Muu päätös 2389/2018

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (anonymisoidut verotuspäätökset)

Antopäivä: 22.5.2018
Taltionumero: 2389
Diaarinumero: 4733/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T2389

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Verohallinto

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 9.12.2016 nro 16/1008/3

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Jarno Liski on 7.10.2015 pyytänyt saada Verohallinnolta sähköisesti jäljennökset niin kutsuttuja "Liechtensteinin-tapauksia" tai "LGT-pankin tapauksia" koskevista verotuspäätöksistä ilman verovelvollisia yksilöiviä tietoja, ja lukuun ottamatta sellaisia päätöksiä, joiden kohteena ovat julkisuudessa esiintyneet tietopyynnössä erikseen mainitut henkilöt.

Verohallinto on päätöksellään 12.11.2015 hylännyt Liskin tietopyynnön.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Pyydetyt asiakirjat sisältävät salassa pidettäviä verotustietoja sekä Suomen ja Australian välisen verosopimuksen mukaisen salassapidon ja käyttörajoituksen alaisia tietoja. Viimeksi mainittu verosopimus on saatettu voimaan lailla ja Verohallinnon on pidettävä sopimuksenalaiset tiedot salassa. Sopimuksen alaan liittyvien tietojen antaminen voisi lisäksi vaarantaa Suomen ja Australian välisen kansainvälisen tietojenvaihtoa koskevan yhteistyön.

Pyydetyistä asiakirjoista ei ole eroteltavissa sellaista julkista osaa, jonka jälkeen asiakirjat olisivat eheitä ja ymmärrettävissä. Pelkkä henkilöiden nimien ja muiden tunnistetietojen poistaminen ei ole riittävää, koska asiakirjojen sisältämät muut verotustiedot voivat paljastaa salassa pidettäviä verotustietoja. Asiakirjat sisältävät myös verosopimuksen soveltamisalan mukaisia tietoja sellaisenaan. Edellä mainittujen tietojen peittämisen jälkeen asiakirjat eivät ole ymmärrettävässä muodossa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, Jarno Liskin valituksesta kumonnut Verohallinnon päätöksen ja oikeuttanut Liskin saamaan jäljennökset tietopyyntönsä mukaisista asiakirjoista verovelvollisten tunnistetiedot poistettuna.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on edellä tarkoitetuilta osin lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

2) muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön (- - -), jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä;

(- - -)

23) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista tai kokonaisvarallisuudesta taikka tuen tai etuuden perusteena olevista tuloista ja varallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa (- - -).

(- - -)

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan verotusta varten Verohallinnolle annettuihin ja Verohallinnossa laadittuihin yksittäistä verovelvollista koskeviin asiakirjoihin (verotusasiakirjat) ja niihin sisältyviin tietoihin (verotustiedot).

Saman lain 2 §:n mukaan verotusasiakirjoihin ja -tietoihin sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) ja henkilötietolain (523/1999) säännöksiä, ellei tässä tai muussa laissa toisin säädetä.

Saman lain 4 §:n 1 momentin mukaan verotusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, on 5–9, 20 d ja 21 §:ssä säädetyin poikkeuksin pidettävä salassa.

Saman lain 5 §:n 1 momentin mukaan vuosittain toimitetussa verotuksessa tuloverotuksen julkisia verotustietoja ovat verovelvollisen nimi, syntymävuosi ja se maakunta, jonka alueella verovelvollisen verotusmenettelystä annetun lain (1558/1995) 5 §:ssä tarkoitettu kotikunta sijaitsee. Verovelvollisten, jotka verotetaan verotusmenettelystä annetun lain mukaisesti, mutta joilla ei ole verotusmenettelystä annetun lain 5 §:n mukaista kotikuntaa, julkisia verotustietoja ovat nimi ja syntymävuosi sekä maakunta, jonka alueella sijaitsee se Verohallinnon yksikkö, joka on toimittanut verovelvollisen verotuksen. Lisäksi julkisia ovat tiedot:

1) valtionverotuksessa verotettavasta ansiotulosta;

2) valtionverotuksessa verotettavasta pääomatulosta;

3) kunnallisverotuksessa verotettavasta tulosta;

4) tuloverosta, kunnallisverosta sekä maksuun pantujen verojen ja maksujen yhteismäärästä;

5) ennakoiden yhteismäärästä;

6) veronkannossa maksettavasta ja palautettavasta määrästä.

Saman pykälän 5 momentin mukaan edellä tässä pykälässä tarkoitetut tiedot ovat julkisia verotuksen päättymishetken mukaisina ja tulevat julkisiksi verovuotta seuraavan kalenterivuoden marraskuun alussa.

Lainvalmisteluasiakirjojen kannanotot

Hallituksen esityksessä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta (HE 309/1993 vp) on tuotu esille riittävän julkisuuden takaaminen edellytyksenä yksilöiden mahdollisuudelle vaikuttaa ja osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan. Julkisuus on myös vallankäytön ja viranomaistoiminnan kritiikin ja valvonnan edellytys.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) 1 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun muassa, että säännös ja sen sijoittaminen lain ensimmäiseksi pykäläksi ilmentää pyrkimystä vahvistaa julkisuusperiaatetta keskeisenä julkishallinnon periaatteena Suomessa. Laissa säädettävien tietojensaantioikeuksien avulla edistetään viranomaistoiminnan avoimuutta. Viranomaistoiminnan avoimuus merkitsee, että viranomainen suorittaa tehtävänsä julkisesti: kaikilla on mahdollisuus saada tietoa viranomaisten toiminnasta yleensä ja erityisesti niistä asioista, joita viranomaiset kulloinkin käsittelevät.

Pykälässä toistetaan jo hallitusmuodossa säädetty viranomaisten asiakirjoihin kohdistuvan tiedonsaantioikeuden peruslähtökohta: viranomaisen asiakirjat ovat yleensä julkisia.

Samassa esityksessä on 3 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa tuotu esille muun ohella seuraavaa:

Demokraattisen yhteiskunnan perusperiaatteita ja perustuslakiin kirjattuja perusoikeuksia on, että jokaisella on oikeus vapaasti muodostaa ja ilmaista mielipiteensä yhteisistä asioista ja vaikuttaa niihin. Demokraattisen hallintomallin mukaisesti yhteiskunnallisesti keskeisten päätösten tulisi perustua yhteiskuntaoloja luotettavasti kuvaavaan tietoon perustuvaan julkiseen ja kaikille avoimeen keskusteluun. Tämä edellyttää, että yksilöillä ja heitä edustavilla yhteisöillä on mahdollisuus saada riittävästi tietoa julkisten tehtävien hoitamisesta ja julkista valtaa käyttävien orgaanien toiminnasta sekä yhteiskuntaoloista. Hallitusmuodon 10 §:n 1 momentin mukaan sananvapaus sisältää myös oikeuden hankkia tietoa. Edellä mainittujen syiden vuoksi pykälässä todettaisiin lain säännösten tarkoituksena olevan antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuudet muodostaa vapaasti mielipiteensä.

Yleisen tiedonvälityksen avulla huolehditaan viestinnästä yhteiskunnassa. Tämä tapahtuu muun muassa erilaisten tiedotusvälineiden, kuten lehdistön, radion ja television sekä yhä enenevässä määrin myös yleisten tietoverkkojen välityksellä. Yleisen tiedonvälityksen tehtävänä on seurata viranomaisten toimintaa, hankkia siitä tietoja ja välittää niitä yleisölle. Mahdollisimman laaja oikeus saada tietoja viranomaisten toiminnasta on omiaan parantamaan myös yleisen tiedonvälityksen mahdollisuuksia suoriutua tehtävästään. Yleisen tiedonvälityksen merkityksestä huolimatta ei pykälään ole otettu sitä koskevaa mainintaa, koska lain tarkoituksena ei ole säännellä tiedonvälitystä, vaan turvata joukkoviestimien mahdollisuudet saada tietoja viranomaisten toiminnasta.

Edelleen samassa esityksessä on 10 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella todettu, että usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein. Siten esimerkiksi yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa kopio poistamalla asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot tai korvaamalla ne symboleilla.

Perustuslakivaliokunta on julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 43/1998 vp) todennut, että lain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan mukaisen henkilön taloudellista asemaa kuvaavien tietojen ehdottoman salassapidon taustalla on pyrkimys yksityisyyden suojaan. Salassapito perustuisi siten toisen perusoikeuden edistämiseen. Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotuksesta ei ole huomautettavaa valtiosääntöoikeudellisin perustein.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 149/1999 vp) on mainitun lain 4 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella todettu, että verotusasiakirjat sisältävät pääosin yksityiselämän piiriin kuuluvia tietoja, joiden suojan tarve muodostaa hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin tarkoittaman välttämättömän syyn rajoittaa oikeutta saada verotusasiakirjoista tietoja. Pykälän 1 momentissa määritellään verotusasiakirjojen salassapito viittaamalla 5–9 §:ään, joissa säädetään niistä tiedoista, jotka verohallinnossa ovat julkisia. Lisäksi verojäämätietojen julkaisemisesta erikoisperintänä säädettäisiin 21 §:ssä. Kaikki muut tässä laissa tarkoitetut yksittäisen verovelvollisen taloudellista asemaa koskevat verotusasiakirjat sekä muut asiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, olisivat salassa pidettäviä. Edelleen kyseisen hallituksen esityksen 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että verovelvollisen verotukseen verotuksen päättymisen jälkeen tehtäviä muutoksia koskevat tiedot eivät olisi julkisia, kuten ne eivät ole nykyisinkään.

Verosopimuksen määräykset

Australian kanssa tuloveroja koskevan kaksinkertaisen verotuksen välttämiseksi ja veron kiertämisen estämiseksi tehty sopimus on saatettu voimaan lailla (90/2007).

Sopimuksen 25 artiklan 1 kappaleen mukaan sopimusvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on vaihdettava keskenään sellaisia tietoja, jotka ovat ennalta arvioiden merkityksellisiä tämän sopimuksen tai sopimusvaltioiden tämän sopimuksen 2 artiklan 4 kappaleessa tarkoitettuja veroja koskevan sisäisen lainsäädännön määräysten soveltamiseksi, mikäli tämän lainsäädännön perusteella tapahtuva verotus ei ole sopimuksen vastainen.

Saman artiklan 2 kappaleen mukaan sopimusvaltion 1 kappaleen perusteella vastaanottamia tietoja on käsiteltävä salaisina samalla tavalla kuin tämän valtion sisäisen lainsäädännön perusteella saatuja tietoja ja niitä saadaan ilmaista vain henkilöille tai viranomaisille (niihin luettuina tuomioistuimet ja hallintoelimet), jotka määräävät, kantavat tai perivät 1 kappaleessa mainittuja veroja tai käsittelevät näitä veroja koskevia syytteitä tai valituksia, taikka valvovat edellä mainittuja toimia. Näiden henkilöiden tai viranomaisten on käytettävä tietoja vain tällaisiin tarkoituksiin. He saavat ilmaista tietoja julkisessa oikeudenkäynnissä tai tuomioistuimen ratkaisuissa.

Oikeudellinen arviointi

Liski on valituksessaan vedonnut tietopyyntönsä tueksi muun muassa siihen, ettei Verohallinnon päätöksenteko ole ollut hallintolain 6 §:n edellyttämällä tavalla yhdenvertaista ja johdonmukaista, koska hänelle on aiemmin luovutettu anonymisoituna niin sanotut Sveitsin tapaukseen liittyneet verotuspäätökset. Kysymys viranomaisten asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen julkisuudesta ja salassapidosta ratkaistaan aina tapaus- ja asiakirjakohtaisesti julkisuuslain nojalla. Näin ollen Liskillä ei ole oikeutta saada pyytämiään tietoja Verohallinnossa aiemmin toiseen tietopyyntöön tehdyn päätöksen nojalla edes siinä tapauksessa, että Liskin viittaamassa aikaisemmassa tietopyynnössä olisi ollut kyse täysin samanlaisista asiakirjoista kuin nyt.

Verohallinto on toimittanut hallinto-oikeudelle tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat, jotka sisältävät verovuosia 2004–2010 koskevia jälkiverotuspäätöksiä ja verotuksen oikaisupäätöksiä. Tietopyynnön kohteena ovat Verohallinnon muun kuin säännönmukaisen verotuksen yhteydessä tekemät verotuspäätökset, jotka koskevat verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaisesti verovelvollisen taloudellista asemaa, ja joista sellaisenaan luovutettaessa ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja. Perustuslakivaliokunnalla ei ole ollut valtiosääntöoikeudellisin perustein huomautettavaa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan säätämiseen. Verotietojen salassapito perustuu vastaavanlaiseen nimenomaiseen säännökseen henkilön taloudellista asemaa kuvaavien tietojen salassapito-olettamasta, joka on säädetty toisen perusoikeuden eli yksityisyyden suojaksi. Asiakirjat ovat siten siltä osin salassa pidettäviä, kuin niistä ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja.

Verohallinnon asiakirjoihin tekemien merkintöjen mukaan verotuspäätöksissä olevat tulonlähdettä ja tulon euromäärää koskevat tiedot on saatu Suomen ja Australian väliseen verosopimukseen perustuvan tietojenvaihdon nojalla. Verohallinto katsoo, että nämä tiedot ovat verosopimuksen perusteella sellaisinaan salassa pidettäviä riippumatta siitä, ilmaisevatko ne tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja. Julkisuuslain mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuuslaissa tai muussa laissa ole erikseen toisin säädetty. Suomen ja Australian välinen verosopimus on saatettu lailla voimaan, mutta mainittuun sopimukseen ei sisälly sopimusvaltioita sitovia määräyksiä toisen sopimusvaltion hallussa olevien asiakirjojen julkisuuden ja salassa pidon määräytymisestä. Verohallinnon viittaama 25 artikla koskee 1 kappaleen osalta sopimusvaltioiden velvollisuutta vaihtaa tietoja sopimuksessa erikseen määritellyssä tarkoituksessa ja 2 kappaleen osalta sitä, mille tahoille tietoja voidaan luovuttaa, ja mihin tarkoitukseen niitä voidaan käyttää. Tässä viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta ja salassa pitoa koskevassa asiassa ei ole kyse mainittujen tietojen käyttämisestä verosopimuksen mukaisiin tarkoituksiin, eikä 25 artiklan 2 kappaleessa oleva maininta tietojen käyttötarkoituksen rajaamisesta siten merkitse, että sopimuksen nojalla saadut tiedot olisivat viranomaisen asiakirjoihin sisältyvinä salassa pidettäviä. Mainitun sopimusmääräyksen perusteella tietoja on käsiteltävä salaisina samalla tavalla kuin valtion sisäisen lainsäädännön perusteella saatuja tietoja, mikä tarkoittaa hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan puheena olevassa tapauksessa sitä, että kyseisiä tietoja sisältävien asiakirjojen julkisuus ja salassapito määräytyvät kansallisen lainsäädännön mukaan.

Verohallinto on edelleen vedonnut asiakirjojen salassa pidon perusteena julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohtaan. Mainitun säännöksen perusteella olettamana on asiakirjojen julkisuus, josta voidaan poiketa vain, jos tiedon antaminen aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Verohallinnon lisälausunnon perusteella sen käsitys tietojen luovuttamisesta aiheutuvasta vahingosta tai haitasta perustuu siihen edellä jo virheelliseksi todettuun tulkintaan, jonka mukaan verosopimus sääntelisi valtion viranomaisten hallussa olevien asiakirjojen salassa pitoa ja luovuttamista. Asiassa ei ole muutoinkaan ilmennyt, että tietojen luovuttaminen kansallisen lainsäädännön mahdollistamissa rajoissa voisi tosiasiassa aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Suomen edellytyksille toimia jatkossakin vastaavassa kansainvälisessä yhteistyössä tietojenvaihdon suhteen. Asiakirjojen luovuttamiselle ei siten ole osoitettu olevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdasta johtuvaa estettä.

Asiassa on edellä todetut lähtökohdat huomioon ottaen arvioitavana se, voidaanko pyydetyt asiakirjat luovuttaa Liskille julkisuuslain 10 §:n mukaisesti sillä tavalla anonymisoituina, etteivät salassa pidettävät tiedot eli verovelvollisen yksilöivät tiedot paljastu.

Asiaa arvioitaessa on kiinnitettävä erityistä huomioita julkisuuslain keskeiseen tarkoitukseen mahdollistaa julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonta. Verohallinto käyttää merkittävää julkista valtaa vastatessaan valtiolle kerättävistä verotuloista. Julkisuuslain tarkoitus puoltaa käsitystä siitä, että yksilöillä tulisi olla oikeus saada riittävät tiedot Verohallinnon ratkaisutoiminnan ja verotuksen oikeudenmukaisen toteuttamisen arvioimiseksi.

Asiakirjat liittyvät niin sanottuun LGT-pankin juttuun, jossa Verohallinto sai Suomessa verovelvollisia henkilöitä koskevia tietoja Australian verohallinnolta virallista tietojenvaihtokanavaa pitkin virka-apuna. Jälkiverotus- ja veronoikaisupäätöksiä tehtiin yhteensä 17 eri henkilöä koskien. Liski on rajannut tietopyyntönsä ulkopuolelle neljä nimeltä mainittua henkilöä, joiden on kerrottu julkisuudessa olleen nyt kysymyksessä olevien henkilöiden joukossa. Näin ollen tietopyyntö on rajattu koskemaan 12 eri henkilön, oikeastaan 13 eri henkilön tai kuolinpesän, verotuspäätöksiä. Jokaisen henkilön osalta asiakirjoihin sisältyy päätöksiä useampaa kuin yhtä verovuotta koskien. Mikäli päätöksistä poistetaan verovelvollisen yksilöivät nimi-, osoite-, henkilötunnus- ja kotikuntatiedot sekä lisäksi muut vastaavat yksilöintitiedot kuten tiedot tilinumeroista ja tulonlähteenä olleista säätiöistä ja muista yhteisöistä, samoin kuin tiedot nimettyjen kiinteistöjen omistuksista sekä verovelvollisen sukulaisten nimistä, ovat asiakirjat yhä ymmärrettävissä oikein. Näiden tietojen poistamisen jälkeen asiakirjoista ilmeneviä verotustietoja ei hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan voida yhdistää kehenkään tiettyyn henkilöön. Verohallinnon mukaan asiakirjoihin jäävät tiedot verotusperusteista olisivat kuitenkin yhdistettävissä yleisesti saatavilla olevien julkisten verotustietojen perusteella päätöksen kohteena olevaan verovelvolliseen. Julkisia verotustietoja ovat verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain nojalla lähinnä verovelvollisen säännönmukaista verotusta koskevat tiedot verotettavasta tulosta ja varallisuudesta sekä muun muassa maksuun pannuista valtion-, kunnallis- ja kirkollisveroista. Mahdollisuus yhdistää julkiset tiedot nyt kysymyksessä olevista päätöksistä ilmeneviin verotustietoihin siten, että salassa pidettävä tieto verovelvollisesta ja sitä kautta häntä koskevista verotustiedoista tulisi varmuudella ilmi, on hyvin epätodennäköinen. Mainitunlainen tietojen keräily ja yhdistely ei myöskään olisi toteutettavissa ilman erittäin mittavia toimenpiteitä. Hallinto-oikeus katsoo siten, että pyydetyt asiakirjat voidaan julkisuusperiaatteen toteuttamisen turvaamiseksi luovuttaa Liskille julkisuuslain 10 §:n mukaisesti tunnistetiedot poistettuna.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ann-Mari Pitkäranta, Reima Nieminen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Verohallinto on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohallinnon päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on katsonut, että poistettaessa välittömästi verovelvolliseen yhdistettävissä olevat tiedot asiakirjoista, niitä ei voida yhdistää tunnistettavissa olevaan verovelvolliseen. Verohallinto on päätöksellään suojannut intressejä, jotka koskevat yksittäisten luonnollisten henkilöiden yksityiselämää, henkilötietoja ja taloudellista asemaa. Laissa säädetyn salassapidon suojaaminen ei ole mahdollista siten kuin hallinto-oikeus on todennut.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n mukaisesti salassa pidettäviä ovat kaikki sellaiset verotustiedot, jotka ovat yhdistettävissä tunnistettavissa olevaan verovelvolliseen. Laissa tai sen perusteluissa ei ole tarkemmin määritelty, mitä tunnistettavissa olevalla verovelvollisella tarkoitetaan. Lain esitöissä kuitenkin korostetaan tältä osin, että verotusasiakirjat sisältävät pääosin yksityiselämän piiriin kuuluvia tietoja, joiden suojan tarve muodostaa hallitusmuodon 10 §:n 2 momentissa tarkoitetun välttämättömän syyn rajoittaa oikeutta saada tietoja asiakirjoista.

Julkisuuslain 10 §:n perustelujen mukaan osajulkisuuden edellytyksenä on, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että sen sisältö on ymmärrettävissä oikein. Lisäksi oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että salassa pidettävien ja julkisten tietojen eron pitää olla selvärajainen.

Asiakirjapyynnössä on kysymys yksittäisiä verovelvollisia koskevista jälkiverotuspäätöksistä, jotka liittyvät laajasti julkisuudessa esillä olleeseen niin sanottuun LGT-asiaan. Asiasta on kirjoitettu tiedotusvälineissä aiemmin siten, että jutuissa on mainittu yksittäisiä verovelvollisia. Asiakirjapyyntö on kuitenkin rajattu koskemaan vain päätöksiä, jotka koskevat muita kuin tiedotusvälineissä mainittuja henkilöitä. LGT-asia koskee suppeaa henkilöpiiriä. Tehdyt verotustoimenpiteet ovat sellaisia, jotka ovat helposti yhdistettävissä kaikkiin henkilöihin, joita asiassa on käsitelty. Pyydetyistä asiakirjoista ilmenevät tiedot Verohallinnon toimenpiteistä voidaan näin ollen yhdistää koskemaan myös sellaisia henkilöitä, jotka ovat olleet julkisuudessa asiaan liittyen.

Pyydetyt verotuspäätökset sisältävät verotuksen perusteena käytettyjä tietoja muun muassa henkilöiden tuloista. Kysymys on samoista tiedoista, jotka ovat nähtävissä myös verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 5 §:ssä tarkoitetussa julkisten verotustietojen luettelossa. Verohallinto on luovuttanut näitä laajalti muun muassa toimituksille journalistiseen käyttöön. Tietoja pyytänyt toimittaja Jarno Liski on Yleisradion palveluksessa. Yleisradiolla ovat käytettävissään verotuksen julkiset tiedot samoilta vuosilta, joita päätökset koskevat. Päätöksiin sisältyvien tietojen vertailu julkisiin tietoihin ei vaadi erityisiä tietoteknisiä taitoja vaan se voidaan toteuttaa yksinkertaisilla hakutoiminnoilla ja päättelyllä.

Kysymys on tältä osin vastaavasta tilanteesta, jota on arvioitu korkeimman hallinto-oikeuden 1.6.2015 antamassa päätöksessä taltionumero 1434. Päätöksen mukaan suppeaa henkilöpiiriä koskevassa tilanteessa asiakirjoista ei voida antaa julkisuuslain 10 §:ssä tarkoitettua julkista otetta. Yksilöintitietojen poistamisen jälkeenkin asiakirjat olisivat olleet yhdistettävissä tunnistettavissa oleviin verovelvollisiin.

Asiakirjojen ymmärrettävyyden kannalta kysymys on vastaavanlaisista tilanteista kuin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksillä KHO 2015:163 ja KHO 2013:28 ratkaistuissa asioissa. Verohallinto on arvioinut pyydettyjen verotuspäätösten antamista julkisuuslain 10 §:n tarkoituksen kannalta. Arvioinnissa on otettu ensisijaisesti huomioon mahdollisuus yhdistää päätöksissä olevat tiedot verotuksen julkisiin tietoihin tai sellaisiin tietoihin, jotka ovat olleet asiakokonaisuuteen liittyen esillä tiedotusvälineissä. Huomioon on otettu myös asiakirjoihin sisältyviä tietoja koskeva käyttö- ja luovutusrajoitus. Lisäksi on arvioitu asiakirjapyynnön suhdetta pyydettyjen asiakirjojen ymmärrettävyyteen sen jälkeen, kun asiakirjoista on poistettu salassa pidettävät tiedot. Verohallinto ei voi muodostaa pyydetyistä asiakirjoista sellaista selvärajaista julkista osaa, jonka perusteella asiakirjojen sisältö olisi ymmärrettävissä oikein ja siten, että julkisen osan perusteella voitaisiin arvioida Verohallinnon toimintaa Liskin tarkoittamalla tavalla. Liski on pyytänyt päätöksiä selvittääkseen, mikä vaikutus Verohallinnon saamilla tiedoilla on ollut hänen yksilöimiensä verovelvollisten verotukseen.

Suomen ja Australian välinen verosopimus perustuu OECD:n malliverosopimukseen. Malliverosopimusta koskevassa kommentaarissa korostetaan tietoja vastaanottavan valtion oikeutta käsitellä tietoja vain sopimuksen mukaisia tarkoituksia varten.

Pyydetyissä asiakirjoissa on merkittävästi tietoja, jotka on saatu mainitun verosopimuksen nojalla. Sopimuksen 25 artiklassa on todettu sopimuksen nojalla vaihdettujen tietojen käyttö- ja luovutusrajoitus ja salassapito. Käyttö- ja luovutusrajoitus merkitsee sitä, että tietoja saa käyttää vain sopimuksen mukaisissa tarkoituksissa, jotka on määritelty yksiselitteisesti. Tietoja saa luovuttaa vain henkilöille tai viranomaisille, jotka määräävät, kantavat tai perivät sopimuksessa mainittuja veroja tai käsittelevät näitä veroja koskevia syytteitä tai valituksia, taikka valvovat edellä mainittuja toimia. Näiden henkilöiden tai viranomaisten on käytettävä tietoja vain tällaisiin tarkoituksiin. Käyttö- ja luovutusrajoitus tarkoittaa kaikkea käsittelyä Suomessa kuten on todettu Korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 2006:11.

Salassapidon osalta sopimuksen 25 artiklassa todetaan, että käsiteltyihin tietoihin sovelletaan kansallisia säännöksiä. Tällä ei ole kuitenkaan tarkoitettu poikettavan käyttö- ja luovutusrajoituksesta.

Käyttö- ja luovutusrajoitukset koskevat tietoja koko niiden elinkaaren ajan. Vaikka tiedot on esitetty verotuspäätöksessä verotuksen perusteena muiden verotustietojen joukossa, käsittelyrajoitukset tulee ottaa huomioon esimerkiksi asiakirjapyyntöjen suhteen.

Verosopimuksen käsittely- ja luovutusrajoituksia koskevat määräykset ovat yksiselitteiset ja ne koskevat sopimuksenalaisia tietoja sellaisenaan. Tietojen antaminen asiakirjapyynnön mukaisesti rikkoisi sopimusta.

Verohallinto on toimivaltainen viranomainen verosopimusten toimeenpanossa. Julkisuuslain perustelujen mukaan lain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisella salassapidolla suojataan muita kuin perinteisen ulkopolitiikan ydinalueeseen kuuluvia asiakirjoja. Kohdassa ei aseteta rajoituksia sen suhteen, minkä viranomaisen hallussa asiakirja on. Kansainvälisten suhteiden vuoksi salassa pidettäviä voivat erityislainsäädännön perusteella olla asiakirjat, joiden luottamuksellisuus perustuu sopimukseen, joka on solmittu vieraan valtion ja Suomen tai kansainvälisen yhteisön ja Suomen välillä.

Verohallinnon rikkoessa verosopimuksen mukaista käyttö- ja luovutusrajoitusta kysymys on myös Suomen ja Australian välisten suhteiden loukkaamisesta. Jos Verohallinto olisi julkisuuslain nojalla velvollinen antamaan verotuspäätökseen sisältyviä verosopimuksen nojalla saatuja tietoja, johtaisi tämä käytännössä siihen, että Suomi ei enää saisi tietoja Australiasta. Ratkaisulla on vaikutusta myös muihin vero- ja tietojenvaihtosopimuksiin sekä tuleviin sopimusneuvotteluihin. Suomen mahdollisuudet tehdä vastaavanlaisia sopimuksia heikkenisivät. Sopimuksilla on tärkeä merkitys torjuttaessa harmaata taloutta ja verojen välttämistä sekä vältettäessä kahdenkertaista verotusta.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohtaan perustuva salassapito koskee Suomen ja Australian välisen verosopimuksen nojalla vaihdettuja tietoja sellaisenaan. Verohallinnon antaessa tietoja sopimuksen vastaisesti vaarantuu Suomen mahdollisuus toimia kansainvälisessä tietojenvaihdossa.

Asiakirjapyyntö kohdistuu muutaman yksittäisen verovelvollisen yksittäisiä veroasioita koskeviin asiakirjoihin. Kysymys ei ole sellaisesta Verohallinnon toimintaa koskevasta asiakirja-aineistosta, jonka perusteella voitaisiin arvioida sen ratkaisukäytäntöä tai toimintaa yleisesti. Poistamalla asiakirjoista niihin sisältyvät käyttö- ja luovutusrajoituksen alaiset sekä salassa pidettävät tiedot jäljelle ei jää sellaisia tietoja, joiden perusteella voitaisiin muodostaa ymmärrettävä ja oikea kuva käsitellystä asiasta. Asiakirjapyynnön epääminen ei näin ollen ole julkisuusperiaatteen eikä julkisuuslain 10 §:n vastaista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu vaarantaa tärkeän yleisen ja yksityisen edun, koska on todennäköistä, että asiakirjat ovat osittaisesta peittämisestä huolimatta yhdistettävissä tunnistettavissa oleviin verovelvollisiin. Lisäksi ratkaisu vaarantaa Suomen mahdollisuuden vaihtaa verotusta koskevia tietoja toisten valtioiden kanssa.

Jarno Liski on selityksessään ensisijaisesti vaatinut, että Verohallinnon valitus jätetään tutkimatta, ja toissijaisesti, että se hylätään. Lisäksi Liski on vaatinut, että Verohallinto velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Verohallinnolla ei ole valitusoikeutta. Laissa ei ole säädetty Verohallinnon oikeudesta valittaa asiakirjajulkisuusasiassa annetusta päätöksestä. Näin ollen sen valitusoikeus voi perustua ainoastaan siihen, onko se sen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Verohallinto ei valvo tärkeää julkista etua asiakirjajulkisuusasioissa toisin kuin esimerkiksi valtiovarainministeriö. Julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta on vahingollista, jos viranomaisella on yleinen valitusoikeus hallinto-oikeuden päätöksistä. Tieto on asiakirjajulkisuusasioissa vanhentunutta silloin, kun korkein hallinto-oikeus on antanut asiassa päätöksen. Lainsäätäjän tarkoitus onkin ollut rajoittaa valitusoikeutta, sillä viranomaisen tulee tehdä asianmukainen hallintopäätös perusteluineen jo asian ensi vaiheessa.

Asiakirjajulkisuus on vallankäytön ja viranomaistoiminnan kritiikin ja valvonnan edellytys. Asiakirjajulkisuus ja erityisesti tiedotusvälineiden rooli tiedonvälittäjinä on turvattu myös Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä. Vakiintuneen tulkinnan mukaan valtio ei saa puuttua tiedotusvälineiden keskeiseen rooliin toimia vallan vahtikoirana ja viranomaisen on esitettävä vahvoja syitä journalistin tiedonsaantioikeuksiin puuttumiselle. Ihmisoikeustuomioistuimen luoman neliportaisen testin mukaan asiakirjojen julkisuutta arvioitaessa on arvioitava tiedon käytön tarkoitusta (merkitystä yhteiskunnalliseen keskusteluun), tiedon luonnetta (onko kysymyksessä julkinen tieto vai ei), tiedonpyytäjän roolia (onko tämä vallan vahtikoira) sekä sitä, onko tieto muuten valmiina luovutettavaksi vai tarvitseeko aineisto tuottaa.

Kysymys on LGT-pankkiin liittyvästä asiakirjapyynnöstä. Liski on pyytänyt asiakirjoja luovutettavaksi julkisilta osin, eikä ole pyytänyt tietoa henkilöiden yksityiselämän suojan ydinalueelle kuuluvista seikoista. LGT-pankkiin liittyvää poikkeuksellista veronkiertoskandaalia on käsitelty julkisuudessa aiemmin ja siitä on käyty yhteiskunnallista keskustelua. Asia kuuluu julkisuusperiaatteen ydinalueeseen.

Kysymys on tiedotusvälineiden roolista valvoa viranomaisen eli Verohallinnon toimintaa asiassa. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on LGT-pankkiin liittyvissä ratkaisuissaan katsonut, että Verohallinto on menetellyt lainvastaisesti määrätessään tavanomaista matalampia veronkorotuksia. Apulaisoikeusasiamies arvosteli Verohallintoa muun muassa siitä, ettei tapauksia ollut siirretty esitutkintaan. Jos Verohallinto olisi ilmoittanut tapaukset poliisille, ne olisivat tulleet julkisiksi.

Verotuspäätösten määrät ovat jääneet yleisöltä pimentoon, eikä veronkorotusten määristä ole käyty julkista keskustelua. Yleisön kannalta on tärkeää tietää, kohteleeko Verohallinto eri verovelvollisia eri tavoin. Julkisuuslain tarkoitus puoltaa sitä, että yksilöllä on oikeus saada riittävät tiedot Verohallinnon ratkaisutoiminnan ja verotuksen oikeudenmukaisuuden toteutumisen arvioimiseksi. Verohallinto on aikaisemmin luovuttanut anonymisoidut päätökset Sveitsiin varallisuutta kätkeneistä verovelvollisista.

Nyt käsillä oleva asia ei rinnastu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 1.6.2015 taltionumero 1434 ratkaistuun asiaan, jossa oli kysymys hallinto-oikeudelle toimitetuista yksityiskohtaisista valituskirjelmistä, jotka sisälsivät veroverollisia koskevia ja yksityiselämän ydinalueelle kuuluvia tietoja. Valituskirjelmistä voi olla vaikea antaa osia, sillä niihin sisältyy usein muitakin tietoja kuin pelkkiä numeroarvoja.

Käsillä olevassa asiassa kysymys on päätöksistä, joihin sisältyy verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 5 §:ssä tarkoitettuja julkisia tietoja. Näiden tietojen antaminen ei vaaranna sitä, että asiakirjat eivät muutoin olisi ymmärrettävissä.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan mahdollisuus yhdistää julkiset tiedot kysymyksessä olevista verotuspäätöksistä ilmeneviin verotustietoihin on epätodennäköinen. Tietojen yhdistäminen vaatisi mittavia toimenpiteitä, joihin Liskillä ei ole mahdollisuutta. Liski ei ole enää Yleisradion palveluksessa eikä hänellä ole enää pääsyä sen järjestelmiin.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa ei ole säädetty, että kaikki verovelvollista koskevat tiedot tulisi salata sillä perusteella, että ne ovat mahdollisesti yhdistettävissä. Julkiset tiedot on annettava.

Se, mitä tietoa pyytävä henkilö niillä tekee, on hänen asiansa. Viranomainen ei voi kieltäytyä tiedon antamisesta sillä perusteella, että jonkun yksityiselämää voitaisiin mahdollisesti loukata. Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että veronkiertäjä astuu julkiselle areenalle syyllistyessään veronkiertoon. Näin ollen hänen yksityiselämänsä suoja on suppeampi kuin tavallisen verovelvollisen. Oikeusjärjestyksellä ei tueta lainvastaista toimintaa.

Koska verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annettu laki on asiakirjajulkisuuden osalta ongelmallinen, asia on ratkaistava julkisuusmyönteisesti. Tässä tilanteessa julkinen etu eli yleisön oikeus tietoon on tärkeämpi kuin veronkiertäjän oikeus yksityisyyteen.

Jokaisen tavallisen henkilön jälkiverotuspäätös on samoilta osin julkinen. Se, että henkilö on piilottanut laittomasti omaisuuttaan LGT-pankkiin, ei saa tuoda hänelle parempaa oikeutta olla piilossa julkisuudelta.

Suomen ja Australian välinen verosopimus ei sovellu asiaan, sillä Liskin käsityksen mukaan tietojenvaihdolla on saatu ainoastaan vertailutietoja. Verohallinto sai Australian viranomaisilta LGT-pankin suomalaisten asiakkaiden tilitietoja koskien vuodenvaihdetta 2001/2002. Vertaamalla näitä tietoja veroilmoituksiin Verohallinto havaitsi, että tiettyjen henkilöiden varoja ei ollut ilmoitettu. Verottaja sai siis vain tiedon vuodenvaihteen 2001/2002 tilanteesta ja sen osalta verotusoikeus oli jo vanhentunut. Tämän perusteella Verohallinto käynnisti kuitenkin verotarkastukset.

Verohallinnon ylitarkastaja on Verotus-lehdessä 4/2012 ja Vero.fi-tiedotteessa kertonut LGT-pankin tapauksista, että niiden "käsittelyn yhteydessä verovelvolliset käyttäytyivät pääasiassa hyvin asiallisesti ja kun heille paljastui, että "käry on käynyt", niin lähes kaikki asianosaiset esittivät koko aineiston veroviranomaisille ja näin verotuksen oikaisut kyettiin tekemään usean vuoden ajalta todellisten tuottojen perusteella." Jos verotarkastuksen kohteena olleet henkilöt ovat oma-aloitteisesti oikaisseet verotustaan, kysymys ei ole sopimuksen mukaisesta tietojenvaihdosta, vaan kansallisesta verotusratkaisusta, johon sovelletaan julkisuusperiaatetta.

Suomen ja Australian välisellä verosopimuksella ei rajoiteta julkisuusperiaatetta. Sopimuksessa ei ole määräystä, jonka mukaan sen nojalla saadut tiedot olisivat viranomaisen asiakirjoihin sisältyvinä salassa pidettäviä.

Julkisuusperiaatteen rajoitus ei voi perustua pelkästään OECD:n mallisopimukseen, Verohallinnon tulkintaan tai välittömästi sopimuksen 25 artiklaan. Mainittu yleisluontoinen artikla tietojen vaihtamisesta ei täytä perusoikeuden rajoituskriteereitä. Artiklan 3 a kohdan mukaan sopimusvaltiota ei velvoiteta ryhtymään hallintotoimiin, jotka poikkeavat sopimusvaltion lainsäädännöstä tai hallintolainkäyttölaista. Näin ollen kansalliset viranomaiset voivat lähtökohtaisesti edelleen noudattaa maidensa julkisuuslakeja.

Asiakirjojen antaminen ei vaarantaisi millään tavalla Suomen mahdollisuuksia tehdä vero- tai tietojenvaihtosopimuksia tulevaisuudessa. Sopimusten idea on se, että valtiot voisivat tehdä jälkiverotuspäätöksiä tai rikostutkintoja. Niiden tarkoituksena ei ole veronkiertäjien vaan pikemminkin tekniikan, tiedonhankintamenetelmien ja lähteiden suojeleminen.

Liski ei ole pyytänyt Verohallinnon Australian viranomaisilta saamia salassa pidettäviä tietoja vaan ainoastaan kansallisia verotuspäätöksiä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan vahinkoedellytyslauseke ei täyttyisi, sillä anonymisoidut päätökset eivät sisällä tietoja, jotka voisivat vaarantaa kansainvälisen yhteistyön tulevaisuudessa. LGT-pankkia koskevat tiedot ovat olleet julkisuudessa niin Australiassa kuin Suomessa.

Australian viranomaiset ovat saaneet veronkiertäjien tiedot alun perin Saksasta. Pyydettyjen tietojen luovuttaminen ei aiheuta vahinkoa suhteille Australiaan Verohallinnon kuvaamalla tavalla, sillä australialainen tuomioistuin ja viranomaiset ovat käyttäneet vastaavanlaisia tietoja julkisessa päätöksenteossa.

Kysymys on lisäksi jo yli kymmenen vuotta vanhasta asiasta. Se, että asia voisi vaikuttaa neuvotteluihin, ei ole riittävä edellytys salata kansallisia verotuspäätöksiä.

Verohallinto on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa KHO 2013:28 ja KHO 2007:72 on katsottu, että luonnollista henkilöä koskevien tietojen luovuttamista koskevassa asiassa viranomaisella on valvottavanaan tärkeä yleinen etu, joka perustaa valitusoikeuden. Verohallinnon valitusoikeus asiassa perustuu sen velvoitteeseen suojata pyydettyjen verotuspäätösten kohteina olevien luonnollisten henkilöiden yksityisyyttä, verotustietojen laissa säädettyä salassapitoa sekä kansainvälisiin verosopimuksiin ja tietojenvaihtosopimuksiin kirjattua salassapito- ja käyttörajoitusta.

Oikeuskirjallisuuden mukaan ihmisoikeussopimuksen sananvapautta koskevista artikloista ei ole suoraan johdettavissa yleistä oikeutta saada tieto viranomaisen asiakirjasta, vaikka ne voivat välillisesti puoltaa julkisuusmyönteistä tulkintaa. Verotustietojen laaja salassapito on säädetty välttämättömistä syistä turvaamaan verovelvollisten yksityisyyttä ja yritysten ammatti- ja liikesalaisuuksia. Käsillä olevassa asiassa ei ole kysymys ihmisoikeussopimuksessa kielletystä sananvapauden rajoituksesta.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 ja 4 §:n mukaisesti verotustietojen salassapito koskee kaikkia sellaisia tietoja, jotka voidaan yhdistää tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskeviksi. Pyynnön kohteena olevissa asiakirjoissa on myös tietoja, joiden salassapitoon ja käytön rajoittamiseen Suomi on sitoutunut verosopimuksessa ja joiden antaminen voi vaarantaa Suomen toimimisen kansainvälisessä yhteistyössä. Salassapidon suoja ulottuu kaikkiin verovelvollisiin riippumatta verotuksen lopputuloksesta tai verovelvolliselle määrätyistä seuraamuksista.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 5 §:ssä tarkoitetut tuloverotuksen julkiset tiedot muodostavat nimenomaisen poikkeuksen lain 1 ja 4 §:ssä säädetystä salassapidosta. Laissa tarkoitetut julkiset tiedot ovat julkisia vain luettelossa, josta voidaan antaa otteita ja joka on nähtävillä verotoimistossa. Liskin asiakirjapyynnössä ei ole kysymys julkisista verotustiedoista vaan salassa pidettävistä verotuspäätöksistä. Ne eivät sisällä verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa tarkoitettuja julkisia verotustietoja.

Julkisuuslain 10 §:ää sovellettaessa ei ole riittävää, että asiakirjoista peitetään yksinomaan nimi- ja yhteystiedot. Yksittäisen verovelvollisen yksityisyyden suojaamiseksi arvio tulee tehdä kaikkien tietojen osalta ottaen huomioon yleisesti tiedossa olevat keinot yhdistää asiakirjojen sisältämät tiedot tunnistettavissa oleviin verovelvollisiin.

Pyydetyt asiakirjat liittyvät tiedotusvälineissä laajasti esillä olleeseen asiakokonaisuuteen. Verohallinto on lisäksi luovuttanut vuosittain tuloverotuksen julkiset tiedot tiedotusvälineiden käyttöön, ja niiden edustajat ovat vuosittain keränneet verotoimistoista yksittäisten henkilöiden julkisia tietoja. Tiedotusvälineet ovat tehneet tietojen perusteella luetteloita, jotka ovat nähtävillä yleisessä tietoverkossa. Verohallinto on näiden tietojen perusteella arvioinut, että Liskillä on tosiasiallinen mahdollisuus yhdistää suuri osa asiakirjoissa olevista tiedoista tunnistettavissa oleviin verovelvollisiin käyttämällä esimerkiksi internetin hakukoneita, tiedotusvälineiden julkaisemia luetteloita tai tietokantoja.

Verosopimukseen sisältyvä käyttö- ja luovutusrajoitus koskee sopimuksen nojalla saatua tietoa sellaisenaan ja ilman ajallista rajoitusta. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukainen vahinkoedellytys toteutuu, jos Suomen kanssa sopimuksen tehnyt valtio ei voi luottaa käyttö- ja luovutusrajoituksen toteutumiseen. Liskin pyytämät päätökset sisältävät pääosin Suomen ja Australian välisen verosopimuksen nojalla saatuja tietoja sellaisenaan.

Liskin selitykseensä oheistamat anonymisoidut oikaisuvaatimusten johdosta annetut päätökset on tehty verovelvollisten itsensä antamien tietojen perusteella eikä niihin sisälly tietoja, joihin liittyisi käyttö- tai luovutusrajoituksia. Päätöksiin ei myöskään liity vastaavaa mediajulkisuutta kuin LGT-asiassa. Mainittuihin päätöksiin on virheellisesti jäänyt sellaisia tietoja, jotka on mahdollista yhdistää tiedotusvälineille annettuihin tuloverotuksen julkisiin tietoihin. Liskin oheistamat päätökset eivät edusta Verohallinnon vakiintunutta käytäntöä julkisuuslain 10 §:n soveltamisessa.

Korkeinta hallinto-oikeutta pyydetään harkitsemaan lausunnon pyytämistä valtiovarainministeriöltä verosopimuksen käyttö- ja luovutusrajoituksesta ja sen rikkomisen vaikutuksista sopimusneuvotteluihin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan vahinkoedellytyksen arvioimiseksi.

Verohallinto kiistää Liskin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Asiassa on kysymys julkisuuslain ja Suomea sitovan verosopimuksen tulkinnasta. Oikeuskäsittely ei ole aiheutunut Verohallinnon virheestä.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Liskille tiedoksi Verohallinnon vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Jarno Liskin väite siitä, että Verohallinnolla ei ole asiassa valitusoikeutta, hylätään.

Korkein hallinto-oikeus on Verohallinnon valituksesta tutkinut asian.

2. Verohallinnon valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Liskin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Väitteen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Verohallinnon valitusoikeudesta asiakirjajulkisuutta koskevassa asiassa ei ole laissa säädetty. Tiedon antamista nyt kysymyksessä olevista verotusasiakirjoista koskeva asia liittyy useiden luonnollisten henkilöiden yksityisyyden, verotustietojen salassapidon ja kansainvälisen tietojenvaihdon turvaamiseen. Tähän nähden Verohallinnolla on käsillä olevassa asiassa katsottava olevan valvottavanaan sellainen julkinen etu, että sillä on hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin perusteella valitusoikeus asiassa.

Edellä lausutusta syystä Liskin väite siitä, että Verohallinnolla ei ole asiassa valitusoikeutta, on hylättävä.

2. Pääasiaratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut niihin asiakirjoihin, joita Verohallinnon päätös koskee.

Julkisuusperiaatteesta ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 3 §:ssä säädetystä lain tarkoituksesta johtuu, että asiakirjan salassapitoa ei voida lähtökohtaisesti perustaa siihen seikkaan, että yhdistämällä julkisuudessa, kuten tiedotusvälineissä, esillä olleita tietoja asiakirjasta saataviin tietoihin voisi olla mahdollista saada selville salassa pidettäviä tietoja taikka tehdä niitä koskevia oletuksia tai päätelmiä. Verohallinnon valituksen perusteella tai asiassa muutoin ei ole nyt edes ilmennyt, että yhdistämällä julkisuudessa esillä olleita tietoja niihin asiakirjojen osiin, jotka Hämeenlinnan hallinto-oikeus on Liskin oikeuttanut saamaan, olisi saatavissa selville tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskevia verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Edellä lausutun sekä asiakirjoihin tutustumisen perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva ratkaisu

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Pääasian tulkinnanvaraisuuteen nähden oikeudenkäynnin ei ole katsottava aiheutuneen viranomaisen virheestä. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Jarno Liskille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 22.5.2018