Muu päätös 4935/2018

Ympäristölupaa koskevat valitukset (Lappeenranta)

Antopäivä: 29.10.2018
Taltionumero: 4935
Diaarinumero: 1412/1/17, 1465/1/17 ja 1536/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T4935

Asia Ympäristölupaa koskevat valitukset

Valittajat 1. A

2. B, C ja D

3. UPM-Kymmene Oyj

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 7.3.2017 nro 17/0070/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 14.4.2015 ympäristölupavastuualueella ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla tehdyllä päätöksellä nro 96/2015/1 dnro ESAVI/348/04.08/2013 tarkistanut UPM-Kymmene Oyj:n Kaukaan tehtaiden toimintaa koskevan Itä-Suomen ympäristölupaviraston 22.12.2006 myöntämän ympäristöluvan nro 125/05/2 lupamääräykset.

Tarkistamispäätös koskee toimintaa, jossa tuotetaan valkaistua sulfaattisellua noin 800 000 tonnia vuodessa, paperia noin 660 000 tonnia vuodessa ja sahatavaraa noin 600 000 tonnia vuodessa. Sellun valmistuksen oheistuotteina syntyy mäntyöljyä ja tärpättiä.

Itä-Suomen vesioikeus on 9.10.1981 antamallaan päätöksellä nro 93/Yml/81 määrännyt kertakaikkiset korvaukset jätevesien vesistöön johtamisesta aiheutuvista edunmenetyksistä.

Aluehallintoviraston päätökseen on sisältynyt lupamääräykset 1-49. Jätevesiä koskevat lupamääräykset 1–6 kuuluvat seuraavasti:

Päästöt vesiin ja viemäriin

1. Prosesseissa muodostuvat jätevedet, kaatopaikan jätevedet ja muut likaiset jätevedet on kerättävä ja johdettava tehtaan jätevedenpuhdistamolle. Puhdistamolla käsitellyt jätevedet johdetaan Saimaaseen nykyiselle purkupaikalle.

Puhtaat jäähdytys-, kuivatus- ja valumavedet johdetaan suoraan vesistöön.

2. Luvan saajan on käsiteltävä sellu- ja paperitehtaiden prosessijätevedet ja Tuosan kaatopaikka-alueelta johdettavat vedet jätevesipuhdistamossa siten, että jätevesien mukana vesistöön joutuvat päästöt kalenteripäivää kohti, häiriö- ja poikkeustilanteiden sekä ohijuoksutusten päästöt mukaan laskettuna, ovat enintään seuraavat:

Parametri, Kuukausikeskiarvo, Vuosikeskiarvo

CODCr kg/d, 55 000, 45 000

Kokonaisfosfori kg/d, 60, 30

Kokonaistyppi kg/d, 750, 700

Kiintoaine kg/d*), 6 000, 3 000

AOX kg/d *), 500, 400

*) Arvot tulevat voimaan vuoden 2019 alusta ja ovat sitä ennen tavoitearvoja.

Lisäksi CODCr:n viiden vuorokauden tavoitearvona on 120 000 kgO2/d.

BOD-pitoisuuden oletetaan olevan alhainen, 24 tunnin kokoomanäytteissä alle 25 mg/l. BOD-pitoisuutta on seurattava viikottain.

Päästöarvot lasketaan viiden vuorokauden, kalenterikuukauden ja -vuoden keskiarvoina kalenteripäivää kohti. Raja-arvot ja tavoitearvot saavutetaan, kun päästöt viiden vuorokauden liukuvana keskiarvona, kalenterikuukauden keskiarvoina ja kalenterivuoden keskiarvoina alittavat raja-arvon tai tavoitearvon. Ohijuoksutusten, ylivuotojen ja häiriötilanteiden päästöt luetaan mukaan kuukausi- ja vuosipäästöihin.

Verrattaessa kokonaistypen päästöjä päästöraja-arvoihin voidaan päästöistä vähentää kelaatinmuodostajien käytöstä aiheutuva laskennallinen typen määrä, kuitenkin enintään 150 kg/d.

Vesistöön johdettava jätevesi ei saa sisältää haitallisessa määrin terveydelle tai ympäristölle vaarallisia aineita. Käsitellyssä jätevedessä tai puhdistamolle käsiteltäväksi johdettavassa jätevedessä ei saa olla vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen (1022/2006) ja muutoksen (868/2010) liitteen 1 taulukossa A tar-koitettuja aineita eikä vesistöön johdettavissa vesissä saa olla liitteissä 1 C ja 1 D tarkoitettuja vesiympäristölle vaarallisia tai haitallisia aineita pitoisuuksina, jotka voivat johtaa ympäristölaatunormin ylittymiseen pintavedessä tai kaloissa. Jätevesien elohopeapitoisuus saa olla enintään 5 g/l ja kadmiumpitoisuus enintään 10 g/l (liukoisessa muodossa kuukausikeskiarvoina laskettuina).

3. Jäteveden määrää ja puhdistamolle tulevaa kuormitusta on vähennettävä prosesseja kehittämällä ja veden kierrätystä edelleen tehostamalla. Jätevesiä on käsiteltävä tehokkaasti tavoitteena kemikaalien vähentäminen, päästöjen alentaminen ja ei-toivottujen ilmiöiden (muun muassa lietteen karkaaminen) saaminen hallintaan. Jätevedenpuhdistamolle ei saa päästää sellaisia aineita, jätteitä tai jätevesiä, jotka haittaavat merkittävästi puhdistamon toimintaa tai puhdistamolietteen käsittelyä. Tuotantoprosesseja ja puhdistamoa on käytettävä ja huollettava siten, että puhdistusteho pysyy kaikissa olosuhteissa mahdollisimman suurena ja päästöt vesistöön pieninä.

Tavanomaisesta poikkeavat jätevedet, kuten voimalaitoksen kattiloiden peittauksessa syntyvät jätevedet, on käsiteltävä erillisen käsittelysuunnitelman mukaisesti. Suunnitelma on esitettävä Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen tarkastettavaksi vähintään kolme kuukautta ennen sen toteutusta. ELY-keskus voi kieltää suunnitelman toteuttamisen, jos siitä aiheutuu ympäristöhaittoja tai -riskejä.

4. Tehdasalueen jätevedet sekä sade- ja kuivatusvedet on kerättävä ja johdettava niin, ettei niistä aiheudu pinta- tai pohjavesien pilaantumisvaaraa. Sadevesiviemärit on tarpeen mukaan varustettava öljyn, hiekan ja roskien poistamiseksi kaivoilla, altailla ja erottimilla. Kuoren ja kuorellisen puun varastokentiltä on johdettava likaantuneet valumavedet puhdistettaviksi. Rankkasateiden aikana hulevesivirtaukset voidaan johtaa ylivuotona vesistöön, jos kiintoaineet erotetaan vesistä laskeutusaltailla. Järjestelyt on toteutettava viimeistään vuoden 2018 loppuun mennessä.

5. Toiminnanharjoittajan on tehtävä selvitys jätevesien kloridi-, sulfaatti ja natriumpitoisuuksista. Näiden aineiden pitoisuuksien muuttumista ja jakautumista on selvitettävä jätevesien purkualueelta myötävirtaan ja mahdollisesti vastavirtaan, myös syvyyssuunnassa. Siinä on pyrittävä selvittämään, voivatko aineiden pitoisuudet nousta vesistössä tasolle, josta on suoraa haittaa makean veden eliöstölle ja voiko niistä toisaalta aiheutua vesien haitallista kerrostumista ja syvänteiden hapettomuutta. Suunnitelma selvityksen tekemisestä on toimitettava Kaakkois-Suomen ELY -keskukselle 1.12.2015 mennessä. Selvitys on toimitettava ELY-keskukselle 1.12.2017 mennessä. Selvitys on pyrittävä tekemään yhdessä Joutsenon alueen suurteollisuuden kanssa.

6. Vehkalahden pumppaamon toiminta jatkuu Itä-Suomen vesioikeuden 12.2.1975 antaman päätöksen n:o 17/Va/75 mukaisesti.

Aluehallintoviraston päätöksen mukaan lupa on voimassa toistaiseksi. Hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi on tehtävä 31.12.2024 mennessä. Hakemuksessa on esitettävä ympäristönsuojeluasetuksen mukaiset selvitykset tarvittavassa laajuudessa.

Aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa vastannut sille esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin ja lausuntoihin seuraavasti:

Muistutuksen 1) osalta aluehallintovirasto toteaa, että tuotantokapasiteetti on voimassa olevan luvan mukainen.

Muistutusten 2)–14) osalta aluehallintovirasto toteaa, että toiminnalla on lainvoimainen ympäristölupa, joten ne vaatimukset, jotka olisivat edellyttäneet luvan myöntämisen edellytysten harkintaa tai luvan muuttamista tai myöntämättä jättämistä sekä vaatimukset, jotka ovat koskeneet ympäristövaikutusten arviointimenettelyn edellyttämistä, on jätetty lupamääräysten tarkistamisasiaan kuulumattomina tutkimatta.

Korvausvaatimusten (Itä-Suomen vesioikeuden päätöksellä nro 93/Ym 1/81, 9.10.1981 määrättyjen tai kesän 2003 poikkeuspäästöjä koskevien) osalta aluehallintovirasto toteaa, että edellytyksiä näiden vaatimusten tutkimiselle lupamääräysten tarkistamisasian yhteydessä ei ole.

Massa- ja paperiteollisuuden BAT-päätelmät ja niitä koskeva Euroopan komission täytäntöönpanopäätös (2014/687/EU) on julkaistu 30.9.2014.

Tämän ympäristöluvan tarkistamispäätöksen päästöraja-arvot perustuvat näihin BAT-päästötasoihin (BAT AEL).

Aluehallintovirasto on perustellut päätökseen sisältyneitä lupamääräyksiä muun ohella seuraavasti:

Jätevesien purkupaikka on voimassa olevan luvan mukainen. Purkupaikkaa on selvitetty aiemmin, kun kuormitus ja vaikutukset ovat olleet nykyistä suuremmat. Purkupaikan siirtämisestä ei olisi vesiensuojelullista hyötyä, vaan kuormitus kohdistuisi uudelle alueelle. Siten purkupaikan siirtämiselle ei ole perusteltua tarvetta.

Jätevesiä ja jätevesikuormitusta koskevat määräykset annetaan jätevesien tehokkaan käsittelyn varmistamiseksi ja jätevesistä vesistössä aiheutuvien vaikutusten vähentämiseksi. Päästöraja-arvot perustuvat aiempaan ympäristölupaan ja tuolloin sovellettuihin BAT-päästötasoihin. Ne täyttävät riittävästi myös uudet BAT-päästötasot (BAT AEL) ottaen huomioon mm. sen, että tehdasintegraatti on vanha tuotantolaitos. Uusien päätelmien perusteella on kuitenkin lisätty kiintoainepäästöjen raja-arvot, BOD:n raja-arvot poistettu ja kokonaistypen raja-arvojen soveltamisessa on otettu huomioon kelaatinmuodostajien käyttö hiokemassojen valkaisussa. Päästöjen raja-arvot vastaavat parhaan käyttökelpoisen tekniikan tasoa ja ne voidaan saavuttaa toteutetuilla prosessi- ja puhdistustekniikoilla ja niiden huolellisella käytöllä. BAT-päästötasojen (BAT AEL) mukaiset jätevesien päästöraja-arvot koskevat ensisijaisesti vuositason päästöraja-arvoja ja mm. satunnaisvaihtelun vuoksi kuukausitason päästöraja-arvojen on tarpeen olla vuositason raja-arvoja suurempia. Kuukausipäästöraja-arvot ovat perusteltuja vesiensuojelullisista syistä.

Fosfori on jätevesien purkuvesistön, itäisen Pien-Saimaan, rehevyyteen vaikuttava minimiravinne. Myös typpi aiheuttaa rehevöitymistä, vaikkei olekaan minimiravinne. Molempien ravinteiden mahdollisimman alhainen määrä on perusteltua vesistön suojelutavoitteiden toteuttamiseksi. Typpipäästö on peräisin biologisen puhdistuksen vaatimasta urea-annostuksesta sekä massojen valkaisussa käytettävästä biologisesti hajoamattomasta kelaatista (DTPA), josta typpeä on noin 10 prosenttia (vastaa Kaukaalla määrää noin 160 kg/d). Kokonaistypen kuukausiraja-arvoa on korotettu, jotta poikkeuksellisissa häiriötilanteissa voidaan tilapäisesti lisätyllä typensyötöllä nopeuttaa puhdistamon palautumista normaalitoimintaan.

Tehtaan prosesseissa tapahtuvan häiriön seurauksena syntyvien poikkeuksellisten jätevesipäästöjen hallintaan soveltuvat parhaiten asianmukaiset ja riittävät varojärjestelmät sekä riskien ehkäisemistoimenpiteet. Jäteveden biologisen puhdistusprosessin tehostaminen ja ohjattavuuden parantaminen lisäävät toimintavakautta. Näillä toimenpiteillä on voitu oleellisesti vähentää aiemmin tavanomaisia lietteen karkaamistyyppisiä jätevesipäästöjä. Aluehallintovirasto ei ole muuttanut voimassaolevan lupapäätöksen lupamääräyksiä poikkeuksellisten jätevesipäästöjen hallinnasta ja niihin liittyvistä päästöraja-arvoista. Näihin asioihin haettiin muutosta edellisellä lupakierroksella, mutta ne eivät johtaneet valitusasteissa määräysten muuttamiseen.

Lyhytaikaispäästöarvo on tarpeen poikkeuksellisten tilanteiden aiheuttaminen haittojen rajoittamiseksi, koska korkeat kuormitustasot pitempään jatkuessa ovat erityisen haitallisia kyseisessä vesistössä. Viiden vuorokauden jätevesien CODCr:n päästöarvo on annettu tavoitteellisena joustavan toiminnan turvaamiseksi mahdollisessa häiriötilanteessa, koska biologisen puhdistusprosessin palauttamiseen normaalitilaan kuluu aikaa muutama vuorokausi. Kuitenkin on tarpeen edelleen varautua häiriötilanteiden välttämiseksi riittäviin ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin, jotta häiriön kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Em. toimenpiteillä ja puhdistamon huolellisella hoidolla voidaan hallita riittävän hyvin myös häiriötilanteiden jätevesipäästöjä, jolloin jätevesien jälkikäsittelytarvetta ei olisi.

Toiminnanharjoittajan on oltava selvillä jätevesien myrkyllisyydestä. Tästä syystä toksisuustestejä on syytä säännöllisesti tehdä. Toksisuustestejä on tarpeen tehdä myös jätevesipuhdistamolle johdettavista vesistä, koska lieväkin vesien toksisuus voi johtaa puhdistustuloksen heikkenemiseen. Sellu- ja paperiteollisuudessa toksisuutta voi aiheuttaa muun muassa liiallinen biosidien käyttö prosesseissa.

Päästöjä rajoittavat määräykset ovat riittävät. Lisäksi on annettu määräys jätevesien purkualueen tarkkailun tehostamiseksi.

Komission täytäntöönpanopäätöksessä (2014/687/EU) oletetaan puhdistetun jäteveden BOD-pitoisuuden olevan alhainen ja 24 tunnin kokoomanäytteissä noin 25 mg/l. Kaukaan tehtaiden jätevesien BOD7 pitoisuus on vuositasolla ollut alle 10 mg/l. Lupamääräyksen 2 mukaan puhdistamolla on huolehdittava, että laitos toimii biologisen hapenkulutuksen poistamiseksi mahdollisimman hyvin ja että vakiintuneessa toiminnassa pitoisuus on enintään noin 25 mg/l. Jos osoittautuu, että pitoisuudet lähtevät merkittävään nousuun pysyvästi tai pitoisuusraja 25 mg/l toistuvasti ylittyy kuukausitasolla, voidaan asia ottaa uuteen tarkasteluun ympäristösuojelulain (527/2014) 89 §:n nojalla.

Jätevesimäärän vähentäminen sekä puhdistuskemikaalien käytön optimointi edellyttävät edelleen pitkäjänteistä kehitystyötä jätevedenpuhdistamon toiminnan tehostamiseksi, häiriötilanteiden välttämiseksi ja kuormituksen vähentämiseksi.

Kuorellisen puun varasto- ja käsittelyalueilta on joissakin tapauksissa havaittu verrattain suuria ravinnepäästöjä ympäröiviin ojiin. Kuoren sisältämä fosfori voi joutua hulevesiin. Varastoalueilta tulevista hulevesistä tulee erottaa kiintoaine ennen niiden johtamista vesistöön ja jos fosforipitoisuudet ovat niissä niin suuret, että niiden reduktio olisi jätevedenpuhdistamossa merkittävä, on varastojen hulevesien perusvirtaama johdettava puhdistamoon käsiteltäväksi. Toiminnanharjoittajan tulee olla selvillä varastojen aiheuttamasta kuormituksesta vesistöön.

Vehkataipaleen pumppuaseman toimintaa on tarpeen jatkaa Pien-Saimaan vedenlaadun turvaamiseksi nykyisen lupapäätöksen mukaisesti.

Kaukaan tehtaat ja Lappeenrannan kaupunki ovat selvittäneet perusteellisesti liki 10 vuoden ajan tehtaiden ja kaupungin jätevesien yhteiskäsittelyä. Selvityksissä osapuolet eivät ole löytäneet perusteita yhteiskäsittelylle, vaan molemmat ovat lähteneet kehittämään omia ratkaisujaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja D:n, B:n ja C:n sekä Laihian osakaskunnan vaatimukset enemmälti hyläten muuttanut lupamääräystä 2 vuosikeskiarvojen osalta ja lisännyt lupamääräykseen 3 uuden selvitysvelvollisuuden. Lisäksi hallinto-oikeus on korjannut lupamääräyksen 2 neljännen kappaleen kirjoitusvirheet elohopean ja kadmiumin pitoisuuksiin liittyen.

Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt valitukset.

Lupamääräykset 2. ja 3. kuuluvat muutettuina seuraavasti (muutos kursiivilla):

2. Luvan saajan on käsiteltävä sellu- ja paperitehtaiden prosessijätevedet ja Tuosan kaatopaikka-alueelta johdettavat vedet jätevesipuhdistamossa siten, että jätevesien mukana vesistöön joutuvat päästöt kalenteripäivää kohti, häiriö- ja poikkeustilanteiden sekä ohijuoksutusten päästöt mukaan laskettuna, ovat enintään seuraavat:

Parametri, Kuukausikeskiarvo, Vuosikeskiarvo

CODCr kg/d, 55 000, 40 000

Kokonaisfosfori kg/d, 60, 27

Kokonaistyppi kg/d, 750, 630

Kiintoaine kg/d*), 6 000, 2 700

AOX kg/d *), 500, 360

*) Arvot tulevat voimaan vuoden 2019 alusta ja ovat sitä ennen tavoitearvoja.

Lisäksi CODCr:n viiden vuorokauden tavoitearvona on 120 000 kgO2/d.

BOD-pitoisuuden oletetaan olevan alhainen, 24 tunnin kokoomanäytteissä alle 25 mg/l. BOD-pitoisuutta on seurattava viikottain.

Päästöarvot lasketaan viiden vuorokauden, kalenterikuukauden ja -vuoden keskiarvoina kalenteripäivää kohti. Raja-arvot ja tavoitearvot saavutetaan, kun päästöt viiden vuorokauden liukuvana keskiarvona, kalenterikuukauden keskiarvoina ja kalenterivuoden keskiarvoina alittavat raja-arvon tai tavoitearvon. Ohijuoksutusten, ylivuotojen ja häiriötilanteiden päästöt luetaan mukaan kuukausi- ja vuosipäästöihin.

Verrattaessa kokonaistypen päästöjä päästöraja-arvoihin voidaan päästöistä vähentää kelaatinmuodostajien käytöstä aiheutuva laskennallinen typen määrä, kuitenkin enintään 150 kg/d.

Vesistöön johdettava jätevesi ei saa sisältää haitallisessa määrin terveydelle tai ympäristölle vaarallisia aineita. Käsitellyssä jätevedessä tai puhdistamolle käsiteltäväksi johdettavassa jätevedessä ei saa olla vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen (1022/2006) ja muutoksen 868/2010) liitteen 1 taulukossa A tarkoitettuja aineita eikä vesistöön johdettavissa vesissä saa olla liitteissä 1 C ja 1 D tarkoitettuja vesiympäristölle vaarallisia tai haitallisia aineita pitoisuuksina, jotka voivat johtaa ympäristölaatunormin ylittymiseen pintavedessä tai kaloissa. Jätevesien elohopeapitoisuus saa olla enintään 5 μg/l ja kadmiumpitoisuus enintään 10 μg/l (liukoisessa muodossa kuukausikeskiarvoina laskettuina).

3. Jäteveden määrää ja puhdistamolle tulevaa kuormitusta on vähennettävä prosesseja kehittämällä ja veden kierrätystä edelleen tehostamalla. Jätevesiä on käsiteltävä tehokkaasti tavoitteena kemikaalien vähentäminen, päästöjen alentaminen ja ei-toivottujen ilmiöiden (muun muassa lietteen karkaaminen) saaminen hallintaan. Jätevedenpuhdistamolle ei saa päästää sellaisia aineita, jätteitä tai jätevesiä, jotka haittaavat merkittävästi puhdistamon toimintaa tai puhdistamolietteen käsittelyä. Tuotantoprosesseja ja puhdistamoa on käytettävä ja huollettava siten, että puhdistusteho pysyy kaikissa olosuhteissa mahdollisimman suurena ja päästöt vesistöön pieninä. Toiminnanharjoittajan on jätettävä aluehallintovirastolle 31.12.2019 mennessä selvitys edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamisesta ja tuotannon muutosten aiheuttamasta vaikutuksesta jätevesipäästöihin. Selvityksen perusteella aluehallintovirasto voi muuttaa tai täsmentää lupaa ja lupamääräyksiä.

Tavanomaisesta poikkeavat jätevedet, kuten voimalaitoksen kattiloiden peittauksessa syntyvät jätevedet, on käsiteltävä erillisen käsittelysuunnitelman mukaisesti. Suunnitelma on esitettävä Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen tarkastettavaksi vähintään kolme kuukautta ennen sen toteutusta. ELY-keskus voi kieltää suunnitelman toteuttamisen, jos siitä aiheutuu ympäristöhaittoja tai -riskejä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin asiassa nyt on kysymys seuraavasti:

Asiaan sovellettavat säädökset ja oikeuskäytäntö

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut sen 226 §:n 1 momentin mukaan voimaan 1.9.2014 ja samalla se on kumonnut vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000). Uuden ympäristönsuojelulain 229 §:n 1 momentin mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsitellään ja ratkaistaan uuden ympäristönsuojelulain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, jollei jäljempänä toisin säädetä.

Luvan tarkistamista koskeva hakemus on tullut vireille aluehallintovirastossa 23.12.2013 eli ennen uuden ympäristönsuojelulain voimaantuloa. Näin ollen asia käsitellään ja ratkaistaan vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) säännösten mukaisesti, joten tässä kuten myös jäljempänä perustelujen eri kohdissa olevat viittaukset ympäristönsuojelulakiin tarkoittavat lakia (86/2000).

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Saman pykälän 3 momentin (647/2011) mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Vesipuitedirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön lailla vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (vesienhoitolaki, 1299/2004) sekä muun ohella ympäristönsuojelulailla.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Hallituksen esitykseen 120/2004 sisältyvien ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vesienhoidon ympäristötavoitteet eivät sellaisenaan olisi luvan myöntämisen edellytys tai este. Ympäristötavoitteet vaikuttaisivat lähinnä siihen, miten toiminnasta aiheutuvaa ympäristön pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaisiin. Viranomaisen tulisi arvioida toiminnan vaikutuksia vertaamalla vaikutuksia ympäristötavoitteisiin. Vesienhoitosuunnitelmassa ja siihen liittyvässä toimenpideohjelmassa esitetty voidaan muutoin osaltaan ottaa selvityksenä huomioon ympäristöluvan myöntämistä ja sen lupamääräyksiä koskevassa harkinnassa.

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 2 §:n mukaan pintavesimuodostumalla tarkoitetaan pintavesien erillistä ja merkittävää osaa, kuten järveä, tekoallasta, puroa, jokea tai kanavaa, puron, joen tai kanavan osaa, jokisuun vaihettumisaluetta tai rannikkoveden osaa. Kyseistä lainkohtaa koskevassa hallituksen esityksessä (HE 120/2004 vp) on mainittu, että tarkastelu kohdennettaisiin vain direktiivin tavoitteiden kannalta erillisiksi ja merkittäväksi katsottaviin pintavesiin ja pintavesimuodostelman käsite liittyisi vesienhoidon suunnitteluun ja sen kohdentumiseen. Muodostuman alueellista ulottuvuutta olisi mahdollista tarkentaa suunnitelmakausittain.

Saman lain 21 §:n 1momentin 1–3 kohtien mukaan vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on, että 1) pinta- ja pohjavesimuodostumien tila ei heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä; 2) jäljempänä 22 §:ssä tarkoitettujen keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tila ei heikkene ja että niillä on vähintään hyvä saavutettavissa oleva ekologinen tila ja hyvä kemiallinen tila; 3) pintavesimuodostumia suojellaan, parannetaan ja ennallistetaan siten, että 1 tai 2 kohdassa tarkoitettu tila voidaan saavuttaa viimeistään vuonna 2015.

Euroopan unionin tuomioistuin (EUT) on tuomiossaan C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV v. Saksan valtio esittänyt vastauksen ennakkoratkaisupyyntöön asiassa, jossa oli asiallisesti kysymys Pohjois-Saksassa sijaitsevan Weser-joen eri osien syventämishankkeesta, jonka tarkoituksena oli mahdollistaa suurimpien konttialusten pääsy Saksassa sijaitseviin Bremerhavenin, Braken ja Bremenin satamiin. Vastauksena sille esitettyyn ennakkoratkaisupyyntöön EUT totesi, että vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i–iii alakohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltioilla on, jollei poikkeusta sovelleta, velvollisuus evätä lupa tietyltä hankkeelta, jos se voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen tai jos se vaarantaa pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen potentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen kyseisessä direktiivissä säädettynä ajankohtana.

Ympäristönsuojelulain 55 §:n 3 momentin mukaan luvassa voidaan erityisestä syytä määrätä, että lupaviranomainen voi täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa 43 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisen selvityksen perusteella.

(---)

A:n vahingonkorvausvaatimus vuoden 2003 poikkeuspäästöihin liittyen

Myöntäessään ympäristöluvan lupaviranomaisen on ympäristönsuojelulain 67 §:n pääsäännön perusteella viran puolesta määrättävä toiminnasta johtuvasta vesistön pilaantumisesta aiheutuvat vahingot korvattavaksi. Aluehallintovirasto voi ympäristönsuojelulain 71 §:n säännöksen perusteella vesistön pilaantumista koskevan lupa-asian yhteydessä käsitellä myös vaatimuksen, joka koskee hakemuksessa tarkoitetusta toiminnasta ennen lupa-asian ratkaisemista aiheutuneen vahingon korvaamista, jollei siitä aiheudu olennaista viivästystä. Ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentin mukaan luvan tarkistamista koskeva asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus.

Ympäristönsuojelulain 66 §:n mukaan tässä laissa tarkoitetusta toiminnasta aiheutuvien ympäristövahinkojen korvaamiseen sovelletaan ympäristövahinkojen korvaamisesta annettua lakia (737/1994). Vesistön pilaantumista koskevaan korvausasiaan sovelletaan kuitenkin lisäksi, mitä vesilain 11 luvussa säädetään.

A on vaatinut aluehallintovirastoon 25.2.2014 saapuneessa muistutuksessa vuoden 2003 poikkeuspäästöistä aiheutuneiden vahinkojen korvaamista ympäristöluvan tarkistamisen yhteydessä. A ei ole tarkemmin eritellyt vaatimuksen määrää tai sen perusteita. A on valituksessaan uudistanut vaatimuksensa. Toiminnanharjoittaja on valitukseen antamassaan vastineessa katsonut vahingonkorvausvaatimuksen olevan vanhentunut. Ympäristönsuojelulain 67, 71 ja 55 §:n 2 momentti huomioon ottaen vahingonkorvausasioiden käsittelylle luvan tarkistamisen yhteydessä ei ole estettä. A on hallinto-oikeuteen toimittanut tarkemman selvityksen vuosien 2004 ja 2005 aikana yhtiölle tekemästään korvausvaatimuksesta. Aluehallintovirasto olisi oikea viranomainen ratkaisemaan korvausvaatimuksen ensimmäisenä asteena. Koska asiakirjoissa on nyt riittävä selvitys asian ratkaisemiseen ja kysymys on vahingonkorvausvaatimuksen vanhentumisesta, hallinto-oikeus on viivästyksen välttämiseksi tutkinut vaatimuksen.

Ympäristövahinkojen korvaamisesta annetun lain 2 §:n 5 momentin mukaan ympäristövahinkojen korvaamiseen sovelletaan vahingonkorvauslakia (412/1974), jollei ensiksi mainitusta laista muuta johdu. Vahingonkorvauslain 7 luvun 2 §:n kumoamisesta annetun lain (733/2003) 2 §:n 2 momentin mukaan ennen lain voimaantuloa (1.1.2004) syntynyt oikeus korvaukseen vanhentuu niin kuin velan vanhentumisesta annetun lain (728/2003) 21 §:n 3 momentissa säädetään. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan lakia (728/2003) sovelletaan myös velkaan, jonka oikeusperuste on syntynyt ennen lain voimaantuloa. Velka vanhentuu uuden lain nojalla kuitenkin aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua (1.1.2007) lain voimaantulosta, jollei kyseinen velka myös aikaisemmin voimassa olleiden säännösten mukaan vanhentuisi tätä ennen. Näin ollen vahingonkorvausasian vanhentuminen arvioidaan kyseisen lain nojalla.

Velan vanhentumisesta annetun lain 4 §:n mukaan velka vanhentuu kolmen vuoden kuluttua 5–7 §:ssä tarkoitetusta ajankohdasta, jollei vanhentumista ole sitä ennen katkaistu. Lain 7 §:ssä säädetään korvausvelan vanhentumisajan alkamisesta ja enimmäisajasta. Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan vahingonkorvauksen tai muun hyvityksen vanhentumisaika alkaa kulua muuhun kuin sopimussuhteeseen perustuvassa vahingonkorvauksessa siitä, kun vahingonkärsijä on saanut tietää tai hänen olisi pitänyt tietää vahingosta ja siitä vastuussa olevasta. Pykälän 2 momentin mukaan vahingonkorvauksen tai muun 1 momentissa tarkoitetun velan vanhentuminen on kuitenkin katkaistava ennen kuin kymmenen vuotta on kulunut sopimusrikkomuksesta taikka vahinkoon johtaneesta tai edun palautuksen perustana olevasta tapahtumasta. Tämä määräaika ei kuitenkaan rajoita vahingonkärsijän oikeutta vaatia korvausta henkilö- tai ympäristövahingosta. Saman lain 10 §:n mukaan velan vanhentuminen katkeaa, kun velkoja vaatii velalliselta suoritusta tai muutoin muistuttaa velallista tai jos velallinen suorittaa velkaa tai muutoin tunnustaa velan velkojalle. Saman lain 13 §:n mukaan velan vanhentumisen katkaisemisesta alkaa kulua uusi, entisen pituinen vanhentumisaika.

Valittaja on vedonnut velan vanhentumisesta annetun lain 7 §:n 2 momentissa sanottuun kymmenen vuoden määräaikaan ja siihen, ettei tämä määräaika koske ympäristövahinkoja. Valittaja on siten katsonut, ettei ympäristövahinkojen osalta korvausvaatimuksen esittämiselle ole lainkaan asetettu määräaikaa. Hallinto-oikeus toteaa, että lain 7 §:n 2 momentissa on säädetty enimmäisaika, jonka kuluessa 1 momentissa tarkoitettuun korvaukseen on viimeistään vedottava. Hallituksen esityksessä eduskunnalle (HE 187/2002) on sen 7 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että "kymmenen vuoden säännön ulkopuolelle rajattaisiin kuitenkin tietyt korvaussaatavat. Näissä korvausvaatimuksen voi esittää siitä huolimatta, että vahingonkärsijä saisi tiedon vahingosta vasta kymmenen vuoden jälkeen. On kuitenkin huomattava, että näissäkin sovelletaan 1 momentin mukaisia aikarajoja niin, että vaatimus on esitettävä kolmen vuoden kuluessa vahingon havaitsemisesta." Näin ollen 2 momentin säännös ei sulje pois 1 momentin mukaisia aikarajoja eikä säännöstä tule soveltaa irrallisena 1 momentin säännöksestä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella A on ollut vuosina 2004-2005 yhteydessä asiamiehensä välityksellä toiminnanharjoittajaan vahingonkorvausasiassa ja toiminnanharjoittajan edustaja on ollut 29.5.2009 asiassa yhteydessä A:han ja riidaton osa korvauksesta on maksettu A:n tilille. Seuraavan kerran A on vaatinut korvausta 25.2.2014 aluehallinlupavirastoon saapuneessa muistutuksessa. A on oman selvityksen perusteella tullut tietoiseksi poikkeuspäästöstä heinäkuun alussa 2003. Kun otetaan huomioon A:n tietoisuus vahingosta heinäkuussa 2003 ja velan vanhentumisesta annetun lain 21 §:n 3 momentissa mainittu, on kolmen vuoden vanhentumisaika alkanut kulua lain voimaantulosta 1.1.2004 ja päättynyt 1.1.2007. A on omilla toimillaan keskeyttänyt velan vanhentumisen vuosien 2004 ja 2005 aikana ja toiminnanharjoittaja on keskeyttänyt velan vanhentumi-sen 29.5.2009. Näistä ajankohdista on alkanut kulua uusi kolmen vuoden pituinen vanhentumisaika, joka olisi tullut katkaista viimeistään 29.5.2012. Koska vahingonkorvausvaatimus on esitetty uudelleen vasta 25.2.2014, on aluehallintoviraston tullut jättää vaatimus ympäristönsuojelulain mukaisena korvausvaatimuksena myöhään tehtynä tutkimatta.

Jätevesipäästöt

Saatu selvitys

UPM-Kymmene Oyj:n Kaukaan tehdasalueella sijaitsevat sellutehdas, paperitehdas, öljy- ja kemikaalisäiliöt, saha, satama sekä kuorellisen puutavaran vesivarasto. Integraatti tuottaa valkaistua sulfaattisellua noin 800 000 t/a, paperia noin 660 000 t/a ja sahatavaraa noin 600 000 t/a. Sellun valmistuksen oheistuotteina syntyy mäntyöljyä ja tärpättiä.

Integraatin jätevedenpuhdistamo käsittää jätevesien neutraloinnin etuselkeytyksen, tasausaltaan ja kaksivaiheisen biologisen puhdistuksen. Poikkeustilanteita varten on 50 000 m3 varoallas. Hakemuksen mukaan jätevedet johdetaan puhdistamolta läntisen Pien-Saimaan itäosaan lähelle Pappilanlahtea, josta ne kulkeutuvat kohti kaakkoa itäistä Pien-Saimaata pitkin Vuoksen suuntaan. Metsä Fibre Joutsenon vedet vaikuttavat samalla itäisen Pien-Saimaan alueella. Lappeenrannassa Kaukaan tehtaat kuormittavat itäistä Pien-Saimaata, jossa jätevesien laimenemisolosuhteet eivät ole luonnostaan kovin hyvät. Vehkataipaleen pumppaamon toiminta on tarpeellista, koska se parantaa virtausta ja vähentää jätevesien vaikutuksia tällä alueella.

Kuormituksen väheneminen 1990-luvulla on näkynyt selvästi itäisen Pien-Saimaan veden laadussa. Kaukaan lähivesillä happitilanne on parantunut ja ravinnepitoisuudet ovat pienentyneet. Samoin jätevesien toksisuusvaikutus on vähentynyt ja vesi on kirkastunut. Kaukaan tehtaiden kuormitus on kuitenkin, muusta myönteisestä kehityksestä huolimatta, vaikuttanut leväkasvuun ja rehevöitymiseen. Toisaalta kauempana Kaukaasta olevat aikaisemmin hyvin rehevät alueet Sikosalon edustalla sekä Haukiselällä ovat muuttuneet karummiksi. Kaukaan lähivesillä vesi on laadultaan välttävää ja Haukiselällä tyydyttävää. Tyydyttävän veden alue ulottuu Päihäniemen kärkeen asti, sillä jätevedet kertyvät alueen syvänteeseen huonontaen veden laatua. Eteläisellä Saimaalla on vuodesta 1994 tehty vuosittain minimiravinneselvitystä, jonka tarkoituksena on selvittää ravinnefraktioiden ja natriumin vaikutusta a-klorofyllin määrään. Selvityksen mukaan sellujätevesien läsnäolosta kertovalla natrium-pitoisuudella ja fosforilla on selkeä vaikutus a-klorofyllipitoisuuteen tarkkailualueella. Selkeimmin tämä näkyi muun muassa itäisellä Pien-Saimaalla. Minimiravinne Eteläisellä Saimaalla on fosfori ja typen yhdisteillä ei arvella olevan vaikutusta a-klorofyllin kasvuun.

Kaakkois-Suomen vesienhoitoalueen vesihoitosuunnitelmassa vuosiksi 2010-2015 on todettu, että tyydyttävässä, välttävässä tai huonossa tilassa olevat järvet sijaitsevat pääosin Pohjois-Savossa Iisalmen reitillä, Pohjois-Karjalassa Viinijärven-Heposelän, Oriveden Pyhäselän alueilla sekä Kaakkois-Suomessa Pien-Saimaalla ja Salpausselkien eteläpuolisella alueella (taulukko 9.2.1 ja kuva 9.2.3). Kuvasta 9.2.3 ilmenee, että itäisen Pien-Saimaan ja läntisen Pien-Saimaan ekologinen tila on ollut välttävä.

Kaakkois-Suomen vesienhoidon toimenpideohjelmassa Vuoksen vesienhoitoalueelle vuosille 2010–2015 on esitetty toimenpiteet, joiden avulla vesistöjen ja pohjavesien hyvä tila on pyritty saavuttamaan vuoteen 2015 mennessä. Ala-Saimaan vesistöalueen osalta ohjelmassa on todettu kolmen metsäteollisuuslaitoksen (Kaukaan, Joutsenon ja Imatran tehtaiden) muodostavan fosforipäästöistä 30 prosenttia ja typpipäästöistä 22 prosenttia. Itäisen Pien-Saimaan on todettu edelleen olevan tyydyttävässä tilassa rehevyyden takia. Ohjelman mukaan massa- ja paperiteollisuus on siten kyseisellä alueella suurin yksittäinen fosforipäästöjen tuottaja ja ilmasta tulevan laskeuman jälkeen suurin typpikuormituksen aiheuttaja. Teollisuuden päästöjen suhteellinen merkitys korostuu lähinnä itäisellä Pien-Saimaalla, jossa ne muodostavat valtaosan ravinnekuormituksesta. Metsäteollisuuden osalta lisätoimenpiteeksi on mainittu häiriöpäästöjen hallinta ja ravinnekuormituksen vähentäminen suoraan tai potentiaalisesti rehevöittäviin ravinnejakeisiin. Lisätoimenpiteiden tarpeen osalta on Kaukaan tehtaista todettu, että lähivesistössä on selvästi huonommat virtausolosuhteet kuin muiden tuotantolaitosten läheisyydessä. Siksi päästöjen vaihtelulla on tavallista enemmän vaikutusta vedenlaatuun. Veden vaihtuvuutta parannetaan keinotekoisesti Vehkataipaleen pumppaamolla. Päästöjen todetaan olevan verrattain hyvin hallinnassa. Yleisesti lisätoimenpiteiden osalta on todettu, että jätevesipäästöjen vähentämiseksi voidaan harkita lisätoimia muun muassa, jos nykyiset toimenpiteet eivät riitä halutulle tavoitetasolle pääsemiseen. Päästövähennystavoitteet voidaan asettaa kuitenkin vain paikallisen ja tehdaskohtaisen arvioinnin perusteella. Vuonna 2013 Vuoksen vesienhoitoalueella on tehty vesistöjen ekologinen luokittelu, jonka mukaan läntisen Pien-Saimaan itäosan vesialue on luokiteltu hyväksi ja itäisen Pien-Saimaan vesialue tyydyttäväksi.

Vuoksen vesienhoitoalueen vesihoitosuunnitelmassa vuosiksi 2016–2021 kuvassa 34 on sama ekologinen luokittelu, joka on vahvistettu vuonna 2013. Kaukaan tehtaiden purkupaikan pääasiallisessa vaikutusalueella sijaitseva itäinen Pien-Saimaa on ekologiselta luokaltaan edelleen tyydyttävässä tilassa. Suunnitelman mukaan vesistökuormituksen kannalta keskeisin toiminto on puunjalostusteollisuus ja erityisesti kemiallinen metsäteollisuus. Suurimmat massa- ja paperiteollisuuslaitokset sijaitsevat kaakkois-Suomessa Imatralla, Lappeenrannassa ja Joutsenossa. Kuormitus näkyy erityisesti niiden jätevesikuormituksen purkupaikkojen läheisyydessä, kuten itäisellä Pien-Saimaalla. Edellä mainituissa teollisuus muodostaa valtaosan ihmistoiminnasta peräisin olevasta ravinnekuormituksesta.

Kaakkois-Suomen vesienhoidon toimenpideohjelmassa Vuoksen vesienhoitoalueelle vuosille 2016–2021 on esitetty toimenpiteet, joiden avulla vesistöjen ja pohjavesien hyvä tila pyritään saavuttamaan vuoteen 2021 mennessä. Itäisen Pien-Saimaan tila on parantunut 1990-luvun alussa metsäteollisuudessa toteutettujen vesiensuojelutoimien ansiosta. Kuitenkin itäinen Pien-Saimaa on edelleen tyydyttävässä tilassa rehevyyden takia. Kaikkien metsäteollisuuslaitosten vesiensuojelullinen haaste on ravinnekuormituksen edelleen vähentäminen ja häiriöpäästöjen estäminen.

Yhteenvetona teollisuuden vesiensuojelun ohjauskeinoista ja toimenpiteistä suunnitelmassa on esitetty:

1. Vahvistetaan tiedonvaihtoa parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta ja varmistetaan BAT-päätelmien hyvä soveltaminen lupamenettelyssä sekä kannustetaan uusien tekniikoiden kehittämistä ja käyttöönottoa.

2. Tunnistetaan vesiympäristölle haitallisten aineiden päästöt ja huuhtoutumat sekä vähennetään niitä ympäristölupamenettelyn avulla. Tehostetaan haitallisten aineiden tarkkailuja.

3. Laaditaan ympäristöriskikartoituksia sekä riskienhallintasuunnitelmia onnettomuus- ja häiriötilanteiden varalle pienille ja keskisuurille teollisuusyrityksille mukaan lukien kemikaalien ja polttoaineiden varastointi.

Yhtiön hakemuksen ja valituksiin annetussa vastineessa esitettyjen taulukoiden mukaan laskettu vuosien 2008-2014 aikainen keskimääräinen vuosittainen COD-kuormitus (t/d) vesistöön on ollut noin 31 t/d, fosforikuormitus noin 14 kg/d ja typpikuormitus noin 400 kg/d. Kyseisinä vuosina sellun tuotanto on vaihdellut välillä noin 560 000–710 000 tonnia ja paperin 410 000–520 000 tonnia. Hakemuksen mukaan kiintoainepäästöjen vuosikeskiarvo on ollut vuosina 2009–2014 1 500 kg/d, paitsi vuonna 2012, jolloin päästö oli 2 400 kg/d. Hakemuksen mukaan vuosittainen keskimääräinen AOX-kuormitus on ollut vuosina 2008–2012 noin 270 kg/d.

Yhtiön valituksiin antaman vastineen mukaisen taulukon ja hakemuksen mukaan fosforin kuukausittainen kuormitus on vaihdellut vuosina 2012–2015 (syyskuuhun asti) noin 7–45 kg/d ja typpikuormitus noin 260–600 kg/d. Hakemuksen mukaan kuukausittainen AOX-kuormitus on vaihdellut vuosina 2012-2013 noin 210–300 kg/d. Kiintoaineen kuukausittaisia kuormituksia ei ole hakemuksessa esitetty, koska se ei ole ollut aikaisemmassa luvassa päästöraja-arvona.

Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaisesti päätöksen päästöraja-arvot perustuvat massan, paperin ja kartongin tuotannon BAT-päätelmiin ja niistä annettuun EU:n komission täytäntöönpanopäätökseen (2014/687/EU). Lisäksi Kaakkois-Suomen ELY-keskus on 22.6.2015 tehnyt uuden ympäristönsuojelulain 80 §:n mukaisen arvioinnin, jonka mukaan toimintaa koskevat ympäristölupamääräykset vastaavat kokonaisuutena arvioiden parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevia päätelmiä.

Johtopäätökset

Asiassa saadun selvityksen perusteella Kaukaan tehtaiden lähivesillä vedenlaatu on välttävä (muuten läntisen Pien-Saimaan itäosa on luokiteltu hyväksi) ja päästöjen pääasiallisella vaikutusalueella Haukiselällä/itäisellä Pien-Saimaalla vedenlaatu on tyydyttävä, huolimatta vedenlaadun parantumisesta aikaisempaan verrattuna. Pintavesimuodostelmaksi on molemmissa vesienhoitosuunnitelmissa ja toimenpideohjelmissa luokiteltu erikseen itäinen Pien-Saimaa, jonka ekologinen tila on pysynyt toimenpiteistä huolimatta tyydyttävänä. Kaukaan tehtaat muodostavat edelleen merkittävän osan vesistöalueen fosfori- ja typpipäästöistä. Fosfori toimii purkuvesistön rehevyyttä säätelevänä minimiravinteena. Typen vähentäminen on tarpeen etenkin Suomenlahden suojelun takia, jossa typpi on rehevyyttä säätelevä tekijä. Lisäksi typpi voi aiheuttaa osaltaan rehevöitymistä, vaikkei typpi olisikaan minimiravinne. Vesialueen tila ja toiminnan vaikutukset ympäristöön sekä vesienhoidon tavoitteet huomioiden päästörajoja asetettaessa tulisi pyrkiä mahdollisimman alhaiseen fosfori- ja typpipäästöön.

Edellä mainitun selvityksen perusteella valituksenalaisen luvan päästöraja-arvot ovat parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisia. BAT-päästötasot eivät kuitenkaan ole ehdottomia minimiarvoja, joita alittavia lupamääräyksiä ei voitaisi antaa. Lupamääräyksiä annettaessa tulee ottaa huomioon kaikki ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentissa mainitut seikat.

Valituksenalaisessa päätöksessä on asetettu pääosin samat raja-arvot haitta-aineille kuin Itä-Suomen aluehallintoviraston aikaisemmassa ympäristöluvassa 22.12.2006 nro 125/05/2 (raja-arvot 1.1.2008 alkaen). Integraatin toiminnassa on päästy jätevesien osalta merkittävästi pienempiin päästömääriin kuin aikaisemmin vaikka tuotantomäärä on kasvanut aikaisemmasta, etenkin kun päästömääriä verrataan ennen vuoden 2006 ympäristöluvan myöntämistä vallinneisiin päästöihin. Toiminnanharjoittaja on asiassa saatujen tietojen mukaan päässyt useana vuonna merkittävästi alle valituksenalaisessa luvassa asetettujen päästöraja-arvojen, minkä perusteella päästörajoja voitaisiin edelleen pienentää.

Luparajoja annettaessa tulee ottaa huomioon tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Vastaselityksen mukaan Kaukaan tehtaiden toinen paperikone on suljettu ennen valituksenalaisen päätöksen antamista. Asiassa saadun selvityksen mukaisesti sellutehtaan osuus jäteveden fosfori- ja typpikuormasta on noin 80 prosenttia. Kiintoainekuormitus jakaantuu tasaisemmin sellutehtaan ja paperitehtaiden kesken ja kiintoainekuormituksessa noin 40 prosenttia syntyy paperitehtaalla. Kun otetaan huomioon hakijan ilmoitus selluntuotannon lisäämisestä aikaisemmasta noin 750 000 tonnista luvan mukaiseen 800 000 tonniin vuodessa sekä toisen paperikoneen sulkeminen, kasvaa sellutehtaiden päästöjen osuus jätevesissä jonkun verran. Selluntuotannon vaikutus jätevesien laatuun on suurinta kun paperitehtaan ja mekaanisen massan tuotantokapasiteettia ei käytetä kokonaisuudessaan, mikä lisää etenkin kuukausikeskiarvona rajoitettuja fosforipäästöjä. Typpipäästöihin tuotannon muutoksilla ei ole vastaavaa vaikutusta.

Kun otetaan huomioon integraatin tähänastinen kuormitus ja siinä tapahtunut kehitys sekä etenkin itäisen Pien-Saimaan vedenlaatu sekä toiminnan vaikutus siihen, on hallinto-oikeus muuttanut lupamääräyksen 2 vuosikeskiarvoja pienentämällä niitä noin 10 prosentilla. Kuukausikeskiarvojen vähentäminen muuttuneessa tuotantotilanteessa ei ole tässä vaiheessa mahdollista, etenkin kun otetaan huomioon ainoan paperikoneen mahdolliset tuotannon keskeytykset ja niiden vaikutukset kuukausikeskiarvopäästöihin. Muutosten aiheuttama vaikutus tulee selvittää ja lupamääräyksen 3 mukaisten toimenpiteiden saavuttamisesta tulee antaa erillinen selvitys. Tämä on tarpeen etenkin, koska integraatin toiminnassa on tapahtunut muutoksia luvan myöntämisen jälkeen ja luvan tarkistamista koskeva menettely on poistettu ympäristönsuojelulaista.

Saadun selvityksen mukaan päästömäärien rajoittaminen enemmälti ei tässä vaiheessa ole mahdollista ilman muutoksia jätevedenkäsittelyyn ja ilman tietoa tuotannon muutoksen vaikutuksista päästömääriin.

Hallinto-oikeus on korjannut lupamääräyksen 2 elohopean ja kadmiumin enimmäispitoisuuksiin liittyvän kirjoitusvirheen.

Hallinto-oikeus katsoo, etteivät edellä mainituissa valituskirjelmissä ja niiden täydennyksissä sekä vastaselityksissä esitetyt perusteet ole sellaisia, joiden johdosta valituksenalainen ympäristölupapäätös tulisi kokonaan kumota ja asia palauttaa uudelleen käsiteltäväksi. Valituksenalainen toiminta ei aiheuta ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa mainittua merkittävää ympäristön pilaantumista tai vesialueen laadullisen luokituksen huononemista, etenkin kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden tekemät muutokset valituksenalaiseen päätökseen. Ympäristölupa täyttää hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa vesistöalueen nykyisessä vesienhoitosuunnitelmassa ja toimenpideohjelmassa annetut tavoitteet ja toimenpiteet nykyisen tiedon perusteella. Mahdollisuus päästöjen edelleen vähentämiseen voidaan tarkistaa lupamääräyksen 3 mukaisen selvityksen jälkeen. Näin ollen nykyinen vesienhoitosuunnitelma ei ole asiassa luvan myöntämisen esteenä. Kun otetaan huomioon se, että vesienhoitosuunnitelmissa ja toimenpideohjelmissa määrätään toimenpiteistä, joilla pintavesimuodostumien hyvä tilatavoite saavutetaan, tulee edellä mainituissa määrätä tarkemmin pintavesimuodostumakohtaisista toimenpiteistä, jollei tilatavoitetta saavuteta vesienhoitosuunnitelmassa asetetussa ajassa ja nykyisillä toimenpiteillä. Valituksenalaisen päätöksen lupamääräyksiä ei ole syytä muuttaa enemmälti kuin mitä edellä ratkaisusta ilmenee.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Janne Marttila, joka on myös esitellyt asian, ja Merja Manninen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan ensisijaisesti hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Toissijaisesti korkeimman hallinto-oikeuden tulee ottaa asia tutkittavaksi.

Lisäksi A on vaatinut, että hänet vapautetaan suorittamasta oikeudenkäyntimaksua.

A on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja perustellut vaatimuksiaan lisäksi muun ohella seuraavasti:

Jätevesipäästöjä koskevien lupamääräysten osalta hallinto-oikeuden päätös on oikeansuuntainen, mutta päästörajojen pienentäminen kymmenellä prosentilla on kuitenkin riittämätön toimenpide. Kaukaan tehtaat vastaa yksin vesialueen kuormituksesta, ja tuotantomääriä aiotaan kasvattaa tulevaisuudessa. Tämä on ristiriidassa vesipuitedirektiivin ja muun ympäristönsuojelulainsäädännön sekä oikeuskäytännön kanssa.

Ympäristöluvan tarkistamista koskeva menettely on poistettu ympäristönsuojelulainsäädännöstä. Sen sijaan lupamääräyksessä 3 toiminnanharjoittajalle on asetettu velvollisuus toimittaa aluehallintovirastolle 31.12.2019 mennessä selvitys luvassa määrättyjen tavoitteiden saavuttamisesta. Ympäristönsuojelulainsäädännön muutoksilla pyritään lisäämään yksittäisten henkilöiden vaikutusmahdollisuuksia heitä itseään koskevissa ympäristöasioissa. Lupapäätöksestä ei kuitenkaan ilmene, minkälaisia vaikutusmahdollisuuksia uudenlainen selvitysprosessi sisältää.

Kaukaan tehtaiden vesien lämpökuorma Saimaaseen on keskimäärin 2 320 Gwh vuodessa eli noin 120 000 omakotitalon vuotuinen lämmitysenergiatarve. Vielä puhdistuksen jälkeenkin Kaukaan jätevesipäästöt Saimaaseen vastaavat samaa kertaluokkaa kuin 70 000 asukkaan kaupungin jätevedenpuhdistamon tulokuormaa eli puhdistamattomia jätevesiä.

Kaukaan tehtaiden aiheuttama vesistökuormitus on poikkeuksellisen suuri jopa Suomen mittakaavassa ja siksi pienillä raja-arvojen muutoksilla ei voida saavuttaa pintaveden hyvää ekologista tilaa. Itäisellä Pien-Saimaalla käytössä olevan vedenlaatua kuvaavaan indeksiluvun laatuasteikko on logaritminen. Siinä yhden laatuluokan parannus edellyttää aina aiemman päästötason pienentämistä 50 prosenttiin. Esimerkiksi Kaukaan tehtaiden purkuvesistössä kahden laatuluokan parannus välttävästä hyvään edellyttäisi päästöjen pienentämistä 25 prosenttiin nykytasosta. Siksi nyt esitettyä 30 prosentin vähennysvaatimusta ei voida pitää kohtuuttomana - eikä edes riittävänä.

Lupaviranomaista on vaadittu tutkimaan Kaukaan tehtaiden jätevesipäästöistä aiheutuvan haitan korvaamista. Korvausvaatimukset eivät ole kohdistuneet ainoastaan vuoden 2003 poikkeuksellisiin päästöihin, vaan myös tehtaan myöhempään toimintaan. Ympäristölupaa ei voida myöntää sellaisen toiminnan harjoittamiseen, jonka ympäristövaikutukset ovat voimassa olevien säädöksien vastaiset. Siksi Kaukaan tehtaiden nykyinenkin toiminta synnyttää korvausvelvollisuuden.

Ainakin osa korvausvelvollisuudesta on syntynyt vuodesta 2015 alkaen. Vuoden 2003 tapahtumienkin osalta laintulkinta on epäselvä. Lakia velan vanhentumisesta on uudistettu vasta 1.1.2004 eli poikkeuspäästön jälkeen. Uudistuksella on pyritty edistämään vahingonkärsijän mahdollisuuksia vaatia ympäristöhaittakorvauksia. Lain säännöksissä ei kuitenkaan aseteta ympäristövahingoista johtuville korvausvaatimuksille vanhentumisaikaa.

Velan vanhentumista voidaan tarkastella rikosoikeudellisestakin näkökulmasta. Rikoslain nojallakaan helmikuussa 2014 esittämäni korvausvaatimus ei olisi vanhentunut. Kuitenkin hallinto-oikeus on tulkinnut velan vanhentumista ahtaammin kuin sitä voitaisiin tulkita rikosoikeudellisesta näkökulmasta.

On kiistatonta, että UPM-Kymmene Oyj on katkaissut velan mahdollisen vanhentumisen vuonna 2009. Tulisi kuitenkin kiinnittää huomiota myös siihen, että tuolloin yhtiö vakuutti, ettei vahingonkorvausten hakemiselle ole mitään estettä myöhemminkään. Korvausasiaa ei olla käsitelty koskaan viranomaisessa. Menettelyä on ohjannut ainoastaan haitanaiheuttaja omasta näkökulmastaan ja periaatteilla, jotka edustavat 70-luvun oikeuskäsitystä.

2. B, C ja D ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja jätevesipäästöjä koskevia lupamääräyksiä kiristetään merkittävästi edelleen. Päästörajat on laskettava alkuvaiheessa vähintään nykyisten, viimeisten kolmen vuoden toteutuneiden päästöjen vuosikeskiarvojen tasolle. Kuukausikohtaiset päästörajat voivat ylittyä vuosikeskiarvoon verrattuna vain 20 prosentilla. Yhtiölle on asetettava velvoite jatkuvasti ja suunnitelmallisesti pienentää jätevesipäästöjä vuosittain lopullisena tavoitteena eri prosessien osalta suljettuun kiertoon siirtyminen.

Lupamääräystä 5 on täydennettävä yhtiölle asetettavalla selvitysvelvollisuudella ja tämän selvityksen johdosta on velvoitettava lupa- tai valvontaviranomainen tekemään valituskelpoinen päätös. Lupamääräykseen 5 on lisättävä kaksi uutta kappaletta seuraavasti:

"Yhtiön toteutuneiden päästötietojen, Etelä-Saimaan vesistötarkkailutietojen sekä tämän lupamääräyksen ensimmäisen kappaleen mukaisen selvityksen pohjalta yhtiön on laadittava jatkoselvitys yhtiön päästöjen vaikutuksista itäisen Pien-Saimaan veden laatutavoitteiden toteutumiseen vesienhoitosuunnitelman mukaisesti vuosille 2016−2021.

Selvitys on toimitettava valvontaviranomaiselle 30.6.2019 mennessä siten, että vuoden 2018 loppuun asti kertyneet kuormitus- ja ympäristötutkimustiedot ovat käytettävissä. Selvityksessä on erityisesti tarkasteltava yhtiön jätevesien käsittelymenetelmien ja päästöraja-arvojen riittävyyttä vesien hyvän tilan saavuttamiseksi vuoteen 2021 mennessä itäisen Pien-Saimaan alueella. Mikäli kyseistä hyvää tilaa ei pystytä nykyisillä toimenpiteillä ja yhtiön päästötasoilla saavuttamaan vuoteen 2021 mennessä, on yhtiön tehtävä tarpeelliset ehdotukset toimenpiteiksi päästöjen vähentämiseksi ja uusiksi päästörajoiksi lupaviranomaiselle 30.6.2020 mennessä."

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee lisäksi selvittää, täyttyvätkö rantakiinteistöjen osalta edellytykset vuosittaisten haittakorvausten maksamiselle siltä osin kuin itäisen Pien-Saimaan alueilla ei päästä vuoteen 2021 mennessä vesipuitedirektiivin edellyttämään vesien hyvän tilan tavoitteeseen.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat viitanneet asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden ratkaisu pienentää päästörajoja suuruusluokkaisesti kymmenellä prosentilla on sinänsä askel oikeaan suuntaan. Erimielisenä syntynyt ratkaisu on kuitenkin pelkästään kosmeettinen: kymmenen prosentin päästöjen pienennyksellä itäisen Pien-Saimaan pintavesien hyvää ekologista tilaa ei voida saavuttaa. Uusien päästöarvojen alittamiseksi UPM-Kymmene Oyj:n ei käytännössä tarvitse tehdä mitään, koska kuukausittaiset päästöraja-arvot sallivat merkittävät ylitykset vuosikeskiarvoon nähden. Vedenlaadun velvoitetarkkailun pitkän aikavälin aikasarjoista on nähtävissä, että ilman merkittäviä pienennyksiä nykyisiin toteutuviin jätevesipäästöihin ei hyvää vedenlaatua voida itäisen Pien-Saimaan alueella saavuttaa.

Ilman lupaehtojen selkeää kytkentää vesipuitedirektiivin mukaiseen hyvään vedenlaatuun, tulevalla luparatkaisulla sinetöidään nykyinen (huono – välttävä – tyydyttävä) veden laatutaso välillä Luukkaansalmi – Tullisalmi ja myös laajemmin koko itäisen Pien-Saimaan vesimuodostumassa. Lupaehtoihin voivat vaikuttaa tiukentavasti ympäristönlaatunormit sekä ympäröivän vesistön tila ja herkkyys. Yhtiön toimintaa valvovalle viranomaiselle on mahdollistettava tehokkaat keinot puuttua asiaan, jos yllä mainitun vesialueen vedenlaatu ei parane eikä hyvää laatutasoa nähdä saavutettavan vuoteen 2021 mennessä.

Unionin tuomioistuimen asiassa C-461/13 antamassa tuomiossa on todettu, että jäsenvaltiolla on, jollei poikkeusta sovelleta, velvollisuus evätä lupa tietyltä hankkeelta, jos se voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen tai jos se vaarantaa pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen potentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen kyseisessä direktiivissä säädettynä ajankohtana.

UPM-Kymmene Oyj:n on edelleen jatkettava selvitystyötä omien päästöjensä vesistövaikutusten osalta, jotta voidaan varmistua, että vesienhoidon toimenpideohjelmassa Vuoksen vesienhoitoalueelle vuosille 2016−2021 esitetyt toimenpiteet mahdollistavat vesistöjen hyvän tilan vuoteen 2021 mennessä.

3. UPM-Kymmene Oyj on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan kokonaisuudessaan voimaan lukuun ottamatta hallinto-oikeuden tekemiä kirjoitusvirheiden korjauksia.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden päätöksessä määrätyt raja-arvot ovat liian matalat ympäristöluvassa tarkoitetulle tuotannolle. Ne eivät mahdollista tuotannon ja tehdasalueen toiminnan kehittämistä suunnitellusti. Sellun tuotantokapasiteetti on tarkoitus nostaa päätöksessä mainitulle tasolle tehostamistoimenpitein, joista vuonna 2016 on toteutettu kuivauskapasiteetin nosto. Investointi sellun tuotantokapasiteetin nostamiseksi on parhaillaan valmisteltavana. Kysymys ei kuitenkaan ole 1990-luvun tekniikkaa edustavien tuotantolinjojen uusimisesta, vaan tuotantokapasiteetin nostosta tehostamistoimenpitein niin sanottuja pullonkauloja avartamalla. Polttoaineen valmistustoiminta on käynnistynyt Kaukaalla 2015 ja tuotannon odotetaan kasvavan ympäristöluvan voimassaoloaikana.

Toiminnan kehittämisen on oltava jatkuvaa. Kaukaan tuotannosta valtaosa menee vientiin, joten tehdas kilpailee markkinoilla ulkomaisten yritysten kanssa. Näin ollen huomiota ei tule kiinnittää ainoastaan toteutuneeseen jätevesikuormitukseen menneiden vuosien erilaisissa tuotantotilanteissa. Lupamääräysten tulee perustua vastaaviin normeihin, joita kilpailijoihin sovelletaan. Tässä tapauksessa raja-arvojen tiukentamista ei voida perustella vesistön tilalla tai vesienhoitosuunnitelman vaatimuksilla.

Jätevesikuormituksen raja-arvoja asetettaessa on lähtökohtana ollut parasta käyttökelpoista tekniikkaa määrittävien BAT-päätelmien päästötasoa (BAT AEL) alhaisempi päästötaso. Päätöksessä ei siis ole otettu lainkaan huomioon, mikä on toiminnassa teknisesti mahdollista, jonka harkinnan tulee kuitenkin sovellettavan lainsäädännön mukaan olla ympäristölupamääräysten lähtökohta. Selvitysvelvoitteen perusteluista voidaan vieläpä lukea, että raja-arvoja voidaan selvityksen perusteella edelleen tiukentaa.

BAT-päätelmät koskevat toimintaa kokonaisuudessaan, eivät vain jätevesiä. Sen vuoksi lupaviranomainen ei voi lähtökohtaisesti poiketa BAT-päätelmien päästötasosta antamalla direktiivilaitokselle sitä ankarampia määräyksiä.

Sekä lupaviranomaisen että toiminnanharjoittajan tarkoituksena on ollut, että kysymyksessä olevaa ympäristölupaa ei jouduta päätöksen antamisen jälkeen tarkistamaan uuden ympäristönsuojelulain 80 §:n perusteella. Kaakkois-Suomen ELY-keskus on ottanut edellä mainitun lainkohdan nojalla kantaa tarkistamistarpeeseen ja lausunnossaan 22.6.2015 todennut, että kysymyksessä oleva aluehallintoviraston 14.4.2015 antama päätös oli BAT-päätelmissä esitettyjen vaatimusten mukainen eikä sitä ollut tarpeen tarkistaa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on viitattu myös unionin tuomioistuimen vesipuitedirektiiviä koskevaan päätökseen, vaikka tässä ei ole kysymys joen syventämishankkeesta tai muusta uudishankkeesta, vaan vesipuitedirektiivin voimaan tullessa ja samalla paikalla nyt jo yli 120 vuoden ajan olleesta teollisesta toiminnasta.

BAT-päätelmien päästötasot on annettu normaaleille toimintaolosuhteille eikä niihin sisälly kuormitus häiriötilanteissa ja poikkeustilanteissa. Kysymyksessä olevan päätöksen mukaan on kuormitukseen luettava BAT-päätelmissä tarkoitetun lisäksi muu puhdistamolle johdettava kuormitus (polttoainetta valmistava biojalostamo, kaatopaikka, saha, muu toiminta), normaaliin toimintaan kuuluvat ja kuulumattomat häiriöpäästöt ja poikkeukselliset päästöt, ylös- ja alasajotilanteet, tehtaalle otettavan raakaveden mukana tuleva kuormitus sekä niin sanottujen puhtaiden vesien sisältämä kuormitus. Kysymyksessä olevan päätöksen mukaisesti sekä jätevedenpuhdistamolta vesistöön johdettava kuormitus että muihin vesiin sisältyvä kuormitus lasketaan kaikki yhteen verrattaessa toteutuvaa kuormitusta päästörajaan.

Asiassa on ollut käytettävissä vesienhoitosuunnitelmaa ja vesienhoidon toimenpideohjelmaa kaudelle 2016–2021 laadittaessa hankittu selvitys vesien tilasta ja tarvittavista toimenpiteistä. Näistä asiakirjoista ilmenee, että niissä ei ole esitetty perustetta muuttaa päästörajoja huomattavasti ankarammiksi.

Hallinto-oikeuden perusteluista saa sen käsityksen, että jätevesikuormitusta pitäisi vähentää niin paljon, että teollisuuden jätevesien purkualue itäisellä Pien-Saimaalla muuttuisi hyvään tilaan. Vaatimus on mahdoton, ellei kuormitus lopu kokonaan sekä hajakuormitus vähene merkittävästi. Senkin jälkeen tehtaan edustalla on pitkään teollisuuskäytössä ollut vesialue. Ympäristöluvan tarkistamiseen ei muutoinkaan sisälly toiminnan luvallisuuden uudelleen harkinta.

Selvitysvelvoitteen perusteena on yksinkertaistettu oletus, että paperikoneen sulkeminen vähentää vesistöön menevää jätevesikuormitusta. Tässä tapauksessa niin ei ole. Tuotannon vähentäminen tai rajoittaminen voi joko lisätä tai vähentää kuormitusta. Kaukaan paperin tuotannon vähentyminen ja tuotannon muuttuminen sellupainotteiseksi näkyi kesällä 2015 jätevedenpuhdistamolta vesistöön menevän fosforikuormituksen nousuna. Vuonna 2016 toteutunut fosforikuormitus oli alempi, mutta toteutunut tuotantomääräkin oli tuotantokapasiteettia alempi.

Sovelletun kumotun ympäristönsuojelulain (86/2000) 55 §:n 3 momentin mukaan selvitysvelvoite tuli määrätä vain erityisestä syystä, josta tilanteesta tässä tapauksessa ei ole kysymys. Ympäristölupa-asiaa käsiteltäessä on tullut esittää ja on esitetty kaikki tarvittavat selvitykset. Lainsäätäjä on luopunut ympäristölupiin kirjattavista tarkistamisvelvoitteista tietoisesti ja tarkan harkinnan jälkeen. Kysymyksessä oleva määräys on sen tarkoituksen vastainen. Toiminnassa ei ole tapahtunut uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 29 §:ssä tarkoitettuja ympäristöluvan tarkistamista edellyttäviä muutoksia.

Jätevesikuormitusta koskevat tarkkailutiedot ja eri tehtaiden tuotantoon suhteutetut kuormitusluvut osoittavat, että Kaukaan tehtaiden jätevesikuormitus on samalla tai alemmalla tasolla verrattaessa muihin tehtaisiin. Lupamääräys 2 sisältää jo sellaisena, kuin aluehallintovirasto on sen antanut, muihin tehtaisiin verrattuna ylimääräisen viiden vuorokauden tavoitearvon COD-kuormitukselle.

Vesistövaikutuksia on ainoastaan toteutuneella kuormituksella. Tiukkojen päästörajojen määräämisellä ei paranneta purkualueen tilaa tai muuteta tyydyttävää vesien tilaa hyväksi. Kuormitushistoria ja toteutunut raja-arvoja alhaisempi jätevesikuormitus ei ole peruste tiukentaa päästöraja-arvoja.

Kaukaan tehtaiden jätevedenpuhdistamolla käsitellyt jätevedet johdetaan itäiselle Pien-Saimaalle. Vehkataipaleen pumppaamon toiminnalla jätevedet johdetaan kohti Vuoksea ja estetään niiden kulkeutumista läntiselle Pien-Saimaalle. Läntisellä Pien-Saimaalla rehevöityminen on itäistä kysymyksessä olevien jätevesien kuormittamaa osaa voimakkaampaa ja veden laatu on tyydyttävän ja välttävän rajalla, kuten vesienhoitosuunnitelmassa todetaan. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole perusteluista päätellen otettu riittävässä määrin huomioon, että läntisellä Pien-Saimaalla veden tila johtuu lähtökohtaisesti muista kuormittavista tekijöistä kuin Kaukaan tai muun metsäteollisuuden jätevesien vaikutuksesta.

Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen toimenpideohjelmassa "Vesien tila hyväksi yhdessä, Kaakkois-Suomen vesienhoidon toimenpideohjelma Vuoksen ja Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueille vuosiksi 2016–2021", kohdassa "Pintavesien tila, Vuoksen vesistö (Saimaa, Vuoksi)" on käsitelty Kaukaan tehtaan vaikutuspiirissä olevan itäisen Pien-Saimaan ja Vuoksenniskan vesimuodostumien tilaa ja tilan kehitystä sekä verrattu niitä läntisen Pien-Saimaan länsiosan tilaan. Läntisen Pien-Saimaan länsiosalla rehevöityminen on itäistä osaa voimakkaampaa.

Aluehallintoviraston lupapäätöksessä fosforiraja oli asetettu BAT-vaihteluvälin alarajalle. Hallinto-oikeus leikkasi tästä vielä kymmenen prosenttia pois, ja perusteli päätöstä sillä, että BAT-päästötasot eivät ole ehdottomia minimiarvoja, joita alittavia lupamääräyksiä ei voitaisi antaa. Päätös on käsittämätön, kun katsotaan vesiensuojelun tavoiteohjelmassa esitettyä fosforitilannetta purkualueella. Vehkataipaleen pumppaamon vaikutusalueella on kokonaisfosforiluokka hyvä, ja myös Kaukaan purkupisteestä itään jätevesien vaikutusalueella.

Arvioitaessa jätevesien kokonaisvaikutusta rehevyyteen (muun muassa typpi sekä fosfori), on a-klorofyllin pitoisuuden vähennystarpeeksi vesiensuojelun tavoiteohjelmassa läntisen Pien-Saimaan itäosalla (Vehkataipaleen pumppaamon vaikutusalue) ja Kaukaan purkupisteen vaikutusalueella itäisellä Pien-Saimaalla todettu, että vähennystarvetta ei ole. Yhteenvetona voidaan todeta, että tehtaan jätevesien vaikutusalueella ei toimenpideohjelman mukaan ole fosforin vähentämistarvetta ja vesialueen tila on fosforin suhteen hyvä.

Hallinto-oikeus alensi fosforin vuosipäästöraja-arvon tasolle 27 kg/d aluehallintoviraston päätöksen 30 kg/d tasosta. Valkaistun sulfaattisellun- ja mekaanisesta massasta valmistetun paperintuotannon BAT-päätelmien päästötaso fosforipäästölle on Kaukaan tehtaan täydellä tuotannolla laskettuna vuosikeskiarvona 23–75 kg/d. BAT päästötasot on määrittelyn mukaan asetettu normaalin käynnin aikaiselle tuotannolle, toisin sanoen ne eivät sisällä ylös- ja alasajotilanteita tai muita häiriötilanteita tuotannossa. Ne sisältävät niin sanotut prosessipäästöt, jolloin ne eivät sisällä tehtaalle raakaveden mukana tulevaa fosforikuormitusta.

Kaukaan ympäristöluvassa jätevesikuormituksen raja-arvoihin verrattava kuormitus sisältävää kaikki päästöt, mukaan lukien häiriötilanteet ja raakaveden mukana tulevan kuormituksen. Raakaveden mukana tehtaalle tulee fosforia Saimaasta noin 3 kg/d, jolloin BAT–alaraja tulevalla kuormituksella korjattuna on 26 kg/d. Kun lisäksi huomioidaan tasaisen normaalin käynnin ulkopuoliset päästöt, jotka eivät sisälly BAT:in rajoihin, on luparajan oltava korkeampi kuin tuo 26 kg/d. Käytännössä aluehallin-toviraston asettama 30 kg/d vastaa jo tuota BAT:in alarajaa normaalikäynnillä, kun poikkeustilanteet ja raakaveden kuormitus huomioidaan. Kun otetaan huomioon edellä esitetty vesienhoitosuunnitelmassa oleva tieto Itäisen Pien-Saimaan fosforitilanteesta, ei ole perustetta alentaa luparajaa fosforin osalta aluehallintoviraston lupapäätöksessä asetetusta rajasta.

Jätevesien biologinen puhdistus prosessina poistaa normaalitilanteessa hyvin fosforia, mutta integraatin tuotannon vaihdellessa tulee tilanteita, jolloin lyhytaikaisesti puhdistamon fosforireduktio heikkenee. Tällaisia tilanteita ovat esimerkiksi tilanteet, jolloin paperitehtaan ja mekaanisen massan tuotanto on paperin kysynnän vuoksi hyvin alhainen ja sellutehdas ajaa täydellä tuotannolla. Tällöin sellupuun mukana tulee fosforia enemmän kuin biologia käyttää puhdistamolla paperitehtaan kuormituksen puuttuessa puhdistamolta. Koko integraatin tuotannon ollessa normaalilla tasolla fosfori sitoutuu biomassaan hyvin. Tuotannon ja prosessien luonnollisen vaihtelun vuoksi vuosiluparajan tulee olla tasolla, jossa on riittävä vara vaihteluiden vuoksi.

Typpi ei ole rajoittava tekijä purkuvesistössä, joten typpipäästörajan alentaminenkaan ei ole perusteltua. Biologinen jätevedenpuhdistamo tarvitsee toimiakseen typpeä, ja biomassa sisältää merkittävän määrä typpeä. Häiriötilanteissa laitoksesta saattaa poikkeuksellisesti vapautua typpeä ja toisaalta tietyissä kuormitustilanteissa typpeä on lisättävä laitokseen sen puhdistustehon varmistamiseksi. Siksi typen luparajassa on oltava väljyyttä, jottei tällaisissa ajotilanteissa heti ajauduta luparajojen ylitykseen.

Raakaveden mukana tehtaalle tulee typpeä Saimaasta noin 50 kg/d, jolloin BAT:n mukainen alaraja tulevalla kuormituksella korjattuna on 180 kg/d ja yläraja 690 kg/d. Kun lisäksi huomioidaan tasaisen normaalin käynnin ulkopuoliset päästöt, jotka eivät sisälly BAT:in rajoihin, on BAT:n mukainen raja vielä korkeampi. Tästä syystä aluehallintoviraston lupapäätöksessä asetettu päästöraja on perusteltu.

Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuosiksi 2016-2021 on AOX-kuormituksesta todettu "Massa- ja paperiteollisuuden prosesseissa tapahtuneiden muutosten myötä on erityisesti kloorattujen yhdisteiden kokonaismäärää kuvaava orgaanisten halogeeniyhdisteiden (AOX) kuormitus vähentynyt". Laajojen, pääosin 1980- ja 1990- luvuilla tehtyjen tutkimusten perusteella tiedetään, että siirtyminen kloorista valkaisukemikaalina klooridioksidiin ja jätevesien puhdistaminen biologisessa aktiivilietelaitoksessa on poistanut lähes täysin klooratut fenolit ja dioksiinit jätevesistä. Jäljelle jääneet klooratut orgaaniset yhdisteet (AOX) ovat suurimolekyylisiä yhdisteitä, joilla ei ole havaittu merkittäviä vesistövaikutuksia. Jo puhtaissa luonnon vesissäkin esiintyy tällaisia AOX –yhdisteitä. Vesienhoitosuunnitelmassa ei ole esitetty AOX-kuormituksen vähentämistä. Johtopäätöksenä on, että vesistön tilan kannalta AOX-kuormituksen vähentämiselle ei ole perustetta.

Kaukaan tehtaan aluehallintoviraston päätöksen AOX-luparaja 400 kg/d merkitsee sellutehtaan täydellä ajovauhdilla ominaiskuormitusta 0,18 kg AOX /Adt. Voimassa olevien BAT-päätelmien AOX ominaiskuormituksen yläraja on 0,20 kg AOX/ADt ja päätelmien kohdan 1.2.1 taulukon 1 alaviitteen 5 mukaan: "Tehtaissa, jotka tuottavat korkealujuuksista, jäykkää ja puhdasta massaa (esimerkiksi nestepakkauskartonkia tai LWC- paperia varten), AOX-päästöt voivat olla enimmillään 0,25 kg/ADt." Kaukaan sellutehdas valmistaa juuri viitteessä 5 mainittua korkealujuuksista massaa LWC-paperia varten, jolloin BAT päätelmien mukainen raja on tuo 0,25 kg/ADt. Tälläkään perusteella luparajaa ei tule kiristää hallinto-oikeuden asettamalle tasolle 360 kg/d, joka vastaa sellutehtaan täydellä tuotannolla ominaiskuormitusta 0,16 kg AOX /Adt.

COD-luparajan alentamiselle ei hallinto-oikeuden päätöksessä ole esitetty erityistä perustetta. Yleisenä perusteena on esitetty se, että Kaukaan tehtaan kuormitus on alittanut voimassa olevat luparajat. Tehdas ei ole tuolloin ajanut täydellä kapasiteetilla, jolloin luonnollisesti pienemmän tuotannon aiheuttama kuormitus on ollut alempi. Ympäristöluvan mukaisella täydellä kapasiteetilla luparaja ylittyy. Vesienhoitosuunnitelmassa ei ole esitetty erityistä alentamistarvetta Kaukaan COD-kuormalle.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, että sillä ei ole valitusten johdosta asiasta uutta lausuttavaa.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja todennut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden määräämät jätevesikuormituksen raja-arvot lupamääräyksessä 2 sekä lupamääräykseen 3 tehty, päästöjen vähennystavoitteiden toteutumisen selvitysvelvoitetta koskeva lisäys tulee pysyttää. Perusteluna tälle on tehtaan purkuvesistön nykyinen tila ja vesienhoidon tilatavoite. Tällä hetkellä jätevesikuormitus on korkea suhteessa vesistön sietokykyyn ja aluehallintoviraston voimassa olevat lupamääräysten raja-arvot korkeita suhteessa toteutuneisiin jätevesipäästöihin.

Itäisen Pien-Saimaan vesimuodostumalla hyvää ekologista tilaa ei ole mahdollista saavuttaa kuluvalla vesienhoitokaudella 2016–2021, mikäli ravinne- ja muut päästöt eivät selvästi vähene nykyisestä. Vesienhoidon tilatavoite on kuitenkin hyvä ekologinen tila, joka tulee saavuttaa pidemmällä aikavälillä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen mukaiset jätevesikuormituksen raja-arvot ovat perusteltuja.

Kaukaan tehtaiden jätevesien käsittelymenetelmien ja päästöraja-arvojen riittävyyden arvioimiseksi hallinto-oikeuden äänestyslausunnon mukainen, päästöjen vaikutusten jatkoselvitystä koskeva lisäys lupamääräykseen 5 on myös perusteltu.

Lausunnon liitteenä olevassa limnologi Marja Kaupin muistiossa todetaan lisäksi seuraavaa:

Ekologinen laatuluokitus perustuu vesimuodostuman tyypittelyyn, jossa määritellään vesimuodostuman luonnontilainen tyyppi, ja vesimuodostuman nykytilan eroavuuteen tyypin luonnontilasta. Luokituksessa nykytilaa verrataan eri luokitustekijöiden tyyppikohtaisiin arvoihin. Laatuluokkia on viisi. Koko vesimuodostuma saa vain yhden luokka-arvon, vaikka vesimuodostumassa on tietenkin alueellisia laadullisia eroja. Luokka-arvot lasketaan havaintopaikkojen tulosten keskiarvoina eri luokitustekijöille.

Hallinto-oikeuden päätöksestä valittaneiden yksityishenkilöiden esitykset itäisen Pien-Saimaan tilasta perustuvat vedenlaadun indeksiluokitukseen, mutta eivät ekologiseen luokitukseen. Kyseinen indeksiluokitus ja virallinen ekologinen luokitus ovat kaksi eri asiaa, eikä niitä voi verrata keskenään. Indeksiluokituksen laatutekijät eroavat ekologisen luokituksen tekijöistä, ja luokan arviointitapa perustuu matemaattiseen malliin, jolla saadaan indeksiluku. Erona on myös muun muassa se, että indeksiluokituksessa vesistön luokka-arvot annetaan havaintopaikkakohtaisesti, kun taas ekologisessa luokituksessa koko vesimuodostumalla on vain yksi luokka-arvo.

Biologisen jätevedenpuhdistamon käyttöönotto ja prosessitekniset uudistukset 1990-luvulla näkyvät selvänä veden laadun paranemisena ravinteiden ja CODMn:n tuloksissa. Vuoden 2003 päästö näkyy ohimenevänä piikkinä veden laadussa. Päästön jälkeen on havaittavissa vesistössä CODMn-tulosten vaihtelun tasaantuminen, mikä ilmentää häiriötilanteiden parempaa hallintaa tehtaalla. Ravinteiden suhteen selvää veden laadun paranemista ei kuitenkaan ole nähtävissä enää 1990-luvun jälkeen, vaan ravinnepitoisuuksien taso on säilynyt ennallaan, ja ajoittaisia piikkejä myös esiintyy.

Uusimmat (2015–2016) kasviplanktonin biomassatulokset ilmentävät huolestuttavaa muutosta rehevämpään suuntaan. Kesän 2016 kasviplanktonin kokonaisbiomassassa mitattiin välttävään luokkaan (raja 1,9 mg/l) meneviä tuloksia, ja kasviplanktonbiomassatulosten keskiarvo oli 1,7 mg/l sekä Tuosa-Manner 006:n ja Haukiselkä 017:n havaintopaikoilla. Edellä mainittujen keskiarvojen perusteella kasviplanktonin laatutekijän luokka on tyydyttävän alarajalla lähellä välttävää luokkaa.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle kalatalousviranomaisena on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen valitusten johdosta.

Lappeenrannan seudun ympäristölautakunta on antanut valitusten johdosta vastineen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden antamia kiristettyjä jätevesipäästöjä ei voida pitää kohtuuttomina. Vaikka Kaukaan tehtaan alapuolisen itäisen Pien-Saimaan fosforitaso onkin hyvä, on vesialueen vedenlaatuluokka kuitenkin vain tyydyttävä. Vedenlaadun paraneminen laatuluokkaan hyvä edellyttää toimenpiteitä useilla eri päästösektoreilla sekä itäisen Pien-Saimaan alueella sekä muilla Pien-Saimaan alueilla. Metsäteollisuudella on hajakuormituksen lisäksi itäisen Pien-Saimaan tilaa heikentävä vaikutus. Puujalostusteollisuuden päästöjä vähentämällä voidaan siten osaltaan vaikuttaa itäisen Pien-Saimaan vedenlaatua parantavasti.

Jätevesipäästöjen vähentäminen 30 prosenttiin nykytilanteesta on kuitenkin tekniset ratkaisumahdollisuudet huomioon ottaen vielä liian suuri tavoite samoin kuin suljetun vesikierron käyttöönotto. Muutetun lupamääräyksen 3 selvitysvelvoitteen avulla voidaan kuitenkin arvioida tavoitteiden teknisten ratkaisumahdollisuuksien toteutumista.

Valituksessa esitettyä jatkoselvitysvaatimusta yhtiön päästöjen vaikutuksista itäisen Pien-Saimaan veden laatutavoitteiden toteutumiseen vesienhoitosuunnitelman mukaisesti voidaan puoltaa. Selvitykseen tulee kuitenkin sisällyttää myös alueen muun kuormituksen vaikutusarvio.

Lappeenrannan kaupunginhallitus on antanut valitusten johdosta vastineen, jossa se on yhtynyt Lappeenrannan seudun ympäristölautakunnan vastineessa esitettyyn.

A on antanut UPM-Kymmene Oyj:n valituksen sekä lausuntojen ja vastineiden johdosta vastineen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

UPM-Kymmene Oyj:n Kaukaan tehtaiden jätevesien purkualueella, itäisellä Pien-Saimaalla pintaveden ekologinen tila ei ole ympäristölainsäädännön edellyttämällä tavalla hyvä. Ympäristölupaa ja sen päästörajoja tulee harkita purkuvesistön tilan perusteella.

Yhtiöllä on selkeät taloudelliset edellytykset lisäinvestointeihin puhdistusteknologian parantamiseksi. Lisäksi parempaa teknologiaa on ollut saatavilla jo kauan. Koska Kaukaan sellutehtaiden identtinen kopio Pohjois-Karjalassa alittaa kirkkaasti Kaukaan tehtaiden toteutuneet jätevesipäästöt, ero voi johtua vain paremmasta puhdistusteknologiasta.

Laihian osakaskunta on antanut UPM-Kymmene Oyj:n valituksen sekä lausuntojen ja vastineiden johdosta vastineen, jossa se on yhtynyt A:n valituksessa ja vastineessa esitettyyn.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet UPM-Kymmene Oyj:n valituksen sekä lausuntojen ja vastineiden johdosta vastineen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

UPM-Kymmene Oyj on kymmeniä vuosia nauttinut kilpailuetua itäisen Pien-Saimaan kustannuksella, jättäen tietoisesti tarpeelliset investoinnit parempaan puhdistustekniikkaan toteuttamatta kustannussyistä. Lähtökohtana ympäristöluvassa pitää olla yksiselitteisesti ympäristönäkökulma eli vesipuitedirektiivin mukaisen vesistön hyvän ekologisen tilan saavuttaminen itäisen Pien-Saimaan vesimuodostumassa.

Kaukaalta puuttuu yhä tertiäärivaiheen jätevesien käsittely, vaikka teknisiä puhdistusvaihtoehtoja on valittavissa markkinoilta runsaasti. Pelkkä parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) referenssiarvojen (BREF) ylärajan alittaminen ei riitä erityisolosuhteissa, jotka itäisellä Pien-Saimaalla vallitsevat: matala, vähävirtauksinen, saarien kirjoma erittäin huonosti purkuvesistöksi sopiva vesistöalue. Nykyistä merkittävästi parempi puhdistuksen taso on teknisesti ja taloudellisesti täysin mahdollista saavuttaa. Tämä selviää Metsäteollisuus ry:n Päästöt tuotettua tonnia kohti -vertailusta vuoden 1992 ja 2015 välillä. UPM-Kymmene Oyj ei ole kuitenkaan biologisen puhdistamon rakentamisen jälkeen vuodesta 1992 pienentänyt jätevesipäästöjään.

Yhtiö on vedonnut valituksessaan läntiseen Pien-Saimaaseen ja sen tilaan. Kyseessä on eri vesistömuodostuma, jossa kuormitustekijät ovat aivan toiset.

UPM-Kymmene Oyj on antanut A:n sekä B:n ja hänen asiakumppaneidensa valitusten sekä lausuntojen ja vastineiden johdosta vastineen, jossa se on vaatinut valitusten hylkäämistä tai jättämistä osin tutkimatta. Yhtiö on vaatinut, että valittajat tulee velvoittaa yhteisvastuullisesti suorittamaan sille valitukseen vastaamisesta aiheutuneet ja muut mahdolliset asian käsittelystä aiheutuvat kulut. Vastineessa on viitattu yhtiön valitukseen ja todettu muun ohella seuraavaa:

Vuonna 2003 sattuneeseen yksittäiseen lyhytaikaiseen häiriöpäästöön perustuvan A:n korvausvaatimuksen osalta Vaasan hallinto-oikeuden päätös tulee jättää voimaan. Tilan Kaislalahti 405-437-3-246 korvaus on maksettu sovitun mukaisesti A:n tilille ja lisävaatimuksia koskeva vaatimus on vanhentunut.

Muut korvausvaatimukset tulee jättää tutkimatta vasta korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehtyinä ja ympäristöluvan tarkistamisasiaan kuulumattomina tai toissijaisesti hylätä.

Ympäristölupavirasto on antanut voimassa olevan ympäristöluvan 22.12.2005. Vuoden 2003 jätevesipäästön vaikutukset oli tuolloin selvitetty, kirjalliset sopimukset tehty lähes kaikkien asianosaisten kanssa ja korvaukset maksettu. Kukaan ei vaatinut viimeksi mainitun ympäristölupahakemuksen käsittelyn yhteydessä tämän korvausasian käsittelemistä.

Vuoden 2003 poikkeuksellisesta jätevesipäästöstä on kulunut aikaa 14 vuotta ja sen seuraukset näkyivät parhaaseen loma-aikaan rannoilla. Siitä syystä yhtiö maksoi oma-aloitteisesti vahingonkorvauksia muun muassa rantakiinteistöjen omistajille (469 rantakiinteistöä). Vaikutusten pitkittyminen saatiin mittavin ponnistuksin estettyä ja vaikutukset näkyivät vedenlaadun mittaustuloksissakin vain muutaman viikon ajan. Tarkkailutuloksia ja tutkimuksia tehtiin tehostettuna ja huomattavan paljon.

Korvauksen saajien kanssa tehtiin allekirjoitetut sopimukset. Korvauskohteista sovittiin yli 95 prosenttia. Vain muutaman osalta (4 rantakiinteistöä) korvaussopimus jäi tekemättä. A:lle tarjottu korvaus talletettiin, kun hän ei suostunut ottamaan vastaan tarjottua korvausta. A ei ole siinä yhteydessä eikä sen jälkeen esittänyt yhtiölle vaatimuksia ennen kuin nyt 25.2.2014 päivätyssä muistutuksessa aluehallintovirastolle.

Jätevesistä rantakiinteistöille ja vesialueille Saimaalla aiheutuvista haitoista on Itä-Suomen vesioikeuden 9.10.1981 antaman päätöksen no 93/YMI/81 sekä vesiylioikeuden 11.7.1986 antaman päätöksen 47/1985 perusteella maksettu kertakaikkiset korvaukset.

Kiinteistön jakaminen tai omistajan vaihtuminen ei saa aikaan uutta korvausvelvoitetta. Tehtaan aiheuttama kuormitus vesistöön ja vesistövaikutukset ovat merkittävästi pienempiä nyt kuin silloin, kun korvausvelvollisuus on määrätty. Näin ollen korvausasiaa ei ole tullut ottaa enemmälti tutkittavaksi ympäristöluvan tarkistamisen yhteydessä.

Valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle A on vaatinut jätevesien johtamisesta aiheutuvan korvausvelvollisuuden tutkimista tämän asian yhteydessä. Hän on viitannut 2.5.2015 päivättyyn hallinto-oikeudelle osoittamaansa valitukseen. Valituksessa oli kuitenkin kysymys vain vuoden 2003 poikkeuspäästön korvaamista koskevasta A:n vaatimuksesta, jonka vaatimuksen hallinto-oikeus otti tutkittavakseen ja hylkäsi vanhentuneena.

A sekä D ja hänen asiakumppaninsa vaativat korvauskäsittelyä ja korvausten määräämistä sillä perusteella, ettei vesipuitedirektiivissä tarkoitettua hyvää tilaa saavuteta. UPM-Kymmene Oyj:ä ei voida velvoittaa maksamaan korvauksia sanotulla perusteella.

ELY-keskuksen lausunnon liitteessä on viitattu uusimpiin kasviplanktontuloksiin (2015-2016), joiden on katsottu ilmentävän muutosta rehevämpään suuntaan. Tälle kehitykselle on mahdollisena selityksenä helmikuussa 2015 käynnistyneen Kivisalmen pumppaamon vaikutus. Pumppaamon tarkoitushan on siirtää läntisimmän Pien-Saimaan rehevöityneet vedet juuri itäisen Pien-Saimaan kautta Suur-Saimaalle, ja tulevaisuudessa parantaa läntisen osan tilaa. Tältä osin tilanteen voi olettaa olevan ohimenevä itäisellä Pien-Saimaalla, eikä se johdu Kaukaan tehtaan kuormituksen vaikutuksesta alueella.

Jos tarkasteltavana on vesimuodostumasta pelkkä teollisuuden jätevesien purkualue, on selvä, ettei sen hyvä tila ole saavutettavissa ennen kuin toiminta lopetetaan – jos silloinkaan. Tarkastelunäkökulma vesipuitedirektiivissä onkin vesimuodostuman laajuinen. Kaukaan jätevesien lähin vaikutusalue itäinen Pien-Saimaa on sokkeloinen ja veden vaihtuvuus siinä on vähäistä, joten hyvän tilan saavuttaminen on lähtökohtaisesti vaikeaa. Vehkataipaleen pumppaamon toiminta lisää veden virtausta Vuoksen suuntaan.

A on antanut lausuntojen ja vastineiden johdosta vastaselityksen, jossa on muun ohella vaadittu UPM-Kymmene Oyj:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet lausuntojen ja vastineiden johdosta vastaselityksen ja vaatineet kaikkien UPM-Kymmene Oyj:n esittäminen vaatimusten, mukaan lukien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen, hylkäämistä. Vastaselityksessä on lisäksi todettu, että muutoksenhakijat eivät ole vaatineet itselleen korvauksia, vaan edellyttäneet korkeimman hallinto-oikeuden selvittävän, täyttyvätkö edellytykset vuotuisten haittakorvausten maksamiseen niitä alueita koskein, joilla ei päästä vuoteen 2021 mennessä vesipuitedirektiivin mukaiseen hyvään vedenlaatuun.

UPM-Kymmene Oyj on antanut lausuntojen ja vastineiden johdosta vastaselityksen, jossa on viitattu yhtiön asiassa aikaisemmin esittämään ja todettu muun ohella seuraavaa:

Kaukaan tehtaiden vesistökuormitus on alentunut aktiivilietelaitoksen käyttöönoton jälkeenkin merkittävästi tehtaalla tehtyjen päästöjä alentavien toimien ansiosta huolimatta sellutuotannon kasvusta. Esimerkiksi fosforin osalta oli päästö alentunut vuodesta 1999 tasolta 35 kg/d vuoteen 2016 tasolle 10 kg/d. Vastaavanlainen kehitys näkyy muissakin päästöissä.

Investoinneista Kaukaan sellun tuotannon kehittämiseen on vastikään tehty päätös. Vuonna 2018 valmistuvan 30,2 miljoonaa euroa maksavan investoinnin tarkoituksena on parantaa energiatehokkuutta ja kehittää tuotantoa pullonkauloja avaamalla niin, että aikaisemmin toteutetuista parannuksista saadaan täysi hyöty. Toimenpiteitä tehdään useilla sellutehtaan osastoilla ja muun ohella jätevedenkäsittelyn jäähdytyskapasiteettia lisätään ja tehostetaan. Tuotantokapasiteetti nousee 740 000 tonnista 770 000 tonniin vuodessa. Tuotantomäärän kehitys ja ilmoitettu vuotuinen tuotantokapasiteetti 800 000 tonnia tulee ottaa jätevesikuormitukselle määrättävissä raja-arvoissa huomioon BAT-päätelmien mukaisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki B:n ja hänen asiakumppaneidensa vaatimusta vuotuisten haittakorvausten maksamisen edellytysten tutkimisesta siltä osin kuin itäisen Pien-Saimaan alueilla ei päästä vuoteen 2021 mennessä vesien hyvän tilan tavoitteeseen.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. UPM-Kymmene Oyj:n valitus hylätään. A:n sekä B:n ja hänen asiakumppaneidensa valitusten johdosta lupamääräystä 3 muutetaan. Muilta osin heidän valituksensa hylätään.

Lupamääräys 3 kuuluu muutettuna seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"3. Jäteveden määrää ja puhdistamolle tulevaa kuormitusta on vähennettävä prosesseja kehittämällä ja veden kierrätystä edelleen tehostamalla. Jätevesiä on käsiteltävä tehokkaasti tavoitteena kemikaalien vähentäminen, päästöjen alentaminen ja ei-toivottujen ilmiöiden (muun muassa lietteen karkaaminen) saaminen hallintaan. Jätevedenpuhdistamolle ei saa päästää sellaisia aineita, jätteitä tai jätevesiä, jotka haittaavat merkittävästi puhdistamon toimintaa tai puhdistamolietteen käsittelyä. Tuotantoprosesseja ja puhdistamoa on käytettävä ja huollettava siten, että puhdistusteho pysyy kaikissa olosuhteissa mahdollisimman suurena ja päästöt vesistöön pieninä. Toiminnanharjoittajan on jätettävä aluehallintovirastolle 31.12.2020 mennessä selvitys edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamisesta ja tuotannon muutosten aiheuttamasta vaikutuksesta jätevesipäästöihin. Selvityksessä on myös esitettävä arvio jätevesipäästöjen vaikutuksesta itäisen Pien-Saimaan vesien tilaan ja vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseen. Selvityksen perusteella aluehallintovirasto voi muuttaa tai täsmentää lupaa ja lupamääräyksiä.

Tavanomaisesta poikkeavat jätevedet, kuten voimalaitoksen kattiloiden peittauksessa syntyvät jätevedet, on käsiteltävä erillisen käsittelysuunnitelman mukaisesti. Suunnitelma on esitettävä Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen tarkastettavaksi vähintään kolme kuukautta ennen sen toteutusta. ELY-keskus voi kieltää suunnitelman toteuttamisen, jos siitä aiheutuu ympäristöhaittoja tai -riskejä. "

3. UPM-Kymmene Oyj:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jätetty vaatimus

B ja C eivät ole aluehallintovirastolle tekemissään muistutuksissa tai valituksessaan hallinto-oikeudelle esittäneet korvauksiin liittyviä vaatimuksia. D on yhdessä A:n kanssa aluehallintovirastolle jättämässään muistutuksessa ja hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa katsonut, että Kaukaan tehtaan vesistökuormitus on synnyttänyt korvausvelvollisuuden ja vaatinut, että aluehallintoviraston tulee ottaa lakiin pohjautuvat korvausperusteet huomioon.

Valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle B, C ja D ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus tutkii vuotuisten haittakorvausten maksamisen edellytykset siltä osin kuin itäisen Pien-Saimaan alueilla ei päästä vuoteen 2021 mennessä vesipuitedirektiivin edellyttämään vesien hyvän tilan tavoitteeseen. Toimittamassaan vastaselityksessä muutoksenhakijat ovat korostaneet, että he eivät vaadi itselleen korvauksia, vaan kysymys on yleisestä selvitystä koskevasta vaatimuksesta.

B ja C ovat esittäneet korvausten edellytysten selvittämistä koskevan vaatimuksen vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. D on jo asian aikaisemmissa vaiheissa vaatinut Kaukaan tehtaan vesistökuormituksesta aiheutuneiden vahinkojen korvaamista tai korvausvelvollisuuden selvittämistä, mutta esitetyt vaatimukset ovat kohdistuneet jo aiheutuneisiin vahinkoihin. Vaatimuksissa ei ole viitattu mahdollisiin tuleviin vahinkoihin vuodesta 2021 lukien. Myös D:n osalta vaatimus on tältä osin esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat edellä lausutun mukaisesti esittäneet vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa sellaisen uuden vaatimuksen, jota ei ole esitetty aluehallintoviranomaisessa tai hallinto-oikeudessa. Sen vuoksi vaatimus on osittain korkeimman hallinto-oikeuden ensiasteiseen toimivaltaan kuulumattomana ja osittain ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentista ilmenevä periaate jätettävä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta.

2. A:n korvausvaatimukset

A on jättänyt aluehallintovirastolle muistutuksen sekä omissa nimissään että yhdessä D:n kanssa. Yksin tekemässään muistutuksessa A on käsitellyt vuoden 2003 poikkeuspäästöistä aiheutuneita haittoja ja vaatinut haittojen korvaamista koskevan asian käsittelyä. Yhdessä D:n kanssa tehdyssä muistutuksessa on haitan korvaamisen osalta todettu muun ohella seuraavaa:

"Kaukaan tehtaiden vesistökuormitus on synnyttänyt korvausvelvollisuuden. Viranomaisvastuuseen kuuluu varmistaa, että hakija huolehtii korvausten maksamisesta. Edellytämme, että lupaviranomainen huolehtii myös siitä, ettei vahingon aiheuttaja voi jatkossa olla maksamiensa korvausten saaja, esimerkiksi osakaskunnissa, koska tällainen kaksiroolisuus aiheuttaisi korvausten jakautumisen lainvastaisesti."

Aluehallintovirasto on päätöksessään 14.4.2015 todennut, että edellytyksiä korvausvaatimusten tutkimiselle lupamääräysten tarkistamisasian yhteydessä ei ole. A on valittanut aluehallintoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen yksin ja yhdessä D:n kanssa tekemillään valituksilla.

Siltä osin kuin kysymys on vuoden 2003 poikkeuspäästöistä aiheutuneen haitan korvaamisesta, on hallinto-oikeus voinut päätöksestään ilmenevillä perusteilla katsoa, että aluehallintoviraston olisi tullut jättää A:n vaatimus myöhään tehtynä tutkimatta, ja hylätä A:n valituksen. Valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle A on kuitenkin vedonnut siihen, että hänen esittämänsä korvausvaatimukset eivät ole kohdistuneet ainoastaan vuoden 2003 poikkeuksellisiin päästöihin, vaan myös tehtaan myöhempään toimintaan.

Asiassa sovellettavan ympäristönsuojelulain (86/2000) 72 §:n nojalla vaatimus ennakoimattoman tai luvasta poiketen aiheutetun vahingon korvaamisesta voidaan aikaisemman ratkaisun estämättä esittää aluehallintovirastolle. Luvasta poiketen aiheutetun vahingon korvaamisasiaa ei viran puolesta oteta aluehallintovirastossa ratkaistavaksi, vaan mainitun korvauskysymyksen ratkaiseminen edellyttää sitä koskevan vaatimuksen tai hakemuksen tekemistä. Ympäristönsuojelulain 72 §:ssä tarkoitettu hakemus ennakoimattomien tai luvasta poiketen aiheutettujen vahinkojen korvaamiseksi voidaan tehdä lupa-asian käsittelyn yhteydessä tai erikseen.

Kun otetaan huomioon, että A:n korvausvaatimukset aluehallintovirastolle jätetyissä muistutuksissa ovat olleet vuoden 2003 poikkeuspäästöjä koskevia osia lukuun ottamatta hyvin yleisiä ja yksilöimättömiä, ja että A voi halutessaan myös myöhemmin tehdä ympäristönsuojelulain 72 §:ssä tarkoitetun hakemuksen aluehallintovirastolle, on aluehallintovirasto voinut jättää A:n vaatimukset lupamääräysten tarkistamisasian yhteydessä tutkimatta.

Jätevesiä koskevien lupamääräysten tarkistaminen

Sovellettavat säännökset

Asiassa sovellettavan ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteis-sa; 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Sanotun pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentin mukaan luvan tarkistamista koskevaa määräystä tai luvan määräaikaisuutta harkittaessa on otettava huomioon vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaiset vesienhoitosuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelma sekä niiden toimenpideohjelmat.

Sanotun pykälän 3 momentin mukaan luvassa voidaan erityisestä syystä määrätä, että lupaviranomainen voi täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa 43 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisen selvityksen perusteella.

Edellä mainituilla ympäristönsuojelulain 50 §:n ja 55 §:n säännöksillä on muun ohella täytäntöönpantu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY yhteisön vesipolitiikan puitteista (vesipuitedirektiivi).

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) on kumottu 1.9.2014 voimaan tulleella uudella ympäristönsuojelulailla (527/2014), jolla on muun ohella täytäntöönpantu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/75/EU teollisuuden päästöistä (teollisuuspäästödirektiivi).

Ympäristöluvan lupamääräysten säännönmukainen tarkistamismenettely on poistettu lainsäädännöstä 1.5.2015 voimaan tulleella ympäristönsuojelulain (527/2014) muutoksella (423/2015). Mainitun muutoslain (423/2015) voimaantulosäännöksen mukaan ennen lain voimaantuloa annetussa ympäristölupapäätöksessä määrätty lupamääräysten tarkistamista koskeva velvoite raukeaa. Valvontaviranomaisen on säännöllisessä valvonnassa arvioitava uuden lain 89 §:n (423/2015) mukaisesti tällaisen luvan muuttamisen tarve viimeistään vuoden kuluessa siitä ajankohdasta, jolloin luvan tarkistamista koskeva hakemus oli määrä jättää lupaviranomaiselle. Ennen muutoslain voimaantuloa vireille tullut lupa-asia käsitellään muutoin noudattaen ennen lain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä, ei kuitenkaan kumottavaa 71 §:ää.

Vesipuitedirektiivin 11 artiklan 3 kohdan mukaan perustoimenpiteet ovat vähimmäisvaatimuksia, jotka tulee täyttää, ja g alakohdan mukaan niihin kuuluvat muun ohella pilaantumista mahdollisesti aiheuttavien pistekuormituspäästöjen osalta vaatimus ennalta tapahtuvasta sääntelystä, kuten pilaavien aineiden veteen pääsyn kieltäminen, tai vaatimus ennalta annettavasta luvasta tai rekisteröintivelvoitteesta, joka perustuu yleisiin sitoviin määräyksiin, jossa yhteydessä määrätään kyseisten pilaavien aineiden päästöjen hallinnasta. Näitä menettelyjä tarkistetaan säännöllisin väliajoin ja saatetaan tarvittaessa ajan tasalle.

Teollisuuspäästödirektiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että lupa käsittää kaikki tarvittavat toimenpiteet 11 ja 18 artiklassa tarkoitettujen vaatimusten täyttämiseksi. Sanotun kohdan a alakohdan mukaan näihin toimenpiteisiin on kuuluttava vähintään päästöjen raja-arvot pilaaville aineille, liitteessä II luetelluille ja muille pilaaville aineille, joita voidaan päästää kyseisestä laitoksesta merkittäviä määriä, ottaen huomioon niiden ominaisuudet ja siirtymisen ympäristön elementistä toiseen.

Sanotun artiklan 3 kohdan mukaan BAT-päätelmät otetaan lähtökohdaksi lupaehtoja määritettäessä.

Artiklan 4 kohdan mukaan toimivaltainen viranomainen voi asettaa tiukempia lupaehtoja kuin ne, jotka voidaan saavuttaa BAT-päätelmissä kuvattua parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa käyttämällä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 18 artiklan soveltamista.

Saatu selvitys

UPM-Kymmene Oyj:n Kaukaan tehtaat sijaitsevat Lappeenranssa Kaukaan teollisuusalueella. Tehdasintegraattiin kuuluvat kaksilinjainen sellutehdas, paperitehdas, saha ja biojalostamo. Kaukaan jätevedenpuhdistamolta jätevedet johdetaan Pappilanniemen kohdalta Kaukaanselälle, jonne johdetaan myös tehtaan jäähdytysvesiä. Kaukaan tehtaiden jätevesien vaikutukset kohdistuvat ensisijaisesti itäiseen Pien-Saimaaseen.

Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuosiksi 2016–2021 itäisen Pien-Saimaan ekologisen tilan on todettu olevan tyydyttävä. Kaakkois-Suomen vesienhoidon toimenpideohjelmassa Vuoksen ja Kymijoen–Suomenlahden vesienhoitoalueella vuosiksi 2016–2021 on todettu, että teollisuuden päästöjen suhteellinen merkitys korostuu itäisellä Pien-Saimaalla. Itäisen Pien-Saimaan tila on parantunut 1990-luvun alussa metsäteollisuudessa toteutettujen vesiensuojelutoimenpiteiden ansiosta, mutta on edelleen tyydyttävä rehevyyden takia. Toimenpideohjelman mukaan kaikkien metsäteollisuuslaitosten vesiensuojelullinen haaste on ravinnekuormituksen vähentäminen ja häiriöpäästöjen estäminen.

Kaukaan tehtaiden ympäristöluvan tarkistamista koskeva hakemus on tullut aluehallintovirastossa vireille 23.12.2013. Ympäristöluvan tarkistaminen koskee toimintaa, jossa tuotetaan valkaistua sulfaattisellua noin 800 000 tonnia vuodessa, paperia noin 660 000 tonnia vuodessa ja sahatavaraa noin 600 000 tonnia vuodessa. Massa- ja paperiteollisuuden BAT-päätelmät ja niitä koskeva Euroopan komission täytäntöönpanopäätös (2014/687/EU) on julkaistu 30.9.2014. Aluehallintoviraston päätöksen mukaan siihen sisältyvät päästöraja-arvot perustuvat näihin BAT-päästötasoihin.

Hallinto-oikeus on sille tehtyjen valitusten johdosta pienentänyt lupamääräykseen 2 sisältyviä jätevesipäästöjen vuosikeskiarvolle asetettuja raja-arvoja noin kymmenellä prosentilla ja lisännyt lupamääräykseen 3 jätevesipäästöjä koskevan selvitysvelvoitteen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään integraatin tähänastiseen kuormitukseen ja siinä tapahtuneeseen kehitykseen sekä etenkin itäisen Pien-Saimaan vedenlaatuun ja toiminnan vedenlaatuun kohdistuviin vaikutuksiin liittyvillä seikoilla.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Tässä asiassa on kysymys vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla myönnetyn toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan lupamääräysten tarkistamisesta. Aluehallintovirasto oli mainitun lain nojalla tekemässään lupapäätöksessä määrännyt luvan saajan viimeistään 31.12.2024 jättämään hakemuksen lupamääräysten tarkistamiseksi. Uuden ympäristönsuojelulain muutoksen johdosta tämä lupamääräysten tarkistamista koskeva velvoite raukeaa. Muilta osin asiassa sovelletaan kuitenkin edelleen vanhan ympäristönsuojelulain säännöksiä.

Unionin ympäristölainsäädännössä on asetettu jäsenvaltioille ja niiden toimivaltaisille viranomaisille velvoitteita ympäristölupien ja niihin sisältyvien lupamääräysten tietyin väliajoin tapahtuvalle uudelleentarkastelulle. Teollisuuspäästödirektiivissä tällainen tarkastelu on kytketty BAT-päätelmien julkaisemiseen ja vesipuitedirektiivissä vesienhoidon toimenpideohjelmien laatimiseen. Uudelleentarkastelun tavoitteena on ottaa huomioon parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittyminen ja toisaalta vesiympäristön tilassa tapahtuvat muutokset. Unionin lainsäädännössä ei kuitenkaan ole otettu tarkemmin kantaa siihen, millaisessa hallinnollisessa menettelyssä nämä eri direktiiveihin sisältyvät velvoitteet käytännössä toteutetaan ja miten ne mahdollisesti sovitetaan yhteen.

Kaukaan tehtaiden ympäristöluvan tarkistamista koskeva hakemus on ollut aluehallintovirastossa vireillä, kun massa- ja paperiteollisuuden BAT-päätelmät on julkaistu. BAT-päätelmät on näin ollen voitu ottaa huomioon jo aluehallintovirastossa lupapäätöstä tehtäessä.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehdyissä haitankärsijöiden valituksissa on katsottu, että hallinto-oikeuden jätevesipäästöjä koskeviin lupamääräyksiin 2 ja 3 tekemät muutokset ovat olleet oikeansuuntaisia, mutta riittämättömiä itäisen Pien-Saimaan vesien ympäristötavoitteiden kannalta. UPM-Kymmene Oyj on valituksessaan puolestaan katsonut, että perusteita BAT-päätelmien vaatimuksia tiukempien lupamääräysten asettamiselle ei ole, ja aluehallintoviraston päätös tulee tältä osin saattaa voimaan.

Luvan voimassaoloa ja tarkistamista koskevan ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentissa on säädetty, että luvan määräaikaisuutta harkittaessa on otettava huomioon vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaiset vesienhoitosuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelma sekä niiden toimenpideohjelmat. Kun luvan tarkistamista koskeva hakemus on aluehallintoviraston päätöksen mukaan tullut jättää vuoden 2024 loppuun mennessä, on tällä luvan tarkistamista koskevalla määräyksellä voinut tässä tapauksessa olla merkitystä myös arvioitaessa jätevesiä koskevien lupamääräysten riittävyyttä.

Hallinto-oikeus on tässä tilanteessa voinut sille tehtyjen valitusten johdosta muuttaa jätevesipäästöille lupamääräyksessä 2 asetettuja raja-arvoja ja lisätä lupamääräykseen 3 laitoksen jätevesipäästöjä koskevan selvitysvelvoitteen. Muutokset ovat olleet tarpeen sen varmistamiseksi, että jätevesien käsittelyä koskevat lupamääräykset ovat lupien säännönmukaisesta tarkistamismenettelystä luopumista koskevan lainmuutoksen jälkeenkin edelleen riittävät. Lupamääräyksessä 2 raja-arvojen kiristäminen on koskenut vain vuosikeskiarvoja, mikä antaa toiminnanharjoittajalle joustavammin mahdollisuuksia suunnitella toimintaansa ja varmistaa raja-arvojen noudattaminen myös tuotannon vaihdellessa. Vesien tilan kannalta keskeistä on fosforikuormituksen vähentäminen, mutta tuotantoprosesseja ja jätevedenpuhdistamon toimintaa kehitettäessä on perusteltua kiinnittää samanaikaisesti huomiota kaikkiin vesien tilan kannalta merkityksellisiin päästöihin.

Teollisuuden jätevesien osuus vesiin kohdistuvasta kokonaiskuormituksesta on itäisellä Pien-Saimaalla suurempi kuin monilla muilla alueilla, ja Kaukaan tehtaiden jätevesikuormituksella on keskeinen merkitys itäisen Pien-Saimaan vesien tilalle asetettujen tavoitteiden toteutumisen kannalta. Hallinto-oikeuden lupamääräykseen 3 lisäämä selvitysvelvoite kattaa jätevedenpuhdistamon toiminnan ja tuotannon muutosten vaikutukset jätevesipäästöihin. Koska selvitys on tarpeen nimenomaan itäisen Pien-Saimaan vesien tilalle asetettujen tavoitteiden kannalta, tulee selvityksessä korkeimman hallinto-oikeuden lupamääräykseen tekemän täydennyksen mukaisesti esittää myös toiminnanharjoittajan arvio jätevesipäästöjen vaikutuksesta vesien tilaan ja tavoitteiden saavuttamiseen. Pintavesien luokittelu tehdään seuraavan kerran vuonna 2019 osana vesienhoitosuunnitelmien ja toimenpideohjelmien tarkistamista, ja myös nämä luokittelun tulokset on selvitystä laadittaessa syytä ottaa huomioon. Tästä syystä lupamääräykseen 3 sisältyvää selvitysvelvoitetta täydennetään ja selvitysvelvoitteelle asetettua määräaikaa jatketaan vuodella.

Lupamääräykseen 3 lisätyn selvitysvelvoitteen mukaan selvitys tulee toimittaa aluehallintovirastolle 31.12.2020 mennessä ja aluehallintovirasto voi selvityksen perusteella muuttaa tai täsmentää lupaa ja lupamääräyksiä.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, lupamääräystä 3 on täydennettävä vesien tilaan kohdistuvien vaikutusten osalta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, UPM-Kymmene Oyj:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Kirsi Kostamo. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 29.10.2018