Muu päätös 1197/2018

Luonnonsuojelulain mukaista poikkeamispäätöstä koskeva asia, Seinäjoki

Antopäivä: 19.3.2018
Taltionumero: 1197
Diaarinumero: 3873/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T1197

Asia Luonnonsuojelulain mukaista poikkeamispäätöstä koskeva valitus

Valittaja Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.6.2017 nro 17/0274/1

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on viraston ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueella 15.7.2015 tehdyllä päätöksellään dnro EPOELY/92/07.01/2014 hylännyt Kurjennevan Turve Oy:n hakemuksen poiketa luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaisesti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitetun lajin (kalasääski) rauhoituksesta Seinäjoen Kurjennevan turvetuotantoalueelle suunnitellulla laajennusalueella.

ELY-keskuksen päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kurjennevan pohjoisosassa noin 80 metriä käytössä olevan turpeenottoalueen pohjoisreunasta olevassa rämemännyssä on kalasääskelle rakennettu tekopesä, joka on rengastustoimiston pesärekisterin mukaan ollut vaihtelevasti käytössä vuosina 1994–2001. Vuosina 2003–2007 pesä on rekisterin mukaan ollut autio, mutta pesäntarkastajan mukaan pesällä ei ole käyty, vaan on tulkittu pesä autioksi, kun siellä ei ole nähty lintuja. Vuosilta 2008–2011 rekisterissä ei ole tietoja. Vuonna 2013 pesintäyritys on keskeytynyt haudontavaiheessa (2 munaa). Vuonna 2014 pesää on koristeltu. ELY-keskus on katsonut, että turpeenottohanke ja turpeenottoalueen laajentaminen pohjoiseen päin voi aiheuttaa luonnonsuojelulain 39 §:ssä kiellettyä rauhoitetun lajin yksilöiden häirintää.

Luonnonsuojelulain 49 §:n mukaan alueellinen ELY-keskus voi myöntää luvan poiketa kiellosta Euroopan Unionin lintudirektiivin (79/409/ETY) 9 artiklan mukaisin perustein. ELY-keskus on katsonut, että tässä tapauksessa häirintäongelmalle on muu tyydyttävä ratkaisu, joka on turpeenottoalueen laajennussuunnitelmista luopuminen ja käynnissä olevan turpeenottotoiminnan harjoittaminen niin, että kalasääsken pesimäaikainen häiriö minimoidaan. Tämän vuoksi 9 artiklan mukaisia erityisiä poikkeamisperusteita ei ole tarpeen erikseen tarkastella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Kurjennevan Turve Oy:n valituksesta kumonnut Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen päätöksen ja siirtänyt asian Varsinais-Suomen ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kyse seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Luonnonsuojelulain 38 §:n 1 momentin mukaan luonnonsuojelulain 6 luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan sellainen suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu.

Luonnonsuojeluasetuksen 19 §:n mukaan luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettu suuri petolintu on muun muassa sääksi (Pandion haliaetus).

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa muun ohella saman lainkohdan 1 momentin kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla ja 39 §:n kielloista. Lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY luonnon­varaisten lintujen suojelusta (lintudirektiivi) 1 artiklan mukaan direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Sen tavoitteena on näiden lajien suojelu, hoitaminen ja sääntely, ja se antaa säännökset niiden hyödyntämisestä.

Lintudirektiivin 5 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joilla kielletään erityisesti

a) kyseisten lintujen tahallinen tappaminen tai pyydystäminen käytetystä menetelmästä riippumatta;

b) kyseisten lintujen pesien ja munien tahallinen tuhoaminen tai vahingoittaminen ja pesien siirtäminen;

c) kyseisten lintujen munien ottaminen luonnosta ja munien hallussa pitäminen tyhjinäkin;

d) lintujen tahallinen häirintä erityisesti lisääntymis- ja jälkeläisten kasvatusaikana, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin;

e) sellaisten lintulajien hallussa pitäminen, joiden metsästäminen ja pyydystäminen ei ole sallittua.

Lintudirektiivin 9 (1) artiklan a-alakohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi, lentoturvallisuuden turvaamiseksi, viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi sekä kasviston ja eläimistön suojelemiseksi.

Kurjennevan turvetuotantoa koskevat luvat

Länsi-Suomen vesioikeus on 28.9.1999 antamallaan päätöksellä numero 57/1999/2 myöntänyt Kurjennevan Turve Oy:lle luvan Kurjennevan 143,9 hehtaarin kokoisen tuotantoalueen kuivatusvesien johtamiseen Hirvijärven tekoaltaaseen. Turvetuotantoalueen kuntoonpanotyöt on aloitettu vuonna 1999 ja turvetuotanto vuonna 2001. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 21.4.2011 antamallaan päätöksellä numero 36/2011/1 myöntänyt toiminnalle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan noin 116 hehtaarin turvetuotantoalueelle. Päätöksessä ei ole mainintaa kalasääsken pesäpuusta.

Kurjennevan Turve Oy on hakenut ympäristölupaa Kurjennevan turvetuotantoalueen laajentamiseen pohjoiseen 31,9 hehtaarin kokoisella alalla. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on hylännyt sääkselle ja sen pesinnälle aiheutuvaan häiriöön perustuen laajennusosaa koskevan ympäristölupahakemuksen 20.1.2014 antamallaan päätöksellä numero 7/2014/1. Päätös on saanut lainvoiman, kun Vaasan hallinto-oikeus on 22.4.2015 antamallaan päätöksellä numero 15/0171/1 hylännyt Kurjennevan Turve Oy:n valituksen ja korkein hallinto-oikeus on 17.8.2016 antamallaan päätöksellä taltionumero 3384 hylännyt yhtiön hallinto-oikeuden päätöksestä tekemän valituksen. Hallinto-oikeus on katsonut aluehallintoviraston tavoin, että ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä on mahdollista arvioida uudelleen, mikäli elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus myöntää hakijalle luonnonsuojelulain 49 §:n mukaisen poikkeamisluvan ja mikäli hakija panee vireille uuden hakemuksen aluehallintovirastossa. Korkein hallinto-oikeus ei ole muuttanut hallinto-oikeuden päätöstä.

Asiassa saatu selvitys

Kurjennevan tuotannossa oleva 116 hehtaarin kokoinen turvetuotantoalue sijaitsee Seinäjoen kaupungissa Ruhan ja Nurmon kylissä. Nyt kysymyksessä oleva poikkeamishakemus koskee turvetuotantoalueen laajentamista pohjoiseen 31,9 hehtaarin kokoisella alalla.

Suunnitellulla laajennusalueella, noin 80 metrin etäisyydellä nykyisestä tuotantoalueesta, sijaitsee merkitty puu, jossa on kalasääskelle tehty tekopesä. Luonnontieteellisen museon Rengastustoimiston mukaan pesää ei ole seurattu säännöllisesti turvetuotannon aloittamisen jälkeen, minkä vuoksi viime vuosien pesinnöistä on puutteelliset tiedot. Pesä on tarkastettu 9.6.2013, jolloin on todettu epäonnistunut pesintäyritys. ELY-keskuksen tietojen mukaan pesää on koristeltu vuonna 2014. Rengastustoimiston pesäntarkastaja on pitänyt mahdollisena, että pesintäyrityksiä on ollut myös ennen vuotta 2013.

Sääksisäätiön edustajan 11.2.2014 tekemiin havaintoihin perustuvan lausunnon mukaan kysymyksessä oleva tekopesä on huonokuntoinen eikä sovellu sääksen pesintään, koska se sijaitsee niin lähellä turvetuotantoaluetta, että se on pesimäaikana alttiina ihmisten aiheuttamalle häiriölle.

Muutoksenhakija on esittänyt, että uusi tekopesä on rakennettu häiriöttömämpään ympäristöön Sääksisäätiön edustajan kanssa sovittuun paikkaan ja hänen suosittelemallaan tavalla kalasääskelle aiheutuvan haitan kompensaationa. Muutoksenhakija on lisäksi sopinut toisenkin teko­pesän rakentamisesta.

ELY-keskus on lausunnossaan 24.4.2017 esittänyt, että 10 kilometrin säteellä nyt kysymyksessä olevasta pesäpuusta on luonnontieteellisen keskusmuseon sääksenpesärekisterin mukaan kuusi pesää. Hallinto-oikeudelle ei ole esitetty selvitystä siitä, missä nämä pesäpuut sijaitsevat. Vastaselityksen liitteinä muutoksenhakija on toimittanut valokuvia nyt kysymyksessä olevasta tekopesästä. Kuvien perusteella voidaan päätellä pesän olevan huonokuntoinen.

Poikkeaminen lintudirektiivin mukaisesta suojelusta

Lintudirektiivin 9 (1) artiklan a-alakohdan mukaan poikkeus rauhoitettujen lintujen häiritsemisestä niiden lisääntymisen ja muuton aikana voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, muun muassa kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi. Harkittaessa suojelusta poikkeamista on otettava huomioon 9 (1) artiklassa nimenomaan mainittujen edellytysten lisäksi, että päätöksellä ei heikennetä lajien suotuisaa suojelutasoa.

Hallinto-oikeus katsoo, että lintudirektiivin soveltamiseen voidaan ottaa tukea Euroopan unionin komission antamasta luontodirektiivin tulkintaohjeesta (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC, Final version February 2007), koska poikkeuksen myöntämisperusteissa on paljon yhteistä.

1. Muun tyydyttävän ratkaisun puuttuminen

Poikkeusluvan myöntäminen edellyttää tyydyttävän muun ratkaisun puuttumista. Luontodirektiivin tulkintaohjeen mukaan vaihtoehtoisten ratkaisujen puute on osoitettava objektiivisin ja toteen näytetyin perustein. Muita ratkaisuja ei voida pitää epätyydyttävinä vain sen vuoksi, että ne aiheuttavat suurempaa vaivaa tai epämukavuutta tai vaatisivat käytäntöjen muuttamista.

ELY-keskus on päätöksessään katsonut, että tässä tapauksessa häirintäongelmalle on muu tyydyttävä ratkaisu, jolloin lintudirektiivin 9 artiklan mukaisia erityisiä poikkeamisperusteita ei ole tarpeen erikseen tarkastella. Päätöksen mukaan muuna tyydyttävänä ratkaisuna on pidettävä turvetuotantoalueen laajennussuunnitelmista luopumista ja käynnissä olevan turvetuotannon harjoittamista niin, että kalasääsken pesimäaikainen häiriö minimoidaan.

2. Hanke on tarpeen kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden vuoksi

Lintulajien suojelusta voidaan poiketa muun ohella, jos hanke on tarpeen kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi.

Tulkittaessa, minkälainen hanke voisi olla lintudirektiivin 9 (1) artiklassa tarkoitettu "kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden" mukainen hanke, voidaan verrata tätä perustetta luontodirektiivin 16 (1) mukaiseen perusteeseen "kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt".

Luontodirektiivin tulkintaohjeen mukaan poikkeusperusteena voi tulla kysymykseen julkinen intressi, jonka laatua on tapauskohtaisesti arvioitava ja huolellisesti punnittava luontodirektiivin suojelutavoitteita vasten. Jotta asia voitaisiin ratkaista julkisen edun hyväksi, tulisi julkisen edun yleensä olla pitkäaikainen. Julkista etua voivat tulkintaohjeen mukaan edistää sekä julkiset että yksityiset. Poikkeuksen myöntämistä harkittaessa tätä julkista etua on huolellisesti punnittava vastakkain direktiivin suojelutavoitteiden kanssa.

3. Lintulajien suotuisa suojelutaso ei heikkene

Lintudirektiivin 9 (1) artiklan mukaan poikkeamisen edellytyksenä ei ole, että kysymyksessä olevien lajien suotuisa suojelutaso säilyy. Direktiivin 1 (1) artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelu jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella. Direktiivin 13 artiklan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen.

Johtopäätös

Hallinto-oikeus toteaa, että poikkeusluvan myöntäminen edellyttää, että kaikki kolme edellä mainittua lintudirektiivin mukaista ehtoa täyttyvät.

Hallinto-oikeus toteaa, että hakija on vastaselityksessään esittänyt uutta selvitystä nyt kyseessä olevan tekopesän kunnosta. Hallinto-oikeus pitää asiassa saadun selvityksen perusteella epäselvänä, onko suunnitellulla turvetuotantoalueen laajennusalueella oleva kalasääsken pesäpuu huomioon ottaen pesän huonokuntoisuus ja harvakseltaan tapahtunut käyttö luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettu suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä. Hallinto-oikeus toteaa, että turvetuotanto ei edellytä tämän pesäpuun vuoksi poikkeusta suojelusta, jos kysymyksessä ei ole mainitussa lainkohdassa tarkoitettu pesäpuu.

Hallinto-oikeus toteaa, että muulla tyydyttävällä ratkaisulla on voitava saavuttaa ne tavoitteet, johon hakija kysymyksessä olevalla hankkeella pyrkii. Asiassa saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että muuna tyydyttävänä ratkaisuna ei voida pitää turvetuotantoalueen laajennussuunnitelmasta luopumista. Tämän vuoksi ELY-keskuksen ei olisi tullut hylätä hakemusta sillä perusteella, että hakemuksen mukaiselle toiminnalle on olemassa muu tyydyttävä ratkaisu.

Ottamatta ensimmäisenä asteena kantaa siihen, mikä merkitys hallinto-oikeudelle esitetylle uudelle selvitykselle on asiaa ratkaistaessa annettava, hallinto-oikeus kumoaa ELY-keskuksen päätöksen ja siirtää asian Varsinais-Suomen ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi yhdessä jo tuotannossa olevaa aluetta koskevan poikkeamishakemuksen kanssa.

Hallinto-oikeus katsoo, että ELY-keskuksen ei olisi tullut hylätä hakemusta sillä perusteella, että hakemuksen mukaiselle toiminnalle on olemassa muu tyydyttävä ratkaisu. Asiaa uudestaan käsiteltäessä hakijalle tulee varata tilaisuus esittää selvitystä lintudirektiivin muista poikkeamisperusteista, erityisesti siitä, onko hanke tarpeen kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti ja 74 § 1 momentti

Luonnonsuojelulaki 38 § 1 momentti, 39 § 1 momentti 3 kohta, 39 § 2 momentti ja 49 § 3 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY luonnon­varaisten lintujen suojelusta 1 artikla, 5 artikla ja 9 (1) artikla a kohta

Luonnonsuojeluasetus 19 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Kangasmaa, Jorma Niemitalo ja Jan-Erik Salo. Esittelijä Susanna Östman.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

ELY-keskus on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Poikkeaminen luonnonsuojelulain 39 §:n kiellosta lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta edellyttää, että kaikki direktiivin 9 artiklassa mainitut ehdot täyttyvät. Direktiivin 13 artiklan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen.

Vaasan hallinto-oikeus oli aikaisemmassa Kurjennevan Turve Oy:n turvetuotannon laajennusalueen ympäristölupaa koskevassa päätöksessään katsonut, että nyt puheena oleva kalasääsken pesäpuu on luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettu suuren linnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisesti käytössä. Korkein hallinto-oikeus on pysyttänyt päätöksen. Pesäpuun kannalta tilanne ei ole tämän jälkeen olennaisesti muuttunut.

Turvetuotantoalueen laajennukselle ei ole poikkeamislupapäätöksen antohetkellä ollut lainvoimaista ympäristölupaa, jonka nojalla turvetuotanto olisi ollut mahdollista edes ehdollisesti. Poikkeamisluvan edellytyksenä olevana muuna tyydyttävänä ratkaisuna on näin ollen pidettävä turvetuotantoalueen laajennussuunnitelmasta luopumista ja jo käynnissä olevan turvetuotannon harjoittamista niin, että kalasääskelle aiheutuva pesimäaikainen häiriö minimoidaan. Käynnissä olevan turvetuotannon osalta asia ratkaistaan erikseen 13.8.2015 vireille tulleen uuden poikkeamislupahakemuksen osalta. Turvetuotannolle löytyy Etelä-Pohjanmaalta muita siihen soveltuvia alueita, joten vaihtoehtoisen ratkaisun tarkastelussa ei tule rajoittua Kurjennevan alueelle.

Luontodirektiivin tulkintaohjeen käyttö lintudirektiivin mukaisessa poikkeamista koskevassa asiassa ei ole perusteltua, koska lintu- ja luontodirektiivien poikkeamisperusteet eroavat toisistaan.

Kurjennevan Turve Oy on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on velvoitettava korvaamaan Kurjennevan Turve Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua ratkaisun antamisesta.

Kurjennevan Turve Oy katsoo, että lintudirektiivin soveltamisessa voidaan tukeutua Euroopan unionin komission luontodirektiivin tulkintaohjeeseen. Ohjeen mukaan poikkeusluvan myöntämisen edellytyksenä olevien tyydyttävien vaihtoehtoisten ratkaisujen puute on osoitettava objektiivisin ja toteen näytetyin perustein. Muuna tyydyttävänä ratkaisuna ei voida pitää turvetuotantoalueen laajennussuunnitelmasta luopumista ottaen huomioon yhtiön laajat taloudelliset panostukset tuotantoalueeseen.

Olemassa oleva tuotantoalue on 60 hehtaarin suuruinen ja laajennusta on haettu 30 hehtaarin alueelle. Alueen kuivattamiseen ja kuivatusvesien puhdistamiseen on sijoitettu tähän mennessä noin 180 000–300 000 euroa, joten asiaan liittyy merkittäviä taloudellisia intressejä. Muuna tyydyttävänä ratkaisuna ei voida pitää myöskään sitä, että Etelä-Pohjanmaan alueella on muita turvetuotantoon sopivia soita.

ELY-keskus ei ole antanut hakijalle mahdollisuutta esittää selvitystä siitä, että hanke on tarpeen kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden vuoksi. Poikkeamisperusteena kysymykseen tulevaa julkista intressiä on punnittava direktiivin suojelutavoitteita vasten. Hankkeella on merkittävää hyötyä ympäristölle, kun otetaan huomioon turvetuotannon talous- ja työllisyysvaikutukset.

Kalasääsken pesintä ei vaarannu, koska tekopesä on asiantuntija-arvion mukaan niin huonokuntoinen, ettei se enää sovellu pesäpuuksi. Tekopesä on lahoamassa ja siinä on runsaasti irtonaisia rautalankoja ja nauloja, mikä käy ilmi todisteena esitetyistä valokuvista. Edellinen onnistunut pesintä on tapahtunut vuonna 2002, joten kyseinen tekopesä ei enää ole lain tarkoittama säännöllisesti käytössä oleva pesäpuu eikä se kuntonsa vuoksi sovellu pesintään.

Kalasääsken suojelun kannalta pesintä on parempi ohjata siihen soveltuvaan pesäpuuhun, missä tarkoituksessa Kurjennevan Turve Oy on rakennuttanut Sääksisäätiön soveltuvaksi arvioimaan paikkaan uuden tekopesän.

Asian palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi on oikein, koska luvan myöntämisedellytyksiin tai tekopesän kuntoon ei ole otettu asianmukaisesti kantaa eikä hakijalle varattu tilaisuutta esittää selvitystä lintudirektiivin muista poikkeamisperusteista.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on antanut vastaselityksen. Lintudirektiiviin perustuvan poikkeamisluvan edellytyksenä ei voida ottaa huomioon taloudellisia ja sosiaalisia syitä.

Paikalliselta pesäntarkastajalta saadun tiedon mukaan pesässä on ollut pesintäyritys vuonna 2013 ja pesää oli vuonna 2014 koristeltu. Kalasääsken reviiri saattaa edelleen olla asumiskelpoinen ja pesäpuu mahdollinen pesäalusta, mikäli pesimistä häiritsevät tekijät mahdollisuuksien mukaan ehkäistään.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 23.9.2015 taltionumero 2509 kalasääsken pesäpuun suojeleminen on katsottu tarpeelliseksi, vaikka pesinnässä olleen tauon perusteella oli epävarmaa, tuliko kalasääski käyttämään pesäpuuta pesintään tulevina vuosina.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 15.7.2015 antama päätös sekä Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan. Kurjennevan Turve Oy:n elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle tekemä hakemus otetaan välittömästi tutkittavaksi ja ratkaistavaksi. Kurjennevan Turve Oy:n hakemus hylätään.

2. Kurjennevan Turve Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 5 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huolehtii sille säädettyjen tehtävien hoitamisesta toimialueellaan ja käyttää sille kuuluvaa toimivaltaa siten kuin siitä mainitussa tai muussa laissa säädetään. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kuitenkin hoitaa tehtäviä myös useamman kuin yhden keskuksen toimialueella, jos toimialueen laajentamisella voidaan tehostaa keskusten toimintaa ja valtion henkilöstö- ja muiden voimavarojen käyttöä, parantaa palvelujen saatavuutta, edistää alueen suomen- ja ruotsinkielisen sekä saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella saamenkielisen vähemmistön kielellisten oikeuksien toteutumista tai turvata tehtävissä tarvittavan erityisasiantuntemuksen saatavuus taikka toimialueen laajentaminen on tarkoituksenmukainen muun vastaavan syyn vuoksi. Vastuualueiden sijoittumisesta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin ja keskusten toimialueen laajentamisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun valtioneuvoston asetuksen 5 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus hoitaa asetuksen 1 §:ssä tarkoitetun toimialueen lisäksi kaikkien elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimialueella luonnonsuojelulain (1096/1996) 40 ja 45 §:ssä sekä 49 §:n 4 momentissa tarkoitetut lajisuojelua koskevat lupatehtävät ja 49 §:n 3 momentissa tarkoitetut lintuja koskevat lupatehtävät. Asetuksen 36 §:n 1 momentin mukaan asetus on tullut voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015.

Luonnonsuojelulain 38 §:n 1 momentin mukaan luonnonsuojelulain 6 luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan sellainen suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu.

Luonnonsuojeluasetuksen 19 §:n mukaan luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettu suuri petolintu on muun muassa kalasääski (Pandion haliaetus).

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa pykälän 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta lain 39 §:n, 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY luonnon­varaisten lintujen suojelusta (lintudirektiivi) 1 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Sen tavoitteena on näiden lajien suojelu, hoitaminen ja sääntely, ja se antaa säännökset niiden hyödyntämisestä. Artiklan 2 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan lintuihin ja niiden muniin, pesiin ja elinympäristöihin.

Direktiivin 5 artiklan d kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joilla kielletään erityisesti lintujen tahallinen häirintä erityisesti lisääntymis- ja jälkeläisten kasvatusaikana, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi lintudirektiivin tavoitteisiin.

Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5–8 artiklasta muun ohella kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi, lentoturvallisuuden turvaamiseksi, viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi tai kasviston ja eläimistön suojelemiseksi.

Lintudirektiivin 13 artiklan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen.

Lintudirektiivin liitteessä I on mainittu kalasääski eli sääksi (Pandion haliaetus).

Asiassa saatu selvitys

Kurjennevan Turve Oy:n tuotannossa oleva 116 hehtaarin kokoinen turvetuotantoalue sijaitsee Seinäjoen kaupungissa Ruhan ja Nurmon kylissä. Kurjennevan Turve Oy on 31.1.2014 Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksessa vireille tulleella hakemuksella hakenut lupaa poiketa kalasääsken pesäpuun rauhoituksesta turvetuotantoalueen laajentamiseksi pohjoiseen 31,9 hehtaarin alueella. ELY-keskus on 15.7.2015 antamallaan päätöksellä hylännyt hakemuksen.

Suunnitellulla turvetuotannon laajennusalueella, noin 80 metrin etäisyydellä nykyisestä tuotantoalueesta, sijaitsee merkitty puu, jossa on kalasääskelle tehty tekopesä. Luonnontieteellisen museon Rengastustoimiston pesärekisterin mukaan pesä on ollut vaihtelevasti käytössä vuosina 1994–2001. Rengastustoimiston mukaan pesää ei ole seurattu säännöllisesti turvetuotannon aloittamisen jälkeen, minkä vuoksi tiedot viime vuosien pesinnöistä ovat puutteellisia. Pesä on tarkastettu 9.6.2013, jolloin on todettu epäonnistunut pesintäyritys. ELY-keskuksen tietojen mukaan pesää on koristeltu vuonna 2014. Rengastustoimiston pesäntarkastaja on pitänyt mahdollisena, että pesintäyrityksiä on ollut myös ennen vuotta 2013.

Sääksisäätiön edustajan 11.2.2014 tekemiin havaintoihin perustuvan lausunnon mukaan kysymyksessä oleva tekopesä on huonokuntoinen eikä sovellu sääksen pesintään, koska se sijaitsee niin lähellä turvetuotantoaluetta, että se on pesimäaikana alttiina ihmisten aiheuttamalle häiriölle.

Kurjennevan Turve Oy on toimittanut hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle valokuvia kysymyksessä olevasta tekopesästä. Yhtiö on lisäksi esittänyt selvitystä tekopesän läheisyyteen rakennetusta uudesta tekopesästä.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Asiassa on ensiksi ratkaistava, onko Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus ollut toimivaltainen viranomainen ratkaisemaan poikkeamista koskevan hakemuksen.

Poikkeamista koskeva hakemus on tullut Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksessa vireille 31.1.2014, jolloin luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitettuja lintuja koskevat lupatehtävät kuuluivat kunkin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivaltaan sen toimialueella. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista 31.12.2014 annetulla uudella valtioneuvoston asetuksella mainitut tehtävät säädettiin hoidettavaksi keskitetysti Varsinais-Suomen ELY-keskuksessa. Valtioneuvoston asetus on tullut voimaan 1.1.2015 ilman, että asetuksen soveltamisesta jo vireillä oleviin asioihin olisi erikseen säädetty. Siirtymäsäännöksen puuttuessa toimivaltakysymys vireillä olevien asioiden osalta on siten voinut jäädä jossain määrin epäselväksi. Ratkaisutoimivalta Kurjennevan Turve Oy:n hakemusta koskevassa asiassa on kuitenkin säännösten mukaisesti siirtynyt 1.1.2015 Varsinais-Suomen ELY-keskukselle.

Hallinto-oikeuden olisi näin ollen tullut viranomaisen toimivallan puuttumisen vuoksi hallinto-oikeudelle tehdyistä valituksista viran puolesta kumota ja poistaa ELY-keskuksen päätös sekä siirtää asia ratkaistavaksi toimivaltaiselle viranomaiselle Varsinais-Suomen ELY-keskukselle. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätökset on tällä perusteella kumottava ja poistettava.

Asiaa enää Varsinais-Suomen ELY-keskukselle siirtämättä Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselle tehty hakemus on kuitenkin viivytyksen välttämiseksi syytä ottaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi.

Kurjennevan turvetuotantoalueen laajennusalueella sijaitsevassa kalasääsken tekopesässä on todettu epäonnistunut pesintäyritys viimeksi vuonna 2013. Vaikka tekopesän on todettu olevan huonokuntoinen, ei asiassa saadun selvityksen perusteella voida arvioida, ettei se edelleen soveltuisi kalasääsken pesintään. Poikkeaminen pesäpuuta koskevasta rauhoituksesta on siten ollut tarpeen.

Lintudirektiivin 9 artiklassa säädetyt perusteet, joiden nojalla direktiivissä tarkoitusta lintujen suojelusta voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, on saatettu kansallisesti voimaan luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin viittaussäännöksellä. Kaikkien lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten tulee täyttyä, jotta poikkeus voidaan myöntää.

Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan alakohdissa a–c on lueteltu ne syyt, joihin poikkeaminen voidaan myöntää. Yksityisen elinkeinon harjoittamisen aiheuttama häirintä tai heikennys ei ole artiklassa tarkoitettu poikkeamisen syy. Edellytyksiä luvan myöntämiseen tästä syytä ei ole, joten poikkeamishakemus on hylättävä. Asiassa ei ole tarpeen arvioida muun tyydyttävän ratkaisun puuttumista.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kurjennevan Turve Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Satu Sundberg.

 
Julkaistu 19.3.2018