Muu päätös 4015/2018

Kunnallisasiaa koskeva valitus (markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluva hankinta-asia, Akaa)

Antopäivä: 6.9.2018
Taltionumero: 4015
Diaarinumero: 2023/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T4015

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus ja menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus

Muutoksenhakijat A, Akaa
B, Akaa

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 6.4.2018 nro 18/0233/3

Asian tausta

Akaan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 22.2.2017 (§ 14) päättänyt kilpailuttaa Mäntymäen tehostetun palveluasumisen palveluja koskevan hankinnan.

Akaan kaupunginhallitus on päätöksellään 12.9.2017 (§ 301) päättänyt keskeyttää edellä mainitun hankinnan.

Akaan kaupunginhallitus on päätöksellään 26.9.2017 (§ 337) päättänyt esittää valtuustolle, että se päättää keskeyttää kilpailutuksen.

Akaan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 9.10.2017 (§ 117) valinnut tehostetun palveluasumisen palveluiden voittajaksi tarjouskilpailun perusteella Esperi Care Oy:n. Kaupunginhallitus panee päätöksen täytäntöön.

Akaan kaupunginhallitus on päätöksellään 7.11.2017 (§ 390) päättänyt palauttaa asian valmisteluun niin, että päätöksen yhteyteen valmistellaan palvelun tuottamisen valvonnan suunnitelma ja laskelma valvonnan kustannuksista.

Asian aikaisempi käsittely

Akaan kaupunginhallitus on päätöksellään 21.11.2017 (§ 417) päättänyt merkitä tiedoksi perustusturvatoimelta saadun selvityksen palvelun tuottamisen valvonnasta kustannuksineen ja valita Akaan kaupungin tehostetun palveluasumisen palveluiden tarjouskilpailun voittajaksi Esperi Care Oy:n päätöksen liitteenä olevan hankintapäätöksen mukaisesti.

A ja B ovat yhteisessä oikaisuvaatimuksessaan vaatineet, että kaupunginhallitus kumoaa päätöksensä 21.11.2017 § 417 ja pysyttää voimassa päätöksensä 12.9.2017 § 301. A ja B ovat lisäksi vaatineet, että kaupunginhallitus pidättäytyy oikaisuvaatimuksen kohteena olevan päätöksen täytäntöönpanosta.

Akaan kaupunginhallitus on päätöksellään 19.12.2017 (§ 462) hylännyt A:n ja B:n oikaisuvaatimuksen. Kaupunginhallitus on lisäksi todennut, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla ja että muilta osin kuin kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan annetaan valitusosoitus Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen.

A ja B ovat valittaneet edellä mainitusta Akaan kaupunginhallituksen päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen ja yhteisestä valituskirjelmästään ilmenevillä perusteilla vaatineet, että kaupunginhallituksen päätös kumotaan ja sen täytäntöönpano kielletään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut ja poistanut Akaan kaupunginhallituksen päätöksen 19.12.2017 § 462 sekä jättänyt A:n ja B:n valituksen tutkimatta.

Valituksen jäätyä tutkimatta lausunnon antaminen [kaupungin]hallituksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta on rauennut.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja esityöt

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa tässä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Saman lain 163 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain (410/2015) eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle hankintamenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 108/2016 vp) on edellä mainitun 163 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälä vastaisi voimassa olevan hankintalain 102 §:ssä säädettyä. Voimassa olevan hankintalain soveltamiskäytännössä on korostettu valitusperusteiden asemaa muutoksenhakukiellon soveltamisessa. Mikäli valittaja vetoaa julkista hankintaa koskien muun lain kuin hankintalain vastaisuuteen, voi hankinnassa tehtyyn päätökseen hakea muutosta kuntalain ja hallintolainkäyttölain nojalla. Tällainen tilanne on käsillä esimerkiksi silloin, kun valittaja vetoaa kunnallisvalituksella kuntalain 97 §:ssä säädettyyn esteellisyyteen tai sosiaalihuoltolain 33 §:ssä säädettyyn sosiaalihuollon saatavuuteen ja saavutettavuuteen julkisessa hankinnassa.

Julkisista hankinnoista annetun lain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 190/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu 102 §:n kohdalla, että pykälässä säädettäisiin muutoksenhakukiellosta, jonka perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei enää voitaisi käyttää markkinaoikeuden menettelyn kanssa päällekkäisiä yleishallinto-oikeudellisia oikeussuojakeinoja. Rajoitus merkitsee, että kuntalaisella ei vastaisuudessa ole mahdollisuutta tehdä oikaisuvaatimusta tai valitusta kunnallisen hankintayksikön päätöksestä. Hallituksen esityksessä on lisäksi todettu, että rajoitus ei supista mahdollisuuksia vedota hankintamenettelyssä tapahtuneisiin muihin kuin hankintalakiin perustuviin päätöksenteon virheellisyyksiin. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankinta-asiassakin esikysymyksenä ottaa kantaa väitteisiin siitä, että hankinta-asiassa tehty päätös on muullakin perusteella lainvastainen. Esikysymyksen käsittelymahdollisuuden vuoksi saman asian jakaminen kahteen eri oikeusturvamenettelyyn ei myöskään ole tarpeen.

Oikeudellinen arviointi

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 163 §:n sanamuoto vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain 102 §:n ([321]/2010) sanamuotoa. Viimeksi mainittu laki sisälsi ennen lainmuutosta [321]/2010 valitusperusteeseen perustuvan muutoksenhakukiellon, jonka mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saanut hakea muutosta valittamalla kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla sillä perusteella, että päätös on julkisista hankinnoista annetun lain vastainen. Kuten edellä selostetuista hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, lainmuutoksen tarkoituksena oli muuttaa tätä sääntelyä siten, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei enää voitaisi käyttää markkinaoikeuden menettelyn kanssa päällekkäisiä yleishallinto-oikeudellisia oikeussuojakeinoja edes silloin, kun oikaisuvaatimuksen tai valituksen perusteet eivät koske julkisista hankinnoista annetun lain vastaisuutta. Lainkohtaa tulkittiin tällä tavoin myös oikeuskäytännössä (KHO 2011:47).

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 163 §:n otsikko on "Valitusperusteeseen perustuva muutoksenhakukielto". Julkisista hankinnoista annetun lain 102 §:n otsikko oli "Muutoksenhakukielto". Pelkästään otsikon muuttamisella ei ole katsottava olevan vaikutusta sovellettavan säännöksen sisältöön, kun lain esitöissäkin on todettu, että pykälä vastaa aiempaa säännöstä, eikä lain säätämisellä siten tarkoitettu tältä osin muuttaa voimassa ollutta oikeustilaa. Lainkohdassa säädetyn muutoksenhakukiellon tulkitseminen valitusperusteesta riippuvaksi olisi myös ristiriidassa säännöksen sanamuodon kanssa.

Kaupunginhallituksen päätös 21.11.2017 § 417 koskee julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain soveltamisalaan kuuluvaa hankintaa. Kyse on markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvasta asiasta. Kaupunginhallituksen päätökseen ei julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 163 §:n mukaan saa hakea muutosta kuntalain nojalla, vaikka esitetyt valitusperusteet koskisivat muita kysymyksiä kuin julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain soveltamista. Kaupunginhallituksen olisi tullut jättää edellä mainitusta päätöksestä tehty oikaisuvaatimus tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 36 § 1 momentti ja 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Tuominen, Jussi-Pekka Lajunen ja Anneli Aura, joka on myös esitellyt asian.

Merkintä

Korkein hallinto-oikeus on tänään asiassa diaarinumero 6070/3/17 antamallaan eri päätöksellä ratkaissut A:n ja B:n yhteisen valituksen Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä 17.11.2017 nro 17/0728/3, jolla hallinto-oikeus on ratkaissut A:n ja B:n yhteisen valituksen Akaan kaupunginvaltuuston päätöksestä 9.10.2017 § 117.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen. Lisäksi A ja B ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Akaan kaupungin päätöksen vanhusten palveluasumisen hankinnasta sekä kieltää päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu. A ja B ovat vielä vaatineet, että korkein hallinto-oikeus tilanteessa, jossa heidän valitustaan ei tutkita tai hallinto-oikeuden ratkaisu pidetään voimassa, palauttaa menetetyn määräajan ja antaa asiassa valitusosoituksen valituksen tekemiseksi toimivaltaiseen tuomioistuimeen.

Valittajat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden tulkinta hallinto-oikeuden ja markkinaoikeuden toimivallan rajoista on virheellinen. Valituksessa on kysymys kunnallisasiasta. Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia valittajien valitus.

Asia ei koske valittajia markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvana hankinta-asiana, eivätkä valittajat ole olleet oikeutettuja valittamaan asiassa markkinaoikeuteen. Valittajat eivät ole osallistuneet kysymyksessä olevien palveluiden kilpailutukseen tarjoajina tai muussakaan asemassa eivätkä ole muutoinkaan tarjonneet kyseisiä palveluja kaupungille. Valittajat eivät myöskään ole vanhusten asumispalveluiden käyttäjiä. Valittajat ovat kuitenkin olleet kuntalain perusteella oikeutettuja valittamaan Akaan kaupungin asiassa tekemistä laillisuusvirheistä ja valmistelun puutteellisuuksista hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ja markkinaoikeuden toimivallan rajoja on arvioitu oikeuskäytännössä (korkeimman hallinto-oikeuden päätös 26.5.2015 taltionumero [1395]) myös siten, että hallinto-oikeus on ollut toimivaltainen tutkimaan valituksen niiden valitusperusteiden osalta, jotka eivät ole koskeneet hankintalain soveltamista.

Jos valitus on tehty väärälle viranomaiselle, menetetty määräaika on palautettava valituksen tekemiseksi toimivaltaisen tuomioistuimen tutkittavaksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää menetetyn määräajan palauttamista koskevan hakemuksen.

Perustelut

1. Valituksessa tarkoitetussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 26.5.2015 taltionumero 1395 (lrs), jossa katsottiin, että hallinto-oikeus oli ollut toimivaltainen tutkimaan kunnallisvalituksena valituksen niiden valitusperusteiden osalta, jotka eivät koskeneet julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 soveltamista, on, toisin kuin nyt esillä olevassa asiassa, ollut kysymys markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomasta asiasta.

Edellä todettuun nähden hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää A:n ja B:n valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

3. Hallintolainkäyttölain 61 §:n mukaan menetetty määräaika voidaan palauttaa sille, joka laillisen esteen tai muun erittäin painavan syyn vuoksi ei ole voinut määräajassa 1) panna vireille lakiin tai asetukseen perustuvaa rahasuoritusta julkisista varoista tarkoittavaa hakemusta; 2) hakea muutosta päätökseen; tai 3) ryhtyä muuhun toimenpiteeseen hallintomenettelyssä tai hallintolainkäyttömenettelyssä.

Asia ei koske A:ta ja B:tä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 145 §:ssä tarkoitetulla tavalla, eivätkä he näin ollen voi saattaa tätä markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Edellä lausuttu huomioon ottaen kysymys ei ole sellaisesta hallintolainkäyttölain 61 §:ssä tarkoitetusta tilanteesta, jossa menetetty määräaika voitaisiin palauttaa. Tästä syystä hakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Pekka Aalto ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.


 
Julkaistu 6.9.2018