Muu päätös 220/2018

Valtionavustuksen osittainen takaisinperintä (Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hanke)

Antopäivä: 23.01.2018
Taltionumero: 220
Diaarinumero: 2396/2/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T220

Asia Valtionavustuksen osittaista takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Turku 2011 -säätiö, Turku

Päätös, jota valitus koskee

Opetus- ja kulttuuriministeriö 11.6.2015 nro 2/203/2013

Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksillään 23.5.2008, 12.5.2009, 3.9.2009, 21.5.2010, 19.4.2011 ja 2.12.2011 myöntänyt Turku 2011 -säätiölle (jäljempänä myös säätiö) yhteensä 16,5 miljoonaa euroa valtionavustusta Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hankkeen (jäljempänä myös hanke) toteuttamisesta syntyviin menoihin vuosina 2008–2012.

Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätös

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 3.9.2014 tekemällään päätöksellä katsonut, että säätiö on valtionavustuslain 20 §:n 1 momentin vastaisesti jättänyt palauttamatta virheellisesti, liikaa tai ilmeisen perusteettomasti vuosina 2008–2011 saamiaan valtionavustuksia tai niiden osia.

Säätiö on käyttänyt hankkeeseen vuosina 2008–2011 myönnettyjä valtionavustuksia olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin mihin ne on myönnetty ja jättänyt valtionavustuksia palauttamatta liitteessä olevan laskelman mukaisesti yhteensä 4 725 625,27 euroa, mikä summa säätiöltä peritään valtionavustuslain 21 §:n perusteella takaisin.

Takaisinperinnän perusteena oleva menettely ja olosuhteiden muutos huomioon ottaen ministeriö on päättänyt alentaa takaisin perittävää määrää siten, että takaisin perittävä määrä on yhteensä 1 975 705,46 euroa.

Takaisin perittävästä määrästä peritään valtionavustuslain 24 §:n perusteella korkolain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu vuotuinen korko lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä eli yhteensä 193 207,53 euroa. Säätiön ministeriölle palautettava määrä on yhteensä 2 168 912,99 euroa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki -hankkeesta

Säätiö on lausumassaan katsonut, että hanke on enemmän kuin varsinainen kulttuuripääkaupunkivuosi vuonna 2011. Hanke ja sen sisältö on säätiön näkemyksen mukaan määritelty Turun kaupungin TURKU PALAA -hakemuksessa Euroopan kulttuuripääkaupungiksi 2011.

Käsiteltävänä olevassa tapauksessa on kysymys opetus- ja kulttuuriministeriön säätiölle vuosina 2008–2011 hankkeeseen myönnettyjä valtionavustuksia koskevasta takaisinperinnästä. Turun kaupunki ei ole hankkeen pääasiallinen toteuttaja, eikä se ole hakenut hankkeeseen opetus- ja kulttuuriministeriöltä valtionavustusta. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei myöskään ole tehnyt hanketta koskevaa valtionavustuspäätöstä Turun kaupungille. Tapauksessa ei siten ole kysymys Turun kaupungin tekemästä hakemuksesta Euroopan kulttuuripääkaupungiksi ja siinä mahdollisesti esitetyistä seikoista, eivätkä ne tule arvioiduiksi takaisinperintäasiaa ratkaistaessa.

Hanketta on edellä todetun perusteella tarkasteltava säätiön tekemien valtionavustushakemusten ja niissä esitettyjen seikkojen sekä opetus- ja kulttuuriministeriön säätiölle tekemien valtionavustuspäätösten perusteella.

Valtionavustusta haetaan kirjallisesti ja valtionavustuslain 10 §:n mukaan valtionavustuksen hakijan tulee hakemuksen yhteydessä antaa valtionapuviranomaiselle oikeat ja riittävät tiedot valtionavustuksen käyttötarkoituksesta sekä niistä muista seikoista, joita valtionapuviranomainen tarvitsee hakemuksen ratkaisemiseksi. Säätiö on 19.5.2008 päivätyn valtionavustushakemuksen avustuksen käyttötarkoitusta koskevassa kohdassa todennut hankkeesta muun muassa seuraavaa:

”Kevään 2008 käynnissä olevan avoimen hankehaun avulla etsitään pääosaa toteutettavan Turku 2011 -ohjelman hankkeista. Muita vuoden 2008 keskeisiä valmistelualueita ovat hankkeiden toteutusta tukevan tuotantotukipalvelun käynnistäminen, kansallisen tuottajapankin rakentaminen, virtuaalisen kulttuuripääkaupungin valmisteleminen, tutkimus- ja seurantaohjelman suunnittelu ja käynnistäminen sekä laaja viestintä ja yhteistyöryhmien sitouttaminen.”

Opetus- ja kulttuuriministeriön 23.5.2008 tekemän päätöksen mukaan ministeriö on ”myöntänyt Turku 2011 -säätiölle valtionavustuksena 1 000 000 euroa käytettäväksi Turun kulttuuripääkaupunki 2011 -hankkeen valmisteluun vuonna 2008 liitteessä dnro 2/290/2007 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Myönnetyn avustuksen perusteena ovat hakemuksen liitteenä olevassa erittelyssä mainitut kustannukset.”

Säätiö on 4.3.2009 päivätyn valtionavustushakemuksen avustuksen käyttötarkoitusta koskevassa kohdassa todennut hankkeesta muun muassa seuraavaa:

”Vuoden 2009 aikana valitaan pääosa vuoden 2011 kulttuuriohjelman hankkeista, suurin osa niistä perustuu avoimeen hankehakuun, joka toteutettiin vuonna 2008. Valittujen hankkeiden kanssa jatketaan yhteistyötä niiden kehittämiseksi sekä päätetään tilattavista lisätuotannoista. Loppuvuodesta avataan tuottajien tukipalvelu ja aloitetaan vapaaehtoisohjelma. Turku 2011 -tutkimusohjelma tutkii, arvioi ja seuraa kulttuuripääkaupunkiprosessia vuosina 2009–2016. Siihen valitaan tutkimushankkeet vuoden 2009 aikana.”

Opetus- ja kulttuuriministeriön 12.5.2009 tekemän päätöksen mukaan ministeriö on ”myöntänyt Turku 2011 -säätiölle vuoden 2009 kokonaisavustuksesta 1 000 000 euroa käytettäväksi Turku kulttuuripääkaupunki 2011 -hankkeen toteuttamiseen liitteessä dnro 2/290/2007 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Opetusministeriön avustuksen edellytyksenä on, että Turun kaupunki sitoutuu valtioneuvoston periaatepäätöksen 6.2.2008 mukaiseen rahoitusosuuteen. Myönnetyn avustuksen perusteena ovat hakemuksen liitteenä olevassa erittelyssä mainitut kustannukset.”

Opetus- ja kulttuuriministeriön 3.9.2009 tekemän päätöksen mukaan ministeriö on ”myöntänyt Turku 2011 -säätiölle vuoden 2009 kokonaisavustuksesta 2 000 000 euroa käytettäväksi Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hankkeen toteuttamiseen vuosina 2009–2012 liitteessä dnro 2/290/2007 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Opetusministeriön avustuksen edellytyksenä on, että Turun kaupunki sitoutuu valtioneuvoston periaatepäätöksen 6.2.2008 mukaiseen rahoitusosuuteen. Myönnetyn avustuksen perusteena ovat hakemuksen liitteenä olevassa erittelyssä mainitut kustannukset.”

Säätiö on 16.2.2010 päivätyn valtionavustushakemuksen avustuksen käyttötarkoitusta koskevassa kohdassa todennut hankkeesta muun muassa seuraavaa:

”Vuoden 2010 aikana ohjelmasuunnitelma sisältöineen ja aikatauluineen valmistuu kokonaisuudessaan. Lähes kaikki hankkeet käynnistyvät viimeistään vuoden 2010 aikana. Osassa hankkeita lopputuotos valmistuu vuoden 2010 puolella ollakseen valmiina vuotta 2011 varten. Ohjelmassa on noin 150 hanketta, joista noin 110–115 avoimen hankehaun kautta ja noin 35–40 tilaus- tai täydentäviä hankkeita, jotain osin säätiön omia tuotantoja.”

Opetus- ja kulttuuriministeriön 21.5.2010 tekemän päätöksen mukaan ministeriö on ”myöntänyt Turku 2011 -säätiölle valtionavustuksena 4 000 000 euroa käytettäväksi Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hankkeen toteuttamiseen vuosina 2010–2011 liitteessä dnro 2/290/2007 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Opetus- ja kulttuuriministeriön avustuksen edellytyksenä on, että Turun kaupunki sitoutuu valtioneuvoston periaatepäätöksen 6.2.2008 mukaiseen rahoitusosuuteen. Myönnetyn avustuksen perusteena ovat hakemuksen liitteenä olevassa erittelyssä mainitut kustannukset.”

Säätiö on 16.2.2011 päivätyn valtionavustushakemuksen avustuksen käyttötarkoitusta koskevassa kohdassa todennut hankkeesta muun muassa seuraavaa:

” Vuoden 2011 alussa kaikki varsinaiset Turku 2011 -tutkimushankkeet on päätetty ja useimmat näistä 11 hankkeesta ovat täydessä käynnissä. Aikavälillä 2010–2016 toteutuva Turun yliopiston johtama Turku 2011 -arviointiohjelma on toiminnassa ja arviointitutkimusta toteutetaan monitieteellisenä yhteistyössä muun muassa Turku 2011 -säätiön, Turun kaupunkitutkimusohjelman sekä yliopistojen eri tiedekuntien kanssa.”

Opetus- ja kulttuuriministeriön 19.4.2011 tekemän päätöksen mukaan ministeriö on ”myöntänyt Turku 2011 -säätiölle valtionavustuksena 4 500 000 euroa käytettäväksi Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hankkeen toteuttamiseen vuonna 2011 liitteessä dnro 8/290/2010 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Myönnetyn avustuksen perusteena ovat hakemuksen liitteenä olevassa erittelyssä mainitut kustannukset.”

Opetus- ja kulttuuriministeriön 2.12.2011 tekemän päätöksen mukaan ministeriö on ”myöntänyt Turku 2011 -säätiölle valtionavustuksena 4 000 000 euroa käytettäväksi Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hankkeen toteuttamisesta syntyviin menoihin vuosina 2011–2012 liitteessä dnro 6/091/2011 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Myönnetyn avustuksen perusteena ovat hakemus, välitilinpäätös sekä selvitys ja sen liitteenä olevassa erittelyssä mainitut kustannukset. Opetus- ja kulttuuriministeriön avustus on tarkoitettu Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hankkeen tukemiseen. Tämän vuoksi ministeriön Turku 2011 -säätiölle tätä tarkoitusta varten myöntämiä valtionavustuksia saa käyttää Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -vuoden jälkeen vain niihin menoihin, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin.”

Edellä selostetusta käy ilmi, että säätiö on hakenut valtionavustusta Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hankkeeseen vuosittain tiettyä kyseisenä vuonna toteutettavaa käyttötarkoitusta varten. Kuhunkin valtionavustushakemukseen on liitetty talousarvio, joka on pääsääntöisesti koskenut kunakin vuonna haetun valtionavustuksen perusteena olevia menoja. Säätiö on valtionavustushakemuksissaan hankkeen suunniteltua alkamis- ja päättymisaikaa koskevassa kohdassa todennut, että ”valmistelut käynnistyneet 2003, toteutusvaihe 1.1.2008, aktiivisin toteutusvaihe päättyy keväällä 2012, säätiön toiminta päättyy 31.12.2016 mennessä.”

Toisin kuin säätiö lausumassaan väittää, se ei ole määrittänyt hankkeen päättymisajankohdaksi 31.12.2016. Valtionavustushakemusten mukaan aktiivisin toteutusvaihe päättyy keväällä 2012 ja säätiön toiminta päättyy 31.12.2016. Seikka, että määräajaksi perustetun säätiön toiminta säätiönä lakkaa 31.12.2016, ei sinänsä tarkoita, että se olisi myös hankkeen loppumisajankohta. Vaikka säätiö olisikin hakemuksessaan määritellyt tietyn päättymisajankohdan, opetus- ja kulttuuriministeriöllä olisi ollut harkintavaltansa mukaisesti mahdollisuus poiketa valtionavustuspäätöksessään säätiön hakemuksessaan esittämästä ajankohdasta.

Opetus- ja kulttuuriministeriön edellä selostettujen valtionavustuspäätösten perusteena ovat valtionavustuslain mukaisesti olleet säätiön valtionavustushakemukset liitteineen. Valtionavustushakemusten perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö on valtionapuviranomaiselle kuuluvan harkintavallan perusteella määritellyt muun muassa valtionavustuksen määrän, käyttötarkoituksen ja käyttöajankohdan. Lisäksi ministeriö on valtionavustuslain 13 §:n 2 momentin perusteella asettanut valtionavustuksen käytölle ehtoja ja rajoituksia, joita valtionavustuksen saaja on velvollinen noudattamaan.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on säätiölle myönnetyissä valtionavustuspäätöksissä rajannut edellä todetun mukaisesti ajankohdaksi vuodet 2008–2012, jona aikana hankkeelle myönnettyjä valtionavustuksia on mahdollista käyttää. Käytännössä valtionavustuspäätöksen määräys valtionavustuksen käyttövuosista tarkoittaa myös hankkeen valtion rahoituksella toteutettavaa ja käytettävää ajankohtaa. Valtionavustuspäätöksissä rajatun ajankohdan jälkeen hanketta on toki mahdollista vakiinnuttaa, jatkaa ja toteuttaa muulla kuin valtion myöntämillä avustuksilla.

Siinä tapauksessa, että säätiö olisi katsonut, että opetus- ja kulttuuriministeriön päätökset ja niissä mainitut ehdot esimerkiksi valtionavustuksen käyttöajankohdasta ovat virheelliset, säätiöllä on ollut mahdollisuus hakea oikaisua ministeriön tekemiin päätöksiin. Säätiö ei kuitenkaan ole menetellyt näin. Säätiöllä on myös ollut mahdollisuus hakea valtionavustusten käyttötarkoituksen ja/tai ehtojen muutosta. Säätiö ei ole käyttänyt tätäkään mahdollisuuttaan.

Valtionavustuslajista

Valtionavustuslain 5 §:n 3 momentin mukaan erityisavustus voidaan myöntää hankeavustuksena kokeilu-, käynnistämis-, tutkimus- tai kehittämishankkeeseen taikka muuhun tarkoitukseltaan rajattuun hankkeeseen. Lain esitöiden mukaan hankeavustuksessa on merkityksellistä määritellä riittävän selkeästi hankkeen yleiset tavoitteet, aikataulu ja laajuus sekä hankkeessa valtionavustuksen käyttöön hyväksyttävät menot.

Hankkeen tarkoituksena on ollut toteuttaa, järjestää ja organisoida Euroopan kulttuuripääkaupunkivuoteen liittyvät tapahtumat ja järjestelyt. Hanke on ollut yksi kokonaisuus, johon on sisältynyt useita yksittäisiä erillishankkeita. Säätiö on loppuraportissaan todennut, että hanke on kokonaisuudessaan yksi hanke, jonka järjestämiseen säätiö on perustettu määräajaksi. Hanke on ollut myös ajallisesti rajattu hanke. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että hanke on valtionavustuslain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettu tarkoitukseltaan rajattu hanke, johon voidaan myöntää erityisavustusta.

Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemystä hankkeeseen sovellettavasta valtionavustuslajista tukevat muun muassa Valtiontalouden tarkastusviraston laillisuusraportissa esitetyt näkökohdat ja Turku 2011 -säätiön toimittama Mäenpään asiantuntijalausunto. Valtiontalouden tarkastusviraston laillisuusraportissa valtionavustusta pidetään erityisavustuksena. Myös Mäenpää katsoo, että hanketta voidaan kokonaisuutena pitää tarkoitukseltaan rajattuna hankkeena, johon voidaan myöntää valtionavustuslaissa tarkoitettua erityisavustusta.

Mitä tulee säätiön tietoisuuteen hankkeelle myönnetystä valtionavustuslajista, opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa ensinnäkin, että säätiö on vuosina 2008 ja 2009 opetus- ja kulttuuriministeriölle osoitetuissa valtionavustushakemuksissa hakenut nimenomaisesti erityisavustusta. Vastaavasti opetus- ja kulttuuriministeriön säätiölle hankkeeseen vuosina 2008–2011 myöntämissä valtionavustuspäätöksissä on nimenomaisesti mainittu, että kyse on erityisavustuksesta. Jokaisen valtionavustuspäätöksen liitteeksi on liitetty erityisavustukseen liittyvät ehdot ja rajoitukset.

Valtionavustuslajin luonne ja sen merkitys on myös todettu säätiön ja ministeriön välisissä neuvotteluissa. Säätiö ei ole hakenut ministeriön tekemiin valtionavustuspäätöksiin muutosta, joten ne ovat lainvoimaisia. Säätiö ei myöskään ole hakenut valtionavustuksen käyttötarkoituksen ja/tai ehtojen muutosta. Säätiön on edellä selostetun perusteella katsottava olleen tietoinen hankkeelle myönnetyn valtioavustuksen valtionavustuslajista ja hyväksyneen asian.

Valtionavustuspäätöksistä sekä erityisavustukseen liittyvistä ehdoista ja rajoituksista

Säätiö on loppuraportissaan ja lausumassaan ensinnäkin katsonut, että valtio on valtioneuvoston periaatepäätöksessä sitoutunut antamaan hankkeelle samansuuruisen rahoituksen, mitä Turun kaupunki sitoutuu antamaan, kuitenkin enintään 18 miljoonaa euroa ja että periaatepäätöksessä ei ole edellytetty, että säätiön vuosina 2008–2012 saama rahoitus on käytettävä kokonaisuudessaan vuosien 2008–2012 aikana.

Valtioneuvoston 7.2.2008 tekemän periaatepäätöksen mukaan valtioneuvosto sisällyttää valtioneuvoston päättämien vuosien 2009–2012 menokehysten puitteissa talousarvioesityksiinsä sen, että ”valtion tuen kokonaismäärä Turun kulttuuripääkaupunkihankkeelle on enintään 18 miljoonaa euroa edellyttäen, että Turun kaupunki sitoutuu samansuuruiseen 18 miljoonan euron osuuteen” ja sen, että ”Turku 2011 -hankkeen valtion rahoitusosuuden määrästä ja jakautumisesta päätetään keväällä 2008 tehtävän vuosien 2009–2012 kehyspäätöksen yhteydessä”.

Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että valtioneuvoston periaatepäätöksen sanamuoto ei tarkoita, että valtio on sitoutunut myöntämään hankkeelle täsmälleen saman verran rahoitusta kuin Turun kaupunki, mutta kuitenkin enintään 18 miljoonaa euroa. Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan lähtökohtana on ollut, että Turun kaupunki osallistuu hankkeen rahoitukseen vähintään sillä määrällä, millä valtio osallistuu. Näin ollen valtio olisi voinut osallistua hankkeen rahoitukseen esimerkiksi seitsemällä miljoonalla eurolla. Tässä tapauksessa Turun kaupungin olisi tullut osallistua vähintään samansuuruisella seitsemän miljoonan euron määrällä. Turun kaupungin rahoitus olisi kuitenkin voinut olla seitsemää miljoonaa euroa suurempi, esimerkiksi kymmenen miljoonaa euroa. Tällöin valtio ei olisi ollut velvollinen osallistumaan rahoitukseen seitsemää miljoonaa euroa suuremmalla määrärahalla.

Valtioneuvoston periaatepäätös on luonteeltaan hallituksen poliittinen kannanotto, joka ei sido päätöksen tehnyttä valtioneuvostoa oikeudellisesti. Periaatepäätöksellä ei myöskään voida yleensä katsoa olevan välittömiä oikeudellisia vaikutuksia henkilöihin, eikä se näin ollen ole valituskelpoinen. Periaatepäätökset ovat sisällöltään yleisiä, poliittista tahtotilaa kuvaavia asiakirjoja.

Käsiteltävänä olevassa tapauksessa säätiölle vuosina 2008–2011 hankkeeseen myönnettyjä valtionavustuksia koskevaa takaisinperintää on pääsääntöisesti arvioitava säätiölle tehtyjen valtionavustuspäätösten näkökulmasta. Toisin kuin valtioneuvoston periaatepäätös, valtionavustuspäätökset ovat oikeudellisesti sitovia asiakirjoja. Valtioneuvoston periaatepäätöksen luonteen vuoksi käsiteltävänä olevan tapauksen harkinnassa merkitystä ei ole sillä, onko jokin yksittäinen valtionavustusta koskeva ehto mainittu valtionavustuspäätöksen ohella valtioneuvoston periaatepäätöksessä vai ei. Valtioneuvoston periaatepäätös kuvaa poliittista kannanottoa yleisesti, mutta opetus- ja kulttuuriministeriön tekemissä oikeudellisesti sitovissa valtionavustuspäätöksissä on yksityiskohtaisesti määrätty valtionavustus ja sitä koskevat ehdot ja rajoitukset. Opetus- ja kulttuuriministeriön valtionavustuspäätöksissä on otettu huomioon valtioneuvoston periaatepäätöksen kannanotto ja tahtotila. Vuosina 2009–2011 tehdyissä valtionavustuspäätöksissä on nimenomaisesti mainittu, että avustuksen edellytyksenä on, että Turun kaupunki sitoutuu valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaiseen rahoitusosuuteen.

Edellä selostetun perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö pitää säätiön lausumassaan esittämää vaatimusta 700 000 euron maksamisesta käytettäväksi hankkeen kustannuksiin täysin perusteettomana. Valtio ei ole antanut sitoumusta rahoittaa säätiön toimintaa samansuuruisella osuudella, mitä Turun kaupunki rahoittaa. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa lisäksi, että yhdessäkään vuosina 2008–2011 tehdyissä valtionavustuspäätöksissä valtionavustusta ei ole myönnetty säätiön toimintaan. Valtionavustukset on tarkoitettu hankkeen toteuttamisesta aiheutuviin kustannuksiin, vaikka avustukset on myönnetty säätiölle.

Säätiö on loppuraportissaan ja lausumassaan toiseksi katsonut, että niin sanottua tappiontakausta koskevaa ehtoa ei ole valtionavustuspäätöksissä ja että valtionavustuspäätöksissä ei ole edellytetty, että säätiön vuosina 2008–2012 saama tulorahoitus on käytettävä kokonaisuudessaan vuosien 2008–2012 aikana.

Valtionavustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä valtionavustuslaissa tai sen nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädetään, valtionavustuksen saajan on noudatettava avustettavassa hankkeessa tai toiminnassa valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia.

Opetus- ja kulttuuriministeriön vuosina 2008–2011 tekemässä jokaisessa säätiölle osoitetussa hanketta koskevassa valtionavustuspäätöksessä on sananmukaisesti todettu, että valtionavustus on myönnetty hankkeen toteuttamisesta aiheutuviin menoihin päätöksen liitteessä mainituin erityisavustukseen liittyvin ehdoin ja rajoituksin. Valtionavustuspäätöksissä ei ole ainoastaan liitetty päätösten liitteiksi erityisavustukseen liittyvät ehdot ja rajoitukset, vaan on nimenomaisesti päätöstekstissä mainittu, että hankkeen toteuttamisesta aiheutuviin menoihin sovelletaan erityisavustukseen liittyviä ehtoja ja rajoituksia, jotka ovat päätöksen liitteinä.

Opetus- ja kulttuuriministeriö tekee vuosittain useita tuhansia valtionavustuslaissa tarkoitettuja erityisavustuspäätöksiä. Erityisavustukseen liittyvien ehtojen ja rajoitusten kirjoittamistapaa koskeva edellä selostettu käytäntö on vakiintunut opetus- ja kulttuuriministeriössä, ja sitä noudatetaan erityisavustuksia koskevissa valtionavustuspäätöksissä.

Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että säätiö on ollut velvollinen noudattamaan ministeriön valtionavustuspäätöksiin liitettyjä erityisavustuksen ehtoja ja rajoituksia, vaikka erityisavustukseen liittyvät ehdot ja rajoitukset ovat olleet valtionavustuspäätösten liitteenä, eikä liitteen jokaista erityisavusta koskevaa ehtoa ja rajoitusta ole nimenomaisesti kirjoitettu varsinaiseen valtionavustuspäätöksen päätöstekstiin. Valtionavustuspäätösten sanamuoto erityisavustusten ehtojen ja rajoitusten soveltamisesta on opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan selkeä ja säätiötä velvoittava.

Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemystä tukee myös Mäenpään asiantuntijalausunto, joka lähtee siitä, että erityisavustukseen liittyvät ehdot ja rajoitukset ovat osa valtionavustuspäätöstä ja siten sitovia. Tätä näkemystä ei kiistetä myöskään Tuorin asiantuntijalausunnossa.

Mitä tulee erityisavustukseen liittyviin ehtoihin ja rajoituksiin, niiden mukaan valtionavustus katsotaan asianmukaisesti käytetyksi, jos avustuksen saajalla on ollut avustettavasta toiminnasta hyväksyttäviä menoja vähintään avustusta vastaava määrä. Menojen vähennyksenä otetaan huomioon samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja muut hankkeesta saatavat tuotot. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että silloin, kun valtionavustus perustuu avustettavasta toiminnasta syntyviin hyväksyttäviin menoihin, erityisavustukseen liitetty ehto menojen vähennyksinä huomioon otettavista muista avustuksista tai muista hankkeesta saatavista tuotoista ei edellytä muiden avustusten tai hankkeesta saatavien tuottojen vähentämistä erityisavustuksesta, vaan niiden vähentämistä hyväksyttävistä menoista.

Säätiö on vuosina 2008–2012 kirjanpidossaan kirjannut kullekin tilikaudelle tiettyjä hankkeesta saatuja tuottoja. Säätiön kirjanpidon mukaiset tuotot otetaan huomioon ja vähennetään erityisavustukseen liittyvien ehtojen ja rajoitusten mukaisesti hankkeen hyväksyttävistä menoista.

Opetus- ja kulttuuriministeriön säätiölle hankkeeseen myöntämiä valtionavustuksia on valtionavustuspäätösten mukaan saanut käyttää vuosina 2008–2012. Opetus- ja kulttuuriministeriö on 2.12.2011 tekemässä päätöksessään todennut, että ministeriö suorittaa vuosina 2008–2011 myöntämiensä avustusten kokonaistarkastelun loppuselvitysten yhteydessä. Tarkoituksena on ollut tuolloin ratkaista ministeriön kokonaistuki säätiölle hankkeeseen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön edellä selostettua tarkastelutapaa tukee myös Mäenpään asiantuntijalausunto. Siinä hän on todennut, että ”voidaan katsoa olevan avustuspäätösten ja vakioehtojen mukaista, että sekä hankkeen menoja että avustuksia ja tuottoja tarkastellaan monivuotisen hankkeen päätyttyä. Tämä tarkastelu voidaan toteuttaa vakioehtojen edellyttämällä tavalla siten, että hankkeen hyväksyttävistä kokonaismenoista vähennetään muut samaan tarkoitukseen myönnetyt valtionavustukset ja muut hankkeesta saatavat tuotot.”

Jatkohankkeista

Valtionavustuslain 13 §:n 1 momentin mukaan valtionavustus saadaan käyttää ainoastaan valtionavustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön 2.12.2011 tekemän päätöksen mukaan ministeriön hankkeelle myöntämiä valtionavustuksia saa käyttää kulttuuripääkaupunkivuoden jälkeen ainoastaan niihin menoihin, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin.

Säätiön loppuraportissa on lista vuoden 2012 hankkeista, jotka päättävät vuoden 2011 kulttuuriohjelman. Säätiön näkemyksen mukaan vuoden 2011 kulttuuriohjelman päättäviä hankkeita on yhteensä 16 ja niiden rahoitus on ollut 971 148 euroa.

Säätiö on laatinut yhteenvedon, jossa on kuvattu hankkeiden sisältöä ja tarkoitusta. Sen mukaan vuonna 2012 toteutetuiksi vuoden 2011 kulttuurivuoden päättäviksi hankkeiksi valitut hankkeet on valittu seuraavien perusteiden perusteella: 1) hankkeiden sisältö on sama kuin vuonna 2011 toteutetun varsinaisen hankkeen; 2) yleensä hankkeen toteuttaja on ollut sama kuin vuonna 2011 toteutetun hankkeen; 3) jatkohankkeesta on yleisesti arvioiden sovittu alustavasti vuonna 2011; sekä 4) hankkeiden tarkoituksena on ollut jatkaa vuoteen 2011 identifioitavia toimintoja siten, että kaupunkilaisille tulee käsitys siitä, että kulttuuripääkaupunkivuosi ei päättynyt yhteen vuoteen, vaan jatkuu myös vuonna 2012.

Ernst & Young Oy on käynyt läpi edellä mainittujen 16 hankkeen hankeasiakirjat. Ernst & Young Oy:n selvityksen perusteella yhtäkään hanketta ei voida pitää hankkeen päättämis- tai arviointitoimenpiteenä.

Käytettävissä olevien selvitysten perusteella voidaan katsoa, että säätiön loppuraportissa listatut vuoden 2011 kulttuuriohjelman päättävät vuonna 2012 toteutetut hankkeet ovat pääasiassa uusia hankkeita. Ne ovat joko vuonna 2011 toteutettujen hankkeiden pohjalta käynnistettyjä uusia hankkeita tai hankkeita, jotka ovat päättyneet vuonna 2011, mutta jotka on päätetty käynnistää tai toteuttaa uudelleen vuonna 2012. Hankeasiakirjojen mukaan osa hankkeista jatkuu vuonna 2013. Lisäksi hankeasiakirjojen mukaan hankkeista osa on sellaisia, joilla on eri toteuttaja kuin vuonna 2011. Joihinkin hankkeisiin on myös sisältynyt hankintatoimia, joiden ei voida katsoa kuuluneen varsinaisesti hankkeen sisältöön ja/tai toteutukseen, esimerkiksi taideteoksen hankinta Turun kaupungille.

Valtionavustuspäätökseen liitetyllä ehdolla, jonka mukaan ”Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hankkeelle myöntämiä valtionavustuksia saa käyttää kulttuuripääkaupunkivuoden jälkeen ainoastaan niihin menoihin, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin”, on opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan tarkoitettu yksinomaan ja selkeästi hankkeen loppuunsaattamiseen ja raportointiin liittyviä toimia ja toimenpiteitä. Ehdon tarkoituksena on ollut selventää, millaisiin vuonna 2012 syntyviin menoihin valtionavustusta voidaan käyttää.

Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan päättämiseen ja arviointiin liittyvillä menoilla ei ole tarkoitettu uusien hankkeiden käynnistämistä tai jo kulttuuripääkaupunkivuotena toteutettujen ja päättyneiden hankkeiden uudelleen järjestämistä. Sen sijaan sellaisten hankkeiden menoineen, jotka ovat sisältyneet vuoden 2011 kulttuuripääkaupunkivuosikokonaisuuteen ja ovat tuolloin alkaneet, mutta jatkuneet katkeamattomasti vuoden 2012 alkupuolelle, voidaan katsoa olevan päätöksessä tarkoitettuja toimenpiteitä ja niistä aiheutuvia menoja.

Ministeriön näkemyksen mukaan myös sellaiset kulttuuripääkaupunkivuoden päättämisestä vuoden 2012 alkupuolella syntyneet hallinnolliset menot, kuten esimerkiksi palkat ja muut hallinnolliset kulut, ovat valtionavustuspäätöksessä tarkoitettuja päättämiseen liittyviä toimenpiteitä ja menoja.

Koska hankkeen voidaan katsoa olleen kansallisesti merkittävä hanke, hankkeen arvioinnilla ja tutkimuksella on olennainen merkitys. Tämän vuoksi hankkeen arvioinnista ja tutkimuksesta aiheutuvat menot ovat luonteeltaan valtionavustuspäätöksessä tarkoitettuja menoja. Säätiön listaamasta 16 hankkeesta yksikään ei kuitenkaan ole hankkeen kokonaisarviointiin tai tutkimukseen liittyvä hanke.

Edellä selostetun perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että yksikään säätiön loppuraportissa lueteltu vuoden 2011 kulttuuriohjelman päättämiseen liittyvä vuonna 2012 toteutettu hanke ja niistä aiheutuva meno ei ole ministeriön valtionavustuspäätöksessä tarkoitettu meno, joka liittyy suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin. Siten niitä ei voida pitää erityisavukseen liittyvien ehtojen ja rajoitusten mukaisina hyväksyttävinä menoina. Ottaen huomioon jatkohankkeiden määrä ja laajuus sekä ministeriön valtionavustuspäätöksessä oleva nimenomainen kielto käyttää avustuksia muuhun kuin suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin, säätiön menettelyä ei voida pitää vähäisenä. Säätiö on käyttänyt valtionavustuksia olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin mihin ne on myönnetty.

Takaisin perittävästä määrästä ja kohtuullistamisesta

Takaisin perittävän määrän laskemisesta

Opetus- ja kulttuuriministeriön hankkeelle myöntämät valtionavustukset ovat perustuneet säätiön valtionavustushakemuksiin liitteineen sekä valtionavustuksia koskeviin selvityksiin. Myönnetyn valtionavustuksen perusteena ovat olleet valtionavustushakemuksissa esitetyt kustannukset.

Säätiö on 8.9.2009 hakenut opetus- ja kulttuuriministeriöltä lupaa käyttää vuodelta 2008 säästyneitä valtionavustuksia myöhemmin Turun kulttuuripääkaupunkihankkeen valmisteluun. Opetus- ja kulttuuriministeriö on 9.9.2009 suostunut siihen, että vuosina 2008–2009 myönnettyjä, yhteensä kahden miljoonan euron valtionavustuksia voidaan käyttää vuosina 2009–2012. Muissa ministeriön valtionavustuspäätöksissä on mainittu ajankohta, milloin valtionavustus on käytettävä.

Säätiöltä valtionavustuksen takaisin perittävää määrää laskettaessa on otettava huomioon säätiölle vuosina 2008–2012 hankkeesta kertyneet muut tuotot ja avustukset sekä hyväksyttävät ja ei-hyväksyttävät menot. Erityisavustukseen liittyvien ehtojen ja rajoitusten mukaan erityisavustusta saa käyttää avustuksen saajalle avustuskohteesta aiheutuviin menoihin. Ehtojen ja rajoitusten mukaan erityisavustus voi olla enintään syntyneen alijäämän suuruinen ja menojen vähennyksenä otetaan huomioon samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja muut hankkeesta saatavat tuotot. Hyväksyttäviä menoja eivät ole poistot, vuokra-arvot, varainhankinnan tai liike- ja sijoitustoiminnan menot sekä varaukset tai muut laskennalliset erät.

Säätiö palkittiin vuonna 2010 1,5 miljoonan euron Melina Mercourin rahapalkinnolla. Arvioitaessa, onko Melina Mercourin rahapalkintoa pidettävä erityisavustukseen liittyvissä ehdoissa ja rajoituksissa tarkoitettuna samaan tarkoitukseen myönnettynä muuna avustuksena tai muuna hankkeesta saatavana tuottona, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että Melina Mercourin rahapalkinto on säätiölle myönnetty palkinto. Palkintoa ei ministeriön näkemyksen mukaan ole pidettävä sellaisena samaan tarkoitukseen myönnettynä muuna avustuksena tai muuna hankkeesta saatavana tuottona, joka olisi erityisavustukseen liittyvien ehtojen ja rajoitusten mukaan otettava huomioon hyväksyttävien menojen vähennyksenä. Sen sijaan muina avustuksina ja tuottoina on otettava huomioon muun muassa Turun kaupungin säätiölle hankkeeseen vuosina 2008–2011 myöntämä rahoitus.

Opetus- ja kulttuuriministeriö ei pidä säätiön loppuraportissa listattuja vuoden 2011 kulttuuriohjelman päättäviä vuonna 2012 toteutettuja hankkeita valtionavustuspäätöksessä tarkoitettuina hyväksyttävinä menoina. Hankkeiden rahoitus on ollut 971 148 euroa. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että näiden hankkeiden rahoitus on vähennettävä hankkeen hyväksyttävistä menoista.

Edellä selostetun perusteella hankkeen vuosien 2008–2012 kumulatiiviset hyväksyttävät bruttomenot ovat yhteensä 33 435 498,40 euroa. Kun menoista vähennetään muut tuotot ja muut kuin Turun kaupungin avustukset, yhteensä 4 386 909,32 euroa ja Turun kaupungin avustukset 17 274 214,35 euroa, hyväksyttävät nettomenot ovat yhteensä 11 774 374,73 euroa. Ottaen huomioon, että opetus- ja kulttuuriministeriön kokonaisrahoitus on vuosina 2008–2011 ollut 16,5 miljoonaa euroa, säätiöltä takaisin perittävän valtionavustuksen määrä on yhteensä 4 725 625,27 euroa.

Säätiöltä takaisin perittävä valtionavustus perustuu yhtäältä siihen, että säätiö on saanut liikaa valtionavusta ja jättänyt palauttamatta liikaa maksetun valtionavustuksen opetus- ja kulttuuriministeriölle sekä toisaalta siihen, että säätiö on käyttänyt valtionavusta olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on valtionavustuspäätöksissä myönnetty. Säätiölle myönnetyt erityisavustukset eivät ole olleet enintään syntyneen alijäämän suuruisia. Säätiö on myös käyttänyt myönnettyjä valtionavustuksia sellaisiin vuonna 2012 toteutettuihin hankkeisiin, joita ei voida pitää kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin liittyvinä hankkeina.

Kohtuullistamisesta

Valtionavustuslain 26 §:ssä säädetään kohtuullistamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden.

Takaisinperintäpäätöksen kohteena on säätiölle vuosina 2008–2011 hanketta varten myönnetyt valtionavustukset. Opetus- ja kulttuuriministeriö on 2.12.2011 päättänyt, että ministeriö suorittaa vuosina 2008–2011 myöntämiensä avustusten kokonaistarkastelun loppuselvitysten yhteydessä vuoden 2012 lopussa. Loppuselvitysten kokonaistarkastelua varten ministeriö on 27.3.2013, 4.9.2013 ja 21.2.2014 antanut tilintarkastusyhteisöille tehtäväksi arvioida säätiön ministeriölle toimittaman hanketta koskevan loppuselvityksen ja tarkastaa hankemateriaalin, joka koskee vuoden 2011 kulttuuriohjelman päättäviä hankkeita. Arviointi on valmistunut 25.3.2014.

Takaisinperinnän perusteena olevan pitkään jatkuneen menettelyn ja prosessin sekä siihen liittyneiden olosuhteiden muutoksen johdosta opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt kohtuullistaa takaisin perittävän valtionavustuksen määrää kokonaisharkinnan perusteella siten, että hankkeen hyväksyttävistä kokonaismenoista vähennetään hankkeen muut avustukset ja tuotot kuin Turun kaupungin myöntämät avustukset. Näin saaduista hyväksyttävistä kokonaismenoista (29 048 589,08 euroa) valtio vastaa puolesta. Säätiöltä takaisinperittävä valtionavustus on siten yhteensä 1 975 705,46 euroa.

Koska säätiö on aiemmin tässä päätöksessä selostetulla tavalla käyttänyt hankkeeseen myönnettyjä valtionavustuksia olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin mihin ne on myönnetty, kohtuullistaminen ei koske ja kohdistu vuoden 2011 kulttuuriohjelman päättäviin vuonna 2012 toteutettuihin hankkeisiin.

Lopuksi

Säätiölle myönnettyjen valtionavustusten takaisinperintää ja takaisinperittävää määrää on arvioitava säätiön valtionavustushakemusten ja niissä esitettyjen seikkojen sekä opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämien valtionavustuspäätösten perusteella. Valtion myöntämän rahoituksen yhtenä edellytyksenä on ollut, että Turun kaupunki osallistuu rahoitukseen. Valtionavustuspäätösten mukaan valtionavustusta on saanut käyttää hankkeen toteuttamiseen vuosina 2008–2012. Opetus- ja kulttuuriministeriö on valtionavustuspäätöksessään nimenomaisesti todennut, että vuosina 2008–2011 myönnetyt valtionavustukset arvioidaan kokonaistarkasteluna, jonka jälkeen ratkaistaan ministeriön kokonaistuki hankkeelle.

Opetus- ja kulttuuriministeriön säätiölle myöntämä valtionavustus on ollut erityisavustusta. Valtionavustuslain mukaisesti valtionapuviranomainen voi ottaa valtionavustuspäätökseen avustettavaa hanketta koskevia ehtoja ja rajoituksia. Opetus- ja kulttuuriministeriön tekemissä valtionavustuspäätöksissä on nimenomaisesti todettu, että valtionavustusta saa käyttää hankkeen toteuttamisesta aiheutuviin menoihin päätöksen liitteenä ollein erityisavustukseen liittyvin ehdoin ja rajoituksin. Hankkeen menojen vähennyksinä otetaan huomioon samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja muut hankkeesta saatavat tuotot.

Valtionavustuslain mukaan valtionavustus saadaan käyttää ainoastaan valtionavustuspäätöksen mukaiseen toimintaan. Ministeriö on nimenomaisesti todennut valtionavustuspäätöksessään, että valtionavustusta saa käyttää kulttuuripääkaupunkivuoden (vuosi 2011) jälkeen vain niihin menoihin, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin.

Säätiön esittämää vaatimusta 700 000 euron maksamisesta opetus- ja kulttuuriministeriö pitää päätöksessä aiemmin selostetuilla perusteilla täysin perusteettomana.

Valituksenalainen päätös

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 11.6.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt Turku 2011 -säätiön oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta takaisinperintäpäätöksestä.

Ministeriö on, selostettuaan ensin asiaan sovellettavat säädökset sekä valtionavustuspäätöksen ehdot, perustellut päätöstään seuraavasti:

Vanhentuminen

Oikaisuvaatimuksen mukaan takaisinperintäpäätös on tehty takaisinperintää koskevan määräajan päätyttyä. Säätiön näkemyksen mukaan takaisinperintäpäätöksen perusteena olevat seikat ovat olleet opetus- ja kulttuuriministeriön tiedossa jo vuonna 2011, koska säätiö on toimittanut valtionavustusten käyttöä koskevia selvityksiä syys- ja lokakuussa 2011. Siten takaisinperinnän määräaika on säätiön näkemyksen mukaan päättynyt viimeistään vuoden 2013 lopussa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on säätiön tekemien valtionavustushakemusten perusteella myöntänyt säätiölle valtionavustusta hankkeeseen vuosina 2008–2011 yhteensä 16,5 miljoonaa euroa. Valtionavustuspäätöksiä on tehty yhteensä kuusi, joista viimeisimmät 19.4.2011 ja 2.12.2011. Takaisinperintäpäätöksessä selostetun mukaisesti ministeriön tekemien valtionavustuspäätösten mukaan jokaisen myönnetyn valtionavustuksen käyttöä koskeva selvitys on tullut antaa opetus- ja kulttuuriministeriölle 31.12.2012 mennessä. Opetus- ja kulttuuriministeriö on 2.12.2011 tekemässä päätöksessään myös nimenomaisesti todennut, että ministeriö suorittaa vuosina 2008–2011 myöntämiensä valtionavustusten kokonaistarkastelun loppuselvitysten yhteydessä vuoden 2012 lopussa.

Säätiö on 28.12.2012 pyytänyt, että selvityksen antamisen määräaikaa pidennetään. Opetus- ja kulttuuriministeriö on 2.1.2013 päättänyt myöntää lisäaikaa ministeriön myöntämien valtionavustusten käyttöä koskevan selvityksen antamiseen 31.1.2013 saakka. Säätiö on toimittanut ministeriölle 29.1.2013 päivätyn loppuraportin hankkeelle vuosina 2008–2011 myönnettyjen valtionavustusten käytöstä. Säätiö ei ole tehnyt oikaisuvaatimusta yhteenkään ministeriön vuosina 2008–2011 tekemään valtionavustuspäätökseen eikä myönnettyjen valtionavustusten käyttötarkoituksen muutosta koskevaa hakemusta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on myöntänyt säätiön toimeenpanemalle hankkeelle valtionavustusta neljänä vuotena yhteensä kuudella päätöksellä. Valtionavustuksen käyttöä koskevan kokonaiskuvan saamiseksi ministeriö on päättänyt, että valtionavustusten käytöstä tehdään kokonaistarkastelu loppuselvitysten yhteydessä. Ministeriö on nimenomaisesti ilmoittanut säätiölle, että valtionavustusten käyttöä tarkastellaan kokonaisuutena. Lisäksi ministeriö on ilmoittanut säätiölle kokonaistarkastelun aikataulun. Säätiön omasta aloitteesta kokonaistarkastelun aikataulua myöhennettiin kuukaudella niin, että loppuselvitys on toimitettu ministeriölle 29.1.2013. Kokonaistarkasteluun liittyy myös säätiön taloudellisen toiminnan ja tilanteen tarkastelu, mihin liittyen säätiö on toimittanut säätiötä koskevan tasekirjan (31.12.2012) ministeriöön 14.5.2013.

Oikaisuvaatimuksen mukaan säätiö on epätietoinen 16.9.2011, oikeastaan 21.9.2011, toimitetun selvityksen sekä opetus- ja kulttuuriministeriön 2.12.2011 tekemän valtionavustuspäätöksen tarkoituksesta. Asian selventämiseksi opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että säätiö on 16.2.2011 päivätyllä valtionavustushakemuksella hakenut opetus- ja kulttuuriministeriöltä hankkeeseen yhteensä 8,5 miljoonaa euroa. Valtionavustushakemuksen liitteinä säätiö on toimittanut säätiön vuotta 2011 koskevat talousarvion ja toimintasuunnitelman sekä 31.12.2010 päivätyn tasekirjan.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 19.4.2011 tehnyt hakemuksen perusteella valtionavustuspäätöksen, jonka mukaan haetusta valtionavustuksesta myönnetään 4,5 miljoonaa euroa. Päätöksen mukaan maksatus toteutetaan kahdessa vaiheessa. Koska säätiön hakemuksesta ei käynyt ilmi kaikkia tarvittavia hanketta koskevia tietoja, ministeriön päätöksessä on nimenomaisesti todettu, että säätiön tulee toimittaa välitilinpäätös hankkeen toteuttamisesta ajanjaksolla 1.1.–30.6.2011. Välitilinpäätös oli päätöksen mukaan toimitettava 30.8.2011 mennessä.

Säätiön syyskuussa ja lokakuussa 2011 toimittamat selvitykset liittyvät säätiön 16.2.2011 tekemään valtionavustushakemukseen ja valtionavustuksen edellytysten arviointiin. Koska säätiön toimittamat selvitykset ovat olleet monin puolin riittämättömiä, ministeriö on joutunut pyytämään useita lisäselvityksiä. Lisäselvitykset eivät ole hankkeen kokonaisuutta ja sille myönnettyjen valtionavustusten käytön kokonaisuutta käsitteleviä selvityksiä.

Hanke on ollut monivuotinen ja käsittänyt useita valtionavustuspäätöksiä. Saadakseen kokonaiskuvan hankkeesta ja siihen myönnettyjen valtionavustusten käytöstä ministeriön on ollut välttämätöntä edellyttää säätiötä toimittamaan loppuraportti, jossa selostetaan hankkeen kokonaisuus ja siihen myönnettyjen valtionavustusten käyttö kokonaisuutena vuosilta 2008–2012. Ennen loppuraportin toimittamista ministeriön käytössä on ollut yksittäisiä valtionavustuspäätöksiä ja niiden käyttöä koskevia tietoja. Vasta kokonaistarkastelussa ministeriö on voinut arvioida, onko valtionavustukset käytetty siihen tarkoitukseen, mihin ne on myönnetty. Tässä kokonaistarkastelussa on selvinnyt, että hankkeelle myönnetyt valtionavustukset ovat olleet suuremmat kuin sen hyväksyttävät menot sekä muita seikkoja, joiden johdosta ministeriö on tehnyt takaisinperintäpäätöksen. Takaisinperintäpäätöstä ei siten ole ollut mahdollista valmistella ennen säätiön toimittamaa loppuraporttia ja säätiötä koskevaa tasekirjaa.

Hanke on ollut monivuotinen, laajakantoinen ja monimutkainen, minkä vuoksi se on edellyttänyt muun muassa tilintarkastusyhteisön tekemää arviointia valtionavustusten käyttöä koskevista selvityksistä ja jatkohankkeista. Valtionavustusten käytön arviointi ja takaisinperintäpäätöksen valmistelu ei olisi ollut mahdollista ilman näitä toimenpiteitä. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että takaisinperintäpäätös on valmisteltu valtionavustuslain 28 §:ssä tarkoitetulla tavalla viipymättä tai ainakin edellä todetuista erityisistä syistä kahden kalenterivuoden kuluessa sen jälkeen, kun ministeriön tietoon on tullut sellainen seikka, jonka nojalla valtionavustuksen maksamiseen voidaan ryhtyä. Määräaika takaisinperintäpäätöksen tekemiseen ei siten ole vanhentunut.

Hankkeeseen myönnetyistä valtionavustuksista

TURKU PALAA -hakemus on Turun kaupungin hakemus, jolla se haki yhtenä muiden suomalaisten kaupunkien ohella sitä, että Suomen valtio esittäisi Turkua Euroopan komissiolle vuoden 2011 Euroopan kulttuuripääkaupunkiehdokkaaksi. Takaisinperintäpäätöksen ja tämän päätöksen kohteena ovat säätiölle vuosina 2008–2011 myönnetyt valtionavustukset, jotka on tarkoitettu säätiön toimeenpaneman hankkeen toteuttamiseen.

Säätiön hakemusten perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö on vuosina 2008–2011 kuudella valtionavustuspäätöksellä myöntänyt säätiölle hanketta varten yhteensä 16,5 miljoonaa euroa. Säätiö on oikaisuvaatimuksessaan katsonut, että opetus- ja kulttuuriministeriö ei voi edellyttää rahoituksen käyttämistä vuosina 2008–2012, koska valtioneuvoston periaatepäätöksessä tai valtion talousarviossa ei ole määritelty, että rahoitus on käytettävä vuosina 2008–2012.

Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan sillä, että valtioneuvoston periaatepäätöksessä tai valtion talousarviossa ei ole yksityiskohtaisesti määrätty valtionavustuksen käyttöajankohtaa, ei ole takaisinperinnän kohdetta arvioitaessa varsinaisesti merkitystä. Valtioneuvoston periaatepäätöksen tarkoituksena on ollut linjata yleisesti, että Suomen valtio ryhtyy rahoittamaan hanketta vuosina 2008–2012 valtion kehyspäätösten mukaisesti. Valtion talousarviossa on vuosittain varattu hanketta varten määräraha. Opetus- ja kulttuuriministeriön lainvoimaisissa päätöksissä on puolestaan määrätty ehdot ja edellytykset hankkeeseen myönnetyn rahoituksen käyttämiselle, muun muassa rahoituksen käyttöaika.

Säätiö on vuosina 2008–2011 hakenut valtionavustusta opetus- ja kulttuuriministeriön vakiohakemuslomakkeella, jossa ilmoitetaan hakijaa koskevien tietojen ohella haettava määrä, valtionavustuslaji, hankkeen nimi, hankkeen suunniteltu alkamis- ja päättymisaika sekä avustuksen käyttötarkoitus. Valtionavustuslain 10 §:n mukaan valtionavustuksen hakijan tulee hakemuksen yhteydessä antaa valtionapuviranomaiselle oikeat ja riittävät tiedot valtionavustuksen käyttötarkoituksesta sekä niistä muista seikoista, joita valtionapuviranomainen tarvitsee hakemuksen ratkaisemiseksi.

Takaisinperintäpäätöksessä on selostettu säätiön valtionavustushakemuksissaan ilmoittamat hankkeen alkamis- ja päättymisajankohdat. Opetus- ja kulttuuriministeriön tekemissä valtionavustuspäätöksissä on muun muassa mainittu, että valtionavustus on myönnetty hankkeen toteuttamiseen vuosina 2008–2012 ja että selvitys valtionavustusten käytöstä on annettava 31.12.2012 mennessä. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että valtionavustuksen käyttöaika ja tarkoitus on määritelty yksityiskohtaisesti opetus- ja kulttuuriministeriön valtionavustuspäätöksissä. Koska säätiö ei ole hakenut valtionavustuspäätöksiin muutosta tai käyttötarkoituksen muuttamista, valtionavustuspäätöksissä määrätty valtionavustuksen käyttöaika sitoo säätiötä.

Valtionavustuslajista

Säätiö on vuosina 2008–2011 hakenut valtionavustusta hankkeen toteuttamiseen. Säätiö ei ole hakenut valtionavustusta säätiön toimintaan yleisesti. Valtionavustuslain 5 §:ssä tarkoitettu erityisavustus myönnetään tarkoitukseltaan rajattuun hankkeeseen. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa erityisavustus on myönnetty tarkoitukseltaan rajattuun ja aikataulutettuun vuoden 2011 Euroopan kulttuuripääkaupunki -hankkeen toteuttamiseen. Yleisavustus on sen sijaan valtionavustuslain esitöiden mukaan tarkoitettu saajan säännönmukaiseen toimintaan yleisesti. Jokainen säätiölle myönnetty valtionavustus on valtionavustuspäätöksissä myönnetty erityisavustuksena.

Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että takaisinperinnän kohteena olevaan hankkeeseen myönnettyjen valtionavustusten valtionavustuslaji on valtionavustuslaissa tarkoitettu erityisavustus. Valtionavustuslajia koskevaa juridiikkaa on selostettu yksityiskohtaisesti takaisinperintäpäätöksessä. Toisin kuin säätiö väittää, opetus- ja kulttuuriministeriön jokaisessa valtionavustuspäätöksessä on valtionavustuslain esitöissä selostetun mukaisesti määritelty riittävän selkeästi hanke ja valtionavustuksen käyttötarkoitus, aikataulu sekä erityisavustuksen ehdot ja rajoitukset. Vaikka säätiö olisi hakenut valtionavustusta virheellisesti yleisavustuksena, opetus- ja kulttuuriministeriöllä on ollut mahdollisuus valtionapuviranomaisena myöntää siinäkin tapauksessa haettu valtionavustus oikeana valtionavustuslajina eli erityisavustuksena. Säätiö ei ole hakenut yhteenkään valtionavustuspäätökseen muutosta tai käyttötarkoituksen muutosta.

Valtionavustuspäätöksen ehdoista ja rajoituksista

Valtionavustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan valtionavustuksen saajan on noudatettava avustettavassa hankkeessa valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia. Opetus- ja kulttuuriministeriön tekemässä jokaisessa erityisavustusta koskevassa päätöksessä on nimenomaisesti mainittu, että hankkeelle myönnetään erityisavustusta liitteessä mainituin ehdoin ja rajoituksin. Valtionavustuspäätöksen sanamuodon mukaisesti päätöksen liitteenä olevat erityisavustuksen ehdot ja rajoitukset ovat osa päätöstä ja valtionavustuksen saajan on niitä noudatettava.

Erityisavustuksen ehdoissa ja rajoituksissa on määrätty muun muassa avustuksen asianmukaisesta käytöstä, hyväksyttävistä menoista, selvityksen antamisesta, käyttötarkoituksen muuttamisesta sekä valtionavustuksen palauttamisesta. Vaikka erityisavustuksen ehdot ja rajoitukset ovat muodollisen valtionavustuspäätöksen liitteenä, ne on päätöstekstissä kytketty osaksi valtionavustuksen saajaa sitovaa ja velvoittavaa päätöstä. Siten ne eivät ole, toisin kuin säätiö väittää, luonteeltaan teknisluontoisia ohjeita, vaan säätiötä velvoittavia, sille myönnetyn valtionavustuksen käyttöä koskevia määräyksiä.

Säätiö on katsonut, että opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksissä ei ole mainintaa muiden tulojen vaikutuksesta valtionavustuksen määrään. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että jokaisessa säätiölle myönnetyssä valtionavustuspäätöksessä on mainittu, että valtionavustus katsotaan asianmukaisesti käytetyksi, jos avustuksen saajalla on ollut avustettavasta toiminnasta hyväksyttäviä menoja vähintään avustusta vastaava määrä. Menojen vähennyksenä otetaan huomioon samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja muut hankkeesta saatavat tuotot. Näin ollen muut avustukset ja tuotot vähennetään hankkeen hyväksyttävistä menoista. Edellä mainittu menettely on todettu päätöksen liitteenä olevassa erityisavustuksen ehdoissa ja rajoituksissa, ja se on osa valtionavustuspäätöstä ja siten säätiötä sitova.

Erityisavustuksen ehtojen ja rajoitusten mukainen menettely, jossa menojen vähennyksenä otetaan huomioon samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja muut hankkeesta saatavat tuotot, ei tarkoita, toisin kuin säätiö väittää, niin sanottua tappiontakuuta. Tappiontakuu myönnetään pääsääntöisesti jostakin hankkeesta aiheutuvien tappioiden peittämiseen. Tappiontakuu ei ole valtionavustus. Sitä ei voi sisällyttää hankkeen talousarvioon tuottoina. Tappiontakuuta ei makseta etupainotteisesti, vaan vasta hankkeen päätyttyä ja tilinpäätöksen valmistuttua.

Käsiteltävänä olevassa tapauksessa säätiön vuosina 2008–2012 kirjanpitoonsa kullekin tilikaudelle kirjaamat hankkeesta saadut tuotot otetaan huomioon ja vähennetään hankkeen hyväksyttävistä menoista. Opetus- ja kulttuuriministeriön 2.12.2011 tekemän päätöksen mukaisesti tämä tarkastelu tehdään kokonaistarkasteluna loppuselvityksen yhteydessä. Menettely, jossa hankkeen menoja, avustuksia ja tuottoja tarkastellaan monivuotisen hankkeen päätyttyä, on opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan valtionavustuspäätösten mukainen menettely.

Säätiö on väittänyt, että säätiön muut avustukset ja tuotot ovat kohdistuneet säätiön toimintaan vuoden 2012 jälkeen ja että Turun kaupungin myöntämä rahoitus on tarkoitettu hankkeen loppuun asti eli vuoden 2016 loppuun. Hyväksyttävien menojen vähennyksenä on otettu huomioon ne avustukset ja tuotot, jotka hankkeen toteuttamisaikana vuosina 2008–2012 on säätiön kirjanpidossa kohdistettu näille vuosille. Siltä osin kuin Turun kaupungin rahoitus ja säätiön saamat muut avustukset ja tuotot on tarkoitettu käytettäväksi hankkeen toteuttamisajan jälkeiseen toimintaan, ne olisi tullut kirjata siirtovelkoihin.

Opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämissä valtionavustuspäätöksissä on nimenomaisesti määrätty, että valtionavustus on tarkoitettu hankkeeseen vuosina 2008–2012 ja että valtionavustuksen edellytyksenä on, että Turun kaupunki sitoutuu periaatepäätöksen mukaiseen rahoitusosuuteen. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että valtion myöntämän rahoituksen edellytyksenä vuosina 2008–2011 on ollut, että Turun kaupunki osallistuu kyseisenä ajankohtana vastaavan suuruiseen rahoitusosuuteen. Ilman Turun kaupungin kyseisenä ajanjaksona myöntämää vähintään valtion rahoituksen suuruista rahoitusta, opetus- ja kulttuuriministeriön tekemien valtionavustuspäätösten myöntämisen ja valtionavustusten maksamisen edellytyksiä ei olisi ollut. Käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta ei ole merkitystä sillä, että Turun kaupunki on päättänyt vielä erikseen rahoittaa hanketta vuosina 2013–2016. Jos katsottaisiin valtionavustuspäätöksistä poiketen, että Turun kaupungin myöntämä rahoitus ei ole sidoksissa valtion myöntämään rahoitukseen ja sen käyttöaikaan, kaikelta valtion myöntämältä rahoitukselta häviää edellytys ja takaisinperittävä määrä tulisi kokonaisuudessaan uudelleen arvioitavaksi.

Hyväksyttävistä menoista ja takaisin perittävän määrän laskennasta

Takaisinperittävän määrän laskennassa opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole käyttänyt säätiön oikaisuvaatimuksessaan väittämää 50 prosentin sääntöä. Takaisinperittävä määrä on takaisinperintäpäätöksessä selostetun mukaisesti laskettu niin, että takaisin perittävää määrää laskettaessa on otettu huomioon vuosina 2008–2012 hankkeesta kertyneet muut tuotot ja avustukset sekä hyväksyttävät ja ei-hyväksyttävät menot valtionavustuspäätöksen ehtojen ja rajoitusten mukaisesti. Melina Mercourin rahapalkintoa ei ole otettu hyväksyttävien menojen vähennyksenä huomioon, mutta muina avustuksina on otettu huomioon muun muassa Turun kaupungin myöntämä rahoitus. Vuonna 2012 toteutettuja hankkeiden menoja ei ole pidetty takaisinperintäpäätöksessä ja myöhemmin tässä päätöksessä selostetulla tavalla hyväksyttävänä menona.

Takaisin perittävä määrä on laskettu siten, että hankkeen vuosien 2008–2012 kumulatiivisista hyväksyttävistä bruttomenoista on vähennetty tuotot ja muut avustukset. Näin saatu euromäärä on vähennetty opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämästä 16,5 miljoonan euron kokonaisrahoituksesta. Lopputulokseksi on saatu yhteensä 4 725 625,27 euroa, jota opetus- ja kulttuuriministeriö on takaisinperintäpäätöksessä selostetulla tavalla kohtuullistanut.

Säätiö on oikaisuvaatimuksessaan katsonut, että Turun kaupungin myöntämässä rahoituksessa ei ole kyse avustuksesta eikä hankkeeseen saatavasta tuotosta eikä sitä tulisi vähentää hyväksyttävistä menoista. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että Turun kaupunki on osallistunut hankkeen rahoittamiseen. Rahoittamista voidaan pitää hankkeeseen myönnettynä muuna avustuksena. Valtionavustuspäätösten mukaan hankkeen hyväksyttävistä menoista vähennetään samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja muut hankkeesta saatavat tuotot. Turun kaupungin rahoitus on valtionavustuspäätösten mukaan siten vähennettävä hankkeen hyväksyttävistä menoista.

Säätiö katsoo, että niin sanotuista jatkohankkeista aiheutuvat kustannukset ovat hankkeen hyväksyttäviä menoja. Tilintarkastusyhteisö Ernst & Young Oy on opetus- ja kulttuuriministeriön pyynnöstä käynyt läpi kaikki jatkohankkeet ja todennut takaisinperintäpäätöksessä selostetulla tavalla, että jatkohankkeista aiheutuvia kustannuksia ei voida katsoa hankkeen hyväksyttäviksi menoiksi. Takaisinperintäpäätöksen mukaisesti opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan jatkohankkeissa ei ole kyse kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen tai arviointiin kohdistuneista menoista.

Mitä tulee säätiön väitteeseen, että opetus- ja kulttuuriministeriö ei voi muuttaa tai täsmentää aikaisemmin tekemänsä päätöksen ehtoja jälkikäteen yksipuolisesti, opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että takaisinperintäpäätöksessä ei ole esitetty mitään sellaista, mikä ei kävisi ilmi varsinaisesta valtionavustuspäätöksestä. Joulukuussa vuonna 2011 tehdyn valtionavustuspäätöksen mukaan hankkeelle myönnettyjä valtionavustuksia saa käyttää kulttuuripääkaupunkivuoden jälkeen ainoastaan niihin menoihin, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin. Tämän on takaisinperintäpäätöksessä todettu tarkoittavan, että valtionavustuksia saa kulttuuripääkaupunkivuoden jälkeen käyttää hankkeen loppuunsaattamiseen ja raportointiin. Takaisinperintäpäätöksessä on siten todettu päättämisen tarkoittavan loppuunsaattamista ja arvioinnin raportointia. Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan asiassa ei ole mitään sellaista uutta, mikä ei olisi ollut Turku-säätiön tiedossa jo joulukuussa 2011. Näin ollen opetus- ja kulttuuriministeriö pitää säätiön väitettä täysin virheellisenä ja perusteettomana.

Opetus- ja kulttuuriministeriön vuosina 2008–2011 myöntämä rahoitus on tarkoitettu ainoastaan hankkeen tukemiseen. Tarkoitusta selventääkseen opetus- ja kulttuuriministeriö on joulukuussa 2011 tekemässään valtionavustuspäätöksessä nimenomaisesti todennut, että hankkeeseen vuosina 2008–2011 myöntämiä avustuksia saa kulttuuripääkaupunkivuoden jälkeen käyttää ainoastaan menoihin, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin. Toisin kuin säätiö oikaisuvaatimuksessaan väittää, rajoitus koskee päätöksessä todetun mukaisesti kaikkia opetus- ja kulttuuriministeriön hankkeelle myöntämiä valtionavustuksia.

Opetus- ja kulttuuriministeriön ja säätiön välisissä keskusteluissa ei ole yhdessäkään käyty yksityiskohtaisesti jatkohankkeita läpi, saati arvioitu, voidaanko niitä pitää kulttuurivuoden päättämiseen tai arviointiin liittyvinä hankkeina. Tapaamisissa on lähinnä periaatetasolla keskusteltu, millaisia menoja voidaan yleisesti ottaen pitää erityisavustuksen ehdoissa ja rajoituksissa tarkoitettuina hyväksyttävinä menoina.

Säätiö on oikaisuvaatimuksessaan viitannut Helsingin kulttuuripääkaupunkivuoden rahoitusta koskevaan menettelyyn. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei pidä säätiön viittausta käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta olennaisesti vaikuttavana, koska Helsingin kulttuuripääkaupunkivuoden rahoitusta koskevat päätökset ja ratkaisut on tehty ennen nykyisen valtionavustuslain voimaantuloa.

Kohtuullistaminen

Säätiö katsoo, että takaisin perittävää määrää tulee kohtuullistaa, koska takaisinperintäpäätös on säätiön taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin sekä palauttamisen ja takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn ja olosuhteiden muutokseen nähden kohtuuton. Säätiö katsoo, että se on luottanut valtion osallistumiseen hankkeen rahoittamisessa ja valtion vetäytyminen on tullut säätiölle yllätyksenä. Lisäksi säätiö katsoo, että takaisinperintäprosessi on viivästynyt opetus- ja kulttuuriministeriöstä johtuvasta syystä.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on takaisinperintäpäätöksessä ottanut huomioon pitkään jatkuneen menettelyn ja prosessin sekä siihen liittyneet olosuhteiden muutokset ja kohtuullistanut säätiöltä takaisin perittävää määrää yli puolella. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että käsiteltävänä olevan tapauksen olosuhteet ja säätiön menettely huomioon ottaen takaisinperintäpäätöstä suurempaan kohtuullistamiseen ei ole olemassa perusteita. Suoritusvelvoitteen täysimääräisen poistamisen edellytyksenä oleva erittäin korkea kynnys ei käsiteltävänä olevassa tapauksessa täyty. Säätiön taloudellinen tilanne on pitkään ollut hyvä, eikä takaisinperinnän voida arvioida aiheuttavan säätiön taloudelle kohtuuttomia vaikutuksia.

Muilta osin opetus- ja kulttuuriministeriö viittaa 3.9.2014 tekemässään päätöksessä esitettyyn ja selostettuun.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Säätiö on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös kumotaan perusteettomana. Toissijaisesti säätiö on vaatinut, että takaisinperittävää määrää muutetaan siten, että takaisinperittävän pääoman ja koron määrä on nolla euroa. Lisäksi säätiö on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista viivästyskorkoineen.

1. Säätiön valitus

Säätiö on vaatimustensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Takaisinperintäpäätöksen määräaika

Takaisinperintäpäätöksen perusteena olevat seikat ovat olleet ministeriön tiedossa jo vuoden 2011 lopussa

Takaisinperintäpäätös on tehty 3.9.2014, vaikka määräaika takaisinperintäpäätöksen tekemiselle on päättynyt viimeistään vuoden 2013 lopussa, sillä takaisinperintäpäätöksen perusteena olevat seikat ovat olleet opetus- ja kulttuuriministeriön tiedossa jo vuoden 2011 lopussa. Takaisinperintää koskeva päätös on sovellettavien säännösten mukaan tehtävä viipymättä ja erityisestä syystä kahden kalenterivuoden kuluessa sen jälkeen, kun valtionapuviranomaisen tietoon on tullut sellainen seikka, jonka nojalla valtionavustuksen maksamisen keskeyttämiseen tai lopettamiseen taikka valtionavustuksen takaisinperintään voidaan ryhtyä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätöksen perusteena oleva laskelma perustuu tosiasiassa kahdelle seikalle: 1) valtionavustuksella katettavia hyväksyttäviä menoja laskiessaan opetus- ja kulttuuriministeriö on vähentänyt säätiölle vuosina 2008–2012 syntyneistä menoista säätiön mainittuina vuosina saamat muut avustukset ja tuotot, ja 2) opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole hyväksynyt menoina sellaista vuoden 2012 toimintaa, jolla on turvattu kulttuuripääkaupunkivuoden hyvien käytäntöjen jatkuminen ja levittäminen kulttuuripääkaupunkivuoden jälkeen. Näillä perusteilla ministeriö on päätynyt siihen, että säätiöllä ei ole ollut avustettavasta toiminnasta hyväksyttäviä menoja vähintään avustusta vastaavaa määrää.

Säätiö on syksyllä 2011 toimittanut opetus- ja kulttuuriministeriölle selvityksiä, joista on käynyt ilmi takaisinperintäpäätöksen perusteena olevat seikat.

Säätiön 16.9.2011 päiväämästä selvityksestä on käynyt ilmi, että säätiö on perustanut vuonna 2011 kulttuuripääkaupunkihankeen toiminnan organisoimiseksi työryhmän, jota johti ylijohtaja Ruohonen. Tämän työryhmän tehtävänä oli valmistella toimenpiteitä, joilla turvataan kulttuuripääkaupunkivuoden hyvien käytäntöjen jatkoa ja levittämistä kuluvan vuoden jälkeen. Kulttuuripääkaupunkihanke on kokonaisuudessaan sisältänyt vuoden 2011 aikana toteutettuja lyhytkestoisia tapahtumia ja tämän jälkeen toteutettuja pitkävaikutteisia kulttuuripääkaupunkitapahtumia.

Opetus- ja kulttuuriministeriöllä on ollut säätiön toimittaman 16.9.2011 päivätyn selvityksen jälkeen tieto, että säätiö valmistelee kulttuuripääkaupunkihankkeen Voima-vaihetta, joka toteutetaan vuosina 2012–2016.

Samasta selvityksestä on käynyt ilmi, että säätiö on saanut vuosina 2008–2011 Turun kaupungilta rahoitusta yhteensä 17 210 000 euroa, mikä vastaa takaisinperintäpäätöksen liitteenä olevassa laskelmassa Turun kaupungin avustuksia säätiölle vuosina 2008–2011, jotka laskelmassa on vähennetty hyväksyttävistä menoista. Samoin selvityksestä on käynyt ilmi, että säätiö on saanut vuosina 2008–2011 muita avustuksia yhteensä 727 442 euroa. Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätöksen liitteenä olevassa laskelmassa muita avustuksia on vähennetty hyväksyttävistä menoista 566 981 euroa.

Säätiön 7.11.2011 päiväämässä selvityksessä on käyty läpi opetus- ja kulttuuriministeriön nimenomaisesta pyynnöstä säätiön menot ja tulot kaudella 2008–2012. Sillä, mihin tarkoitukseen ministeriö on selvitystä pyytänyt, ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, milloin takaisinperintäpäätöksen perusteena olevat seikat ovat olleet ministeriön tiedossa.

Säätiön 7.11.2011 päiväämästä selvityksestä käy selvästi ilmi, että kaudelta 2008–2010 vuodelle 2011 siirtyvä ylijäämä oli kaikkiaan noin 8,1 miljoonaa euroa. Siirtyvän ylijäämän määrä on näkynyt myös säätiön keväällä 2011 ministeriölle toimittamasta vuoden 2010 tasekirjasta.

Säätiön 7.11.2011 päiväämästä selvityksestä käy edelleen selvästi ilmi, että kaudelta 2008–2011 vuodelle 2012 siirtyvä ylijäämä oli 4,577 miljoonaa euroa sillä oletuksella, että opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää säätiölle koko vuodelle 2011 varatun valtionavustuksen eli 8,5 miljoonaa euroa.

Vuoden 2012 tarkemmasta selvityksestä käy yksiselitteisesti ilmi, että suoraan vuoden 2011 toimintaan liittyviä menoja arvioitiin vuonna 2012 olevan 2,48 miljoonaa euroa. Loput 2,1 miljoonaa euroa oli varattu toimenpiteisiin, joilla juurrutetaan ja jatketaan kulttuuripääkaupunkivuoden toimintaa. Selvityksestä 7.11.2011 käy ilmi, että kun opetus- ja kulttuuriministeriö harkitsi viimeisen 4 miljoonan euron valtionavustuserän myöntämistä säätiölle, säätiö oli budjetoinut vastaavan reilun 4 miljoonan euron erän sekä vuoden 2011 (2 miljoonaa euroa) että vuoden 2012 (2,1 miljoonaa euroa) budjeteissa Ruohosen työryhmän hankkeisiin, joilla juurrutetaan ja jatketaan kulttuuripääkaupunkivuoden toimintaa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö ei lopettanut valtionavustuksen maksamista, vaikka sen tiedossa oli viimeistään 7.11.2011, että rahoitusta vuoden 2011 hankkeisiin tai näiden alas ajamiseen ei enää tarvita. Jos opetus- ja kulttuuriministeriö ei olisi hyväksynyt Ruohosen työryhmän hankkeita vuonna 2011 Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hankkeen kuluiksi, ministeriö ei olisi myöntänyt viimeistä 4 miljoonan euron valtionavustuserää enää säätiölle. Säätiöllä ei olisi ollut enää viimeistä valtionavustuserää vastaavaa määrää kattamattomia kuluja.

Säätiön vuonna 2011 ministeriölle toimittamista asiakirjoista on käynyt ilmi säätiön vuosina 2008–2011 saamat tulot ja erityisesti säätiön vuosina 2008–2011 saamat ne avustukset ja tuotot, jotka ministeriö on nyt takaisinperittävää määrää laskiessaan vähentänyt hyväksyttävistä menoista. Kyseisistä asiakirjoista on käynyt ilmi säätiön menot vuosina 2008–2012. Asiakirjoista on käynyt ilmi niiden menojen määrä, jotka eivät liity vuoden 2011 tapahtumiin tai näiden tapahtumien alas ajamiseen. Asiakirjoista on käynyt ilmi myös se, että säätiössä oli olemassa rahoitus jo ilman viimeistä valtionavustuserää säätiön vuoden 2011 tapahtumien toteuttamiseen ja alas ajamiseen.

Takaisinperintäpäätöstä ei ole tehty viipymättä eikä erityisestä syystä kahden vuoden kuluessa

Takaisinperintäpäätöstä ei ole tehty valtionavustuslain edellyttämällä tavalla viipymättä. Opetus- ja kulttuuriministeriöllä on ollut tieto takaisinperintäpäätöksen perusteena esitettävistä seikoista 7.11.2011. Takaisinperintäpäätös on tehty vasta noin 2 vuotta ja 10 kuukautta tietojen saamisen jälkeen.

Vaikka aikaa tarkasteltaisiin säätiön 29.1.2013 toimittamasta loppuraportista, takaisinperintäpäätöstä ei ole tehty tähänkään nähden viipymättä vaan vasta yli 1 vuosi ja 7 kuukautta loppuraportin toimittamisen jälkeen.

Asiassa ei myöskään ole ollut erityisiä syitä tehdä päätöstä kahden vuoden kuluessa siitä, kun opetus- ja kulttuuriministeriön tietoon on tullut takaisinperintäpäätöksen perusteena olevia seikkoja. Vaikka hanke on ollut monivuotinen, se ei ole ollut monimutkainen. Ministeriöllä on ollut aiempaa kokemusta vastaavan kulttuuripääkaupunkihankkeen käsittelystä.

Väite siitä, että takaisinperintäpäätöstä ei olisi voitu valmistella ennen säätiön toimittamaa loppuraporttia ja tasekirjaa, on virheellinen. Valtionavustuslain 28 §:n mukaisesti määräaika ei ala siitä, kun valtionapuviranomaisella on kaikki takaisinperintäpäätöksen tekemiseksi tarvittavat tiedot hallussaan, vaan siitä, kun viranomainen on saanut tavalla tai toisella tietää seikasta, jonka johdosta asiassa on ryhdyttävä toimenpiteisiin.

Koska valtionavustuksen maksamisen keskeyttämisen ja takaisinperinnän perusteena olevat seikat ovat olleet opetus- ja kulttuuriministeriön tiedossa jo marraskuun alussa 2011, sillä milloin säätiö on toimittanut loppuraportin, ei ole merkitystä takaisinperintäpäätöksen määräaikaa laskettaessa.

Takaisinperinnän perusteettomuus

Valtioneuvoston periaatepäätöksen ja TURKU PALAA -hakemuksen merkitys

Valtio on valtioneuvoston 7.2.2008 tekemän periaatepäätöksen mukaisesti sitoutunut rahoittamaan Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hanketta 18 miljoonalla eurolla niin sanotun 1/3-periaatteen mukaisesti. Mainitun periaatteen mukaan hankkeen 55 miljoonan euron kokonaisrahoituksesta vastaa valtio kolmasosalta, Turun kaupunki kolmasosalta ja yksityinen taho kolmasosalta. Asiaan liittyvistä asiakirjoista käy yksiselitteisesti ilmi, että valtio on luvannut rahoittaa Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hanketta 18 miljoonalla eurolla, jos Turun kaupunki rahoittaa hanketta vastaavalla määrällä.

Valtioneuvoston periaatepäätöksessä ei ole määritetty sitä, milloin kutakin rahoitusosuutta voidaan käyttää hankkeen aikana. Opetus- ja kulttuuriministeriön väite siitä, että valtion rahoituksen edellytyksenä olisi ollut, että Turun kaupungin rahoitusosuuden käyttöaika olisi sidottu valtion myöntämän rahoituksen käyttöaikaan, on virheellinen. Valtioneuvoston periaatepäätöksessä tai eduskunnan vahvistamissa valtion talousarvioissa ei ole edellytetty, että säätiön vuosina 2008–2012 eri tahoilta saama rahoitus olisi käytettävä kokonaisuudessaan vuosien 2008–2012 aikana tai että sen on kohdistuttava vuosien 2008–2012 menoihin. Tällainen ehto on asetettu vain opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksissä opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämiin valtionavustuksiin.

Valtioneuvoston periaatepäätös sitoo valtiota hankkeen rahoituksessa. Valtioneuvoston periaatepäätös on julkinen, yleisön tietoon tarkoitettu ja toimitettu yksilöity lupaus luovuttaa valtion varoja säätiölle määrätarkoitukseen käytettäväksi. Perustetta luopua annetusta lupauksesta ei ole ollut. Säätiö on luottanut siihen, että valtio rahoittaa hanketta 18 miljoonalla eurolla. Tämä on todettu valtion taholta säätiölle ja julkisuuteen toimitetuissa useissa asiakirjoissa ja tiedotteissa. Myös Turun kaupunki ja yksityiset rahoittajat ovat luottaneet omaa rahoitusosuuttaan säätiölle antaessaan, että valtio osallistuu hankkeen rahoittamiseen 18 miljoonalla eurolla.

Korkeimman oikeuden ratkaisujen KKO 1999:32 ja KKO 1999:33 mukaisesti on tärkeää suojata luottamusta sitoumuksiin tai tietoihin, jotka annetaan tai jotka voidaan perustellusti ymmärtää annetuksi virkaa tai muuta julkista tehtävää hoidettaessa. Valtio on viime kädessä vahingonkorvausvelvollinen siitä, että valtion tiedotustoiminnassa annettuja sitoumuksia noudatetaan. Säätiön luottamusta siihen, mitä valtio on julkisesti luvannut tehdä, on suojattava.

Hanke on määritetty TURKU PALAA -hakemuksessa. Koko valtion rahoituksen lähtökohta on ollut TURKU PALAA -hakemuksessa esitetty hankekokonaisuus, sen toteuttamiseen liittyvä toimintasuunnitelma ja budjetti. Opetus- ja kulttuuriministeriö on myöntänyt valtionavustusta hankkeen toteuttamiseen kokonaisuutena, joten kysymys on hankkeen kokonaismenojen kattamisesta. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole viimeistä valtionavustuspäätöstä lukuun ottamatta päätöksissään määrittänyt valtionavustuksen käyttökohteeksi ainoastaan kulttuuripääkaupunkivuoden 2011 tapahtumien toteuttamista. Kaikki säätiölle vuosina 2008–2016 syntyvät menot aiheutuvat hankkeen toteutumisesta. Kun arvioidaan, mitä hanke on ja mihin käyttötarkoitukseen valtionavustuksia on myönnetty säätiölle, arvioinnissa on huomioitava TURKU PALAA -hakemus ja siinä esitetyt seikat.

Valtionavustukset ovat olleet yleisavustuksia

Opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämät avustukset ovat olleet luonteeltaan yleisavustuksia. Valtionapuviranomaisen on määritettävä erityisavustuksiin kuuluvissa hankeavustuksissa riittävän selkeästi hankkeen yleiset tavoitteet, aikataulu ja laajuus sekä hankkeessa valtionavustuksen käyttöön hyväksyttävät menot. Säätiön saamissa valtionavustuspäätöksissä ei ole määritetty mitään edellä mainituista. Valtionavustus on myönnetty säätiölle valtionavustuspäätösten mukaan käytettäväksi yleisesti hankkeeseen. Kun valtionavustusta on myönnetty hankkeen toteuttamiseen, valtionavustusta on myönnetty säätiön toimintaan. Hanke kattaa säätiön koko toiminnan.

Sillä että opetus- ja kulttuuriministeriö on valtionavustuspäätöksissä määrittänyt valtionavustukset erityisavustuksiksi, ei ole merkitystä, koska valtionavustusten määrittämiseen erityisavustuksiksi ei ole ollut laissa säädettyä perustetta. Säätiön saamiin valtionavustuksiin ei voida soveltaa valtionavustuspäätöksien liitteenä olevia ”Erityisavustukseen liittyvät ehdot ja rajoitukset” -ohjeita.

Valtionavustuspäätösten ehdot

Siinäkin tapauksessa, että avustukset katsottaisiin erityisavustuksiksi ja niihin sovellettaisiin erityisavustuksia koskevaa sääntelyä, valtionavustuksen takaisinperinnälle ei ole ollut perusteita.

Valtionavustuspäätöksissä valtionavustusten käyttökohde on ollut hanke, eikä käyttökohdetta ole rajoitettu ainoastaan vuoden 2011 kulttuuripääkaupunkiohjelman valmistelemiseen ja toteuttamiseen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön 2.12.2011 tekemässä valtionavustuspäätöksessä on rajoitettu ainoastaan siinä päätöksessä myönnetyn 4 miljoonan euron valtionavustuksen käyttökohdetta. Kyseisessä päätöksessä ei ole missään kohdassa tuotu esille, että päätöksessä asetettu ehto, jonka mukaan varoja voidaan käyttää vuonna 2012 vain niihin menoihin, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin, muuttaisi muita aiemmin annettuja päätöksiä. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ylipäätään ole voinut muuttaa 2.12.2011 antamallaan päätöksellä yksipuolisesti aikaisempia päätöksiä hallintolain 6 §:n perusteella.

Mikäli päätöksissä olevat ehdot ja rajoitukset ovat epäselviä tai eivät vastaa sitä, mitä opetus- ja kulttuuriministeriö jälkikäteen ajattelee, ministeriö kantaa itse vastuun päätöksissään olevista puutteista.

Opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämistä valtionavustuksista yhteensä 12,5 miljoonaa euroa on voitu käyttää käyttövuotta koskevaa rajoitusta lukuun ottamatta rajoituksetta hankkeen toteuttamiseen vuosina 2008–2012. Vain neljän miljoonan euron valtionavustuserään liittyy rajoitus, jonka mukaan avustusta voi käyttää kulttuuripääkaupunki 2011 -vuoden jälkeen vain niihin menoihin, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin.

Valtionavustuspäätösten liitteenä olevat ehdot ja rajoitukset eivät ole säätiötä oikeudellisesti sitovia. Valtionavustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan ehtojen ja rajoitusten on käytävä ilmi valtionavustuspäätöksestä. Säännösten mukaan valtionavustuksen kohteena olevasta toiminnasta saatujen tulojen ja valtionavustuksen saajan muiden tulojen vaikutuksen valtionavustuksen määrään ja käyttöön on käytävä ilmi valtionavustuspäätöksestä saajan oikeuksien ja velvollisuuksien selkeyden edellyttämällä tavalla.

Opetus- ja kulttuuriministeriön tekemissä valtionavustusta koskevissa päätöksissä on ollut pääsääntöisesti kaksi ehtoa:

1) Ministeriö on myöntänyt valtionavustuksen käytettäväksi hankkeen toteuttamiseen määrättynä vuotena päätöksen liitteenä mainituin ehdoin ja rajoituksin.

2) Ministeriön avustuksen edellytyksenä on, että Turun kaupunki sitoutuu valtioneuvoston periaatepäätöksen 6.2.2008 mukaiseen rahoitusosuuteen. Tämä ehto puuttuu päätöksistä 23.5.2008 ja 19.4.2011.

Säätiön saamissa avustuspäätöksissä ei ole mitään mainintaa muiden tulojen ja avustusten vaikutuksesta valtionavustuksen määrään ja käyttöön. Näiden seikkojen tulisi käydä ilmi valtionavustuspäätöksestä yksiselitteisen selvästi hallintolainkin nojalla.

Vaikka katsottaisiin, että valtionavustuspäätöksessä oleva viittaus liitteeseen tekisi päätöksen liitteessä olevat ehdot ja rajoitukset osaksi valtionavustuspäätöstä, määräyksiä ei ole liitteessä annettu valtionavustuksen saajan oikeuksien ja velvollisuuksien selkeyden edellyttämällä tavalla. Liitteistä ei käy yksiselitteisesti ilmi, mikä on valtionavustuksen saajaa oikeudellisesti velvoittavaa ja sitovaa ja mikä on päätökseen liittyvää ohjausta.

Opetus- ja kulttuuriministeriön tapa, jolla se määrittää valtionavustuksen saajan oikeuksiin ja velvollisuuksiin olennaisesti vaikuttavia ehtoja valtionavustuspäätöksen liitteessä, ei täytä perustuslain 21 §:ssä turvattuja hyvän hallinnon vaatimuksia.

Valtionavustusten käyttäminen

Hankkeen muiden avustusten ja tuottojen merkitys

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksistä, joilla valtionavustus on myönnetty, ei käy ilmi, miten säätiön saamat muut avustukset ja tuotot vaikuttavat valtionavustuksen määrään ja käyttöön. Hankkeen muilla tuloilla ei siten ole vaikutusta arvioitaessa hankkeesta syntyneitä hyväksyttäviä menoja.

Hyväksyttävistä menoista ei voida vähentää sellaisia säätiön saamia avustuksia tai tuottoja, jotka on tarkoitettu käytettäviksi säätiön toimintaan vuosina 2013–2016, eli aikaan ja toimintaan, johon valtionavustuspäätökset eivät kohdistu. Tällaisia avustuksia ja tuottoja ovat kaikki muut säätiön saamat avustukset ja tuotot kuin valtionavustukset.

Valtioneuvoston periaatepäätöksessä tai opetus- ja kulttuuriministeriön tekemissä valtionavustuspäätöksissä ei ole edellytetty, että hankkeeseen saadut muut tuotot ja avustukset olisi käytettävä hankkeen menoihin samana aikana kuin opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämät valtionavustukset. Turun kaupunki on opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittamassaan kirjeessä todennut, että Turun kaupungin hankkeelle antama rahoitus oli tarkoitettu osittain käytettäväksi myös säätiön toimintaan ajalla 2012–2016, jotta Turku 2011 -hanke ei jäisi ainoastaan vuoden kestäväksi tapahtumaksi.

Muita avustuksia ja tuottoja ei ole saatu, ainakaan kaikilta osin, samaan tarkoitukseen, mihin valtionavustukset on myönnetty. Valtionavustukset on myönnetty käytettäväksi vain määrättyinä vuosina säätiön toimesta toteutettuun toimintaan. Säätiöllä on toimintaa myös valtionavustuspäätöksissä määrättyjen vuosien jälkeen, mihin muut avustukset ja tuotot ovat kohdistuneet.

Hankkeen hyväksyttävät menot

Kaikki säätiön toiminnasta syntyneet menot vuosina 2008–2012 on katsottava hyväksyttäviksi menoiksi valtionavustusten käyttöä arvioitaessa. Kaikki säätiön toiminnassa vuosina 2008–2012 aiheutuneet menot ovat syntyneet hankkeen toteuttamisesta.

Mikäli vastoin säätiön kantaa säätiön vuosina 2008–2012 saamat muut avustukset ja tuotot tulisi vähentää laskettaessa valtionavustuksella katettavia hyväksyttäviä menoja, asiassa tulee ottaa huomioon seuraavat seikat:

Säätiöllä on ollut vuosina 2008–2012 kuluja hankkeesta yhteensä 36 648 000 euroa. Säätiö on saanut ilman Melina Mercourin palkintoa vuosina 2008–2012 muuta rahoitusta kuin valtionavustukset yhteensä 21 570 000 euroa. Jos hyväksyttäviä menoja laskettaessa menoista vähennettäisiin kaikki säätiön kirjanpitoon vuosina 2008–2012 kirjatut tulot, hyväksyttäviä menoja olisi yhteensä 15 078 000 euroa. Kun valtionavustuksen määrä on ollut 16,5 miljoonaa euroa, erotukseksi jäisi 1 422 000 euroa.

Mainitun 1,4 miljoonan euron palautusvelvollisuutta arvioitaessa tulee kuitenkin ottaa huomioon seuraavat seikat:

Valtionavustuslain 20 §:n 2 momentin mukaan velvollisuutta palauttaa laskennallisen perusteen mukaan myönnetyn valtionavustuksen ja toteutuneiden kustannusten välistä erotusta ei ole. Säätiö oli budjetoinut menoja vuodelle 2012 yhteensä 4 578 000 euroa, mutta toteutuneet kulut olivat yhteensä 3 089 000 euroa, sillä säätiö luopui osasta suunniteltuja hankkeita saatuaan vuonna 2012 tietää ministeriön takaisinperintäaikeista. Valtionavustushakemuksen laskennallisen perusteen mukaan säätiöllä oli menoja koko myönnetylle valtionavustukselle. Olisi kohtuutonta, että valtio voisi periä takaisin valtionavustuksia sen johdosta, että säätiö on ajanut alas vuodelle 2012 suunnittelemiaan hankkeita valtionavustuksen takaisinperintäuhan johdosta.

Opetus- ja kulttuuriministeriön väitteet siitä, että säätiön loppuraportissa listatut vuoden 2011 kulttuuriohjelman päättävät hankkeet olisivat olleet pääasiassa uusia hankkeita ja siten niistä aiheutuvat menot eivät olisi valtionavustuspäätöksessä tarkoitettuja kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen liittyviä menoja, ovat virheellisiä. Kaikki vuonna 2012 toteutetut hankkeet liittyvät hankkeen toteuttamiseen.

Takaisinperinnän kohtuuttomuus

Takaisinperintäpäätös on kohtuuton ja takaisinperittävä määrä, sille laskettava korko ja viivästyskorko on jätettävä kokonaan perimättä.

Säätiö on luottanut valtion julkisesti antamaan sitoumukseen rahoittaa hankkeesta aiheutuvia kustannuksia kolmanneksella.

Säätiö on käynyt säännöllisesti keskustelua opetus- ja kulttuuriministeriön virkamiesten kanssa hankkeen toteuttamisesta. Säätiön hallituksessa on ollut jäsenenä opetus- ja kulttuuriministeriön virkamies. Ministeriöllä on ollut koko ajan ajantasainen tieto säätiön toiminnasta ja varojen käytöstä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön virkamiehet eivät ole missään vaiheessa säätiön toiminnan aikana tuoneet esille, että säätiön varojen käyttö olisi lain tai avustuspäätösten vastaista taikka että valtio ei korvaa kolmasosaa hankkeen toteuttamisesta aiheutuvista kustannuksista. Säätiölle on tullut jälkikäteen yllätyksenä se, että valtio vetäytyy aikaisemmin antamastaan julkisesta sitoumuksesta rahoittaa hanketta samansuuruisella määrällä kuin Turun kaupunki on hanketta rahoittanut. Säätiön tulorahoitus on arvioitu hanketta suunniteltaessa ja toimintaa on sittemmin toteutettu siten, että rahoitus kattaa juuri ja juuri koko hankkeen kestoon kuuluvat toiminnot vuoden 2016 loppuun asti.

Menettelytapa, että nyt esillä olevan hankkeen kaltaisessa hankkeessa vähennettäisiin jälkikäteen monivuotisen toiminnan aikana saadut muut tulot ja avustukset valtionavustuksen lopullista määrää laskettaessa, johtaa kokonaisuutena ajatellen kohtuuttomaan lopputulokseen ja tuhoaa Public Private Partnership -ajattelutavan mukaisen toiminnan. Yksityiset tahot eivät tule osallistumaan kansallisiin hankkeisiin, jotka ovat valtion intressissä toteuttaa, jos yksityinen rahoitus vähentää valtion osallistumisosuutta hankkeisiin.

Takaisinperintää koskeva prosessi on viivästynyt ainoastaan opetus- ja kulttuuriministeriöstä johtuvasta syystä. On kohtuutonta, että ministeriö on päättänyt periä takaisinperittävälle määrälle korkoa siltä ajalta, kun prosessi on viivästynyt ministeriöstä johtuvista syistä.

Ministeriön käsitys säätiön hyvästä taloudellisesta tilanteesta on virheellinen. Säätiö on edelleen velkaa Turun kaupungille yhteensä 800 000 euroa, eikä voi suorittaa näitä rahoitusosuuksia varojen puuttumisesta joh tuen. Takaisinperintä aiheuttaa säätiön toiminnalle kohtuuttomia haittoja ja estää hankkeen loppuun saattamisen. Asiassa on erityisen painavia syitä luopua takaisinperinnästä.

Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynti on johtunut opetus- ja kulttuuriministeriön virheellisestä tulkinnasta valtionavustuksen takaisinperintää koskevassa asiassa. Asia ei ole oikeudellisesti epäselvä eikä tulkinnanvarainen. Olisi kohtuutonta, että säätiö joutuisi pitämään asiassa syntyneet oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

2. Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunto

Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut asiassa lausunnon, jossa se on katsonut, että säätiön valitus tulee hylätä kokonaisuudessaan ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Takaisinperintäpäätöksen määräaika

Väite takaisinperinnän vanhentumisesta on perusteeton. Vasta säätiön 29.1.2013 toimittaman loppuraportin ja siihen liittyvän säätiötä koskevan 31.12.2012 tasekirjan jälkeen ministeriöllä on ollut käytettävissä sellainen hankekokonaisuutta koskeva kokonaisvaltainen tieto, jonka perusteella ministeriöllä on ollut mahdollisuus arvioida, onko säätiölle hanketta varten myönnetyt valtionavustukset käytetty siihen tarkoitukseen, mihin ne on myönnetty sekä ryhtyä takaisinperintätoimiin.

Arvioitaessa säätiön syksyllä 2011 toimittamien selvitysten merkitystä on ensinnäkin otettava huomioon, että selvitysten toimittamisajankohtana säätiölle myönnettyjen valtionavustusten käyttöaika on ollut kesken. Valtionavustuksia on ollut mahdollista käyttää sekä vuoden 2011 että 2012 loppuun. Lisäksi rahoitettavan hankkeen käyttötarkoituksen eli kulttuuripääkaupunkivuoden toteuttamisen ajankohta on ollut vuosi 2011 kokonaisuudessaan.

Säätiön syyskuussa ja marraskuussa 2011 toimittamat selvitykset on laadittu opetus- ja kulttuuriministeriön pyynnöstä, jotta ministeriö saattoi arvioida vuoden 2011 valtion talousarvioon varatun, mutta tuolloin vielä myöntämättömän valtionavustuksen erän maksamisen edellytyksiä. Kesken hankkeen toimitettujen selvitysten tiedot ovat luonteeltaan yleisiä ja ylimalkaisia ja selvityksissä esitetyt luvut summaarisia ja osittain arvioita. Nämä selvitykset eivät ole olleet sellaisia riittäviä selvityksiä, joiden perusteella ministeriö olisi voinut arvioida valtionavustuslain 21 §:ssä tarkoitettuja takaisinperinnän edellytyksiä. Vasta kun ministeriöllä on ollut käytettävissä selvitykset kaikista hankkeen menoista ja tuloista koko valtionavustusten käyttöajalta, se on voinut arvioida, onko myönnetyt valtionavustukset käytetty valtionavustuspäätösten mukaiseen tarkoitukseen.

Säätiön 7.11.2011 toimittamasta selvityksestä käy ilmi, että vuodesta 2011 oli tulossa ylijäämäinen ja säätiöltä oli siirtymässä rahoitusta vuodelle 2012. Selvityksestä ei käy yksityiskohtaisesti ilmi, mihin ylijäämä oli tarkoitus käyttää. Selvityksen mukaan avustusta oli tarkoitus vuonna 2012 jakaa niin sanotun Ruohosen työryhmän raportin perusteella. Ruohosen työryhmän raportti luovutettiin vasta 19.12.2011. Valtionavustuspäätös, jota varten selvitys oli pyydetty, tehtiin 2.12.2011.

Säätiön 7.11.2011 toimittamassa selvityksessä mainittujen seikkojen vuoksi ministeriön 2.12.2011 tekemään valtionavustuspäätökseen otettiin valtionavustusten käyttötarkoitusta selventävä lisämääräys. Päätöksen mukaan kulttuuripääkaupunkivuoden toteuttamiseen myönnettyjä valtionavustuksia sai käyttää kulttuuripääkaupunkivuoden 2011 jälkeen vain niihin menoihin, jotka suoraan liittyivät kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin. Opetus- ja kulttuuriministeriö on nimenomaisesti reagoinut selvityksissä olleisiin tietoihin ja mahdollisten väärinkäytösten estämiseksi selventänyt valtionavustuksen alkuperäistä käyttötarkoitusta. Ministeriön ei voida katsoa hyväksyneen jatkohankkeita ja niistä aiheutuvia menoja hankkeen hyväksyttäviksi menoiksi.

Takaisinperintäpäätös on tehty valtionavustuslain 28 §:n mukaisesti viipymättä ja erityisestä syystä kahden kalenterivuoden kuluessa sen jälkeen, kun valtionapuviranomaisen tietoon on tullut sellainen seikka, jonka nojalla valtionavustuksen maksamisen keskeyttämiseen tai lopettamiseen tai takaisinperintään voidaan ryhtyä. Vasta saatuaan tiedon kaikista hankkeen tuloista ja menoista koko valtionavustusten käyttöajalta ministeriö on voinut arvioida, onko valtionavustukset käytetty siihen tarkoitukseen, mihin ne on myönnetty, ja ryhtyä takaisinperintään. Nämä tiedot kävivät ilmi vasta säätiön 29.1.2013 toimittamasta loppuraportista ja 14.5.2013 toimittamasta vuotta 2012 koskevasta tasekirjasta.

Hanke on ollut laaja, laadultaan poikkeuksellinen ja moniulotteinen ja asiakokonaisuuden selvittäminen ja tarkastaminen on vaatinut erityistä paneutumista asiaan.

Valtionavustusten käyttäminen

Opetus- ja kulttuuriministeriön tekemiin valtionavustuksia koskeviin päätöksiin on otettu valtionavustuksia ja niiden käyttöä koskevat määräykset. Ministeriöllä on ollut valtionapuviranomaisena oikeus asettaa valtionavustuksen käytölle valtionavustuksen saajaa sitovia ehtoja ja rajoituksia, vaikka valtioneuvoston periaatepäätöksessä tai valtion talousarvioissa ei ole ollut valtionavustuksia koskevia yksityiskohtaisia ehtoja. Se, mitä nyt katsotaan valtionavustuksen käyttöön liittyviksi hyväksyttäviksi menoiksi, johtuu nimenomaan valtionavustuspäätöksistä ja niiden määräyksistä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valtionavustuspäätöksissä valtionavustus on myönnetty joko hankkeen valmisteluun tai sen toteuttamiseen. Ministeriön valtionavustuspäätöksissä on ollut tarkoituksena rahoittaa vuoden 2011 kulttuuripääkaupunkivuoteen sekä sen arviointiin ja päättämiseen liittyviä tapahtumia ja toimenpiteitä.

Valtionavustuspäätösten määräysten mukaisesti valtion rahoittama hankeaika on päättynyt vuonna 2012. Aikataulu vastaa valtioneuvoston periaatepäätöksen linjauksia. Valtio ei ole missään vaiheessa sitoutunut rahoittamaan hanketta vuoden 2012 jälkeen.

Säätiön hankkeelle on voitu myöntää avustusta ainoastaan erityisavustuksena. Hankkeessa ei ole kysymys pysyvästä tai jatkuvasta toiminnasta, vaan rajatusta, viimeistään vuoden 2012 keväällä päättyvästä, useista erillishankkeista muodostuvasta yhdestä kokonaisuudesta. Tämän vuoksi hankkeeseen ei ole myönnetty yleisavustusta, joka on tarkoitettu lähinnä valtionavustuksen saajan säännönmukaiseen toimintaan yleisesti.

Säätiö on myös hakenut valtionavustusta tarkasti rajattuun hankkeeseen. Vuosina 2008 ja 2009 säätiö on valtionavustushakemuksissaan ilmoittanut nimenomaisesti hakevansa erityisavustusta. Jokaisessa hanketta varten myönnetyssä lainvoimaisessa valtionavustuspäätöksessä on ollut maininta, että kyse on ollut erityisavustuksen myöntämisestä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valtionavustuspäätöksissä on määritelty avustuksen yleinen tavoite ja laajuus, aikataulu sekä hankkeessa valtionavustuksen käyttöön hyväksyttävät menot.

Valtionavustuspäätöksissä on selvästi määritelty valtionavustusten käyttötarkoitus vuoden 2011 kulttuuripääkaupunkivuoden toteuttamiseen. Valtionavustukset on myönnetty hankkeen toteuttamiseen ja siitä aiheutuviin menoihin vuosina 2008–2012. Hankkeen tarkoituksena on ollut toteuttaa, järjestää ja organisoida Euroopan kulttuuripääkaupunkivuoteen 2011 liittyvät tapahtumat ja järjestelyt. Valtionavustuksia on lisäksi voinut käyttää kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin liittyviin toimenpiteisiin. Myönnettyjä valtionavustuksia ei ole ollut mahdollista käyttää säätiön toimintaan yleisesti.

Jokaisessa päätöksessä on mainittu, että hankkeelle on myönnetty erityisavustusta liitteessä mainituin ehdoin ja rajoituksin. Erityisavustuksen ehdoissa ja rajoituksissa on selostettu valtionavustuksen asianmukaisen käytön ja hyväksyttävien menojen ohella muun muassa, miten samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja hankkeesta saatavat tuotot otetaan huomioon.

Vaikka erityisavustuksen ehdot ja rajoitukset ovat päätöksen liitteenä, ne ovat osa valtionavustuspäätöstä. Valtionavustuslain 13 §:n 2 momentin mukaisesti säätiö on ollut velvollinen noudattamaan kaikkia valtionavustuspäätöksissä mainittuja ehtoja ja rajoituksia. Valtionavustuspäätöksistä käy ilmi lain edellyttämällä selkeydellä niin samaan tarkoitukseen myönnettyjen muiden avustusten ja hankkeesta saatavien tuottojen huomioiminen kuin muutkin valtionavustuslain edellyttämät seikat.

Opetus- ja kulttuuriministeriön 2.12.2011 tekemässä lainvoimaisessa valtionavustuspäätöksessä on selvennetty, että säätiölle myönnettyjä valtionavustuksia saa käyttää vuoden 2011 jälkeen ainoastaan niihin menoihin, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin. Täsmennyksellä on sen sanamuodon mukaisesti tarkoitettu kaikkia myönnettyjä valtionavustuksia. Vaikka tätä nimenomaista selvennystä ei olisikaan lisätty 2.12.2011 tehtyyn päätökseen, valtionavustuksia ei olisi ollut mahdollista käyttää säätiön loppuraportissa mainitsemaan 16 jatkohankkeeseen.

Ernst & Young Oy:n tekemät valtionavustuksen käyttöä koskevat selvitykset ovat osoittaneet, että säätiö on käyttänyt valtionavustuksia olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin mihin ne on myönnetty. Säätiön jatkohankkeina mainitsemat hankkeet ovat olleet joko vuonna 2011 toteutettujen hankkeiden pohjalta käynnistettyjä uusia hankkeita tai hankkeita, jotka ovat päättyneet vuonna 2011, mutta jotka on päätetty käynnistää tai toteuttaa uudelleen vuonna 2012. Hankkeet eivät ole olleet kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen tai arviointiin liittyviä hankkeita. Tältä osin valtionavustuksen käyttötarkoitus ei ole toteutunut.

Takaisinperinnän kohtuuttomuus

Opetus- ja kulttuuriministeriö on ottanut takaisinperintäpäätöksessään huomioon pitkään jatkuneen prosessin sekä siihen liittyneet olosuhteiden muutokset. Ministeriö on kohtuullistanut takaisinperittävää määrää yli puolella. Ottaen huomioon asiassa saatu selvitys ja säätiön menettely valtionavustuksen käytössä takaisinperintäpäätöstä ei kokonaisuutena arvioiden ole pidettävä kohtuuttomana säätiön taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin nähden taikka takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Kokonaisuuden arvioinnissa on otettu huomioon myös se, että säätiö on perustettu määräajaksi eikä sen toiminta ole jatkuvaa.

Suoritusvelvoitteen täysimääräisen poistamisen edellytyksenä oleva erittäin korkea kynnys ei täyty miltään osin.

Oikeudenkäyntikulut

Säätiön oikeudenkäyntikuluvaatimus kiistetään perusteettomana. Oikeudenkäynnin aiheena ei ole pidettävä viranomaisen virheellistä menettelyä vaan säätiön valtionavustuslain vastaista menettelyä valtionavustusten käytössä. Ministeriön tekemiä lainvoimaisia valtionavustuspäätöksiä ei ole pidettävä sillä tavalla tulkinnanvaraisina, että ne aiheuttaisivat ministeriölle velvollisuuden korvata säätiön oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi.

3. Säätiön vastaselitys

Turku 2011 -säätiö on antanut asiassa vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaista päätöstä ja takaisinperintää koskevaa päätöstä muutetaan siltä osin kuin päätökset koskevat säätiön velvollisuutta maksaa korkoa takaisinperittävälle määrälle. Velvollisuus maksaa korkoa poistetaan. Muilta osin säätiön valitus hylätään.

2. Säätiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

1. Perustelut

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Asiassa sovelletaan hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momenttia sen sisältöisenä kuin se on ollut voimassa ennen hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetun lain (891/2015) voimaantuloa.

Valtionavustuslain 1 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuslaissa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä valtionavustuksia. Valtionavustuksella tarkoitetaan mainitussa laissa tuenluonteista rahoitusta tietyn toiminnan tai hankkeen avustamiseksi.

Valtionavustuslain 1 §:n 2 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan valtion talousarvioon otetusta määrärahasta tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston varoista myönnettävään valtionavustukseen. Mainittua lakia sovelletaan myös, kun valtion talousarviossa myönnetään valtuus tehdä sopimuksia tai antaa sitoumuksia valtionavustuksesta.

Valtionavustuslain 5 §:n 1 momentin mukaan valtionavustus voidaan myöntää yleisavustuksena tai erityisavustuksena.

Valtionavustuslain 5 §:n 2 momentin mukaan yleisavustus voidaan myöntää valtionavustuksen saajan toimintaan yleisesti tai tiettyyn osaan sen toiminnasta.

Valtionavustuslain 5 §:n 3 momentin mukaan erityisavustus voidaan myöntää: 1) investointiavustuksena aineellisen tai aineettoman hyödykkeen hankintaan; 2) hankeavustuksena kokeilu-, käynnistämis-, tutkimus- tai kehittämishankkeeseen taikka muuhun tarkoitukseltaan rajattuun hankkeeseen; 3) apurahana, stipendinä tai avustuksena hakijan henkilökohtaiseen käyttöön tai hankkeeseen; 4) muuna 1–3 kohdassa tarkoitettuun verrattavana erityisavustuksena.

Valtionavustuslain 5 §:ää koskevien esitöiden (HE 63/2001 vp) mukaan ”[e]rityisavustus voitaisiin myöntää hankeavustuksena johonkin tarkoitukseltaan rajattuun hankkeeseen. (---) Hankeavustuksessa merkityksellistä on määritellä riittävän selkeästi hankkeen yleiset tavoitteet, aikataulu ja laajuus sekä hankkeessa valtionavustuksen käyttöön hyväksyttävät menot.” Edelleen esitöissä mainitaan, että ”[l]uettelo valtionavustuksen lajeista ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi. Tarkoituksena on, että valtion talousarviossa avustuksia varten osoitettujen määrärahojen toteuttamiseen olisivat kulloinkin käytettävissä tarkoitukseen mahdollisimman hyvin soveltuvat valtionavustuksen muoto ja ehdot.”

Valtionavustuslain 10 §:n mukaan valtionavustuksen hakijan tulee hakemuksen yhteydessä antaa valtionapuviranomaiselle oikeat ja riittävät tiedot valtionavustuksen käyttötarkoituksesta sekä niistä muista seikoista, joita valtionapuviranomainen tarvitsee hakemuksen ratkaisemiseksi.

Valtionavustuslain 11 §:n 2 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä, jolla valtionavustus myönnetään, tulee käydä ilmi ainakin valtionavustuksen:

1) saaja;

2) käyttötarkoitus;

3) määrä tai laskentaperuste.

Valtionavustuslain 11 §:n 3 momentin mukaan valtionavustuspäätökseen voidaan ottaa 7 §:n 1 momentissa säädettyjen seikkojen toteutumisen varmistamiseksi välttämättömiä valtionavustuksen käyttämistä koskevia ehtoja ja rajoituksia.

Valtionavustuslain 11 §:n 4 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä, jolla valtionavustus myönnetään, tulee lisäksi käydä ilmi valtionavustuksen asianmukaisen käyttämisen sekä valtionavustuksen saajan oikeuksien ja velvollisuuksien selkeyden edellyttämällä tavalla:

1) valtionavustuksen kohteena olevan toiminnan tai hankkeen hyväksyttävät kustannukset;

2) valtionavustuksen enimmäismäärä valtionavustuksen kohteena olevasta toiminnasta tai hankkeesta aiheutuvista kokonaiskustannuksista;

3) saajan valtionavustuksen kohteena olevasta toiminnasta tai hankkeesta saamien tulojen sekä saajan muiden tulojen vaikutus valtionavustuksen määrään ja käyttöön;

4) valtionavustuksen käyttöaika sekä 13 §:n 2–4 momentissa tarkoitetut ehdot ja rajoitukset;

5) saajan velvollisuus antaa selvitys valtionavustuksen käyttämisestä ja selvityksen ajankohta;

6) muut valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet.

Valtionavustuslain 13 §:n 1 momentin mukaan valtionavustus saadaan käyttää ainoastaan valtionavustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen.

Valtionavustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä mainitussa laissa tai 8 §:n nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädetään, valtionavustuksen saajan on noudatettava avustettavassa hankkeessa tai toiminnassa valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia.

Valtionavustuslain 15 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on huolehdittava valtionavustuksen asianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta hankkimalla valtionavustuksen käyttö- ja seurantatietoja sekä muita tietoja samoin kuin tekemällä tarvittaessa tarkastuksia.

Valtionavustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee viipymättä palauttaa virheellisesti, liikaa tai ilmeisen perusteettomasti saamansa valtionavustus tai sen osa. Valtionavustuksen saajan tulee palauttaa valtionavustus tai sen osa myös, jos sitä ei voida käyttää valtionavustuspäätöksessä edellytetyllä tavalla. Jos palautettava määrä on enintään 10 euroa, se saadaan jättää palauttamatta.

Valtionavustuslain 21 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan; taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Pykälää koskevien esitöiden (HE 63/2001 vp) mukaan ”[s]uhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myön- netty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe. (---) Pykälän 2 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi takaisinperintäperusteeksi valtionavustuksen käyttäminen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty. Maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä ovat seuraamuksia valtionavustuksen saajan menettelystä, jolla rikotaan valtionavustuspäätöksessä ja myönnettyä valtionavustusta koskevassa valtioneuvoston asetuksessa asetettuja ehtoja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Valtionavustuspäätöksen mukainen valtionavustuksen käyttötarkoitus ei tällöin toteudu joko lainkaan tai merkittäviltä osin.”

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä.

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden.

Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:ää koskevien esitöiden (HE 63/2001 vp) mukaan ”[p]erusteena osittaiseen valtionavustuksen tai sen osan taikka sille laskettavan koron taikka viivästyskoron palauttamiseen tai perimättä jättämiseen ehdotetaan momentissa säädettäväksi takaisinperinnän kohtuuttomuus valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. (---) Kohtuullistamista harkittaessa on siten arvioitava palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevan julkisen edun suojaamisen tarvetta ja vahvuutta suhteessa toimenpiteen seurauksiin. Julkista etua turvaavien toimenpiteiden yksityisille aiheuttamien seurausten tulee olla yleisesti hyväksyttäviä. Kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon se, missä määrin valtionavustuksen saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Kohtuullistamista puoltaa, jos valtionavustuksen saajan menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe. (---) Kohtuullistamista puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen. Jos palauttamis- tai takaisinperintätilanteen syntyyn on vaikuttanut viranomaisen virhe, on kohtuullista jättää ainakin korko perimättä. Kohtuullistamiseen voidaan ryhtyä myös, jos asia viipyy viranomaisen hitauden vuoksi.”

Valtionavustuslain 28 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomaisen on tehtävä 19, 21 ja 22 §:ssä tarkoitettu päätös viipymättä ja erityisestä syystä kahden kalenterivuoden kuluessa sen jälkeen, kun valtionapuviranomaisen tietoon on tullut sellainen seikka, jonka nojalla valtionavustuksen maksamisen keskeyttämiseen tai lopettamiseen taikka valtionavustuksen takaisinperintään voidaan ryhtyä.

Pykälää koskevien esitöiden mukaan (HE 63/2001 vp) ”[m]itä kussakin tilanteessa tarkoitetaan viipymättä tapahtuvalla päätöksenteolla, riippuu olennaisesti yksittäistapauksellisista olosuhteista. Selvissä tapauksissa ja julkisen edun turvaamisen vaatiessa esimerkiksi maksatuksen keskeyttämistä, on päätös voitava tehdä jokseenkin välittömästi. Useimmiten voidaan kuitenkin varata kohtuullinen aika valtionapuviranomaiselle asian käsittelyä varten. Viipymättä tapahtuva päätöksenteko tarkoittaa kuitenkin selkeästi nopeampaa asian käsittelyä kuin mitä asianomaisessa valtionapuviranomaisessa yleensä noudatetaan hallintoasian käsittelyssä.”

1.2 Asiassa saatu selvitys

Valtioneuvosto on 7.2.2008 tehnyt periaatepäätöksen valtion osallistumisesta hankkeen rahoitukseen. Periaatepäätöksessä mainitaan, että Turun kaupungin kulttuuripääkaupunkihakemuksen mukaan hankkeen kokonaisrahoitus vuosina 2008–2012 on 55 miljoonaa euroa. Hankkeen kustannukset jaetaan Turun kaupungin, valtion ja muiden rahoittajien kesken. Turun kaupunki on varautunut rahoittamaan hanketta 18 miljoonan osuudella. Periaatepäätöksen mukaan valtioneuvosto sisällyttää valtioneuvoston päättämien vuosien 2009–2012 menokehysten puitteissa talousarvioesityksiinsä muun ohella seuraavaa: Valtion tuen kokonaismäärä Turun kulttuuripääkaupunkihankkeelle on enintään 18 miljoonaa euroa edellyttäen, että Turun kaupunki sitoutuu samansuuruiseen 18 miljoonan euron osuuteen.

Säätiö on 19.5.2008 hakenut hankkeelle 1 000 000 euron suuruista valtionavustusta opetusministeriöltä. Avustushakemuksessa on hankkeen suunniteltu alkamis- ja päättymisajankohta määritelty seuraavasti: ”Valmistelut käynnistyneet 2003, toteutusvaihe 1.1.2008, aktiivisin toteutusvaihe päättyy keväällä 2012, säätiön toiminta päättyy 31.12.2016 mennessä.”

Opetusministeriö on päätöksellään 23.5.2008 myöntänyt säätiölle valtionavustuksena 1 000 000 euroa käytettäväksi hankkeen valmisteluun vuonna 2008 liitteessä dnro 2/290/2007 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Päätöksellä 9.9.2009 opetusministeriö on säätiön hakemuksesta suostunut siihen, että avustusta saa käyttää samaan tarkoitukseen vuosina 2009–2012. Selvitys avustusten käytöstä on annettava 31.12.2012.

Liite dnro 2/290/2007 koskee erityisavustukseen liittyviä ehtoja ja rajoituksia. Näistä ehdoista ja rajoituksista ilmenee muun ohella, että erityisavustusta saa käyttää avustuksen saajalle avustuskohteesta, kuten tapahtumasta tai hankkeesta, aiheutuviin menoihin. Avustus katsotaan asianmukaisesti käytetyksi, jos avustuksen saajalla on ollut avustettavasta toiminnasta hyväksyttäviä menoja vähintään avustusta vastaava määrä. Menojen vähennyksenä otetaan huomioon samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja muut hankkeesta saatavat tuotot. Erityisavustus voi olla enintään syntyneen alijäämän suuruinen.

Säätiö on 4.3.2009 hakenut hankkeelle 3 000 000 euron suuruista valtionavustusta opetusministeriöltä. Avustushakemuksessa on hankkeen suunniteltu alkamis- ja päättymisajankohta määritelty vastaavasti kuin 19.5.2008 päivätyssä avustushakemuksessa.

Opetusministeriö on päätöksellään 12.5.2009 myöntänyt säätiölle vuoden 2009 kokonaisvaltionavustuksesta 1 000 000 euroa käytettäväksi hankkeen toteuttamiseen liitteessä dnro 2/290/2007 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Päätöksessä on muun ohella mainittu, että opetusministeriön avustuksen edellytyksenä on, että Turun kaupunki sitoutuu valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaiseen rahoitusosuuteen. Päätöksellä 9.9.2009 opetusministeriö on säätiön hakemuksesta suostunut siihen, että avustusta saa käyttää samaan tarkoitukseen vuosina 2009–2012. Selvitys avustusten käytöstä on annettava 31.12.2012.

Opetusministeriö on päätöksellään 3.9.2009 myöntänyt säätiölle vuoden 2009 kokonaisvaltionavustuksesta 2 000 000 euroa käytettäväksi hankkeen toteuttamiseen vuosina 2009–2012 liitteessä dnro 2/290/2007 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Päätöksessä on muun ohella mainittu, että opetusministeriön avustuksen edellytyksenä on, että Turun kaupunki sitoutuu valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaiseen rahoitusosuuteen. Selvitys avustuksen käytöstä on annettava 31.12.2012 mennessä.

Säätiö on 16.2.2010 hakenut hankkeelle 4 000 000 euron suuruista valtionavustusta ministeriöltä. Avustushakemuksessa on hankkeen suunniteltu alkamis- ja päättymisajankohta määritelty vastaavasti kuin 19.5.2008 päivätyssä avustushakemuksessa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksellään 21.5.2010 myöntänyt säätiölle valtionavustuksena 4 000 000 euroa käytettäväksi hankkeen toteuttamiseen vuosina 2010–2011 liitteessä dnro 2/290/2007 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Päätöksessä on muun ohella mainittu, että opetusministeriön avustuksen edellytyksenä on, että Turun kaupunki sitoutuu valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaiseen rahoitusosuuteen. Selvitys avustuksen käytöstä on annettava 31.12.2012 mennessä.

Säätiö on 16.2.2011 hakenut hankkeelle 8 500 000 euron suuruista valtionavustusta ministeriöltä. Avustushakemuksessa on hankkeen suunniteltu alkamis- ja päättymisajankohta määritelty vastaavasti kuin 19.5.2008 päivätyssä avustushakemuksessa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksellään 19.4.2011 myöntänyt säätiölle valtionavustuksena 4 500 000 euroa käytettäväksi hankkeen toteuttamiseen vuonna 2011 liitteessä dnro 8/290/2010 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Päätöksessä on muun ohella mainittu, että säätiön on toimitettava 30.8.2011 mennessä opetus- ja kulttuuriministeriölle välitilinpäätös ajalta 1.1.‒30.6.2011 hankkeen toteuttamisesta, minkä jälkeen ministeriö tekee päätöksen hankkeen jatkorahoitusosuudesta. Selvitys avustuksen käytöstä on annettava 31.12.2012.

Säätiö on 21.9.2011 ja 27.9.2011 toimittanut opetus- ja kulttuuriministeriölle selvitystä valtionavustusten käyttämisestä. Selvityksessä on mainittu muun ohella säätiön samaan tarkoitukseen saamien muiden avustusten määrä sekä vuotta 2011 koskevat suunnitellut tulot ja menot.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 24.10.2011 pyytänyt säätiötä antamaan lisäselvityksen 7.11.2011 mennessä hankkeen toteuttamiseen ja jatkorahoitukseen liittyen. Säätiötä on pyydetty toimittaman laskelma toteutuneista menoista ja saaduista tuloista aikavälillä 1.1.2008–30.9.2011. Pyynnön mukaan laskelmaan on sisällytettävä tiedot saaduista ja haetuista avustuksista ja tuista, myynti- ja muut tulot sekä edellisten vuosien ylijäämät ja alijäämät. Lisäksi säätiötä on pyydetty toimittamaan arvio menoista ja tuloista sekä suunnitelma toiminnasta ajanjaksoilta 1.10.‒31.12.2011 ja 1.1.‒31.12.2012.

Säätiö on 7.11.2011 toimittanut opetus- ja kulttuuriministeriölle selvitystä säätiön menoista ja tuloista kaudella 2008–2012 sekä siitä, miten ministeriön kunakin vuonna myöntämä avustus on käytetty ja mihin kohdistuvat vuodelle 2011 budjetoidut ja vielä myöntämättä olevat varat.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksellään 2.12.2011 myöntänyt säätiölle valtionavustuksena 4 000 000 euroa käytettäväksi hankkeen toteuttamisesta syntyviin menoihin vuosina 2011–2012 liitteessä dnro 6/091/2011 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Päätöksessä on muun ohella mainittu, että opetus- ja kulttuuriministeriön avustus on tarkoitettu hankkeen tukemiseen. Tämän vuoksi ministeriön säätiölle tätä tarkoitusta varten myöntämiä valtionavustuksia saa käyttää Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -vuoden jälkeen vain niihin menoihin, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin.

Lisäksi päätöksessä on mainittu, että valtion osallistumisesta hankkeen rahoitukseen on päätetty 7.2.2008 tehdyllä valtioneuvoston periaatepäätöksellä. Periaatepäätöksen mukaan valtion osuus kokonaisrahoituksesta on enintään 18 miljoonaa euroa edellyttäen, että Turun kaupunki sitoutuu samansuuruiseen 18 miljoonan euron osuuteen. Lähtökohtana periaatepäätöksessä oli Turun kaupungin kulttuuripääkaupunkihakemuksessa arvioitu kokonaisrahoitus 55 miljoonaa euroa vuosina 2008–2012. Hankkeen kustannukset oli määrä jakaa valtion, Turun kaupungin ja muiden rahoittajien kesken. Edelleen päätöksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö suorittaa vuosina 2008–2011 myöntämiensä avustusten kokonaistarkastelun loppuselvitysten yhteydessä vuoden 2012 lopussa. Tällöin ratkaistaan ministeriön kokonaistuki säätiölle hankkeeseen.

Päätöksen 2.12.2011 liite dnro 6/091/2011 koskee erityisavustukseen liittyviä ehtoja ja rajoituksia. Näistä ehdoista ja rajoituksista ilmenee muun ohella, että erityisavustusta saa käyttää avustuksen saajalle avustuskohteesta aiheutuviin menoihin. Avustus katsotaan asianmukaisesti käytetyksi, jos avustuksen saajalla on ollut avustettavasta hankkeesta hyväksyttäviä menoja vähintään avustusta vastaava määrä. Hyväksyttäviä menoja laskettaessa otetaan vähennyksenä huomioon samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja hankkeesta saatavat tuotot.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on 14.9.2012 julkaissut tarkastuskertomuksen 14/2012 (Avustukset veikkauksen ja raha-arpajaisten voittovaroista urheilun ja liikuntakasvatuksen, tieteen, taiteen ja nuorisotyön edistämiseen). Tarkastuskertomuksessa on todettu säätiön hankkeen rahoituksen osalta muun ohella seuraavasti:

”Turku 2011 -säätiö on kirjannut avustukset yleisavustuksina, mikä on johtanut vuosina 2008–2010 yhteensä yli 8 miljoonan euron ylijäämään. Vastaavasti vuonna 2011 säätiön tulos on ollut noin 3 miljoonaa euroa alijäämäinen. Koska kyse on erityisavustuksista eli tiettyjen menojen kattamiseen saaduista avustuksista, ne olisi tullut tulouttaa vasta, kun vastaava meno kirjataan kuluksi. Kirjanpitolain vastainen kirjauskäytäntö on johtanut siihen, että avustusten käyttöä on kirjanpidosta mahdotonta luotettavasti seurata. Jos avustukset olisi tuloutettu meno tulon kohdalle -periaatteen mukaisesti, olisi vuoden 2011 ylijäämä siten ollut noin 5 miljoonaa euroa. Koska erityisavustusten vakioehtojen ja -rajoitusten mukaan hyväksyttävistä menoista vähennetään muut samaan tarkoitukseen myönnetyt avustukset ja muut hankkeesta saatavat tuotot, on säätiön vuoden 2011 taseessa oleva ylijäämä siten käyttämätöntä ministeriön avustusta. Se tulisi palauttaa ottaen kuitenkin huomioon 2.12.2011 päivätyssä ministeriön avustuspäätöksessä oleva ehto valtion ja Turun kaupungin samansuuruisesta rahoitusosuudesta sekä ehto, jonka mukaan ministeriön Turku 2011 -säätiölle tätä tarkoitusta varten myöntämiä valtionavustuksia saa käyttää Turku-Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -vuoden jälkeen vain niihin menoihin, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin.”

Säätiö on 29.1.2013 toimittanut opetus- ja kulttuuriministeriölle loppuraportin hankkeelle säätiön kautta myönnetyn valtionavustuksen käytöstä. Säätiö on 25.4.2013 toimittanut opetus- ja kulttuuriministeriölle vuoden 2012 tasekirjan.

Ernst & Young Oy on 25.3.2014 päivätyssä raportissa opetus- ja kulttuuriministeriön toimeksiannosta arvioinut säätiön valtionavustusten käytöstä antaman selvityksen ja antanut ministeriölle arvion mahdollisesti palautettavan ylijäämän arvosta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 3.9.2014 tehnyt päätöksen valtionavustuksen osittaisesta takaisinperinnästä. Päätöksen mukaan säätiö on valtionavustuslain 20 §:n 1 momentin vastaisesti jättänyt palauttamatta virheellisesti, liikaa tai ilmeisen perusteettomasti vuosina 2008–2011 saamiaan valtionavustuksia tai niiden osia ja käyttänyt hankkeeseen vuosina 2008–2011 myönnettyjä valtionavustuksia olennaisesti muuhun kuin ne on tarkoitettu yhteensä 4 725 625,27 euroa. Takaisinperinnän perusteena oleva menettely ja olosuhteiden muutos huomioon ottaen opetus- ja kulttuuriministeriö on alentanut takaisinperittävää määrää 1 975 705,46 euroon. Päätöksen mukaan takaisinperittävä määrä on siltä perittävän koron kanssa yhteensä 2 168 912,99 euroa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 11.6.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt säätiön oikaisuvaatimuksen takaisinperintäpäätöksestä.

1.3 Oikeudellinen arviointi

Asiassa on säätiön valituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaista takaisinperintäpäätöstä pidettävä valituksessa esitetyillä perusteilla hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisena.

1.3.1 Määräaika takaisinperintäpäätöksen tekemiselle

Asiassa on ensin ratkaistava, onko opetus- ja kulttuuriministeriö tehnyt valtionavustusten takaisinperintää koskevan päätöksen valtionavustuslain 28 §:n mukaisessa määräajassa. Säätiön mukaan takaisinperintäpäätös on tehty liian myöhään, koska opetus- ja kulttuuriministeriöllä on säätiön mukaan ollut tieto takaisinperintäpäätöksen perusteena olevista seikoista jo ennen vuoden 2011 loppua. Takaisinperintäpäätöstä ei siten ole tehty lain edellyttämällä tavalla viipymättä eikä kahden vuoden kuluessa siitä, kun päätöksen perusteena olevat seikat ovat olleet opetus- ja kulttuuriministeriön tiedossa, joten määräaika takaisinperintäpäätöksen tekemiseen on päättynyt ennen kuin asiassa on tehty päätös.

Opetus- ja kulttuuriministeriö (aiemmin opetusministeriö) on myöntänyt säätiölle vuosina 2008–2011 kuudella eri valtionavustuspäätöksellä yhteensä 16,5 miljoonaa euroa valtionavustusta hankkeen valmisteluun ja toteuttamiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on lisäksi 19.4.2011 tekemässään avustuspäätöksessä asettanut säätiölle velvollisuuden toimittaa välitilinpäätös hankkeen toteuttamisesta ajalta 1.1.‒30.6.2011 sekä 24.10.2011 pyytänyt säätiötä toimittamaan laskelman hankkeen toteutuneista menoista ja saaduista tuloista ajalta 1.1.2008‒30.6.2011 sekä arvion hankkeen menoista ja tuloista sekä suunnitelman ajanjaksojen 1.10.‒31.12.2011 ja 1.1.‒31.12.2012 toiminnasta.

Säätiö on 21. ja 27.9.2011 sekä 7.11.2011 toimittanut pyydetyt selvitykset. Opetus- ja kulttuuriministeriö on 2.12.2011 tekemässään viimeisessä valtionavustuspäätöksessä todennut muun ohella, että vuosina 2008‒2011 myönnettyjen avustusten kokonaistarkastelu suoritetaan loppuselvitysten yhteydessä vuoden 2012 lopussa ja tällöin ratkaistaan ministeriön kokonaistuki hankkeeseen.

Säätiö on toimittanut valtionavustusten käyttöä koskevan loppuselvityksen ministeriölle 29.1.2013. Lisäksi säätiö on 25.4.2013 toimittanut ministeriölle säätiön vuoden 2012 tasekirjan. Ministeriö on 3.9.2014 tehnyt päätöksen säätiölle maksettujen valtionavustusten osittaisesta takaisinperinnästä kuultuaan ensin säätiötä päätösluonnoksesta.

Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut hankkeen laajuus ja monivuotisuus huomioon ottaen arvioida valtionavustusten käytön lain ja ministeriön päätösten mukaisuutta vasta hankkeen päättymisen jälkeen toimitetussa loppuraportissa annetun lopullisen selvityksen perusteella. Säätiön syksyllä 2011 ministeriölle toimittamilla selvityksillä ei ole asiassa merkitystä, koska hankeaika on tuolloin ollut vielä kesken.

Tämän vuoksi ministeriölle 29.1.2013 toimitettua loppuselvitystä sekä 25.4.2013 toimitettua vuoden 2012 tasekirjaa on pidettävä sellaisina valtionavustuslain 28 §:n 1 momentissa tarkoitettuna seikkoina, joiden perusteella takaisinperintään on voitu ryhtyä. Niin ollen ministeriö on tehnyt takaisinperintäpäätöksen kohtuullisena pidettävän ajan kuluessa edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla.

1.3.2 Takaisinperinnän edellytysten täyttyminen

Säätiö on kiistänyt, että se olisi saanut virheellisesti, liikaa tai perusteetta valtionavustusta. Säätiö on katsonut, etteivät sen saamat valtionavustukset ole erityisavustuksia ja ettei avustuspäätöksissä ole asetettu ehtoa muun saadun rahoituksen vähentämisestä. Säätiö on erityisesti katsonut, että kulttuuripääkaupunkihankkeen hyväksyttävistä menoista ei ole tullut vähentää sen saamaa muuta rahoitusta, vaan että valtio oli valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisesti sitoutunut rahoittamaan kolmanneksen hankkeen kustannuksista 18 miljoonan euron enimmäismäärään asti.

1.3.2.1 Valtionavustuslaji ja muun rahoituksen vähentämistä koskeva ehto

Korkein hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että ministeriön säätiölle myöntämät valtionavustukset on avustuspäätöksiin kirjatun mukaisesti myönnetty erityisavustuksina. Kaikkiin avustuspäätöksiin on liitetty kulloinkin voimassa olleet vakiomuotoiset erityisavustukseen liittyvät ehdot ja rajoitukset. Säätiö on myös 21.5.2008, 6.3.2009 ja 28.8.2009 saapuneissa avustushakemuksissaan ilmoittanut hakevansa nimenomaan erityisavustusta.

Valtionavustukset on myönnetty Turku – Euroopan kulttuuripääkaupunki 2011 -hankkeen suunnitteluun ja toteuttamiseen vuosina 2008–2012, joten ne voidaan katsoa myönnetyn valtionavustuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla tarkoitukseltaan rajattuun hankkeeseen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että opetus- ja kulttuuriministeriön vuosina 2008–2011 säätiölle myöntämiä avustuksia on siten pidettävä valtionavustuslain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettuina erityisavustuksina. Sillä seikalla, että säätiöllä ei kertomansa mukaan ole ollut muuta toimintaa kuin hankkeen toteuttaminen, ei ole merkitystä asian arvioinnin kannalta.

Ministeriön valtionavustuspäätöksiin on liitetty erityisavustuksen ehtoja ja rajoituksia koskeva erillinen asiakirja ja päätöksissä on myös mainittu avustukset myönnetyn kyseisessä liiteasiakirjassa mainituin ehdoin ja rajoituksin. Vuosina 2008–2010 tehtyjen valtionavustuspäätösten liitteenä olleessa vakioehtoasiakirjassa (dnro 2/290/2007) sekä vuoden 2011 ensimmäisen päätöksen liitteenä olevissa vuonna 2010 muutetuissa vakioehdoissa (dnro 8/290/2010) on muun ohella mainittu, että menojen vähennyksenä otetaan huomioon samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja muut hankkeesta saatavat tuotot. Edelleen näissä ehdoissa mainitaan, että erityisavustus voi olla enintään syntyneen alijäämän suuruinen.

Vastaavanlainen rajoitus on sisältynyt myös vuonna 2011 tehtyyn viimeiseen valtionavustuspäätökseen, jonka liitteenä olevissa erityisavustuksen ehdoissa ja rajoituksissa on mainittu, että hyväksyttäviä menoja laskettaessa otetaan vähennyksenä huomioon samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja hankkeesta saatavat tuotot, sekä edelleen, että avustus katsotaan asianmukaisesti käytetyksi, jos avustuksen saajalla on ollut avustettavasta hankkeesta hyväksyttäviä menoja vähintään avustusta vastaava määrä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että liitteet muun rahoituksen vähentämistä koskevine ehtoineen muodostavat osan avustuspäätöksistä.

1.3.2.2 Valtioneuvoston periaatepäätöksen merkitys suhteessa muun rahoituksen vähentämiseen hyväksyttävistä menoista sekä hankeaikaan

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunkin avustuspäätöksen liitteenä olevat erityisavustuksen käyttöä koskevat ehdot ja rajoitukset ovat avustuksen saajaa sitovia samalla tavalla kuin itse avustuspäätökseen otetut avustuksen käyttöä koskevat ehdot. Nyt esillä olevassa asiassa avustuspäätöksiin liitetyissä erityisavustuksen vakioehdoissa on valtionavustuslain 11 §:ssä edellytetyllä tavalla määritelty, miten hankkeen muut tulot ja avustukset vaikuttavat valtionavustuksen määrään ja käyttöön. Näin ollen lähtökohtana voidaan pitää, että säätiön samaan tarkoitukseen eli hankkeen toteuttamiseen saama muu rahoitus on erityisavustuksen vakioehtojen mukaisesti vähennettävä hankkeen hyväksyttävistä menoista.

Asiassa saadun selvityksen mukaan säätiö on saanut hankkeelle rahoitusta muun ohella Turun kaupungilta yhteensä 17 274 214,35 euroa sekä muita avustuksia ja tuottoja yhteensä 4 386 909,32 euroa. Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisen päätöksen mukaan tämä muu rahoitus on tullut vähentää hankkeen vuosien 2008–2012 kumulatiivisista hyväksyttävistä bruttomenoista 33 435 498,40 euroa niin että hankkeen hyväksyttävät nettomenot ovat yhteensä 11 774 374,73 euroa. Koska opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämien valtionavustusten kokonaismäärä on ollut 16,5 miljoonaa euroa, säätiöltä takaisinperittävän valtionavustuksen määrä on opetus- ja kulttuuriministeriön mukaan ennen ministeriön tekemää kohtuullistamista yhteensä 4 725 625,27 euroa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut katsoa säätiön saaneen liikaa valtionosuutta siltä osin kuin säätiö ei ollut vähentänyt hankkeen hyväksyttävistä menoista samaan tarkoitukseen saamiaan muita avustuksia ja hankkeesta saatuja tuottoja valtionavustuspäätöksissä asetettujen erityisavustusta koskevien ehtojen mukaisesti. Asiaa ei ole arvioitava toisin sen perusteella, mitä valtioneuvoston periaatepäätöksessä on valtion, Turun kaupungin ja muun rahoituksen osalta todettu.

Valtioneuvoston periaatepäätös ei ole oikeudellisesti sitova asiakirja, vaan sitä voidaan pitää luonteeltaan lähinnä poliittisena tahdonilmauksena. Ratkaisevaa asian oikeudellisen arvioinnin kannalta on siten se, millaisia ehtoja ja rajoituksia valtionavustusten käytölle on asetettu opetus- ja kulttuuriministeriön valtionavustuksen myöntämistä koskevissa päätöksissä. Edellä esitetyn mukaisesti kaikkiin ministeriön tekemiin avustuspäätöksiin on liitetty erityisavustuksen ehdot ja rajoitukset -niminen asiakirja, jossa on nimenomaisesti mainittu, että hyväksyttävien menojen vähennyksenä otetaan huomioon samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja hankkeesta saadut tuotot. Näin ollen on ollut erityisavustuksina myönnettyjen valtionavustuspäätösten mukaista vähentää säätiön samaan hankkeeseen saama muu rahoitus hankkeen hyväksyttävistä menoista niin, että valtion rahoitusosuudeksi on jäänyt ainoastaan se valtionavustuspäätöksen mukainen osuus hankkeen hyväksyttävistä kustannuksista, joille säätiö ei ole saanut rahoitusta muulta taholta. Säätiön väitteellä siitä, että sen saama muu rahoitus olisi ainakin osittain myönnetty eri tarkoitukseen kuin ministeriön myöntämä avustus erityisesti rahoituksen käyttöajan osalta, ei ole merkitystä asian arvioinnin kannalta, koska myös tämä muu rahoitus oli tuloutettu säätiön kirjanpitoon samalla tavoin kuin ministeriön myöntämät avustukset.

Valtioneuvoston periaatepäätöksen ei myöskään voida katsoa olevan sisällöltään ristiriidassa valtionavustuspäätöksissä asetettujen ehtojen kanssa. Valtioneuvoston periaatepäätöksessä valtio on ainoastaan sitoutunut myöntämään rahoitusta hankkeelle enintään 18 miljoonaa euroa hankkeen kokonaiskustannusten ollessa 55 miljoonaa euroa sillä edellytyksellä, että Turun kaupunki sitoutuu rahoittamaan hanketta vähintään saman suuruisella määrällä. Sen sijaan valtioneuvoston periaatepäätöksestä tai ministeriön valtionavustusten myöntämistä koskevista päätöksistä ei ole pääteltävissä, että valtio olisi sitoutunut rahoittamaan hanketta 18 miljoonalla eurolla riippumatta säätiön muilta tahoilta saamasta rahoituksesta tai että muu saatu rahoitus ei voisi pienentää valtion maksettavaksi jäävää osuutta.

Näin ollen opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaista päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena siltä osin kuin säätiön on katsottu jättäneen palauttamatta virheellisesti, liikaa tai perusteetta saamaansa valtionosuutta sillä perusteella, että hankkeen hyväksyttävistä menoista ei ollut vähennetty säätiön samaan tarkoitukseen saamaa muuta rahoitusta ja hankkeesta saatuja tuottoja.

1.3.2.3 Valtionavustusten käyttötarkoitus

Säätiö on valituksessaan kiistänyt myös sen opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisessa päätöksessä takaisinperinnän perusteeksi esitetyn seikan, että säätiö olisi käyttänyt saamiaan valtionavustuksia olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin mihin ne oli myönnetty. Tältä osin kysymys on erityisesti valtionavustusten käyttämisestä vuonna 2012 toteutettuihin hankkeisiin.

Asiassa saadun selvityksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön ennen 2.12.2011 tehdyissä valtionavustuspäätöksissä ei ole tarkemmin rajattu sitä, millaisiin toimenpiteisiin tai osahankkeisiin säätiö on voinut saamaansa valtionavustusta käyttää sen lisäksi, että valtionavustus oli myönnetty hankkeen suunnitteluun ja toteuttamiseen vuosien 2008–2012 aikana. Opetus- ja kulttuuriministeriö on 2.12.2011 tekemässään viimeisessä valtionavustuspäätöksessä rajannut valtionavustusten hyväksyttävää käyttötarkoitusta siten, että avustuspäätöksen mukaan ministeriön säätiölle hankkeeseen myöntämiä valtionavustuksia saa käyttää kulttuuripääkaupunki 2011 -vuoden jälkeen vain niihin menoihin, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin.

Kun otetaan huomioon, että ministeriön säätiölle myöntämiä valtionavustuksia on avustuspäätösten oikeudellisesta erillisyydestä huolimatta tarkasteltu ministeriön 2.12.2011 tekemästä päätöksestä ilmenevin tavoin yhtenä kulttuuripääkaupunkihanketta koskevana kokonaisuutena ajanjaksolta 2008–2012, korkein hallinto-oikeus katsoo, että päätöksessä valtionavustuksen käytölle asetettu rajoitus soveltuu kaikkeen tuona ajankohtana vielä käyttämättä olleeseen valtionavustukseen. Näin ollen vastoin säätiön kantaa rajoitus ei koske ainoastaan 2.12.2011 myönnettyä neljän miljoonan euron valtionavustuserää vaan kaikkea opetus- ja kulttuuriministeriön aiemmilla päätöksillään myöntämää valtionavustusta, joka ovat olleet säätiön käytettävissä vuoden 2012 aikana.

Ministeriö on takaisinperintäpäätöksessään katsonut, että säätiön vuoden 2012 aikana toteuttamiin 16 hankkeeseen liittyvät menot eivät ole olleet ministeriön valtionavustuspäätöksessä tarkoitettuja menoja, jotka liittyvät suoraan kulttuuripääkaupunkivuoden päättämiseen ja arviointiin ministeriön 2.12.2011 tekemässä päätöksessä asettaman rajoituksen mukaisesti. Säätiön mukaan kaikki vuonna 2012 toteutetut hankkeet ovat liittyneet hankkeen toteuttamiseen, sillä hankkeen toteuttamiseen on alusta alkaen kuulunut vaihe nimeltä Voima 2012–2016. Tämän vaiheen tarkoituksena on ollut kulttuuripääkaupunkivuoden tapahtumien lisäksi hyvien käytäntöjen vakiinnuttaminen, levittäminen ja juurruttaminen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan osa näistä kiistanalaisista 16 hankkeesta on ollut sellaisia hankkeita, jotka on toteutettu ensimmäistä kertaa vuoden 2012 aikana. Suurin osa hankkeista on kuitenkin ollut vuonna 2011 tai aiemmin toteutettujen hankkeiden jatkamista myös vuoden 2012 aikana tai jopa myöhemmin, vaikka nämä hankkeet oli alun perin suunniteltu päättymään vuoden 2011 aikana. Saadun selvityksen mukaan usein sopimus hankkeen jatkamisesta oli tehty vasta vuoden 2012 aikana. Lisäksi useista hankkeista ei ole myöskään kirjallista sopimusta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ministeriö on voinut arvioida, että edellä mainittujen 16 jatkohankkeen osalta avustusta ei ole käytetty 2.12.2011 tehdyssä avustuspäätöksessä asetetun tarkentavan ehdon mukaisesti ainoastaan sellaisiin toimenpiteisiin, jotka suoraan liittyvät kulttuuripääkaupunkivuotta koskevan hankkeen päättämiseen ja arviointiin. Koska kysymys on ollut osin täysin uusista hankkeista ja osin aiemmin alkaneiden ja jo päättymään suunniteltujen hankkeiden jatkamisesta uusilla sopimuksilla, näitä hankkeita ei voida pitää kulttuuripääkaupunkivuotta koskevan hankkeen päättämis- ja arviointitoimenpiteinä valtionavustuspäätöksen tarkoittamalla tavalla, vaan kysymys on pääasiassa ollut kulttuuripääkaupunkivuoden ajallisesta jatkamisesta ja laajentamisesta. Sillä seikalla, että säätiön tarkoitus on kulttuuripääkaupunkihankkeen alusta alkaen ollut hankkeen jatkaminen myös varsinaisen kulttuuripääkaupunkivuoden jälkeen niin sanotun Voima 2012–2016-vaiheen aikana, ei ole merkitystä asian arvioinnissa. Säätiön näihin hankkeisiin käyttämä valtionavustus on siten voitu periä takaisin valtionavustuslain 21 §:n 2 kohdan nojalla.

1.3.3 Kohtuullistaminen

Opetus- ja kulttuuriministeriö on kohtuullistanut säätiöltä takaisinperittävää valtionavustuksen määrää siten, että hankkeen hyväksyttävistä kokonaismenoista on jätetty vähentämättä Turun kaupungin myöntämät avustukset, ja näin saaduista hankkeen hyväksyttävistä kokonaismenoista valtion vastuulle jääväksi on määritelty puolet. Kohtuullistamisen jälkeen takaisinperittävää valtionavustusta on siten jäänyt 1 975 705,46 euroa, ja yhteensä takaisinperittävä määrä on sille lasketun koron kanssa 2 168 912,99 euroa.

Takaisinperintäpäätöksestä ilmenevästi opetus- ja kulttuuriministeriö on perustanut kohtuullistamisharkintansa takaisinperinnän perusteena olevaan pitkään jatkuneeseen menettelyyn ja prosessiin sekä olosuhteiden muutoksiin.

Säätiö on valituksessaan esittänyt, että takaisinperintäpäätös on kohtuuton ottaen huomioon muun ohella säätiön luottamus valtion julkisesti antamaan sitoumukseen hankkeen rahoituksesta, säätiön hankkeen aikana antamat tiedot opetus- ja kulttuuriministeriölle sekä takaisinperintämenettelyn kesto opetus- ja kulttuuriministeriössä.

Valtionavustuslain 26 §:ää koskevien esitöiden (HE 63/2001 vp) mukaan kohtuullistamista koskevassa arvioinnissa lähtökohtana on takaisinperinnän kohtuuttomuus valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Esitöiden mukaan kohtuullistamista harkittaessa on erityisesti otettava huomioon se, missä määrin avustuksensaajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Kohtuullistamista puoltaa, jos menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe. Myös viranomaisen virheellinen menettely on otettava huomioon kohtuullistamista koskevassa harkinnassa. Esitöiden mukaan kohtuullista olisi jättää ainakin korko perimättä silloin kun viranomaisen virheellinen menettely on vaikuttanut takaisinperintätilanteen syntymiseen.

Kun otetaan huomioon, että nyt esillä olevassa asiassa on ollut tiettyä tulkinnanvaraisuutta valtionavustusten hyväksyttävästä käyttötarkoituksesta ja käytön ajankohdasta erityisesti vuoden 2012 hankkeiden osalta, ja että asiassa ei toisaalta ole kysymys siitä, että säätiö olisi käyttänyt saamiaan avustuksia muuhun tarkoitukseen kuin kulttuuripääkaupunkihankkeeseen liittyviin toimenpiteisiin, säätiön virheellisen menettelyn valtionavustusten käytön osalta voidaan katsoa olevan olennaista vähäisempää. Kun lisäksi otetaan huomioon asian käsittelyyn ministeriössä kulunut aika, viivästyskoron perimistä takaisinperittävältä määrältä on pidettävä kokonaisuudessaan valtionavustuslain 26 §:ssä tarkoitetulla tavalla kohtuuttomana.

Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kohtuullistaa takaisinperittävää määrä siten, että takaisinperittävältä määrältä ei ole maksettava viivästyskorkoa. Muilta osin vaatimus takaisinperinnän kohtuullistamisesta hylätään.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, säätiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Taina Pyysaari, Antti Pekkala ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

 
Julkaistu 23.1.2018