Muu päätös 27/2018

Turvetuotantoalueen ympäristölupaa koskeva valitus (Hinkkasuot, Keuruu)

Antopäivä: 5.1.2018
Taltionumero: 27
Diaarinumero: 3271/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T27

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Suomen luonnonsuojeluliiton Keski-Suomen piiri ry

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 16.9.2016 nro 16/0408/1

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 28.2.2014 antamallaan päätöksellä nro 33/2014/1 myöntänyt Vapo Oy:lle ympäristönsuojelulaissa (86/2000) tarkoitetun ympäristöluvan uudelle pinta-alaltaan noin 31,6 hehtaarin suuruiselle Hinkkasoiden turvetuotantoalueelle Keuruun kaupungissa. Hakemus on hylätty pinta-alaltaan noin 5,5 hehtaarin suuruisen alueen osalta.

Päätös sisältää lupamääräykset 1–17, joista määräykset 1–6 ja 13–14 kuuluvat seuraavasti:

Päästöt vesiin

1. Turvetuotantoalueen vedet on johdettava hakemuksen liitteenä 3 olevan kartan (päivätty 11.11.2010, mittakaava 1:10 000) mukaisesti vesienkäsittelyrakenteiden jälkeen tuotantolohkolta 1 laskuojan 1 kautta Hinkkapuroon ja tuotantolohkolta 2 laskuojan 2 kautta Jänispuroon.

2. Tuotantoalueen vedet on johdettava hakemuksen liitteenä 3 olevan piirustuksen (tuotantolohkot 1 ja 2, mittakaava 1:5 000) mukaisesti sarkaojarakenteiden ja laskeutusaltaiden kautta sekä käsiteltävä ympärivuotisesti pintavalutuskentillä sekä muutoin hakemussuunnitelmasta ilmenevällä tavalla.

Pintavalutuskentillä olevat ojat on tukittava vähintään kolmen metrin pituisilla ojatukoksilla riittävän lyhyin välein kentän kaltevuuden perusteella.

Sarkaojien päissä on oltava lietesyvennys, lietteenpidätin ja päisteputket. Laskeutusaltaissa on oltava pintapuomit ja purkupään virtaamaa padottava rakenne. Laskeutusaltaiden ja pintavalutuskenttien on oltava mitoitusohjeiden mukaisia.

Auma-alueiden ja ojien välissä on oltava suojakaista, joka estää turpeen joutumisen ojiin.

Tuotantoalueen ulkopuoliset valumavedet on johdettava tuotantoalueen ja vesienkäsittelyrakenteiden ohitse eristysojissa, joissa on oltava lietesyvennykset. Eristysojia kaivettaessa on käytettävä kaivukatkoja ja vedet on johdettava pintavaluntana vesistöön, jos se on mahdollista.

3. Pintavalutuskenttien 1 ja 2 puhdistustehojen on oltava vähintään seuraava:

Kiintoaine 50 %

Kokonaisfosfori 50 %

Kokonaistyppi 20 %

Puhdistusteho lasketaan vuosikeskiarvona ennen pintavalutuskenttää ja sen jälkeen määritetyistä pitoisuuksista häiriötilanteet mukaan lukien.

Jos pintavalutuskentällä puhdistetun veden kokonaisfosforipitoisuus on alle 20 μg/l, kokonaistyppipitoisuus alle 500 μg/l tai kiintoainepitoisuus alle 2 mg/l esitettyä kyseisen parametrin ja käsittelyajan puhdistustehovaatimusta ei tarvitse ottaa huomioon.

4. Jos pintavalutuskenttien puhdistusteho ei tarkkailun perusteella täytä puhdistustehovaatimuksia, luvan saajan on välittömästi ryhdyttävä toimenpiteisiin puhdistustehon parantamiseksi ja ilmoitettava tehtävistä toimenpiteistä kirjallisesti Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Keuruun ympäristönsuojeluviranomaiselle. Jos puhdistusteho on seuraavanakin vuonna tehovaatimuksia pienempi, luvan saajan on toimitettava sitä seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä aluehallintovirastolle vesienkäsittelyn tehostamista koskeva suunnitelma, jonka perusteella aluehallintovirasto voi muuttaa tai täsmentää lupaa ja lupamääräyksiä.

5. Laskeutusaltaiden ja niiden jälkeisten vesienkäsittelyrakenteiden on oltava käytössä ennen sarkaojitusta ja suon pintakerroksen poistamista. Ne on esitettävä ennen käyttöönottoa Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksyttäviksi ja saatettava tiedoksi Keuruun ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Vesienkäsittelyrakenteisiin saa Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla tehdä sellaisia muutoksia, jotka eivät vähennä niiden tehoa.

6. Luvan saajan on pidettävä vesienkäsittelyrakenteet ja ojastot jatkuvasti toimintakunnossa ja tarkastettava niiden toimivuus säännöllisesti.

Laskeutusaltaat, sarkaojat ja lietesyvennykset sekä reuna- ja kokoojaojat on puhdistettava ainakin kerran vuodessa tuotantokauden päätyttyä ja aina muulloinkin tarpeen vaatiessa. Kivennäismaahan kaivetut ojat on tarkastettava ainakin kaksi kertaa vuodessa ja puhdistettava tarvittaessa.

Laskeutusaltaista, lietesyvennyksistä ja ojista poistettava liete on sijoitettava siten, ettei se pääse vesistöön.

(---)

Tarkkailut

13. Käyttö- ja päästötarkkailu on toteutettava aluehallintoviraston päätöksen liitteenä 3 olevan suunnitelman mukaisesti.

Tarkkailusuunnitelmaa voidaan muuttaa Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla edellyttäen, että muutokset eivät heikennä tulosten luotettavuutta tai tarkkailun kattavuutta.

14. Vesistötarkkailu on toteutettava Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla.

Hakijan on selvitettävä alle 500 metrin etäisyydellä sijaitsevat talousvesikaivot ja tarkkailtava niiden veden laatua ja määrää Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla.

Vesistö- ja kaivotarkkailuohjelma on lähetettävä Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen hyväksyttäväksi kolmen kuukauden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Kalataloustarkkailu on tehtävä Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaisen hyväksymällä tavalla ja tarkkailusuunnitelma on toimitettava viranomaisen hyväksyttäväksi kolmen kuukauden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Tarkkailut voidaan toteuttaa yhteistarkkailuna. Tarkkailusuunnitelmia voidaan muuttaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla edellyttäen, että muutokset eivät heikennä tulosten luotettavuutta tai tarkkailun kattavuutta.

Tarkkailuraportit on toimitettava Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle, Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselle sekä Keuruun kaupungin ja Petäjäveden kunnan ympäristönsuojeluviranomaisille. Kalataloustarkkailun tulokset on lisäksi toimitettava Keuruun ja Jämsänjokilaakson kalastusalueille. Tarkkailujen tulokset on vaadittaessa annettava niiden nähtäväksi, joiden oikeuteen tai etuun tiedot saattavat vaikuttaa. Tarkkailutulosten yhteenvedoissa on esitettävä tarkkailussa esiintyneet epävarmuustekijät sekä analyyseissä ja tulosten laskennassa käytetyt menetelmät.

Lupapäätöksen liitteenä 3 olevan tarkkailusuunnitelman mukaan vesiin johdettavien päästöjen tarkkailu tulee toteuttaa seuraavasti:

Kuntoonpanovaihe

Virtaama mitataan jatkuvatoimisesti.

Vesinäytteet otetaan ennen pintavalutuskenttää 1 ja 2 ja niiden jälkeen Jänispurosta ja Hinkkapurosta seuraavasti:

kuntoonpanotöiden aikana ja kesä-lokakuussa 1 kerta/2 vk

kevättulvan aikana (yleensä 15.4.–15.5.) 1 kerta/vk

marras-huhtikuussa (kun töitä ei tehdä) 1 kerta/kk.

Näytteistä määritetään kiintoaine, kokonaisfosfori, kokonaistyppi, kemiallinen hapenkulutus, pH, sameus ja väri.

Tuotantovaihe

Virtaama mitataan jatkuvatoimisesti ympäri vuoden.

Vesinäytteet otetaan ennen pintavalutuskenttiä ja niiden jälkeen. Vesinäytteet otetaan 1.4.–30.9. kuukauden välein ja 1.10.–31.3. kahden kuukauden välein. Kevättulvan aikaan (pääsääntöisesti 15.4.–15.5.) näytteet otetaan kerran viikossa. Ylivirtaamien ja rankkasateiden aikana tulee
ottaa lisänäytteitä. Näytteistä analysoidaan kiintoaine, kemiallinen hapenkulutus, kokonaisfosfori, kokonaistyppi, pH, sameus ja väri.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi perustellusta syystä, esimerkiksi vesienkäsittelyn tehon ja päästöjen vakiintumisen perusteella, päättää, että tarkkailua ei ole tehtävä joka vuosi.

Vesienkäsittelyn teho lasketaan ennen tehostettua käsittelyä ja sen jälkeen otettujen näytteiden pitoisuuksien perusteella. Tarkkailuvuosina päästöt lasketaan käyttäen tuotantoalueen omia pitoisuus- ja virtaamatietoja. Tarvittaessa voidaan käyttää lähellä sijaitsevan, jatkuvassa tarkkailussa ja mahdollisimman samassa tuotantovaiheessa olevan tuotantoalueen virtaamatietoja. Muina vuosina päästöt arvioidaan lähialueen tuotantoalueiden ominaispäästöjen perusteella.

Päästöt lasketaan sekä brutto- että nettoarvoina. Nettopäästöt lasketaan käyttäen taustapitoisuuksina luonnontilaisen suon pitoisuuksia: kokonaisfosfori 20 μg/l, kokonaistyppi 500 μg/l ja kiintoaine 1 mg/l. CODMn-taustapitoisuutena käytetään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymää pitoisuutta. Tehon ja päästöjen laskennassa ovat mukana kaikki näytteet sekä ohijuoksutukset ja muut häiriötilanteet.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Luvan myöntämisen edellytykset

Hinkkasoiden turvetuotantoalue on uusi tuotantoalue, joka on kokonaisuudessaan ojitettu. Tuotantoalueella eikä sen päästöjen vaikutusalueella ole erityisiä luonnonarvoja, luonnonsuojelulain perusteella erityistä suojelumerkitystä omaavia lajeja ja luontotyyppejä eikä luonnontilaisia lähteitä. Kaikki kuivatusvedet käsitellään ympärivuotisella pintavalutuksella. Vesien käsittely täyttää parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimukset Hinkkasoiden olosuhteissa.

Pengerjoen-Merovenjoen ekologinen tila on arvioitu vesienhoidon suunnittelussa tyydyttäväksi. Keski-Suomen pintavesien toimenpideohjelman mukaan hyvä ekologinen tila saavutetaan nykykäytännön mukaisilla vesiensuojelutoimenpiteillä, happamuutta vähentävillä toimenpiteillä ja hydro-morfologista tilaa korjaavilla toimenpiteillä. Hinkkasoiden kuivatusvesien vesienkäsittelymenetelmät ovat vesienhoidon toimenpideohjelman mukaiset ja luvan mukainen toiminta ei vaaranna vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden saavuttamista.

(---)

Toiminta ei sijoitu kaavamääräysten vastaisesti.

Kun otetaan huomioon Hinkkasoiden ja niiden ympäristön tila ja käyttö, turvetuotannosta tämän lupapäätöksen mukaisesti toteutettuna ei yksin tai yhdessä muiden toimintojen kanssa aiheudu luvan myöntämisen esteenä olevaa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista tai yleiseltä kannalta tärkeän virkistys- tai muun käyttömahdollisuuden vaarantumista eikä eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Lupamääräysten perustelut

Vesistöön joutuvien päästöjen rajoittamiseksi määrätään käytettäväksi parasta käyttökelpoista tekniikkaa ja käytäntöä, minkä vuoksi ovat tarpeen määräykset 1–6. Puhdistustehovaatimuksella varmistetaan, että vesienkäsittely toimii odotetulla tavalla.

(---)

Luvan saajan on oltava selvillä toimintansa päästöistä ja niiden vaikutuksesta ympäristöön. Lupamääräyksien 13 ja 14 tarkkailu- ja raportointimääräykset ovat tarpeen valvontaa varten sekä lupamääräysten tarkistamista varten. Pintavalutuskentän puhdistustehoa on tarkkailtava niin, että tarkkailun perusteella voidaan valvoa, toteutuuko kentälle asetettu puhdistustehovaatimus. Tarkkailun perusteella valvontaviranomainen voi tarvittaessa edellyttää toimenpiteitä pintavalutuksen ja muun vesien käsittelyn puhdistustehon parantamiseksi. Vuosittain tehtäviin yhteenvetoraportteihin sisällytetään selostukset vesien käsittelyssä havaituista puutteista, jo tehdyistä toimenpiteistä niiden poistamiseksi ja suunnitelma tulevista parannustoimenpiteistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muun ohella Suomen luonnonsuojeluliiton Keski-Suomen piiri ry:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä.

Lainkohdan 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista sekä muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Saman pykälän 3 momentin mukaan päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan.

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten tiheydestä. Luvassa on määrättävä siitä, miten seurannan ja tarkkailun tulokset arvioidaan ja miten tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittaja voidaan lisäksi määrätä antamaan valvontaa varten muita tarpeellisia tietoja.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Asiassa saatu selvitys

Hinkkasuot on uusi turvetuotantoalue, jonka suunniteltu tuotantopinta-ala on ollut 37,1 hehtaaria. Aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt ympäristöluvan 31,6 hehtaarin pinta-alalle hyläten hakemuksen asutuksen ja tuotantoalueen välisen etäisyyden ja suojavyöhykkeiden kasvattamiseksi noin 5,5 hehtaarin osalta.

Hinkkasuo sijaitsee Keuruun kaupungissa Kymijoen vesistöalueella Jämsänjoen reitin valuma-alueella Kulhanjoen osavaluma-alueella. Tuotantoalueen vedet johdetaan sarkaojarakenteiden ja laskeutusaltaiden kautta kahdelle ympäri vuoden toimivalle pintavalutuskentälle, joilta kuivatusvedet johdetaan Hinkkapuroon ja Jänispuroon, jotka laskevat Myllypuroon, Kulhanjokeen, Pengerjokeen ja lopulta Jämsänveteen. Aluehallintoviraston päätöksessä pintavalutuskenttien puhdistustehoille on asetettu raja-arvot ja annettu määräykset niiden toiminnan tarkkailusta.

Ramboll Finland Oy:n 23.12.2010 laatiman kasvillisuusselvityksen mukaan Hinkkasuo on lähes kokonaan ojitettua, luonnontilaltaan muuttunutta turvekangasta. Alueella ei ole erityisiä luontoarvoja eikä alueella esiinny luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisia luontotyyppejä. Selvityksen mukaan alueella ei ole havaittu uhanalaisia lajeja. Hinkkasoiden eteläosan ojitusalueen keskellä hakkuuaukolla lohkon 1 kaakkoispuolella sijaitsee lähde. Hinkkasoiden pohjoisosassa sijaitsee pieni ojittamaton avosuoalue.

Keski-Suomen pintavesien toimenpideohjelman vuoteen 2015 mukaan Pengerjoen-Merovenjoen ekologinen tila on luokiteltu tyydyttäväksi. Toimenpideohjelman mukaan hyvä ekologinen tila saavutetaan nykykäytännön mukaisilla vesiensuojelutoimenpiteillä, happamuutta vähentävillä toimenpiteillä ja hydromorfologista tilaa korjaavilla toimenpiteillä. Keski-Suomen vesienhoidon toimenpideohjelman vuoteen 2021 mukaan Merovenjoen ekologinen luokka on hyvä ja Pengerjoen tyydyttävä. Pengerjoen osalta vesienhoidon toimenpideohjelmassa on esitetty tavoitteena hydromorfologisen tilan parantaminen, jotta joen hyvä tila voidaan saavuttaa vuoteen 2027 mennessä.

Pöyry Finland Oy:n 25.4.2012 laatiman Pengerjoen kuormitusselvityksen mukaan Pengerjoen valuma-alueen pinta-ala on 410 km². Valuma-alue on voimakkaasti metsäojitettu. Turvetuotannon osuus Pengerjoen valuma-alueesta on noin 1,5 %, kun tuotannossa ovat nykyisten alueiden lisäksi ne alueet, joille on jo myönnetty lupa (yhteensä 629 ha).

Maakuntakaava

Maakuntakaavan merkitystä on yhdessä muiden asiaan vaikuttavien seikkojen kanssa arvioitava toiminnan sijoituspaikkaa koskevassa ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin mukaisessa harkinnassa.

Keski-Suomen lainvoimaisessa 3. vaihemaakuntakaavassa Hinkkasoiden hankealueelle ei ole aluevarauksia turvetuotannolle. 3. vaihemaakuntakaavassa on annettu koko maakuntaa koskien suunnittelumääräys, jonka mukaan turvetuotanto tulee suunnitella ja toteuttaa niin, että kulloinkin voimassa olevassa Keski-Suomen pintavesien toimenpideohjelmassa esitetyt vesienhoidon tavoitteet saavutetaan. Muun muassa Jämsän reittiä Kankarisveteen saakka eli nyt kysymyksessä olevaa vesistöä koskee suunnittelumääräys, jonka mukaan turvetuotanto on voimakkaasti vaiheistettava ja vesiensuojelumenetelmien tehokkuuteen on kiinnitettävä erityistä huomiota. Kokonaistuotanto on suunniteltava ja mitoitettava siten, että se ei vaikuta vesien tilaan heikentävästi.

Hinkkasoiden alueella on voimassa Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaava, jossa ei ole Hinkkasoiden aluetta koskevia varauksia. Se, että maakuntakaavassa ei ole Hinkkasoiden osalta turvetuotantovarausta, ei ole sellaisenaan esteenä turvetuotantotoiminnan sijoittamiselle tuolle alueelle. Tältä osin ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momenttia sovellettaessa on otettava huomioon, että maakuntakaavassa ei ole osoitettu muuta käyttötarkoitusta kyseiselle alueelle.

Ympäristöluvassa määrätty vesienkäsittely ja kuormitusarviot

Valituksissa on esitetty, että hakijan esittämät arviot turvetuotantoalueen kuormituksesta alapuoliseen vesistöön ovat virheelliset ja ettei niissä ole huomioitu ylivirtaamatilanteiden, kuten tulvien vaikutusta kuormitukseen. Valituksiin on oheistettu DI Koppisen laskelmia kuormituksesta. Vapo Oy:n ympäristölupahakemuksessa esittämä kuormitusarvio on perustunut Pöyry Environment Oy:n laatimassa julkaisussa Turvetuotantoalueiden vesistöarviointi YVA-hankkeissa ja ympäristölupahakemuksissa 6.11.2009 ilmoitettuihin mediaaniarvoihin ja niiden perusteella tehtyihin laskelmiin.

Hallinto-oikeus toteaa, että kuormitusarvioon liittyy joka tapauksessa epävarmuutta ja kuormituksen vesistövaikutus riippuu muistakin seikoista kuin kuormituksen määrästä. Hallinto-oikeus on ottanut kuormitusarvion ja valittajien väitteet arvion virheellisyyksistä huomioon osana lupaharkinnan kokonaisuutta.

Hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöluvassa määrätyt vesienkäsittelyrakenteet edustavat parasta käyttökelpoista tekniikkaa Hinkkasuon olosuhteissa, kun pintavalutuskenttien toimivuus varmistetaan määrätyillä puhdistustehoarvoilla ja ympäristölupapäätöksestä ilmenevällä tarkkailulla. Tarkkailu sisältää muun ohella kemiallisen hapenkulutuksen, joka korreloi valituksessa tarkoitettua humusta.

Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuosiksi 2016–2021 Pengerjoki on luokiteltu ekologiselta tilaltaan tyydyttäväksi. Biologiselta tilaltaan Pengerjoki on luokiteltu erinomaiseksi, fysikaalis-kemialliselta tilaltaan tyydyttäväksi ja hydrologis-morforologiselta tilaltaan välttäväksi. Keski-Suomen vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuosille 2016–2021 on arvioitu, että Pengerjoen hyvä tila saavutetaan vuonna 2027. Toimenpideohjelmassa on mainittu tavoitteena Pengerjoen hydrologis-morforologisen tilan parantaminen. Toimenpideohjelman mukaan turvetuotannon osalta tulee kiinnittää erityistä huomiota humus- ja kiintoainekuormituksen vähentämiseen sekä turvetuotannon vesiensuojelurakenteiden toimivuuteen kaikissa virtaamaolosuhteissa.

Hallinto-oikeus pitää aluehallintoviraston päätöksen vesienkäsittelyä ja tarkkailua koskevia lupamääräyksiä riittävinä Hinkkasoiden olosuhteissa. Ottaen huomioon vesienkäsittelyn tehokkuus ja tuotantoalueen melko pieni pinta-ala ja vähäinen osuus Pengerjoen valuma-alueesta, hallinto-oikeus katsoo, että Hinkkasoiden kuivatusvesien ei ennalta arvioiden voida katsoa vaarantavan Pengerjoen tilatavoitteiden saavuttamista, vaikka otetaan huomioon myös yhteisvaikutus muiden samaa vesistöä kuormittavien toimintojen kanssa.

(---)

Hankkeen ilmastovaikutus

Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna ympäristön pilaantumisena ei pidetä turvetuotantotoiminnasta mahdollisesti aiheutuvia kasvihuonekaasujen päästöjä yksinomaan ilmastonmuutoksen torjunnan kannalta tarkasteltuna. Turpeen polton ilmastovaikutuksia ei voida ottaa huomioon ympäristönsuojelulain nojalla tehtävässä lupaharkinnassa.

Johtopäätös

Näillä ja muutoin aluehallintoviraston päätöksessä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätöstä ole valituksessa esitetyistä perusteista johtuen syytä kumota tai päätöksen lupamääräyksiä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hauru, Sinikka Kangasmaa ja Curt Nyman. Esittelijä Timo Torkko.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen luonnonsuojeluliiton Keski-Suomen piiri ry on valituksessaan vaatinut, että myönnetty lupa on kumottava muun muassa haitallisiin vesistö- ja ilmastovaikutuksiin sekä puutteellisiin kuormituslaskelmiin perustuen. Jos lupa myönnetään, lupaan on tehtävä merkittäviä tiukennuksia etenkin vesiensuojelun osalta. Lisäksi valituksessa on vaadittu vesistökuormituksen jatkuvaa seurantaa.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on uudistanut aluehallintovirastolle jätetyssä muistutuksessa ja Vaasan hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyt perustelut sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Toiminnasta aiheutuva kuormitus olisi hakemuksessa esitettyjä laskelmia suurempaa. Laskelmissa ei ole otettu huomioon muun muassa kevättulvien ja rankkasateiden aiheuttamia kuormituspiikkejä. Kolmivuotisessa TASO-hankkeessa havaittiin vesistökuormitusten kohteilla, joissa oli jatkuva automaattinen seuranta, että millään mukana olleella turvetuotantoalueella ei virtaamien hallinta onnistunut tulvien aikaan. Kohteilta muulla tavalla mittaamalla saadut kuormitusarvot olivat aliarvioituja. Riippumatta kohteiden vesiensuojelutoimenpiteistä pienkemikalointia lukuun ottamatta toimet eivät kyenneet pidättämään alueilta tulevaa liukoisen orgaanisen humuksen kuormaa.

Ympäristöluvan saajan on oltava selvillä toimintansa päästöistä ja niiden vaikutuksista vesistöön. Määrätyllä tarkkailulla ei saada kattavaa tietoa erityisesti ylivirtaamatilanteiden aikaisesta kuormituksesta.

Vesienhoitolaissa edellytetään, että pinta- ja pohjavesien tila ei heikkene. Kymmenien vesimuodostumien tilaluokka Keski-Suomen maakunnassa uhkaa laskea, jos kuormitus lisääntyy tai jos kuormitusta ei saada vähenemään. Vesien kuormitusta onkin vähennettävä eikä lisättävä.

Ympäristöministeriön 5.12.2014 vahvistamassa vaihemaakuntakaavassa on koko maakuntaa koskeva suunnittelumääräys: "Turvetuotanto tulee suunnitella ja toteuttaa niin, että kulloinkin voimassa olevassa Keski-Suomen pintavesien toimenpideohjelmassa esitetyt vesienhoidon tavoitteet saavutetaan". Vahvistettu Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaava, josta Hinkkasoiden tu-merkintä (turpeenkaivukelpoisuus) on ympäristöministeriössä poistettu, sisältää useiden vesialueiden osalta myös yksityiskohtaisemman ja tiukemman määräyksen.

Vedet, jonne Hinkkasoiden kuivatusvedet ravinne- ja muine päästöineen valutettaisiin, sisältyvät Jämsän reittiin, jota koskee 3. vaihemaakuntakaavassa Keski-Suomen maakunnan alueella suunnittelumääräys, jonka mukaan turvetuotanto on voimakkaasti vaiheistettava ja vesiensuojelumenetelmien tehokkuuteen on kiinnitettävä erityistä huomiota. Kokonaistuotanto on suunniteltava ja mitoitettava siten, että se ei vaikuta vesien tilaan heikentävästi.

Myös turpeenoton ilmastovaikutukset olisi otettava päätöksenteossa huomioon, vaikka puutteelliset lait eivät siihen suoranaisesti velvoittaisikaan.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon, jossa on viitattu aluehallintoviraston antamaan päätökseen ja sen perusteluihin.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon, jonka mukaan aluehallintoviraston päätöksessä annetut määräykset jatkuvatoimisesta virtaamamittauksesta ja sekä muusta tarkkailusta ovat kattavat ja niissä on huomioitu myös ylivirtaamatilanteet. Määräyksiä on pidettävä riittävinä kuormituksen luotettavaksi arvioimiseksi.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus kalatalousviranomaisena on ilmoittanut, että sillä ei ole lausuttavaa valituksesta.

Keuruun ympäristönsuojelusihteeri on antanut Keurusselän ympäristönsuojelujaoston puolesta vastineen, jonka mukaan Keuruun kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen puoltaa Suomen luonnonsuojeluliiton Keski-Suomen piiri ry:n valitusta piirin esittämin perusteluin.

Vapo Oy on antanut vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Kuormitus- ja vaikutusarviointi on tehty vastaavalla tavalla kuin muissa vastaavissa hankkeissa. Väite arvioitua huomattavasti suuremmasta kuormituksesta ja vesistövaikutuksesta on paikkansa pitämätön. Koska arvioinnin perustana on käytetty edustavista kohteista vuosina 2003–2008 otettuja näytteitä, mukana on myös ylivirtaamatilanteisiin osunutta näytteenottoa. Lupapäätökseen sisältyvät tarkkailumääräykset vastaavat korkeimman hallinto-oikeuden käytäntöä. Päästö- ja tarkkailumittaukset ovat riittävät toiminnasta aiheutuvien päästöjen minimoimiseksi ja niiden vaikutusten seuraamiseksi.

Ympäristölupien mukainen yhteensä noin 630 hehtaarin turvetuotantoala muodostaa noin 1,5 prosentin osuuden Pengerjoen 410 km2:n suuruisesta voimakkaasti metsäojitetusta valuma-alueesta. Hinkkasuot (noin 32 hehtaaria) muodostaa siitä yksin alle 0,08 prosentin osuuden. Turvetuotannolla ei ole Pöyry Finland Oy:n tekemän selvityksen mukaan todettu olevan merkittäviä vaikutuksia Pengerjoen tilaan. Hinkkasoiden purkureitti ennen Pengerjokea on noin 11 kilometriä pitkä. Ympäristöluvan myöntäminen Hinkkasoiden turvetuotannolle ei vaikeuta vesienhoidon tavoitteiden saavuttamista. Hankkeesta ei aiheudu sellaisia vesistö- ja kalataloudellisia vaikutuksia, joiden vuoksi hakemus pitäisi hylätä.

Suomen luonnonsuojeluliiton Keski-Suomen piiri ry:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Käyttö- ja päästötarkkailu

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 13 mukaan käyttö- ja päästötarkkailu on toteutettava päätöksen liitteenä 3 olevan suunnitelman mukaisesti. Liitteen 3 käyttö- ja päästötarkkailusuunnitelman mukaan kuntoonpanovaiheessa virtaama mitataan jatkuvatoimisesti ja vesinäytteet otetaan ennen pintavalutuskenttää ja sen jälkeen laskuojasta kuntoonpanotöiden aikana ja kesä-lokakuussa kerran kahdessa viikossa, kevättulvan aikana (yleensä 15.4.–15.5.) kerran viikossa ja marras-huhtikuussa (kun töitä ei tehdä) kerran kuukaudessa. Tuotantovaiheessa virtaama mitataan liitteen 3 suunnitelman mukaan jatkuvatoimisesti ympäri vuoden ja vesinäytteet otetaan ennen pintavalutuskenttää ja sen jälkeen 1.4.–30.9. kuukauden välein, 1.10.–31.3. kahden kuukauden välein ja kevättulvan aikaan (pääsääntöisesti 15.4.–15.5.) kerran viikossa. Ylivirtaamien ja rankkasateiden aikana tulee ottaa lisänäytteitä. Näytteistä määritetään kiintoaine, kemiallinen hapenkulutus, kokonaisfosfori, kokonaistyppi, pH, sameus ja väri.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainittu käyttö- ja päästötarkkailusuunnitelma on riittävä myös ylivirtaamatilanteiden aikaisten päästöjen selvittämiseksi.

Maakuntakaava ja vesienhoidon tavoitteiden huomioon ottaminen

Ympäristölupaharkinnassa maakuntakaava määräyksineen otetaan huomioon osana toiminnan sijoituspaikan soveltuvuuden arviointia. Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon muun muassa alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset.

Hinkkasoiden turvetuotantoalueen ympäristöluvan myöntämishetkellä voimassa olleessa Keski-Suomen kokonaismaakuntakaavassa hankealue sijaitsee pääasiassa alueella, jolle ei ole osoitettu erityistä käyttötarkoitusta. Alueelle on osoitettu ohjeelliset ulkoilu- ja moottorikelkkailureittimerkinnät. Maakuntakaavan yleispiirteisyys ja merkintöjen ohjeellisuus huomioon ottaen kyseiset merkinnät eivät ole olleet esteenä ympäristöluvan myöntämiselle. Alueeseen ei kokonaismaakuntakaavassa kohdistu myöskään sinne sijoitettavia toimintoja rajoittavia kaavamääräyksiä. Näin ollen voimassa ollut maakuntakaava on otettu lupaharkinnassa huomioon ympäristönsuojelulain 6 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaava on tullut voimaan ympäristöministeriön päätöksellä 5.12.2014 vasta nyt puheena olevan ympäristöluvan myöntämisen jälkeen. Kaava on saanut lainvoiman korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 9.3.2016 taltionumero 755.

Ympäristöministeriö on jättänyt maakuntakaavasta vahvistamatta Hinkkasoiden alueelle osoitetun turvetuotantoalueen varauksen. Samalla ympäristöministeriö on jättänyt vahvistamatta joukon turvetuotantoa koskevia aluevarauksia sillä perusteella, että vain osa maakuntakaavassa esitetyistä turvetuotannon aluevarauksista voitaisiin toteuttaa ilman vakavia haittoja vesistöille.

Ympäristöministeriön päätöksen mukaan kaavaa laadittaessa ei ollut kiinnitetty erityistä huomiota vesivarojen kestävään käyttöön. Vaihemaakuntakaavan vahvistamista koskevassa asiassa on arvioitu kaavaratkaisun lainmukaisuutta suhteessa maankäyttö- ja rakennuslain asettamiin vaatimuksiin ja kaavan taustaselvityksistä ilmeneviin seikkoihin. Se, että ympäristöministeriö on jättänyt vahvistamatta Hinkkasoiden alueelle osoitetun turvetuotantoon soveltuvaa aluetta koskevan merkinnän, ei sellaisenaan muodosta ehdotonta estettä ympäristöluvan myöntämiselle vahvistamatta jääneelle alueelle. Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ratkaistaan ympäristölupaharkinnassa ympäristönsuojelulain säännösten perusteella, jolloin on varmistuttava myös siitä, ettei eri toimintojen yhteisvaikutuksista aiheudu ympäristönsuojelulaissa säädettyjä kiellettyjä seurauksia.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on lain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Hinkkasoiden turvetuotantoalueen kuivatusvedet johdetaan Myllypuron kautta Kulhanjokeen. Myllypuron tai Kulhanjoen tilaa ei ole luokiteltu vesienhoitosuunnitelmissa. Kulhanjoen vedet laskevat Pengerjokeen noin yhdentoista kilometrin päässä Hinkkasoiden tuotantoalueesta. Pengerjoen ekologinen tila on tällä hetkellä tyydyttävä. Vuosille 2016–2021 hyväksytyn Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitosuunnitelman mukaan Pengerjoen hyvä tila arvioidaan saavutettavaksi vuoteen 2027 mennessä.

Tällaisessa tilanteessa on vesienhoitosuunnitelman tilatavoitteiden kannalta arvioitava, voidaanko joen valuma-alueelle enää sallia uutta kuormittavaa toimintaa tilatavoitteiden saavuttamista vaarantamatta. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Pengerjoen koko valuma-alueesta turvetuotantokäytössä on alle kaksi prosenttia. Hinkkasoiden turvetuotantoalueella on määrätty käytettäväksi parasta käyttökelpoista tekniikkaa, joka vastaa vesienhoitosuunnitelmassa turvetuotannolle esitettyjä sektorikohtaisia toimenpiteitä. Kun otetaan huomioon kuivatusvesien purkureitin huomattava pituus ennen vesien johtamista Pengerjokeen sekä turvetuotantoalueen varsin pieni koko, toiminnasta aiheutuvat vesistövaikutukset ovat ennalta arvioiden vähäisiä, että niiden ei voida katsoa vaikuttavan Pengerjoen tilatavoitteiden saavuttamiseen tai aiheuttavan muutoinkaan merkittävää pilaantumista.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Olli Malve. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

 
Julkaistu 5.1.2018