Muu päätös 3833/2018

Kunnallisasiaa koskeva valitus, Multia

Antopäivä: 22.8.2018
Taltionumero: 3833
Diaarinumero: 3145/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T3833

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Multian kunta

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 2.9.2015 nro 15/0647/3

Asian aikaisempi käsittely

Multian kunnanvaltuusto on 19.1.2015 (§ 13) päättänyt myöntää enimmäismäärältään 1 019 000 euron omavelkaisen takauksen Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n lainalle siltä osin kuin laina koskee Multian kunnan alueelle rakennettavaa valokuituverkkoa. Päätöksessä on edellytetty, että kunnan takaamaa lainaa nostetaan vain siinä määrin kuin Multian laajakaistahankkeen II vaiheen jo toteutuneet rakentamisen kustannukset edellyttävät ja että Multian kunta saa käyttöönsä ennen lainan nostamista ajantasaisen katsauksen laajakaistaverkon rakentamisesta ja kustannusseurannasta sekä ajantasaiset sopimukset rakentamisesta. Kunnanvaltuusto on valtuuttanut kunnanhallituksen panemaan takauspäätöksen täytäntöön heti, kun II vaiheen sopimukset on allekirjoitettu.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus, jossa A ja B ovat yhdessä olleet valittajina, on valituksenalaisella päätöksellään siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen 19.1.2015 (§ 13).

Hallinto-oikeus on lisäksi velvoittanut Multian kunnan suorittamaan A:lle ja B:lle korvaukseksi oikeudenkäyntikuluista, jotka ovat aiheutuneet muutoksen hakemisesta kunnanvaltuuston päätökseen 19.1.2015 § (13), 200 euroa ja hylännyt Multian kunnan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

(- - -)

Valtiontukea koskevat valitusperusteet

Euroopan unionin perustamissopimusten määräykset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Saman sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Komissio on antanut asetuksen (EU) N:o 1407/2013 niin sanotusta vähämerkityksisestä tuesta. Asetuksessa on määritelty ne edellytykset, joiden täyttyessä tukitoimenpidettä on pidettävä vähämerkityksisenä tukena. Asetuksen mukaan tuen, joka ei ylitä 200 000 euron enimmäismäärää kolmen verovuoden jakson aikana, ei katsota täyttävän kaikkia perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan perusteita eikä siihen näin ollen sovelleta perussopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta. Asetuksissa on lisäksi säädetty tietyistä menettelytavoista, joita on noudatettava kyseisten tukitoimenpiteiden osalta.

Komissio on antanut asetuksen (EU) N:o 651/2014 tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti. Asetuksen III luvun 52 artiklan 1 kohdan mukaan investointituki laajakaistaverkon kehittämiseen on perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla sisämarkkinoille soveltuvaa ja se vapautetaan perussopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesta ilmoitusvaatimuksesta edellyttäen, että se täyttää tässä artiklassa ja I luvussa säädetyt edellytykset. Näitä edellytyksiä ovat muun muassa asetuksen I luvun 5 artiklassa tarkemmin määritelty tuen läpinäkyvyys ja se, että tuki myönnetään avoimen, läpinäkyvän ja syrjimättömän tarjouskilpailumenettelyn perusteella, jossa noudatetaan teknologianeutraaliuden periaatetta.

Komission tiedonanto

Euroopan komissio on antanut tiedonannon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina (2008/C 155/02).

Tiedonannossa komissio on päivittänyt näkemyksiään takauksina myönnetyistä valtiontuista. Tiedonannon tavoitteena on antaa jäsenvaltioille yksityiskohtaisempi selvitys periaatteista, joita komissio noudattaa tulkitessaan 87 ja 88 artiklaa (nykyään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artikla) ja niiden soveltamista valtiontakauksiin.

Tiedonannon 3 kohta koskee olosuhteita, joiden vallitessa kyse ei ole tuesta. Yksittäisiä takauksia koskevassa 3.2 kohdassa on lueteltu (a–d) edellytykset, joiden kaikkien täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea:

a) Lainanottaja ei ole taloudellisissa vaikeuksissa.

b) Takauksen laajuus voidaan myöntämishetkellä mitata asianmukaisesti. Tämä tarkoittaa, että takaus liittyy tiettyyn rahoitustoimeen, sille on asetettu kiinteä enimmäismäärä ja sen voimassaoloaika on rajoitettu.

c) Takaus ei kata enempää kuin 80 prosenttia lainasaamisen tai muun rahoitussitoumuksen määrästä. Tätä rajoitusta ei sovelleta, kun takaus on annettu velkapapereille. [– –] Jos jäsenvaltio haluaa tarjota takauksen, joka ylittää 80 prosentin kynnyksen, ja väittää, ettei se ole tukea, sen on voitava perustella väitteensä, esimerkiksi koko rahoitustoimen järjestelyjen perusteella, ja ilmoittaa siitä komissiolle, jotta voidaan arvioida, onko takuu mahdollisesti luonteeltaan valtiontukea.

d) Takauksesta maksetaan markkinaperusteinen hinta.

Tiedonannon mukaan valtion ottamasta riskistä olisi yleensä perittävä takauksen tai vastatakauksen kohteena olevaan määrään perustuva asianmukainen takausmaksu. Kun takauksesta maksettu hinta on vähintään yhtä korkea kuin vastaava rahoitusmarkkinoilla esiintyvä takauksen viitemaksu, takaus ei ole tukea.

Tiedonannon 3.3 kohta koskee pk-yritysten yksittäisten takausten arviointia. Kohdan mukaan, kun lainanottaja on pk-yritys, komissio voi 3.2 kohdan d alakohdan ehdoista poiketen hyväksyä yksinkertaisemman arvion siitä, katsotaanko lainatakaus tueksi. Tässä tapauksessa, ja edellyttäen, että kaikki muut 3.2 kohdan a, b ja c alakohdan ehdot täyttyvät, valtiontakausta ei katsota tueksi, jos siihen liittyvä pienin vuosimaksu (safe harbour -maksu) veloitetaan tiedonannossa olevan taulukon mukaisesti valtion tosiasiallisesti takaaman, lainanottajan luokitukseen perustuvan määrän mukaisesti.

Oikeudellinen arviointi

Kunnanvaltuusto on 19.1.2015 §:n 13 kohdalla päättänyt, että Multian kunta antaa enimmäismäärältään 1 019 000 euron omavelkaisen takauksen Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n lainasta siltä osin kuin laina koskee kunnan alueelle rakennettavaa valokuituverkkoa. Takauksesta ei peritä takausprovisiota. Kunnanvaltuuston päätöksestä ja asiakirjoista ilmenevän muun selvityksen perusteella on pääteltävissä, että Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n omistavien kuntien antamien takausten on tarkoitus kattaa koko lainasaamisen määrä. Näin ollen asiassa ei voida komission takaustiedonannon kohdan 3.2 kohdan edellytysten täyttymisen perusteella katsoa selvitetyksi, että kysymyksessä oleva yksittäinen takaus ei ole valtiontukea ja ettei takausta ole tällä perusteella tarvinnut ilmoittaa Euroopan komissiolle siten kuin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa on määrätty.

Kun unionin valtiontukisääntöjä sovelletaan vain toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaiset tunnusmerkistötekijät, valtiontuen olemassaoloa ei voi perustaa yksinomaan komission tiedonannon mukaista menettelyä koskevien yleisten ohjeiden noudattamisen arviointiin.

Unionin valtiontukisäännöt koskevat vain toimenpiteitä, joissa muodossa tai toisessa on kysymys valtion varojen luovuttamisesta. Valtiontukena on pidettävä ainoastaan suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä tai lisäkustannuksia valtiolle merkitseviä etuja (ks. Bouygues, yhdistetyt asiat C-399/10 P ja C-401/10 P, suuri jaosto, EU:C:2013:175, 99 kohta). Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpide, josta on päättänyt jäsenvaltion alueellinen viranomainen, voi muodostaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen (tuomio Saksa v. Komissio, 248/84, EU:C:1987:437, 17 kohta ja tuomio Portugal v. Komissio, C-88/03, EU:C:2006:51, 55 kohta). Tämän vuoksi myös kunnan myöntämä tuki voi olla Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

Tuen olemassaolon arvioinnissa on lisäksi määritettävä, onko edunsaajayritys saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla. Tältä osin sovelletaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johdettua niin kutsuttua yksityinen sijoittaja -arviointiperustetta (tuomio Komissio v. Électricité de France (EDF), suuri jaosto, C-124/10 P, EU:C:2012:318, 78 kohta).

Tuen on myös oltava valikoivaa ja vaikutettava siten tiettyjen yritysten ja niiden kilpailijoiden väliseen tasapainoon. Valikoivuus erottaa valtiontuen yleisistä toimenpiteistä, jotka koskevat erotuksetta jäsenvaltion kaikkia yrityksiä kaikilla talouden aloilla. Lopulta tuella on oltava ainakin potentiaalinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan. Tältä osin on riittävää, jos voidaan osoittaa, että tuensaaja harjoittaa taloudellista toimintaa ja toimii markkinoilla, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa.

Kunnanvaltuuston päätöksessä tarkoitetulla lainalla rahoitettaisiin valokuituverkon rakentamista Multian kunnan alueelle. Rakennettavan laajakaistaverkon operaattorina toimii Keski-Suomen Valokuituverkot Oy, joka on taattavan lainan ottaneen Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n määräysvallassa. Takaussitoumus annetaan yhden yhtiön ottamasta lainasta, eikä se ole edellä tarkoitetulla tavalla yleinen toimenpide. Takauksesta ei peritä takausprovisiota, mikä antaa aiheen olettaa, ettei takaus ole markkinaehtoinen toimenpide. Taattavalla lainalla rahoitetaan Keski-Suomen Valokuituverkot Oy liiketoimintaan liittyviä investointeja, joten kyseinen yhtiö saa valikoidusti hyötyä kyseisestä rahoitusjärjestelystä. Yhtiö on päätöksentekohetkellä harjoittanut taloudellista toimintaa. Yhtiön kaupparekisteriin merkitty toimialan kuvaus sisältää muun ohessa laajakaistaliiketoiminnan, joka käsittää tietoliikenneverkkojen rakentamisen, omistamisen ja ylläpidon sekä kokonaistietoliikennepalvelujen tuottamisen koko Suomessa, pääasiallisena markkina-alueena Keski-Suomi. Yhtiö toimii kilpailluilla markkinoilla, joilla toimivat operaattorit ja palveluntarjoajat harjoittavat usein toimintaa, jonka puitteissa käydään kauppaa jäsenvaltioiden välillä.

Edellä todetun perusteella on mahdollista, että laajakaistaliiketoimintaan harjoittavan yhtiön liiketoimintaan liittyvän investoinnin rahoittamiseksi otetun lainan takaaminen sisältää Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa tarkoitettua valtiontukea. Kunnanvaltuuston päätöstä tehtäessä ei ole selvitetty mahdollisen valtiontuen olemassaoloa ja tukimääräysten ja -säännösten soveltamisen edellytyksiä, eikä tällaista selvitystä ole asiakirjoista saatavissa. Mikäli takaus sisältää valtiontukea, on tuesta ennen sen täytäntöönpanoa ilmoitettava Euroopan komissiolle. Tällaista ilmoitusta ei ole tehty. Päätöstä tehtäessä ei myöskään ole noudatettu menettelyä, jota noudattaessa ilmoitusvelvollisuutta ei ole. Tämän vuoksi ja kun kunnan on valtiontukiviranomaisena huolehdittava valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamisesta, kunnanvaltuuston päätös on syntynyt kuntalain 90 §:n 2 (1375/2007) momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Muut valitusperusteet

Kun kunnanvaltuuston päätös kumotaan edellä mainitulla valtiontukisäännösten soveltamiseen liittyvällä perusteella virheellisessä järjestyksessä syntyneenä, muista valituksessa esitetyistä perusteista ei ole tarpeen lausua.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Saman pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Koska A ja B eivät ole esittäneet asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, ei heitä voida velvoittaa korvaamaan Multian kunnan oikeudenkäyntikuluja.

(- - -)

Hallinto-oikeus on kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen 19.1.2015 § 13 virheellisessä järjestyksessä syntyneenä, ja oikeudenkäynnin on tuon päätöksen osalta katsottava johtuneen viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi olisi kohtuutonta, jos A ja B joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. A ja B eivät ole ilmoittaneet, mihin toimenpiteisiin tai kuluihin heidän oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa perustuu. Hallinto-oikeus arvioi asian laatuun nähden kohtuulliseksi korvaukseksi oikeudenkäynnin vuoksi tehdystä työstä 200 euroa. Vaatimus hylätään enemmälti yksilöimättömänä ja selvittämättömänä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007) 1 ja 2 momentti

Kuntalaki (410/2015) 145 § ja 147 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 75 § 2 momentti

Oikeudenkäymiskaari 21 luku 8 § 1 momentti ja 14 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Reima Nieminen ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Multian kunta on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen, ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Kunnanvaltuuston päätös ei ole syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Kunta on huolehtinut takauspäätöstä tehdessään valtiontukisäännösten ja -määräysten noudattamisesta.

Takaus ja sitä koskeva rahoitusjärjestely liittyvät kansalliseen Laajakaista kaikille 2015 -hankkeeseen. Kunnanvaltuusto on tehnyt 26.6.2012 (§ 58) periaatepäätöksen viestintä- ja liityntäverkon rakentamisesta hankealueen lisäksi myös vapaa-ajan asuntoja ja taajamaa varten (II vaihe). Kunnan ja operaattorin välisen 28.8.2012 tehdyn operaattorisopimuksen, joka on siirtynyt Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n toteutettavaksi 27.5.2014 tehdyllä siirtosopimuksella, mukaan rakennettava viestintäverkko voi kattaa sellaiset hankealueen ulkopuolelle rakennettavat yhteydet, jotka ovat välttämättömiä hankealueella sijaitsevien loppukäyttäjien vakituisessa asuinkäytössä oleviin asuntoihin tai yritysten ja julkishallinnon vakituisiin toimipaikkoihin tarjottavien liittymien tarjonnassa. Edelleen sopimuksen mukaan kuntaan rakennetaan mahdollisesti vielä viestintä- ja liityntäverkko vapaa-ajan asuntoja ja taajamaa varten.

Kunnanvaltuusto on 14.4.2014 (§ 29) hyväksynyt kunnanhallituksen esityksen osallistumisesta Keski-Suomen kuntien alueen valokuituverkon omistajana, operaattorina ja uusien verkkojen rakentajana toimivan Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n toimintaan. Kyseinen yhtiö on alueen kuntien Laajakaista kaikille 2015 -hankkeen toteuttamiseksi perustama, viiden Keski-Suomen kunnan vuonna 2014 perustaman Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n omistama yhtiö, jonka toimialana on laajakaistaliiketoiminta. Kyseinen toiminta käsittää tietoliikenneverkkojen rakentamisen, omistamisen ja ylläpidon sekä kokonaistietoliikennepalvelujen tuottamisen koko Suomessa pääasiallisena markkina-alueena Keski-Suomi. Laajakaistahanke kuuluu kunnan toimialaan, koska hankkeelle ei ole saatavissa yksityistä toteuttajaa suunnitellulla hankealueella. Viestintäviraston markkina-analyysin perusteella tietoliikenneyhteydet eivät toteudu hankealueella kaupallisesti. Hanke on tärkeä elinkeinopoliittisesti ja haja-asutusalueiden tietoliikenneyhteyksien kannalta niin kansalaisille kuin yrityksille.

Laajakaistahankkeeseen ja Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n toimintaan osallistumiseen liittyvänä toimenpiteenä kunta on edellä mainitulla päätöksellä antanut enimmäismäärältään 1 993 601 euron suuruisen omavelkaisen takauksen Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n lainoille ja koronvaihtosopimuksille siltä osin kuin kysymys on kunnan rahoitusosuuden kattavasta määrästä yhtiön lainoja. Päätöksen mukaan takauksen piirissä olevat lainat käytetään Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n verkkojen hankintaan Verkko-osuuskunta Kuuskaistalta sekä valokuituverkon rakentamiseen.

Kunnanvaltuusto on tehnyt kyseisen päätöksen Keski-Suomen kuntien asettaman selvitysryhmän valmistelun pohjalta. Selvitysryhmä on eduskunnassa 12.12.2013 pidetyssä neuvonpidossa, johon on osallistunut muun muassa alueen laajakaistahankkeiden, työ- ja elinkeinoministeriön ja Viestintäviraston edustajia, vahvistanut Keski-Suomen kunnille valmistellun esityksen, jonka mukaan kysymys ei ole valtiontuesta, kun perustetaan holdingyhtiö, joka lainaa verkon rakentamiseksi tarvittavat varat kuntien 100 prosentin takausta edellyttävältä Kuntarahoitus Oyj:ltä ja lainaa varat edelleen verkon rakentamisesta vastaavalle yhtiölle markkinaehdoin.

Kunta on päättänyt taata täysimääräisesti Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n Kuntarahoitus Oyj:ltä ottaman lainan kunnan alueen valokuituverkon hankkimista ja loppuun rakentamista varten. Kunnanvaltuuston 14.4.2014 tekemän päätöksen esittelyssä on todettu nimenomaisesti, että valtiontukisäännökset huomioon ottaen takaus verkon rakentamisen toteuttavalle Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:lle ei ole mahdollista, minkä seurauksena rahoitusjärjestely on päätetty toteuttaa Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n kautta siten, että Kuntarahoitus Oyj:n kyseiselle yhtiölle myöntämä laina, jonka vakuudeksi kunta antaa Kuntarahoitus Oyj:n edellyttämän 100 prosentin omavelkaisen takauksen, lainataan edelleen Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:lle pääomalainana markkinaehdoin. Kunta saa takauksensa vastavakuudeksi yrityskiinnityksen Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n yrityskiinnityskelpoiseen omaisuuteen. Kunnanvaltuuston päätöstä tehtäessä on siten selvitetty mahdollisen valtiontuen olemassaoloa ja tukimääräysten ja -säännösten soveltuvuuden edellytyksiä.

Edelleen kunnanvaltuusto on päätöksellään 19.1.2015 (§ 13) hyväksynyt kunnanhallituksen esityksen II vaiheen valokuituverkon rakentamiseksi 28.8.2012 allekirjoitetun operaattorisopimuksen mukaisesti ja siihen liittyen kunnan omavelkaisen enimmäismäärältään 1 019 000 euron takauksen myöntämiseksi Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n lainalle siltä osin kuin laina koskee Multian kunnan alueelle rakennettavaa valokuituverkkoa.

Kunnanvaltuuston päätös 19.1.2015 (§ 13) liittyy samaan 14.4.2014 tehdyssä päätöksessä tarkoitettuun valokuituverkon rakentamista ja rahoitusta koskevaan järjestelyyn. Tämä käy ilmi myös kunnanjohtajan kunnanhallitukselle 9.12.2014 tekemästä päätösehdotuksesta. Päätöksessä on kysymys samoin periaattein Kuntarahoitus Oyj:ltä otettavasta lainasta ja kunnan sitä varten antamasta takauksesta.

Koska valtiontukisäännösten ja -määräysten soveltuvuus tilanteessa, jossa kunnan toimialaan kuuluvaa julkista palvelutehtävää hoitavan, kuntien määräysvallassa olevan yhtiön rahoitus edellyttää kunnan 100 prosentin takausta, on selvitetty jo aiempaa päätöstä valmisteltaessa, ei kunnan ole tullut tehdä selvitystä uudelleen.

Kunnanvaltuusto on päätöstä tehdessään katsonut, että omavelkaisessa takauksessa ei ole kysymys Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta. Takauksen myöntäminen ei siten ole edellyttänyt 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen tekemistä komissiolle.

A on Multian kunnan valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Multian kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

A on viitannut hallinto-oikeudessa esittämäänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Operaattorisopimuksen mukaisesti hankealue tulee ymmärtää vain alueeksi, joka olisi laajakaistasäännösten mukaan tukikelpoista. Osa alueesta on markkinaehtoista eli ei-tukikelpoista aluetta. Ei-tuetun alueen kautta yhdistäminen on taloudellisempaa kuin taajaman kautta tapahtunut yhdistäminen, mihin Multian kunta on ryhtynyt.

Kunnanvaltuusto on 14.4.2014 (§ 29) hyväksynyt lähtemisen mukaan Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n toimintaan, jos kaikki 12 kuntaa lähtevät mukaan hankkeeseen. Muutoin kunta on varannut tilaisuuden käsitellä laskelmat ja kuntaosuudet uudelleen sekä tehdä uudet päätökset. Kunnanhallitus on pannut päätöksen täytäntöön 26.5.2014, vaikka kaikki 12 kuntaa eivät tuolloin olleet lähteneet mukaan hankkeeseen. Kunnanhallitus on ylittänyt toimivaltansa.

Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:tä ei ole kilpailutettu tuensaajaksi siten kuin laki laajakaistarakentamisen tuesta haja-asutusalueilla edellyttää.

Kunta ei ole myöskään tehnyt riskikartoitusta antaessaan kunnantalouteen nähden merkittäviä takauksia Keski-Suomen Verkkoholding Oy:lle. Takaus voi kuulua kunnan toimialaan, jos taattavana on investointilaina, tarkoituksena on työllisyyden turvaaminen ja takaukselle saadaan riskit kattava vastavakuus. Kysymyksessä olevassa takauksessa kyseiset ehdot eivät täyty. Takaukseen liittyvä riski on kunnan kantokykyyn nähden liian suuri.

Kunnan osaomistama Keski-Suomen Verkkoholding Oy on enemmistöomistajana Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:ssä, jonka osakassopimuksen kohdassa 7 "Yhtiön rahoitus" on kuvattu, millä ehdolla omistajat voivat olla mukana. Kunta ei ole arvioinut Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n tai Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n osakassopimuksen kohdan 7 alakohtia, rahoituksellisia riskejä ja mahdollisia takauksesta aiheutuvia riskejä kunnan taloudelle. Riskit voivat toteutua Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n huonon taloudellisen tilanteen johdosta. Osakassopimukset ovat lisärahoituksen näkökulmasta käytännössä velvoittavia.

A on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa kunnan toimittamaan Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n ja Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n osakassopimukset.

Kunta ei ole antanut toimeksiantoa selvitysryhmän asettamisesta. Eduskunnassa 12.12.2013 pidettyä tilaisuutta koskevan muistion liitteestä ei käy ilmi, ketkä ovat olleet paikalla. Väite siitä, ettei takauksessa olisi kyse valtiontuesta, on osin ristiriitainen muistion kohdan 5 kanssa.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee viran puolesta selvittää, ovatko eduskunnassa paikalla olleet henkilöt antaneet sitoumuksia, joilla on ohitettu kansallinen tai EU-lainsäädäntö.

Kysymyksessä oleva hanke on kilpailutettu vuonna 2010, jolloin julkisen tuen määrä voi enintään olla 66 prosenttia, mikä täyttyy kuntaosuudesta ja unionin/valtion tuen osuudesta. Mahdollinen lisätuki pienentää mainittuja osuuksia.

Väliyhtiömalli on unionin oikeudessa kielletty. Hyväksyttävää ei voi olla, että perustetaan pk-yritys, jonka nimiin laina ja takaus anotaan, mutta tarkoitus on niiden avulla rahoittaa yritystä tai yritysryhmää, jonka liikevaihto tai henkilökunnan määrä heti lainan ja takauksen myöntämisen ja täytäntöönpanon jälkeen ylittää komission takaustiedonannossa mainitun ylärajan tai yritysryhmä tai sen osa ei muutoin ole pk-yritys. Väliyhtiömalli on järjestely, joka ei kuulu kunnan toimialaan ja jolla yritetään kiertää valtiontukisääntöjä.

Päätökset 14.4.2014 (§ 29) tai 19.1.2015 (§ 13) eivät tue sitä, että päätöstä tehtäessä kunta olisi selvittänyt mahdollisen valtiontuen olemassaoloa ja tukimääräysten ja -säännösten soveltuvuuden edellytyksiä. Valmistelussa tai päätöksissä ei ole mainintaa, että valtiontukikysymystä olisi arvioitu tai riskikartoitus tehty.

Laajakaistahanke ei kuulu kunnan toimialaan, koska kilpailutuksen puuttuessa tiedossa ei ole, olisiko hankkeelle saatu yksityinen toteuttaja.

Selvitysryhmän valmistelulla ja lausunnolla ei ole oikeusvoimavaikutusta eikä sitä voida ottaa huomioon virallisena ohjeena. Muistion mukaan Viestintävirasto on jättänyt ottamatta kantaa väliyhtiöjärjestelyyn. A on vaatinut kuntaa toimittamaan Viestintäviraston lausunnon, joka on toimitettu selvitysryhmälle tai kuntien edustajille.

Takaus ei ole markkinaehtoinen, koska siitä ei peritä takausprovisiota. Lainanottaja on lisäksi taloudellisissa vaikeuksissa. Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n omistavien kuntien antamien takausten on tarkoitus kattaa koko lainasaamisten määrä.

Takauspäätöksellä on ollut tarkoitus rakentaa II vaiheen valokuituverkko. Kysymyksessä on niin kutsutun markkinaehtoisen eli kaupallisen alueen toteutus. Kunnanvaltuuston päätös 19.1.2015 (§ 13) on eri asia kuin päätös 14.4.2014 (§ 29). Tehdyn operaattorisopimuksen perusteella uusi yhtiö rakentaa verkon hankealueelle ja muista alueista päätetään erikseen. Liiketoimintakaupassa on jäänyt ottamatta huomioon, että tuensaajan ehdot ovat muuttuneet. Alkuperäisessä kilpailutuksessa laajakaistalaissa vaadittu operaattorin omarahoitusosuus oli 34 prosenttia, nyt operaattori saa julkista rahaa täysimääräisesti. Keski-Suomen Valokuituverkot Oy rakensi kuidut jo I-vaiheessa taajamaan ja kuidutti muun ohella huvilakiinteistöihin rikkoen tältä osin omalla toiminnallaan operaattorisopimuksen ehtoja. Kunta on taannut jälkikäteen rakentamiseen kuuluneita kustannuksia alueelle, joka laajakaistalaissa on merkitty kaupalliseksi eli ei-tuetuksi alueeksi.

Viestintävirasto on ohjeistanut Keski-Suomen alueen kuntia niin, että oman pääoman ehtoiset takaukset on muutettava vieraan pääoman ehtoisiksi. A vaatii selvittämään kunnalta, onko alkuvuonna 2016 annettu sama kehotus Keski-Suomen Verkkoholding Oy:lle tai Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:lle.

B on selityksenään ilmoittanut yhtyvänsä A:n selitykseen.

Multian kunta on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä vaatinut, että A:n vaatimukset tulee hylätä ja A velvoittaa korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Kunta on lausunut muun ohella seuraavaa:

Kansallisilla tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa ratkaista, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille, sillä tämä kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan. A:n selityksessä esittämät väitteet takauksen valtiontukisääntelyn vastaisuudesta tulee siten jättää tutkimatta.

A ei ole valitusajassa valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä siltä osin kuin hänen vaatimuksensa on hallinto-oikeudessa jätetty tutkimatta, hylätty tai joiden osalta hallinto-oikeus on jättänyt lausumatta kunnanvaltuuston päätöksen tultua kumotuksi valtiontukisäännösten soveltamiseen liittyvällä perusteella. A:n selityksessään esittämät vaatimukset tulee jättää tutkimatta.

Multian kunta on huolehtinut takauspäätöstä tehdessään valtiontukea koskevien säännösten ja määräysten noudattamisesta ja on jo laajakaistahankkeen toteuttamiseen liittyvää yritysjärjestelyä ja rakentamisen ensimmäisen vaiheen rahoitusta koskien arvioinut kysymystä päättämänsä takauksen luonteesta suhteessa unionin valtiontukisääntelyyn.

A on Multian kunnan vastaselityksen johdosta antamassaan lausumassa vaatinut, että vastaselitys jätetään tutkimatta ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Multian kunnan esittämä väite siitä, että kansallisilla tuomioistuimilla ei olisi toimivaltaa ratkaista, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille, on lakiin perustumaton.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajana on kunta. A:n ei ole tarvinnut valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, koska hallinto-oikeus on hänen valituksestaan kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen. A:lla on korkeimmassa hallinto-oikeudessa oikeus vaatia tutkimaan hallinto-oikeuden tutkimatta jättämät valitusperusteet.

Kunta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut vasta valitusajan päättymisen jälkeen oikeudenkäyntikulujensa korvaamista hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kohtuutonta olisi, jos A ja B joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan ja korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut.

B ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta lausuman antamiseen Multian kunnan vastaselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n vaatimukset asiakirjojen toimittamisesta ja selvitysten hankkimisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei valituksenalaisilta osin muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

3. Multian kunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Multian kunta määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 200 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Vaatimusten hylkääminen

1.1 Asiakirjojen toimittamista ja selvityksen hankkimista koskevat vaatimukset

A on selityksessään vaatinut, että Multian kunta velvoitetaan toimittamaan Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n ja Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n osakassopimukset sekä eduskunnassa 12.12.2013 pidetystä tapaamisesta laaditussa muistiossa mainittu Viestintäviraston Keski-Suomen alueen kuntien selvitysryhmälle tai kuntien edustajille toimittama lausunto. A on lisäksi vaatinut selvittämään kunnalta, onko Viestintävirasto vuonna 2016 kehottanut edellä mainittuja yhtiöitä muuttamaan oman pääoman ehtoiset takaukset vieraan pääoman ehtoisiksi.

Kuntalain (365/1995) 100 §:n (844/1996) mukaan kunnallisvalitukseen sovelletaan muuten, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Hallintolainkäyttölain 42 §:n (799/2015) mukaan valitusviranomaiselle voidaan esittää todisteena asiakirja tai esine. Asiakirjan ja esineen esittämiseen valitusviranomaiselle sovelletaan, mitä siitä säädetään oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 39 ja 40 §:ssä. Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 40 §:n 1 momentin mukaan tuomioistuin voi määrätä esineen tai asiakirjan tuotavaksi tuomioistuimeen, jos esineellä tai asiakirjalla voi olla merkitystä näyttönä.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulokseen nähden A:n vaatimien Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n osakassopimuksen ja Viestintäviraston lausunnon esittäminen tai takausten oman taikka vieraan pääoman ehtoisuuteen liittyvän selvityksen hankkiminen eivät ole tarpeen asian selvittämiseksi. A:n vaatimus on siten tältä osin hylättävä.

Hallinto-oikeudelle on toimitettu Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n 27.5.2014 päivätty luottamukselliseksi merkitty osakassopimus. Kyseinen asiakirja on siten osa oikeudenkäyntiaineistoa.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta asiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 4 momentin mukaan mitä mainitussa pykälässä säädetään asianosaisesta, ei koske sitä, jonka muutoksenhakuoikeus perustuu yksinomaan kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen.

A:n asema nyt kysymyksessä olevassa oikeudenkäynnissä perustuu kunnan jäsenyyteen. Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ja se, ettei A:lla ole asianosaisen oikeutta saada edellä mainittua luottamukselliseksi merkittyä osakassopimusta käyttöönsä, on A:n vaatimus myös tältä osin hylättävä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esillä olevassa asiassa ei ole kysymys A:lle kunnan luottamushenkilönä kuuluvasta oikeudesta saada kunnan viranomaisilta asiakirjoja nähtäväkseen.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

Hallinto-oikeus on A:n ja B:n valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen 19.1.2015 (§ 13) virheellisessä järjestyksessä syntyneenä, koska mainittua päätöstä tehtäessä ei ollut selvitetty mahdollisen unionin oikeudessa tarkoitetun valtiontuen olemassaoloa ja tukimääräysten ja -säännösten soveltamisen edellytyksiä eikä tällaista selvitystä ole ollut asiakirjoista saatavissa.

Hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös on koskenut myös kunnanvaltuuston päätöstä 19.1.2015 (§ 12). Hallinto-oikeus on tältä osin jättänyt A:n ja hänen kanssavalittajansa yhden valitusperusteen myöhässä esitettynä tutkimatta ja muilta osin hylännyt heidän valituksensa.

A ja B eivät ole valittaneet hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kun otetaan huomioon, että korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajana on vain Multian kunta, täällä ei siten ole arvioitavana hallinto-oikeuden päätös siltä osin kuin se on koskenut kunnanvaltuuston päätöstä 19.1.2015 (§ 12).

Multian kunnan valitettua hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen on täällä ensisijaisesti ratkaistavana kysymys siitä, onko hallinto-oikeus voinut kumota kunnanvaltuuston päätöksen 19.1.2015 (§ 13) kuntalain 90 §:n 2 momentissa (1375/2007) tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

Koska hallinto-oikeus on kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen 19.1.2015 (§ 13) A:n ja hänen kanssavalittajansa valituksen johdosta, ei A:lla ja hänen kanssavalittajallaan ole ollut oikeussuojansa tarpeesta johtuvaa perustetta valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä tältä osin korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kunnan valitettua hallinto-oikeuden päätöksestä tältä osin on A:lla asiaa täällä käsiteltäessä oikeus esittää vaatimuksia, jotka perustuvat hänen hallinto-oikeudessa esittämiinsä valitusperusteisiin. Toisin kuin kunta on esittänyt, A:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassa selityksessä esittämiä vaatimuksia ei siten tällä perusteella tule jättää tutkimatta. Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi, ettei hallinto-oikeuden olisi tullut kumota kunnanvaltuuston päätöstä 19.1.2015 (§ 13), asiassa tulisivat joko hallinto-oikeudessa asian palautuksen johdosta tai enemmän viivästyksen välttämiseksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioitaviksi A:n ja hänen kanssavalittajansa hallinto-oikeudessa valitusajassa esittämät, kunnanvaltuuston päätökseen 19.1.2015 (§ 13) liittyvät muut valitusperusteet.

2.2 Valtiontuki

Kunta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että A:n selityksessään esittämää väitettä takauksen valtiontukisääntelyn vastaisuudesta ei tule tutkia, koska kansallisilla tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa ratkaista, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi voidaan saattaa asioita, joissa ne joutuvat tulkitsemaan ja soveltamaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuen käsitettä etenkin ratkaistakseen sen, olisiko valtion toimenpiteen, joka on toteutettu noudattamatta 108 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkovalvontamenettelyä, osalta pitänyt noudattaa mainittua menettelyä vai ei. Jos ne tulevat siihen tulokseen, että asianomainen toimenpide olisi todellakin pitänyt ennalta ilmoittaa komissiolle, niiden on todettava se sääntöjenvastaiseksi. Kansallisilla tuomioistuimilla ei sitä vastoin ole toimivaltaa ratkaista sitä, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille, sillä tämä osa valvonnasta kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan (tuomio C-6/12 P, EU:C:2013:525, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä tuomio C-672/13, OTP Bank, EU:C:2015:185, 31 ja 37 kohta).

Kun otetaan huomioon edellä todettu ja se, että A ja B ovat jo valituksessaan hallinto-oikeudelle esittäneet valtiontukea koskevan valitusperusteen, ei A:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassa selityksessä tältä osin esittämää väitettä tule jättää tutkimatta.

Kunta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että kunnanvaltuusto on päätöstä 19.1.2015 (§ 13) tehdessään ottanut huomioon valtiontukisäännökset ja -määräykset, koska niiden soveltuvuus oli arvioitu jo samaa valokuituverkon rakentamista ja rahoitusjärjestelyä koskevan kunnanvaltuuston päätöksen 14.4.2014 (§ 29) yhteydessä. Kunnan mukaan kummassakin tapauksessa on ollut kysymys samoin periaattein Kuntarahoitus Oyj:ltä otettavasta lainasta ja kunnan sitä varten antamasta takauksesta.

Valtiontukisäännösten vuoksi takaus verkon rakentamisen toteuttavalle Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:lle ei ole kunnan mukaan ollut mahdollista, minkä takia kunta on taannut täysimääräisesti Kuntarahoitus Oyj:n Keski-Suomen Verkkoholding Oy:lle myöntämän lainan, joka on lainattu edelleen Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:lle pääomalainana markkinaehdoin.

Kunta on viitannut eduskunnassa 12.12.2013 pidettyyn Keski-Suomen laajakaistahankkeeseen liittyvään tapaamiseen, jossa selvitysryhmä on kunnan mukaan vahvistanut, ettei kysymys ole valtiontuesta, kun väliyhtiö lainaa varat kuntien täysimääräistä takausta edellyttävältä Kuntarahoitus Oyj:ltä ja lainaa ne edelleen verkon rakentamisesta vastaavalle yhtiölle markkinaehdoin.

Kunnanvaltuusto on edellä viitatulla päätöksellään 14.4.2014 (§ 29) muun ohella päättänyt alueen kuntien asettaman selvitysryhmän valmistelun pohjalta omavelkaisesta takauksesta Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n lainoille. Kunnanvaltuuston kyseistä päätöstä edeltäneen kunnanhallituksen päätöksen 8.4.2014 (§ 81) yhteydessä on selvitysryhmän ehdotuksista puhuttaessa mainittu, että takauksia myönnettäessä otetaan huomioon unionin valtiontukisäännöt, minkä vuoksi takaus verkkoyhtiölle ei ole mahdollinen, vaan takaus myönnetään Kuntarahoitus Oyj:ltä otettavalle [Keski-Suomen] Verkkoholding Oy:n lainalle.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei asiakirjoista käy ilmi, että nyt kysymyksessä olevassa kunnanvaltuuston päätöksessä 19.1.2015 (§ 13) tai siihen liittyvissä valmisteluasiakirjoissa olisi viitattu valtiontukikysymyksen arviointiin tai mainittu, että kyseinen arviointi olisi suoritettu jo aikaisemmin.

Edellä tarkoitetun arvioinnin suorittaminen aikaisemman päätöksenteon yhteydessä ei ole ollut pääteltävissä myöskään siitä, että kunnanvaltuuston päätöstä 19.1.2015 (§ 13) edeltäneessä kunnanhallituksen päätöksen 9.12.2014 (§ 279) esittelytekstissä on viittaus kunnanvaltuuston päätökseen 14.4.2014 (§ 29), kun otetaan huomioon kysymyksessä olevan viittauksen esittäminen yhteydessä, jossa on ainoastaan todettu, että valokuituverkko on pääosin käytettävissä siihen ajankohtaan mennessä, jota kunnanvaltuusto oli 14.4.2014 päätöksessään edellyttänyt.

Kunnan korkeimmassa hallinto-oikeudessa esille tuomaa joulukuussa 2013 pidettyä tapaamista muistioineen ei sitäkään ole mainittu kunnanvaltuuston päätöksessä 19.1.2015 (§ 13). Kunta ei vielä hallinto-oikeusvaiheessakaan ole esittänyt, että nyt kysymyksessä olevaan omavelkaiseen takaukseen liittyvä valtiontukiarviointi olisi perustunut aikaisemmin suoritettuun arviointiin. Lisäksi nyt tarkasteltavana oleva takaus liittyy hankkeen II-vaiheeseen, joka asiakirjojen perusteella vaikuttaa ainakin osittain koskevan kaupallista tukikelvotonta aluetta, eikä tukikelpoiseen I-vaiheeseen, kuten kunnanvaltuuston 14.4.2014 päättämä takaus.

Kun otetaan huomioon SEUT 108 artiklan 3 kohdasta seuraava valtiontukivalvonnan ennakollinen luonne (esimerkiksi asia C-1/09, CELF II, EU:C:2010:136, 29 kohta) ja se, että mahdollinen aikaisempi valtiontukiarviointi on asiassa esitetyn selvityksen mukaan liittynyt hankkeen I- eikä II-vaiheessa annettuun takaukseen, ei kunnan vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämää seikkaa voida pitää riittävänä korjaamaan sitä menettelyllistä puutetta, että kunnanvaltuuston päätöstä 19.1.2015 (§ 13) tehtäessä ei asiakirjoista ilmi käyvän perusteella ole selvitetty valtiontukisäännösten ja -määräysten soveltamisen edellytyksiä.

Kunnan väliyhtiön käyttämisen sallittavuudesta esittämän valitusperustelun vuoksi asiassa on vielä valtiontuen taloudellista etua koskevaan edellytykseen liittyen arvioitava, onko myönnetty tuki peräisin valtion varoista ja onko väitetyn valtiontukitoimenpiteen eli omavelkaisen takauksen ja yrityksen saaman edun välillä riittävän välitön yhteys.

Jotta etuja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, niiden on yhtäältä oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja ja toisaalta niiden on oltava peräisin valtiolta (tuomio C-262/12, Vent de Colère ym., EU:C:2013:851, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on todennut, että muista varoista kuin valtion varoista myönnetyt edut eivät kuulu SEUT 107 artiklan 1 kohdan ja SEUT 108 artiklan soveltamisalaan (tuomio, suuri jaosto, C-399/10 P ja C-401/10 P, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio, EU:C:2013:175, 99 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on edelleen todennut, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määritellään valtion toimenpiteet niiden vaikutusten perusteella. Tämän vuoksi ei voida sulkea pois sitä, että useampia valtion peräkkäisiä toimenpiteitä on pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi yhtenä ainoana toimenpiteenä (tuomio, suuri jaosto, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio, 103 ja 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio C-522/13, Ministerio de Defensa ja Navantia, EU:C:2014:2262, 28 kohta).

SEUT 107 artiklan 1 kohdassa (aiemmin EY 87 artiklan 1 kohta) tarkoitettua valtion varojen käsitettä tulkitessaan tuomioistuin on katsonut, että mainittu perussopimuksen määräys koskee kaikkia rahavaroja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, kuuluvatko nämä varat pysyvästi valtion omaisuuteen. Tästä seuraa, että vaikka kyseistä toimenpidettä vastaavat summat eivät ole pysyvästi valtion hallussa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti julkisessa määräysvallassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä (tuomio C-482/99, Ranska v. komissio, "Stardust Marine", EU:C:2002:294, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio C-677/11, Doux Élevage, EU:C:2013:348, 35 kohta).

Valtio voi käyttämällä määräysvaltaansa julkisten yritysten suhteen ohjata niiden varojen käyttöä rahoittaakseen tarvittaessa muille yrityksille myönnettäviä erityisiä etuja (tuomio Stardust Marine 38 kohta).

Unionin tuomioistuin on myös katsonut, että valtiontuen toteaminen edellyttää sen selvittämistä, onko olemassa riittävän suora yhteys yhtäältä tuensaajalle myönnetyn edun ja toisaalta valtion tulonmenetysten välillä (tuomio C-279/08 P, komissio v. Alankomaat, EU:C:2011:552, 111 kohta).

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaikka Multian kunnan Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n lainasta antama omavelkainen takaus ja kyseisen yhtiön Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:lle myöntämä pääomalaina ovat kunnan kannalta arvioituina peräkkäisiä toimenpiteitä, niitä voidaan edellä esitetty oikeuskäytäntö huomioon ottaen SEUT 107 artiklan 1 kohdan taloudellista etua koskevan edellytyksen kannalta pitää yhtenä toimenpiteenä.

Esillä olevassa asiassa varat eli Keski-Suomen Verkkoholding Oy:lle myönnetyn omavelkaisen takauksen vakuusarvoa vastaavat kunnan varallisuuserät kuuluvat kunnan omaisuuteen, jonka kunta takauksen myöntämällä asettaa takauksensaajalle taloudellista hyötyä tuottavalla tavalla riskinalaiseksi antaen samalla holdingyhtiölle mahdollisuuden rahoittaa Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:tä. Nämä varat voitaisiin luokitella valtion varoiksi silläkin perusteella, että ne ovat kunnallisen viranomaisen käytettävissä ensin kunnan osaomistamalleen Keski-Suomen Verkkoholding Oy:lle myönnettynä omavelkaisena takauksen vakuusarvona, johon takaukseen liittyvä Kuntarahoitus Oyj:ltä otettu laina käytetään Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n verkkojen hankintaan sekä valokuituverkon rakentamiseen, ja sen jälkeen Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:lle myöntämänä rahoituksena.

Hankkeeseen osallistuvien kuntien määräysvaltaan Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:ssä viittaa se, että kunnat omistavat kokonaisuudessaan Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n, joka puolestaan omistaa 90 prosenttia Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:stä. Kysymys on tilanteesta, jossa Multian kunta voi käyttämällä omistusosuuttaan vastaavaa määräysvaltaa Keski-Suomen Verkkoholding Oy:ssä ohjata yhtiön varojen käyttöä rahoittaakseen tarvittaessa Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:lle myönnettäviä erityisiä etuja.

Toteutettu väliyhtiöjärjestely ei katkaise taloudellisen edun edellytyksen kannalta olennaista yhteyttä tuenmyöntäjän eli Multian kunnan ja tuensaajan välillä, vaan Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:lle myönnetyn taloudellisen edun ja kunnan omavelkaisesta takauksesta mahdollisesti johtuvien tulonmenetysten välillä on katsottava olevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavoin riittävän välitön liityntä.

2.3 Johtopäätös

Edellä todettuun nähden hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen valituksenalaisilta osin ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Multian kunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Multian kunta on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden A:n vaatimuksen yksilöimättömyyden vuoksi kohtuulliseksi arvioimalla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 22.8.2018