Muu päätös 717/2018

Maisematyölupaa koskeva valitus (Pyhäjoki)

Antopäivä: 19.2.2018
Taltionumero: 717
Diaarinumero: 1181/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T717

Asia Maisematyölupaa koskeva valitus

Valittaja Pro Hanhikivi ry

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 14.2.2017 nro 17/0047/1

Asian aikaisempi käsittely

Raahen johtava rakennustarkastaja, joka hoitaa Pyhäjoen kunnan rakennuslupaviranomaisen tehtäviä, on 17.3.2015 tekemällään päätöksellä myöntänyt Fennovoima Oy:lle maisematyöluvan ydinvoimalaitoshankkeen valmisteleviin töihin. Maisematyölupa koskee hakemuksessa esitetyn yhteensä noin 97,6 hehtaarin suuruisen alueen ja aita-alueen puunhakkuuta Hanhikivenniemellä Pyhäjoella ja Raahessa. Luvanhakijalle on samalla annettu aloittamisoikeus eli lupa saada aloittaa luvan mukainen maisematyö ennen päätöksen lainvoimaisuutta.

Pyhäjoen tekninen lautakunta on 13.4.2015 tekemällään päätöksellä (§ 38) hylännyt Pro Hanhikivi ry:n maisematyölupaa koskevan oikaisuvaatimuksen ja pitänyt voimassa maisematyölupapäätöksen Pyhäjokea koskevalta osin. Päätöksen perustelujen mukaan maisematyöluvalle on ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset edellytykset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt Pro Hanhikivi ry:n valituksen teknisen lautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n 1 momentin mukaan maisemaa muuttavaa maanrakennustyötä, puiden kaatamista tai muuta näihin verrattavaa toimenpidettä ei saa suorittaa ilman lupaa (toimenpiderajoitus):

1) asemakaava-alueella;

2) yleiskaava-alueella, jos yleiskaavassa niin määrätään; eikä

3) alueella, jolla on voimassa lain 53 §:ssä tarkoitettu rakennuskielto asemakaavan laatimiseksi tai jolle yleiskaavan laatimista tai muuttamista varten on niin määrätty.

Maankäyttö- ja rakennuslain 140 §:n 1 momentin mukaan alueella, jolla on voimassa asemakaava tai yleiskaava, maisematyölupa on myönnettävä, jollei toimenpide vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen taikka turmele kaupunki- tai maisemakuvaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 141 §:n mukaan lupapäätökseen voidaan ottaa tarpeelliset määräykset. Määräykset voivat koskea muun ohessa rakennustyön tai toimenpiteen suorittamista ja niistä mahdollisesti aiheutuvien haittojen rajoittamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 144 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä ja edellyttäen, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, antaa oikeuden rakennustyön tai muun toimenpiteen suorittamiseen osaksi tai kokonaan ennen kuin rakennus-, toimenpide- tai maisematyölupaa taikka lain 161, 162 tai 163 §:ssä säädettyä laitteiden sijoittamista, muuttamista tai poistamista koskeva päätös on saanut lainvoiman (aloittamisoikeus). Mainitun pykälän 2 momentin mukaan hakijan tulee asettaa hyväksyttävä vakuus niiden haittojen, vahinkojen ja kustannusten korvaamisesta, jotka päätöksen kumoaminen tai luvan muuttaminen voi aiheuttaa. Edelleen mainitun pykälän 4 momentin mukaan vakuuden asettamisvelvollisuus ei koske valtiota, kuntaa eikä kuntayhtymää.

Asiassa saatu selvitys

Fennovoima Oy on hakenut lupaa puiden hakkuuseen kaikkiaan noin 97,6 hehtaarin suuruisella alueella ja aita-alueella Hanhikivenniemellä Pyhäjoella ja Raahessa. Lupahakemus koskee yhteensä 18 eri tilan aluetta. Hakemuksen mukaan alueet on suunniteltu raivattavaksi kokonaan puustosta. Valituksenalaisessa Pyhäjoen teknisen lautakunnan päätöksessä tarkoitettu maisematyölupa koskee Pyhäjoen kunnan Hanhikiven ydinvoimalaitosalueen asemakaavan mukaista energiahuollon korttelialuetta (EN-1) sekä maa- ja metsätalousvaltaisella alueella (M-2) kuusi metriä aitalinjan molemmin puolin sijaitsevaa maakaistaletta.

Kaavamääräyksen mukaan energiahuollon mukaiselle alueelle (EN-1) voidaan rakentaa energiantuotantoon tarkoitettu ydinvoimalaitos, jossa on 1–2 ydinvoimalaitosyksikköä. Alueelle voidaan rakentaa käytetyn polttoaineen tilapäisiä varastotiloja ja matala- ja keskiaktiivisen ydinjätteen loppusijoitustiloja. Alueelle voidaan rakentaa energiantuotannon tutkimiseen ja kehittämiseen tarvittavia rakennuksia ja rakenteita. Alueen rantavyöhykkeille voidaan rakentaa virkistyskäyttöön tarkoitettuja rakennuksia ja rakennelmia. Alueelle voidaan rakentaa jäähdytysvedenottoon ja -poistoon tarvittavia laitteita ja rakennelmia. Alueelle saa sijoittaa voimajohtoja, niiden oheislaitteita ja -laitoksia. Kaava-alue muodostaa Säteilyturvakeskuksen YVL 1.10 mukaisen laitosalueen, jolla on voimassa maankäyttöön kohdistuvia rajoituksia. Laitosalueella saa olla pääsääntöisesti vain voimalaitokseen liittyviä toimintoja. Kiinteä asutus on kielletty ja työntekijöiden majoitusta tai vapaa-ajan asutusta sallitaan vain erittäin rajoitetusti. Laitosalueella voi olla muuta laitoksen käyttöön liittymätöntä toimintaa edellyttäen, ettei siitä aiheudu haittaa laitoksen toiminnalle. Ennen alueella tehtäviä vesirakennustöitä on oltava yhteydessä Museovirastoon, jotta vedenalaista kulttuuriperintöä koskevan inventoinnin tarve voidaan arvioida.

Asemakaavan mukaiselle maa- ja metsätalousvaltaiselle alueelle (M-2) saa kaavamääräyksen mukaan rakentaa voimalaitoksen vartioinnin kannalta tarpeelliset rakenteet. Aluetta voidaan käyttää myös ulkoiluun ja virkistykseen pääasiallista käyttötarkoitusta vaikeuttamatta.

Hakkuualueen ulkopuolelle on rajattu asemakaavaan merkityt luo-1- ja luo-2-alueet, sellaiset suojellut kohteet, joiden hävittämiseksi ja heikentämiseksi on ensin tehtävä myönnettyjen poikkeuslupien edellyttämät toimenpiteet, sekä Hanhikiven muinaismuistoalue. Aitalinjan vieressä maa- ja metsätalousvaltaisella alueella sijaitseva hakkuualue sijoittuu kuitenkin pieneltä osalta asemakaavan mukaiselle luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeälle alueen osalle, jolla sijaitsee luonnonsuojelulain 29 §:n mukainen luontotyyppi (luo-1). Johtavan rakennustarkastajan päätöksestä ilmenee, että kysymyksessä oleva luontotyyppi on merenrantaniitty. Maisematyölupapäätökseen liitetyn määräyksen mukaan puiden kaataminen ja kaadettujen puiden korjaaminen sekä töihin liittyvä kulku maastossa tulee tehdä siten, että turvataan maisematyöalueen ja sen lähialueiden luonnonsuojelulain, vesilain ja metsälain mukaisten luontokohteiden säilyminen. Luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeät alueen osat on tarvittaessa rajattava ja merkittävä maastoon. Lupapäätöksen perustetuissa on todettu, että kun otetaan huomioon lupaan liitetyt lupamääräykset, haetulla puiden kaatamisella ei ennalta arvioiden ole merkittävää haitallista vaikutusta luonnon monimuotoisuuskohteisiin, arvokkaisiin geologisiin muodostumiin tai perinnebiotooppiin.

Oikeudellinen arvio ja hallinto-oikeuden johtopäätös

Asemakaava-alueella maisematyöluvan myöntämisen edellytyksenä on, ettei toimenpide vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen eikä turmele kaupunki- tai maisemakuvaa. Molempien mainittujen edellytysten on täytyttävä, jotta maisematyölupa voidaan myöntää.

Alueella on voimassa lainvoimainen Hanhikiven ydinvoimalaitosalueen asemakaava, ja hankkeen vaikutukset luonnonympäristölle, kuten primäärisukkessiometsien vähenemiselle, on arvioitu asemakaavaa laadittaessa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että hakkuualueet sijaitsevat asemakaavan mukaisella ydinvoimalaitoksen rakentamiseen tarkoitetulla energiahuollon korttelialueella ja maa- ja metsätalousvaltaisella alueella, jonne saa kaavamääräyksen mukaan rakentaa voimalaitoksen vartioinnin kannalta tarpeelliset rakennukset, maisematyöluvassa tarkoitetun toimenpiteen ei voida katsoa vaikeuttavan alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen. Hakkuualue sijoittuu pieneltä osin myös maa- ja metsätalousvaltaisella alueella olevalle luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeälle alueen osalle, jolla sijaitsee luonnonsuojelulain 29 §:n mukainen luontotyyppi (luo-1). Kun otetaan huomioon, että kysymyksessä oleva luo-1-merkinnällä osoitettu luontotyyppi on merenrantaniitty, sekä maisematyölupapäätökseen liitetyt lupamääräykset, toimenpiteen ei tältäkään osin voida katsoa vaikeuttavan alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen. Muut valituksessa mainitut asemakaavaan merkityt luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeät alueen osat sekä alue, jolla sijaitsee muinaismuistolain nojalla rauhoitettu kiinteä muinaisjäännös, sijaitsevat hakkuualueen ulkopuolella.

Suhteellisen laajalla alueella tapahtuva avohakkuu muuttaa sinänsä merkittävästi alueen maisemaa. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että alue on lainvoimaisessa asemakaavassa osoitettu ydinvoimalaitoksen rakentamiseen ja tällöin maisemakuvan muuttuminen on otettu huomioon, hankkeen ei voida katsoa turmelevan maisemakuvaa maankäyttö- ja rakennuslain 140 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Kun maisematyöluvan edellytykset ovat edellä todetulla tavalla täyttyneet, se, että hankkeelle ei ole vielä myönnetty rakennuslupaa, tai se, että valittajan edellyttämiä lupaehtoja ei ole sisällytetty lupapäätökseen, ei muodosta perustetta katsoa päätöstä lainvastaiseksi. Sillä, mitä valituksessa on esitetty maisematyöluvan kohteena olevan alueen hallintaoikeudesta, ei ole asiassa oikeudellista merkitystä.

Kun otetaan huomioon, että valituksenalaisella päätöksellä on myönnetty lupa avohakkuun suorittamiseen 97,6 hehtaarin suuruisella alueella, päätöksen täytäntöönpano ennen sen lainvoimaisuutta on tehnyt muutoksenhaun hyödyttömäksi. Näin ollen johtavan rakennustarkastajan ei olisi tullut antaa hakijalle maankäyttö- ja rakennuslain 144 §:n mukaista aloittamisoikeutta. Asiassa on lisäksi menetelty virheellisesti, kun siinä ei ole edellytetty Fennovoima Oy:ltä vakuuden asettamista. Siihen nähden, että maisematyölupapäätöksen mukainen toimenpide on jo tullut suoritetuksi, enempi lausuminen tältä osin raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio ja Kaisa Hagman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pro Hanhikivi ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja teknisen lautakunnan päätökset kumotaan ja maisematyölupahakemus hylätään. Korkeimman hallinto-oikeuden on todettava, että maisematyöluvan täytäntöönpanoon ryhtyminen on tehnyt valituksen tekemisen hyödyttömäksi. Muutoksenhakijalta ei tule periä oikeudenkäyntimaksua korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi Pro Hanhikivi ry on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Töiden suorittaminen on edellyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukaisesti maisematyöluvan hakemista kyseisellä asemakaava-alueella, koska kysymys ei ole kaavan toteuttamiseksi tarpeellisista kunnallisteknisistä töistä eikä rakennusluvan toteuttamiseksi tarpeellisista töistä. Luvan myöntämistä ei siten voida perustella asemakaavan toteuttamiseksi tarpeellisten töiden suorittamisella. Lupahakemuksesta tai mistään myöhemmästäkään asiassa esitetystä perustelusta ei käy ilmi, miksi töiden suorittaminen olisi kaavan toteuttamiseksi tarpeen. Tarpeellisiksi työt tulisivat vasta siinä tapauksessa, että itse ydinvoimalaitokselle olisi myönnetty rakentamislupa ja rakennuslupa. Kumpaakaan ei ole edelleenkään myönnetty.

Koska primäärisukkessiovaiheiden metsät eivät voi hakkuiden jälkeen ennallistua, alueella sijaitsevien arvokkaiden metsien hakkuisiin ei olisi tullut antaa lupaa. Lupaa maisematyöluvan täytäntöön panemiseksi ei olisi saanut antaa, koska mainitut metsät eivät voi uudistua ennalleen. Hakijan olisi tullut asettaa hyväksyttävä vakuus niiden haittojen ja kustannusten korvaamiseksi, jotka päätöksen kumoaminen tai luvan muuttaminen voi aiheuttaa. Vakuuden asettamisvelvoite on ehdoton. Päätös olisi tullut kumota, koska luvan täytäntöönpano on tehnyt muutoksenhaun hyödyttömäksi ja koska hakijalta ei ole edellytetty vakuuden asettamista.

Hanke muuttaa merkittävästi alueen maisemaa. Näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 140 §:n 1 momentin mukaista pakkoa luvan myöntämiselle ei ole ollut.

Lisäksi on huomioitava, että hallinto-oikeuden johtopäätöksissä esiintyvä rakennuslupa ei ole sama asia, kuin valituksessa esitetty rakentamislupa, jonka myöntämisestä päättää valtioneuvosto. Hallinto-oikeus perustelee johtopäätöksissään, että se, ettei rakennuslupaa ole myönnetty, ei muodosta perustetta katsoa päätöstä lainvastaiseksi. Hallinto-oikeuteen jätetyssä valituksessa on sitä vastoin vedottu rakentamisluvan puuttumiseen ja siihen, että maisematyöluvan myöntämishetkellä eivät edellytykset olleet olemassa edes lupahakemuksen jättämiselle.

Pyhäjoen tekninen lautakunta on antanut selityksen.

Fennovoima Oy on antanut selityksen.

Pro Hanhikivi ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Maisematyöluvan myöntämisen edellytyksenä ei ole ollut valtioneuvoston ydinvoimalaitokselle myöntämä rakentamislupa, vaan luvan edellytykset arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain 140 §:n 1 momentin mukaan. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntimaksun määrää asian esittelijä. Esittelijän päätökseen maksun määräämisestä saa vaatia oikaisua tuomioistuinmaksulain 11 §:n mukaisesti.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 19.2.2018