Muu päätös 721/2018

Kunnallisasiaa koskeva valitus, Ähtäri (omavelkainen takaus)

Antopäivä: 19.2.2018
Taltionumero: 721
Diaarinumero: 3537/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T721

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Ähtärin kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 20.6.2017 nro 17/0262/1

Asian aikaisempi käsittely

Ähtärin kaupunginvaltuusto on 16.1.2017 (§ 3) päättänyt, että Ähtärin Eläinpuisto Oy:n/perustettavan tytäryhtiö Snowpanda Resort Ähtäri Zoo Oy/LTD:n kokonaiskustannuksiltaan 8 200 000 euron kiinteistöleasing- ja muulle rahoitukselle Panda-talon rakentamiseksi myönnetään kaupungin omavelkainen takaus. Takaus myönnetään rahoitukselle/lainapääomalle, koroille ja viivästyskoroille. Takauksesta peritään 0,95 prosentin suuruinen takausprovisio.

A on valittanut edellä mainitusta kaupunginvaltuuston päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen.

Vaasan hallinto-oikeus on 31.3.2017 antamallaan välipäätöksellä numero 17/0133/1 kieltänyt kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon siihen saakka kunnes valtuuston päätöksestä tehty valitus on lainvoimaisesti ratkaistu tai kunnes asiasta toisin määrätään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu pääasian osalta

Vaasan hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen 16.1.2017 (§ 3).

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Kuntalain (410/2015) 7 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät ja järjestää sille laissa erikseen säädetyt tehtävät. Pykälän 2 momentin mukaan kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä.

Kuntalain (410/2015) 129 §:n 1 momentin mukaan kunnan myöntämä laina, takaus tai muu vakuus ei saa vaarantaa kunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Kunta ei saa myöntää lainaa, takausta tai muuta vakuutta, jos siihen sisältyy merkittävä taloudellinen riski. Kunnan edut tulee turvata riittävän kattavilla vastavakuuksilla.

Ähtärin kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt omavelkaisen takauksen kaupungin määräämisvallassa olevan yhtiön kokonaiskustannuksiltaan 8 200 000 euron kiinteistöleasing- ja muulle rahoitukselle Panda-talon rakentamiseksi. Kun otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys koskien matkailun ja eläinpuiston toiminnan huomattavaa merkitystä Ähtärin kaupungille ja kaupungin takaaman lainan käyttötarkoitus, voidaan katsoa omavelkaisen takauksen myöntämisen sinänsä voivan kuulua kaupungin toimialaan.

Kyseessä on taloudellisesti merkittävä sitoumus Ähtärin kaupungin taloudellisiin voimavaroihin nähden. Kun kaupunginvaltuusto on myöntänyt omavelkaisen takauksen ilman riittävän kattavia vastavakuuksia, hallinto-oikeus katsoo, että takauksen myöntämiseen valtuuston päättämällä tavalla sisältyy kuntalain 129 §:n 1 momentissa tarkoitettu merkittävä taloudellinen riski. Valituksenalainen kaupunginvaltuuston päätös on tämän vuoksi lainvastainen.

Hallinto-oikeus toteaa, että Ähtärin Eläinpuisto Oy on myöhemmin 13.3.2017 ylimääräisessä yhtiökokouksessa päättänyt Ähtärin kaupungille annettavasta vastavakuudesta. Tällä seikalla ei ole merkitystä, kun arvioidaan kaupunginvaltuuston 16.1.2017 § 3 tekemän päätöksen lainmukaisuutta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jorma Niemitalo, Kristiina Kerttula ja Jan-Erik Salo. Esittelijä Anna-Lena Bernas.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ähtärin kaupunginhallitus on vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Kaupunginhallitus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Ähtärin kunta on perustanut Ähtärin Eläinpuisto Oy:n 17.6.1973. Kyseessä on Suomen vanhin luonnonmukainen eläinpuisto, joka ei toimi kilpailutilanteessa eikä vääristä kilpailua markkinoilla. Ranuan Eläinpuiston ja Korkeasaaren kanssa tehdään tiivistä yhteistyötä eläinsuojelutyössä.

Ähtärin Eläinpuisto Oy toteuttaa Euroopan eläintarhojen yhdistyksen (European Association of Zoos and Aquaria) EAZA:n perusajatuksia siitä, kuinka eläimiä on tarhattuina hoidettava. Eläinpuistojen ja -tarhojen tärkeimpiä tehtäviä on lisätä eläinlajien ja luonnon tuntemusta sekä jakaa kasvatuksellista tietoa. Kansainvälinen uhanalaisten lajien suojelutyö on tärkeä osa eläintarhojen toimintaa. Merkittävä osa lajiensuojelutyötä ja Ähtärin Eläinpuisto Oy:n toimintaa on lisäksi opastus- ja opetustyö. Opetuksen tavoitteena on ennen kaikkea saada ihmiset arvostamaan lajeja, joilla on yli tuhatvuotinen perimä.

Panda-talon rakentaminen mahdollistaa pandojen sijoittamisen Suomeen. Panda on Kiinan kansantasavallan symboli, jota Kiina käyttää välineenä ulkopolitiikassaan ja diplomatiassaan. Sopimus pandojen suojelutyöstä Kiinan kansantasavallan ja Suomen tasavallan välillä allekirjoitettiin Kiinan presidentti Xin 5.4.2017 toteutuneen vierailun yhteydessä. Ministeritasolla tapahtunutta sopimuksen allekirjoittamista todistivat kummankin maan presidentit. Ähtärin Eläinpuiston oli pandojen sijoituspaikaksi aiemmin valinnut maa- ja metsätalousministeriö. Suomen pandahankkeessa uhanalaisten lajien suojelu on tärkeässä roolissa, mutta pandojen tulo ei olisi mahdollista ilman Suomen ja Kiinan valtioiden välisiä hyviä suhteita. Tämä yhteistyö myös edistää muuta kauppaa ja teknologiayhteistyötä.

MATK03-hanke (2/2014) tutkimuksen mukaan matkailu on Ähtärille hyvin merkittävä elinkeino, jonka taloudelliset vaikutukset ovat suuret. Vuonna 2012 välitön matkailutulo oli 12 miljoonaa euroa, josta vähittäiskaupan ja huoltamoiden osuus oli 4,7 miljoonaa euroa, majoitus- ja ravitsemustoiminnan osuus 4,9 miljoonaa euroa ja palvelujen osuus 2,4 miljoonaa euroa. Välitön työllisyysvaikutus oli 82 henkilötyövuotta. Välilliset vaikutukset olivat vielä paljon edellä olevaa suuremmat.

Vaasan hallinto-oikeuskin on aivan oikein päätöksessään huomioinut, että matkailulla ja eläinpuiston toiminnalla on huomattava merkitys Ähtärin kaupungille todeten samalla lainan käyttötarkoituksen ja päätynyt toteamaan, että voidaan katsoa omavelkaisen takauksen myöntämisen voivan kuulua kaupungin toimialaan.

Ähtärin matkailun ehdoton vetonaula on Ähtärin Eläinpuisto, jonka kehitystoimet vaikuttavat myönteisesti useiden eri alojen yritysten liikevaihdon kasvuun.

Euroopan maiden eläinpuistoissa pandojen saapuminen on saanut aikaan 50–100 prosentin kävijämäärän kasvun. Edellä olevien laskelmien mukaan laskettuna kyseessä olisi 6–12 miljoonan euron välittömän matkailutulon kasvu Ähtärissä vuositasolla. Ähtärille ja Ähtärin talousalueelle se merkitsisi työpaikkojen, uusien palveluiden ja verotulojen kasvua. Kaikki tämä olisi omiaan kasvattamaan alueen elinvoimaa, joka olisi äärimmäisen tärkeää alueella, jossa luontainen asukasmäärän kasvu on negatiivista.

Ähtärin Eläinpuisto Oy:n omistaman Eläinpuisto Zoon liikevaihto oli viime vuonna 2,1 miljoonaa euroa ja liikevoitto 49 000 euroa. Pandojen vaikutus varovaisen arvion mukaan on vuonna 2018 sellainen, että Eläinpuiston, leirintäalueen, kotieläinpuiston ja Hotelli Mesikämmenen yhteenlaskettu liikevaihto on 7 miljoonaa euroa ja liikevoitto 800 000 euroa. Vuoden 2020 ennusteet ovat vastaavasti liikevaihto 16,5 miljoonaa euroa ja liikevoitto 1,5 miljoonaa euroa. Hankkeella on siis varovaistenkin arvioiden mukaan täydet taloudellisen onnistumisen edellytykset ja sen voidaan odottaa tuovan ajan myötä kaupungille tulovirtaa. Kerrannaisvaikutukset ovat moninkertaiset ja näin tämä edesauttaa myös lähialueita ja koko Suomea.

Ähtärin kaupungin kattamaton alijäämä on kertynyt pääosin vuosina 2005–2007. Ähtärin kaupunginvaltuusto on 5.9.2016 §:ssä 67 hyväksynyt talouden tasapainottamisohjelman, jonka mukaisesti alijäämä tulee katettua viimeistään vuonna 2022. Vuodelta 2016 Ähtärin kaupunki saavutti kaikkien aikojen parhaan taloudellisen tuloksensa eli 2,002 miljoonaa euroa. Lisäksi vuoden 2017 talousarvioon on kirjattu tilikauden tulokseksi +1,130 miljoonaa euroa vuosikatteen ollessa 2,454 miljoonaa euroa. Tämänhetkinen arvio vuoden 2017 tulokseksi on noin 1,5 miljoonaa euroa ylijäämäinen. Tämä arvio on 350 000 enemmän kuin vastaavaan aikaan vuonna 2016. Ähtärin kaupungin arvioidut toimintatuotot, verotulot ja valtionosuudet ovat vuonna 2017 yhteensä 44,2 miljoonaa euroa. Takausvastuu toteutuessaan merkitsisi ehkä kertasuorituksena 0,3 miljoonan euron suuruista maksuerää.

Vuoden 2015 tilinpäätöksen mukainen kaupungin velkamäärä oli 2 522 euroa/asukas ja vuonna 2016 vastaavasti 2 707 euroa/asukas, joka oli alle valtakunnallisen keskiarvon. Kaupungin suhteellinen velkaantuneisuus oli vuoden 2015 lopussa 46,5 prosenttia ja vuoden 2016 lopussa 44,9 prosenttia.

Ähtärin Eläinpuisto Oy:n yhtiökokous on 13.3.2017 pitämässään kokouksessa päättänyt Ähtärin Eläinpuisto Oy:n puolesta annettavasta kiinteistökiinnityksestä ja panttauksesta Ähtärin kaupungille. Vaasan hallinto-oikeus on jättänyt ottamatta huomioon mainitut Ähtärin Eläinpuisto Oy:n kaupungin takaukselle oma-aloitteisesti myöntämät vastavakuudet. Näin ei olisi tullut toimia. Pandatalon rakentaminen toteutetaan kiinteistöleasing-rahoituksella ja näin ollen Ähtärin kaupungin myöntämällä omavelkaisella takauksella olisi ollut riittävän turvaavat vakuudet pientä katkosta lukuun ottamatta lähes koko rakentamisen ajan.

Ähtärin Eläinpuisto Oy on kaupungin noin 99-prosenttisesti omistama tytäryhtiö, jolle on valittu oma hallitus. Ähtärin kaupunki on tehnyt päätöksen takauksen antamisesta ja yhtiön hallitus on tehnyt päätöksen Panda-talon rakentamisesta. Kyse on siis kahdesta erillisestä päätöksestä, joita ei tule yhdistää ottaen huomioon, että osakeyhtiö on yksityisoikeudellinen yhteisö. Kaupungin päätös koskee vain rahoitukselle myönnettävää takausta.

A on antanut selityksen ja vaatinut, että Ähtärin kaupunginhallituksen valitus kuntalain 7 ja 129 §:n perusteella hylätään.

Ähtärin Eläinpuisto Oy ei pysty antamaan uskottavia takauksia. Yhtiöllä on vanhoja velkoja ja niiden maksamisessa on ollut jatkuvasti vaikeuksia. Ilman kaupungin veronmaksajien rahoja yhtiö olisi jo mennyt konkurssiin, ja veronmaksajien rahoja käytetään eläinpuiston toimintaan kiihtyvästi. Panda-talon rakentamisen riskit ovat hyvin suuret ja hanke voi kaatua Ähtärin kaupungin veronmaksajien maksettavaksi.

Ähtärin kaupunki on julkisuuteen kesällä 2017 tulleen tiedon mukaan kriisikunta. Ähtärin kaupunki on joutunut tekemään selvityksen valtiovarainministeriölle koskien kaupungin taloudenhoitoa. Kaupunki joutuu hyvin todennäköisesti valtion ohjaukseen. Ähtärin kaupungilla oli kesä-heinäkuussa 2017 alijäämää yli 8,4 miljoonaa euroa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 19.2.2018