Muu päätös 908/2018

Kunnallisasiaa koskeva valitus (oikaisuvaatimus markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa, HUS-Logistiikka)

Antopäivä: 1.3.2018
Taltionumero: 908
Diaarinumero: 1374/3/17

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 23.2.2017 nro 17/0138/2

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös HUS) HUS-Logistiikan toimitusjohtaja on hankintapäätöksellään 9.2.2016 § 13 valinnut ensisijaiseksi toimittajaksi Baxter Oy:n ja toissijaiseksi toimittajaksi Fresenius Medical Care Suomi Oy:n. Hankinnan kohteena on ollut kotona tehtävät peritoneaalidialyysipaketit, ja hankinnan arvo on ollut 719 100 euroa/vuosi.

HUS:n tukipalveluiden liikelaitosten johtokunta on päätöksellään 8.4.2016 § 30 jättänyt apteekkari A:n edellä mainitusta hankintapäätöksestä tekemän kuntalain mukaisen oikaisuvaatimuksen tutkimatta sillä perusteella, että se katsoi asian kuuluvan markkinaoikeuden toimivaltaan, ja koska hankinta-asioissa ei ole mahdollista tehdä kuntalain mukaista oikaisuvaatimusta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen sekä A:n ja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, jäljempänä hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee. Saman lain 94 §:n mukaan markkinaoikeus määrää seuraamukset hankintalain ja sen nojalla annettujen säännösten vastaisesta menettelystä. Hankintalain 102 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Hankintalain 102 §:ää koskevissa hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 190/2009 vp) on todettu muun ohessa, että pykälässä säädettäisiin muutoksenhakukiellosta, jonka perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei enää voitaisi käyttää markkinaoikeuden menettelyn kanssa päällekkäisiä yleishallinto-oikeudellisia oikeussuojakeinoja. Pykälän mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saisi hakea muutos[ta] kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Nyt on kysymys HUS:n tukipalveluiden liikelaitosten johtokunnan päätöksestä 8.4.2016 § 30, jolla johtokunta on jättänyt tutkimatta A:n HUS-Logistiikan toimitusjohtajan hankintapäätöksestä 9.2.2016 § 13 tekemän kuntalain mukaisen oikaisuvaatimuksen. Hallinto-oikeus toteaa, että A:n tekemä oikaisuvaatimus on koskenut hankintalain soveltamisalaan kuuluvaa asiaa. Kysymyksessä olevaan hankintapäätökseen ei ole saanut hankintalain 102 §:n perusteella hakea muutosta kuntalain nojalla. Tämän vuoksi HUS:n tukipalveluiden liikelaitosten johtokunnan on tullut jättää oikaisuvaatimus tutkimatta eikä valituksenalaista päätöstä ole syytä muuttaa.

Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentista ilmenevät periaatteet ja asiassa annettu ratkaisu, ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajan tekemää valitusta ei ole pidettävä sillä tavoin ilmeisen perusteettomana, että hänet tulisi velvoittaa korvaamaan oikeudenkäyntikuluja HUS:lle.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Hankintalaki (348/2007) 5 § 1 momentti ja 15 § 1 momentti (321/2010)

Hankintalaki (1397/2016) 174 §

Hallintolainkäyttölaki 74 § 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Rita Ruuhimäki ja Sami Aalto.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen hallinto-oikeuden päätöksen sekä ensisijaisesti ratkaisee asian itse kumoamalla HUS:n tukipalveluiden liikelaitosten johtokunnan päätöksen 8.4.2016 § 30 ja HUS-Logistiikan toimitusjohtajan päätöksen 9.2.2016 § 13 tai toissijaisesti palauttaa asian hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Lisäksi A on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Valittaja on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden päätös on perustunut lain virheelliseen soveltamiseen. Hankintalain 102 §:n muutoksenhakukiellon sanamuodon mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla.

Valittaja on valittanut sillä perusteella, että HUS on ylittänyt toimivaltansa määritellessään hankinnan kohteen. Tämän lisäksi valittaja on esittänyt HUS-Logistiikan päätöksen olleen myös muutoin kuntalain ja hallintolain vastainen. Valittajan oikaisuvaatimuksen perusteena ei miltään osin ole ollut hankintalain vastaisuus. Valittaja on tältä osin käynyt erillisen valitusprosessin markkinaoikeudessa, joka on 7.10.2016 antamallaan päätöksellä numero 579/16 jättänyt valittajan valituksen tutkimatta.

Valittajan tässä asiassa esittämä valitusperuste ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan, jolla on toimivalta tutkia, onko hankinnassa noudatettu hankintalain menettelysäännöksiä. Valittaja ei ole turvautunut samassa oikeuskysymyksessä sekä hankintalain että kuntalain mukaisiin oikeussuojakeinoihin. Asiassa tehty valitus on siten tutkittava.

HUS-Logistiikka on päätöksellään 9.2.2016 § 13 ylittänyt toimivaltansa, kun se on sisällyttänyt hankittavaan kokonaisuuteen dialyysinesteiden kuljetuksen. HUS ei vastaa palvelun tuottamisesta kotihoidon asiakkailleen, eikä sillä ole kustannusvastuuta dialyysinesteiden kuljetuksesta.

Dialyysinesteet ovat lääkelaissa tarkoitettuja lääkkeitä, joiden myynnistä kotihoidon asiakkaille vastaavat apteekit. Apteekit myyvät dialyysinesteitä lääkelain nojalla. Sisällyttämällä dialyysinesteiden kuljetuksen tarjouskilpailussa hankittavaan kokonaisuuteen HUS on puuttunut häiritsevästi apteekkimarkkinaan ja ottanut itselleen päätösvaltaa, joka kuuluu potilaalle itselleen. Kansalaisella on oikeus hankkia lääkkeensä mistä tahansa apteekista Suomessa ilman julkisen tahon interventiota, joka voi johtaa perusteettomaan kilpailun vääristymään.

HUS:n menettely johtaa käytännössä siihen, että asiakkaat hankkivat myös dialyysinesteet niiltä apteekeilta, jotka toimivat HUS:n kilpailutuksessa valittujen toimittajien alihankkijoina. Vaikka kotihoidossa olevilla asiakkailla on oikeus halutessaan hankkia lääkkeet muilta apteekeilta, nyt puheena olevassa järjestelyssä ei tosiasiassa toteuteta asiakkaan valinnanvapautta, kun otetaan huomioon, että tässä tilanteessa asiakas joutuisi itse tekemään tarvittavat muutosjärjestelyt voidakseen saada nesteet haluamaltaan apteekilta. HUS:n toiminta on rikkonut hallinnon yleisiä oikeusperiaatteita ja sen toiminta tosiasiallisesti tukee niitä apteekkeja, jotka toimivat tarjouskilpailussa valittujen toimijoiden alihankkijoina.

Valittajan ainoa tapa saada asiassa oikeussuojaa on ollut valittaa asiasta hallinto-oikeuteen. Koska muutoksenhakukiellon soveltaminen edellyttää lain sanamuodon mukaan sitä, että asia kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan, hallinto-oikeuden päätös on asiassa virheellinen. Se, että asiassa on järjestetty julkinen hankintamenettely, ei voi tarkoittaa sitä, että HUS:n toimivallan ylitykseen ei voitaisi muutoksenhaun kautta lainkaan puuttua. Hankintalain 102 §:n muutoksenhakukiellon tarkoituksena ei voi olla sellaisen oikeustilan aikaansaaminen, jossa asianosaisella ei olisi lainkaan mahdollisuutta saada oikeussuojaa kuntalakiin liittyvillä perusteilla yksinomaan sen vuoksi, että kuntalakiin liittyvät menettelyvirheet on tehty julkisen hankinnan yhteydessä. Mikäli tämä olisi mahdollista, kunta tai kuntayhtymä voisi laittomasti laajentaa toimivaltaansa siten, että toimivallan ylitys tapahtuisi osana julkista hankintaa. Tämä ei voi olla lainsäädännön tai asiaa koskevan muutoksenhakujärjestelmän tarkoitus.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut selityksen, jossa se on vaatinut, että valitus ensisijaisesti jätetään hallinto-oikeuden ja vastaavasti korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta tai hylätään ja valittaja velvoitetaan korvaamaan HUS:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

HUS on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valitus on tehty vastoin hankintalain 102 §:n muutoksenhakukieltoa ja se tulee jättää tällä perusteella tutkimatta.

HUS on ollut velvoitettu huolehtimaan kilpailutuksen yhteydessä siitä, että dialyysinesteiden kuljetuspalvelu on maksutta kyseisen hoitomuodon valinneiden potilaiden käytettävissä. Valittu ratkaisu ei rajoita potilaiden oikeutta asioida valitsemassaan apteekissa, mutta se turvaa potilaiden yhdenvertaisen kohtelun ja palvelun saatavuuden myös alueellisesti yhdenvertaisena. Toimintatapa on HUS:n perussopimuksen mukainen ja täyttää hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden asettamat vaatimukset.

Valittaja on tehnyt valituksensa tietoisena hankintalain 102 §:n mukaisesta valituskiellosta ja vastoin sitä. Valittaja ei ole ollut asianosaisena tarjouskilpailussa, eikä hänellä näin ole sitä koskevaa oikeussuojan tarvetta. Koska valittaja on esittänyt hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetun ilmeisen perusteettoman vaatimuksen, valittaja on velvoitettava korvaamaan HUS:n oikeudenkäyntikulut korkoineen.

A on lausunut selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa:

Valituksessa on kysymys kuntalaissa säädetyn toimivallan ylityksestä, ei hankintalain menettelyvirheestä. Markkinaoikeudella ei ole ollut HUS:n päätöksentekohetkellä voimassa olleen hankintalain nojalla toimivaltaa tutkia tässä valituksessa esitettyä oikeuskysymystä. Lain esitöillä ei voida säätää pidemmälle meneviä muutoksenhaun rajoituksia kuin itse säännöksissä on säädetty. Hankintalain 102 §:ssä on yksiselitteisesti rajattu muutoksenhakukielto asioihin, joissa markkinaoikeudelle on toimivalta. Muutoksenhakukieltoa koskevan 102 §:n esitöillä ei voida tulkita markkinaoikeuden toimivaltasäännöstä ja tätä kautta muutoksenhakukieltoa laajemmaksi kuin markkinaoikeuden toimivalta on itse lain säännöksissä säädetty. Valittaja on tehnyt valituksensa asianosaisena, ei kunnan jäsenenä.

Vastaselitys on lähetty tiedoksi Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, joka on ilmoittanut, ettei se katso tarpeelliseksi lausua vastaselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimusta hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä.

3. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

4. A:n ja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valitusajan päättymisen jälkeen esittämä vaatimus hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on jätettävä myöhässä tehtynä tutkimatta.

2. Valituksen tutkiminen

A on valittanut Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin tukipalveluiden liikelaitosten johtokunnan päätöksestä 8.4.2016 § 30, jolla A:n oikaisuvaatimus on jätetty tutkimatta, Helsingin hallinto-oikeuteen ja hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Asiassa ei ole perusteita jättää valitusta korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta.

3. Pääasia

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

4. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputuloksesta huolimatta ei ole kohtuutonta, että myös Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Outi Suviranta, Pekka Aalto, Maarit Lindroos ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 1.3.2018