna 2013 toisessa asiassa annettua muistutusta ei ole ollut välttämätöntä ottaa huomioon kyseessä olevaa asiaa ratkaistaessa. Saadun selvityksen perusteella kyseinen muistutus on kuitenkin tullut asian käsittelyssä pääpiirteittäin huomioon otetuksi valituksenalaiseen toiminta-alueasiaan annetun muistutuksen kautta. Toiminta-alueen hyväksymistä koskevasta esityksestä tehty muistutus sekä vuoden 2013 muistutus on hallinto-oikeuden arvion mukaan käsitelty asianmukaisesti ja otettu päätöksenteossa riittävällä tavalla huomioon. Muistutusten huomioon ottamisen kannalta ei asiassa ole katsottava olleen merkitystä toiminta-alueasioiden diaroinnilla ja siihen liittyvällä menettelyllä. Kaupunginvaltuusto ei ole sidottu muistutuksissa esitettyihin vaatimuksiin tai mielipiteisiin eikä päätöksen lainmukaisuuden edellytyksenä ole, että asiasta päätetään niiden mukaisesti. Valtuuston päätöstä ei ole kumottava mainittujen valitusperusteiden johdosta.

Päätöksen puutteellinen sisältö

Valituksessa on vedottu siihen, että päätös on hallintolain vastainen, sillä päätöksestä puuttuu tieto siitä, mihin asianosainen on velvoitettu.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on selkeästi käytävä ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Kaupungin valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan kaupunginvaltuuston päätös 17.8.2015 § 53, josta ilmenee ainoastaan tieto ehdotuksen hyväksymisestä, on Suomen kunnissa yleisesti noudatetun päätöksentekokäytännön mukainen. Päätöksen tarkempi sisältö ja sen perustelut ilmenevät asianomaisen pöytäkirjanotteen muista kohdista, millä kaupunki on viitannut asiaa koskevan pöytäkirjan kohtaan, jossa asiaa on käsitelty teknisessä lautakunnassa. Lisäksi valitukseen annetussa lausunnossa on todettu, että pöytäkirjassa kohdassa TELA § 22 on päätöksen vaikutuksesta toiminta-alueella sijaitsevien kiinteistöjen omistajien ja haltijoiden asemaan liittyen avattu lainkohtia, joista ilmenevät toiminta-alueen kiinteistöihin kohdistuvat velvoitteet.

Hallinto-oikeus toteaa, että hallintolain päätöksen sisältöä koskevat vaatimukset edellyttävät kunnallisen toimielimen päätöksen osalta lähtökohtaisesti sitä, että hallintolain päätöksen sisällöltä edellyttämät tiedot ilmoitetaan päätöspöytäkirjassa. Päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu esitetään yleensä pöytäkirjan selostusosassa. Asiaa koskevasta pöytäkirjasta ilmenevät sovelletut lainkohdat ja perusteet päätökselle. Sovelletuista lainkohdista vesihuoltolain 10 § sekä 11 § koskevat toiminta-alueen kiinteistöille ja sen omistajille ja haltijoille aiheutuvia velvoitteita. Kun huomioidaan, että ne sovelletut lainkohdat, joista on katsottava ilmenevän sen, mihin toiminta-alueen kiinteistö ja kiinteistön omistaja ja haltija ovat velvoitettuja on selostettu pöytäkirjan selostusosassa, ei päätös ole tällä valittajien esittämällä perusteella lainvastainen.

Toiminta-alueen hyväksyminen, vesihuoltolaitoksen taloudelliset edellytykset huolehtia vastuullaan olevasta vesihuollosta sekä väite kuntalaisten epätasapuolisesta kohtelusta

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Vesihuoltolain 6 §:n 2 momentin mukaan, jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi.

Vesihuoltolain 7 §:n mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi.

Vesihuoltolain 8 §:ssä säädetään vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymisestä. Pykälän 1 momentin mukaan kunta hyväksyy vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta vesihuollosta huolehtimiseen soveltuvan laitoksen esityksestä tai, jos laitos ei tällaista esitystä ole tehnyt, laitosta kuultuaan. Ennen toiminta-alueen hyväksymistä tai muuttamista asiasta on tiedotettava riittävässä laajuudessa sekä varattava valvontaviranomaisille mahdollisuus antaa lausunto ja alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi.

Saman pykälän 2 momentin mukaan toiminta-alueen tulee olla sellainen, että: 1) vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti; ja 2) vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät vesihuollon maksut muodostuvat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi.

Saman pykälän 3 momentin mukaan hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen jätevesiviemäriverkoston piiriin. Hyväksymispäätöksen yhteydessä on myös asetettava tavoitteellinen yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaava aikataulu toiminta-alueen eri osien saattamiselle verkostojen piiriin.

Hallituksen esityksessä vesihuoltolainsäädännön uudistamiseksi (85/2000 vp) olevien lain 8 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan laitoksilla olisi aina mahdollisuus ottaa kantaa myös siihen, millaista toiminta-alueen rajausta ne itse pitävät taloudellisena ja asianmukaisena. Tällainen vaatimus toiminta-alueelle asetettaisiin 8 §:n 2 momentissa. Säännöksellä osaltaan estettäisiin se, että kunta voisi määrätä vesihuoltolaitokselle laajemman toiminta-alueen kuin millä laitoksella voidaan katsoa olevan edellytykset huolehtia velvoitteistaan. Tämän oikeudellisen edellytyksen huomioon ottamatta jättäminen merkitsisi toiminta-alueen hyväksymispäätöksen lainvastaisuutta.

Hallituksen esityksessä vesihuoltolain muuttamisesta (218/2013 vp) olevien lain 8 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälän 2 momenttiin lisättäisiin toiminta-alueen hyväksymisen edellytykseksi se, että vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävien vesihuollon maksujen voidaan katsoa muodostuvan kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi. Tällä ohjattaisiin kiinnittämään toiminta-alueen hyväksymisen yhteydessä huomiota siihen, että vesihuollon maksut muodostuvat laitoksen asiakkaille lain 4 luvun mukaisiksi ja että toiminta-alueen hyväksyminen tai muuttaminen on tarpeen alueen vesihuollon järjestämiseksi. Jos maksujen kohtuullisuuteen kiinnitetään riittävästi huomiota toiminta-alueen hyväksymisen yhteydessä, ei yksittäisten vapautusten myöntämisen liittämisvelvollisuudesta tulisi myöskään vaarantaa vesihuollon taloudellista ja asianmukaista hoitamista toiminta-alueella.

Vesihuoltolain 32 §:n (119/2001) 3 momentin mukaan kunnan viranomaisen 8 tai 17 §:n nojalla antamaan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa (365/1995) säädetään.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa säädetään kunnallisvalituksen valitusperusteista. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Asiassa saatu selvitys ja asian oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että hyväksyessään vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta kunnan tulee noudattaa vesihuoltolain säännöksiä ja niistä ilmeneviä periaatteita. Päätös toiminta-alueen hyväksymisestä on keskeisiltä osin oikeusharkintainen ratkaisu, jonka tulee myös perustua riittäviin selvityksiin. Hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee määrittää vesihuoltolain 8 §:n 3 momentin perusteella vesihuollon tarpeet huomioon ottaen alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston ja jätevesiviemäriverkoston piiriin. Lain 7 §:n mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi.

Valittajat ovat vedonneet siihen, että toiminta-aluetta ei tulisi vahvistaa, ja että jokaisen kiinteistön tulisi voida järjestää jätevesiasiansa vesihuoltolain edellyttämään kuntoon jätevesiasetuksessa asetetun määräajan puitteissa. Lisäksi valittajat ovat katsoneet, että pakottaminen liittymään jätevesiverkkoon on ristiriidassa useiden edellä mainittujen oikeusperiaatteiden kanssa.

Hallinto-oikeus toteaa, että päätöksellä toiminta-alueen vahvistamisesta on ratkaistu vain toiminta-alueen laajuus. Vaikka toiminta-alueeseen kuuluminen lähtökohtaisesti velvoittaakin kiinteistöt liittymään osuuskunnan verkostoihin, ei taajaman ulkopuolisella toiminta-alueella kiinteistöä tarvitse liittää vesijohtoon tai jätevesiviemäriin, jos vesihuoltolain 10 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät. Liittymisestä on myös mahdollista saada vapautus vesihuoltolain 11 §:n perusteella hakemuksesta. Hakemusta käsiteltäessä tulee harkittavaksi muun ohella liittymiskustannusten vaikutus asiaan. Valituksenalaisella päätöksellä, jolla on hyväksytty vesihuoltolaitosten toiminta-alue, ei ole lopullisesti ratkaistu yksittäisten kiinteistöjen liittämistä vesihuoltolaitosten vesijohtoon tai jätevesiviemäriin. Hallinto-oikeudella ei ole tämän valitusasian yhteydessä toimivaltaa ottaa enemmälti kantaa kiinteistöjen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin liittämistä koskevaan kysymykseen, eikä myöskään jätevesiasetuksen merkitykseen liittämisvelvollisuuden kannalta.

Oikeudenkäyntiasiakirjojen perusteella Jääsken vesiosuuskunnan ja Jääsken jätevesiosuuskunnan toiminta-alue on määritelty vesihuoltolaitosten esitykseen perustuen ottaen huomioon Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen ja Imatran seudun ympäristölautakunnan ennen päätöksentekoa antamat lausunnot sekä ehdotetun toiminta-alueen kiinteistöjen omistajien kuulemisessa saatu selvitys.

Valittajat ovat kyseenalaistaneet vesihuoltolaitosten taloudelliset toimintaedellytykset sekä katsoneet toiminta-alueen olevan liian laaja ja kallis toteuttaa. Lisäksi valituksessa on vedottu siihen, että Imatran kaupunki ei ole selvittänyt vesihuoltolaitosten taloudellisia toimintaedellytyksiä eikä kaupunki myöskään ole toiminta-alueasian valmisteluvaiheessa antanut kiinteistönomistajille tietoa vesihuoltolaitosten taloudellisista toimintaedellytyksistä. Valittajat eivät ole esittäneet täsmällisempää selvitystä siitä, minkä vuoksi toiminta-alue on liian laaja ja kallis toteuttaa tai miksi vesihuoltolaitokset eivät kykenisi huolehtimaan hyväksytyllä toiminta-alueella vesihuollosta taloudellisesti.

Kaupungin valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan toiminta-alueasiaa ratkaistessaan kaupunginvaltuusto on ottanut erityisesti huomioon sen, mitä vesihuoltolain 1–2 §:ssä ja 6–8 §:ssä on säädetty. Lisäksi lausunnossa on todettu, että toiminta-alue on vahvistettu ELY-keskuksen antamien ohjeiden mukaisesti. Edelleen lausunnossa on tuotu päätösharkinnan huolellisuuteen liittyen esille se, että Jääsken vesiosuuskunnan ja Jääsken jätevesiosuuskunnan toiminta-alueita ei ole hyväksytty ensimmäisten 24.10.2012 vireille tulleiden toiminta-alue ehdotusten pohjalta, vaan toiminta-alueasia raukesi johtuen siitä, että Imatran Vesi sekä Jääsken vesiosuuskunta ja Jääsken jätevesiosuuskunta esittivät samaa Meltolan aluetta toiminta-alueensa osaksi. Valituksenalaisen päätöksen valmisteluun liittyvästä teknisen lautakunnan pöytäkirjanotteesta ilmenee, että Jääsken vesiosuuskunta ja Jääsken jätevesiosuuskunta ovat käyneet neuvotteluja toiminta-aluerajauksesta Imatran Veden kanssa vuonna 2012 vireille tulleen toiminta-alueasian rauettua. Viimeisimmän yhteisneuvottelun toiminta-aluesuunnitelmista vesihuoltolaitokset pitivät ennen toiminta-aluesuunnitelmien saattamista tekniselle lautakunnalle käsiteltäväksi. Neuvottelujen tuloksena Meltolan alue rajautui Imatran Veden toi-minta-alueen osaksi sekä ympäristölautakunnan lausunnon perusteella Jääsken vesiosuuskunnan ja Jääsken jätevesiosuuskunnan toiminta-alueen keskeltä rajautui toiminta-alueesta pois metsä- ja peltoaluetta.

Hallinto-oikeus toteaa, että vesihuoltolaitoksilla on edellä selostetulla tavalla ollut mahdollisuus vaikuttaa toiminta-alueeseen ja sen laajuuteen, ja siten vesihuoltolaitokset ovat voineet myös ottaa huomioon sen, millaista toiminta-alueen rajausta ne itse pitävät taloudellisena ja asianmukaisena. Lisäksi vesihuoltolaitokset ovat aiempaan vuoden 2012 toiminta-alue-esitykseen nähden rajanneet toiminta-alueesta edellä mainitut alueet pois. Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen perusteella valtuuston käytettävissä oleva selvitys ei ole ollut sillä tavoin puutteellinen, että vesihuoltolain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettua harkintaa vesihuoltolaitosten kyvystä huolehtia vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ei olisi kyetty suorittamaan.

Valittajat ovat vedonneet myös jätevesiosuuskunnan liittymän kohtuuttoman korkeaan hintaan sekä siihen, että kaupungin hinnoittelemana liittymän saa 2 500 euron hinnalla ja viitanneet tältä osin tasapuolisuusvaatimukseen. Valittajat ovat perustelleet hinnan korkeutta muun muassa jätevesiliittymän yli 20 000 euron hinnalla. Valituksessa on todettu esitettyjen hinta-arvioiden perustuvan valittajien Salo–Issakan vesihuolto-osuuskunnalta saamaan tietoon. Tarkempaa selvitystä liittymiskustannusten määrästä ja siitä, miksi valittajat katsovat jätevesiliittymän hinnan nousevan kohtuuttoman korkeaksi ei ole esitetty. Sen sijaan valittajat ovat kaupungin lausunnon johdosta antamassaan vastineessa vaatineet hallinto-oikeutta pyytämään vesiosuuskunnilta tai vaihtoehtoisesti määräämään kaupunki pyytämään vesiosuuskunnilta tarkan, ajantasaisen ja sitovan hinnan sekä vesi- että jätevesiliittymille kutakin toiminta-alueella sijaitsevaa kiinteistöä koskien.

Imatran kaupunki on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että vesihuollon liittymismaksut ja muut maksut määrää asianomainen vesihuoltolaitos.

Vesihuoltolain 18 §:ssä ja 19 §:ssä säädetään vesihuollon maksuista ja maksujen yleisistä perusteista. 18 §:n 1 momentin mukaan vesihuollon ja huleveden viemäröinnin maksujen tulee olla sellaiset, että pitkällä aikavälillä voidaan kattaa vesihuoltolaitoksen uus- ja korjausinvestoinnit ja kustannukset. Maksuihin saa sisältyä enintään kohtuullinen tuotto pääomalle. Saman lain 19 §:stä ilmenevät maksut, joita vesihuoltolaitos voi vesihuoltolain mukaisesti periä. Vesihuoltolain 19 §:n 2 momentin mukainen liittymismaksu peritään kiinteistön liittämisestä vesihuoltolaitoksen verkostoon ja sen yleisenä tavoitteena on kattaa suurimmalta osin laitoksen investointikulut eli ne kulut, jotka kiinteistöjen liittäminen aiheuttaa vesihuoltolaitokselle. Vesihuoltolain 19 §:n 2 momentin perusteella liittymismaksut voivat olla erisuuruisia eri alueilla, jos se on tarpeen kustannusten oikean kohdentamisen tai aiheuttamisperiaatteen tai muun vastaavan syyn vuoksi. Jos liittymismaksut ovat eri alueilla eri suuruisia, tulee tälle olla yleisesti todennettavissa oleva syy. Tällainen syy voi olla esimerkiksi alueen poikkeava maaperä, maaston olosuhteet tai alueen alhainen rakennustehokkuus. Hallituksen esityksessä vesihuoltolainsäädännön uudistamiseksi (HE 85/2000 vp) olevien vesihuoltolain 19 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan asemakaava-alueiden ulkopuolisilla taajaan asutuilla alueilla ja haja-asutusalueilla vesihuollon kustannukset ovat yleensä suuremmat kuin asemakaava-alueilla. Siksi vesihuoltolain 19 §:n 2 momentissa säädettäisiin, että muut vesihuollon maksut kuin käyttömaksu voisivat olla eri alueilla erisuuruisia, mikäli tämä on tarpeen kustannusten oikean kohdentamisen, aiheuttamisperiaatteen toteuttamisen vuoksi tai muusta vastaavasta syystä.

Hallinto-oikeus toteaa, että arvioidessaan vesihuoltolain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettua vesihuoltolaitosten kykyä vastata vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti sekä maksujen kohtuullisuutta ja tasapuolisuutta kunnan ei tarvitse tehdä yksityiskohtaisia ja kiinteistökohtaisia vertailuja liittämiskustannuksista. Asian selvittäminen ja ratkaiseminen ei myöskään ole vaatinut sitä, että hallinto-oikeus olisi pyytänyt valittajien vaatimalla tavalla vesiosuuskunnilta liittymähintatietoja. Päätöksellä toiminta-alueen vahvistamisesta on ratkaistu vain toiminta-alueen laajuus eikä päätöksellä ratkaista toiminta-alueen sisällä sijaitsevien kiinteistöjen liittämiskustannuksia, vaan vesihuoltolaitos päättää niistä vesihuoltolain 18 §:n ja 19 §:n mukaisesti erikseen. Vesihuoltolain 1 §:n tavoitteet huomioon ottaen kunnan on kuitenkin pyrittävä toiminta-alueen määrittelyssä ottamaan riittävästi huomioon, että vesihuoltopalvelut voidaan tuottaa kohtuullisin kustannuksin. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei voida katsoa, että vesihuoltolaitoksen toiminta-alue ei olisi toteutettavissa vesihuoltolaissa tarkoitetuin kohtuullisin kustannuksin. Valituksenalaisella päätöksellä hyväksytty toiminta-alue ei ole vesihuoltolain 8 §:n 2 momentin vastainen myöskään sillä perusteella, että liittymismaksut voivat muodostua eri alueilla määrällisesti erisuuruiseksi. Yhdenvertaisuusperiaate ei edellytä, että korvaukset olisivat erilaisilla alueilla samansuuruiset.

Hallinto-oikeus katsoo, että Jääsken vesiosuuskunnan ja Jääsken jätevesiosuuskunnan toiminta-alueen määrittämisen on edellä selostettu huomioon ottaen arvioitava tapahtuneen vesihuoltolain 8 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesti.

Johtopäätös

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole muutoinkaan lainvastainen valituksessa esitettyjen perusteiden johdosta. Asiassa ei ole tullut ilmi, että valtuusto olisi käyttänyt harkintavaltaansa asiassa väärin tai muutoinkaan toiminut valituksessa esitettyjen oikeusperiaatteiden vastaisesti. Valtuusto on voinut vesihuoltolain nojalla harkintansa mukaan päättää vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymisestä päätöksestä ilmenevällä tavalla. Kaupunginvaltuuston päätös ei näin ollen mene sen toimivaltaa ulommaksi. Valtuuston päätöstä ei siten ole kumottava valituksessa esitettyjen valitusperusteiden johdosta. Valitus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Saman pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu huomioon ottaen oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä. Tästä syystä ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Vesihuoltolaki 1 § ja 5 §

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Tuomioistuinlaki 4 luku 1 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Marika Turunen ja Jussi Kyllönen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään. Lisäksi he ovat vaatineet, että Imatran kaupunki velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi he ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hyväksymispäätöksessä on yksilöitävä ne alueet, jotka on saatettava vesi- ja viemäriverkoston piiriin. Toiminta-alue on vahvistettava ennen verkoston rakentamistöiden aloittamista. Vesihuoltolain 8 §:n mukaan hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen viemäriverkostojen piiriin. Imatran kaupunki on laiminlyönyt edellä mainitun velvoitteensa.

Alue on erittäin harvaan asuttua. Kysymyksessä olevien osuuskuntien alueet ovat pinta-alaltaan noin 20 km2, jossa on noin sata rakennusta eli noin 6 rakennusta/km2. Alueelle on rakennettu kaupungin puhtaan veden yhteinen vesijohtoverkosto aikaisemmin. Helposti kaivettavan maaperän osalta yhteinen vesihuolto tulee kiinteistökohtaista vesihuoltoa edullisemmaksi silloin, kun rakentamistiheys on 20–30 rakennusta/km2. Alueen rakennustiheys huomioon ottaen jätevesiviemäriverkon hyväksymisen edellytykset eivät vesihuoltolain 6 §:n 2 momentti, 7 ja 8 § huomioon ottaen täyty, eikä suunniteltu tai toteutunut yhteiskuntakehitys siten edellytä hankkeen toteutumista Salo–Issakan alueella.

Mainitulla alueella talot tyhjenevät, eikä suurehkon asukasjoukon tarve edellytä toiminta-alueen hyväksymistä jätevesiviemäriverkostoa ajatellen. Jätevesiverkostoa alueella ei voida toteuttaa kannattavasti ja asukkaiden kannalta kohtuullisella hinnalla. Viemäriverkostoon liittymiskustannus olisi alueen rakennusten arvoon verrattuna suhteeton. Verkostoon liittymisen kustannukset saattavat vaikeassa maastossa nousta jopa lähes 20 000 euroon. Alueen rakennuksista saatava myyntihintakaan tuskin riittäisi kattamaan viemärin liittymis- ja rakentamiskustannuksia. Liittymispakko jätevesiverkostoon on ristiriidassa sopimusvapauden, valinnanvapauden ja itsemääräämisoikeuden kanssa. Osuuskunta ei kykene selviytymään vastuulleen tulevasta jätevesihuollosta taloudellisesti.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon perustuslain 19 ja 106 §:ää. Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ilmene, minkä säännöksen perusteella valittajien esittämät eräät valitusperusteet on jätetty tutkimatta. Kun kysymyksessä on kymmeniä kuntalaisia koskeva asia, tehokkaan tiedottamisen vaatimus ei ole täyttynyt pelkällä asiasta kuuluttamisella. Asukkaat tavoittava tiedottaminen on laiminlyöty. Hallinto-oikeus ei ole myöskään ottanut huomioon asiassa esitettyjä kansalaismielipiteitä. Vaikka kaupunki on lausunnossaan ilmoittanut, että kaikki sille asiaan toimitetut kirjelmät on otettu huomioon asian valmistelussa ja päätöksenteossa, se ei tarkoita, että ne olisi tosiasiassa asianmukaisesti käsitelty asiasta päätettäessä. Kaupunginvaltuustolla ei ollut tiedossaan asiasta 11.5.2015 päätettäessä asiaan jo vuonna 2013 toimitettua 10 allekirjoittajan laajaa muistutusta. Asialle on vuonna 2015 annettu uusi diaarinumero, eikä siitä ilmennyt asian olleen vireillä vuodesta 2013 asti. Siitä ei ole merkintää, että aikaisemmin vireille tullut asia olisi rauennut. Asukkaiden muistutus vuodelta 2013 on siten jäänyt käsittelemättä. Päätöksessä ei ole mainittu asianosaisia, joihin päätöksen vaikutukset liittämismaksu huomioon ottaen tulee kohdistumaan.

Imatran kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä. Kaupunginhallituksella ei ole lisättävää hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon.

Jääsken vesiosuuskunnalle ja Jääsken jätevesiosuuskunnalle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen ja kaupunginhallituksen lausunnon johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat toimittaneet lisäselvitystä ja antaneet vastaselityksen. He ovat muun ohella vaatineet, että viranhaltijan kaupunginhallituksen nimissä antama lausunto jätetään huomiotta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

3. Lausuminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, samoin kuin hallinto-oikeus, että hallintojohtajalla on ollut oikeus antaa lausunto kaupunginhallituksen puolesta, joten myöskään korkeimmalle hallinto-oikeudelle annettua lausuntoa ei voida jättää ottamatta huomioon.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, muutoksenhakijoille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 5.1.2018